خلاصه مدیریتی

هدف از تهیه این گزارش بررسی اثربخشی انعقاد موافقت‌نامه دوجانبه در امور گمرکی بین ایران و اندونزی است. از بررسی کلیات این لایحه و اهداف مندرج در مقدمه لایحه مشخص است که هدف اصلی این موافقت‌نامه ایجاد همکاری و کمک متقابل اداری بین جمهوری اسلامی ایران و جمهوری اندونزی در امور گمرکی است تا بتوانند قوانین گمرکی را به‌درستی اجرا کنند، از تخلفات گمرکی جلوگیری نمایند و امنیت زنجیره عرضه تجارت بین‌المللی را تضمین کنند. این همکاری شامل تبادل اطلاعات، نظارت بر کالاها و اشخاص مرتبط با تخلفات و ارائه کمک‌های فوری در مواقع ضروری است تا منافع اقتصادی، تجاری و امنیتی هر دو کشور حفظ شود.

نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

بررسی اجمالی حجم تجارت ایران با کشور اندونزی حاکی از آن است که از پتانسیل موافقت‌نامه‌های پیشین با این کشور، استفاده کارآمدی صورت نگرفته ‌است. به‌عبارت‌دیگر، انعقاد موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه به‌تنهایی محرک لازم برای افزایش حجم تجارت بین دو کشور محسوب نمی‌شود و لازم است به بحث‌های کارشناسی از‌جمله درجه اکمال تجاری، شاخص‌های پتانسیل و شدت تجاری، حجم تجارت میان دو کشور و ... نیز توجه شود. درمجموع انعقاد این‌گونه توافقات زمانی می‌تواند در توسعه تجارت خارجی کشور نقش و سهم عمده‌ای داشته باشد که منجر به تغییری در ساختار تجاری کشور شود، در غیر این صورت چندان فایده‌ای برای کشور ندارد.

1. مقدمه

انعقاد موافقت‌نامه‌های دوجانبه، موافقت‌نامه‌های منطقه‌ای و موافقت‌نامه‌های چندجانبه، از‌جمله ابزارهای مهم در توسعه روابط میان کشورها از طریق ثبات در مقررات و ایجاد اعتماد میان فعالان اقتصادی طرفین است که موجب ایجاد زمینه‌های لازم برای تقویت همکاری‌ها و جلب ‌اعتماد سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی می‌شود.

لایحه «موافقت‌نامه دوجانبه در زمینه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی» نیز یکی از توافق‌نامه‌های دوجانبه است که در مقدمه آن به مواردی از‌جمله کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین ایران و اندونزی، به اهمیت ارزیابی دقیق حقوق گمرکی، سود بازرگانی و سایر مالیات‌ها اشاره شده و تأکید گردیده است که اجرای صحیح ممنوعیت‌ها، محدودیت‌ها و اقدامات کنترلی در مورد کالاهای خاص ضروری است. همچنین، تخلفات گمرکی به‌عنوان عاملی زیان‌آور برای امنیت، منافع اقتصادی، تجاری، مالی، اجتماعی، بهداشت عمومی و فرهنگی دو کشور شناخته شده است. طرفین نیاز به همکاری بین‌المللی برای اعمال و اجرای قوانین گمرکی خود را تشخیص داده‌اند و بر این باورند که اقدام علیه تخلفات گمرکی با همکاری نزدیک‌ بین گمرکات مؤثرتر خواهد بود. علاوه‌بر‌این، به توصیه‌نامه‌ها و قطعنامه‌های بین‌المللی مانند اعلامیه قبرس و قطعنامه امنیت و تسهیل زنجیره عرضه تجارت بین‌المللی و ... اشاره شده ‌است.

گفتنی است؛ این لایحه در جلسه مورخ 1402/11/01 به تصویب هیئت‌وزیران رسیده و در تاریخ 1402/11/21 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده ‌است.

2. موضوع لایحه

لایحه موافقت‌نامه حاضر ضمن ارائه یک مقدمه، شامل یک ماده‌واحده با دو تبصره و 24 ماده به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده ‌است. در این لایحه پس از مقدمه به مواردی از قبیل تعاریف، دامنه شمول موافقت‌نامه، اطلاعات، کمک‌های ویژه، مکاتبه در مورد درخواست‌ها، اجرای درخواست‌ها، استفاده، محرمانه بودن و حفاظت از اطلاعات، معافیت‌ها، هزینه‌ها، اجرا و اعمال موافقت‌نامه، قلمرو اجرایی موافقت‌نامه، حل‌و‌فصل اختلاف‌ها، مقررات نهایی و ... اشاره شده ‌است.

3. پیشینه قانونی موافقت‌نامه‌های کمک متقابل در امور گمرکی

از بررسی کلیات این لایحه و اهداف مندرج در مقدمه لایحه مشخص است که هدف اصلی این لایحه گسترش تجارت سالم در روابط اقتصادی دو کشور و ... بوده که طی سال‌های اخیر در قالب انعقاد موافقت‌نامه‌های مشابه با سایر کشورها پیگیری شده ‌است. در این میان می‌توان به مواردی از‌جمله قانون موافقت‌نامه کمک متقابل اداری در امور گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران با دولت فنلاند (سال 1398)، جمهوری آذربایجان (سال 1395)، جمهوری کره (سال 1395)، فدراسیون روسیه (سال 1395)، دولت کویت (سال 1394)، دولت جمهوری سوسیالیستی نیجریه (سال 1388)، دولت جمهوری عربی سوریه (سال 1386)، دولت جمهوری دمکراتیک فدرال اتیوپی (سال 1386)، دولت جمهوری اندونزی (سال 1386)، دولت جمهوری صربستان و دولت جمهوری مونته‌نگرو (سال 1386)، دولت افغانستان (سال 1386)، دولت جمهوری آذربایجان (سال 1383)، دولت فدراسیون روسیه (سال 1379) و ... اشاره کرد؛ بنابراین دولت‌ها طی سال‌های گذشته از این ابزار به‌طور مستمر استفاده کرده‌اند و لایحه حاضر نیز قصد انعقاد توافق‌نامه مشابهی با کشور اندونزی را دارد.

4. نگاهی به پیشینه قانونی انعقاد توافق‌نامه دوجانبه با اندونزی

دولت‌های ایران و اندونزی علاوه‌بر موافقت‌نامه ترجیحات تعرفه‌ای، توافق‌نامه‌هایی را در زمینه‌های گوناگون منعقد کرده‌اند که مهم‌ترین آنها به‌شرح ذیل هستند:

1. قانون موافقت‌نامه تجارت ترجیحی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1403 مجلس شورای اسلامی[1]،
2. قانون معاهده بین جمهوری اسلامی ایران و جمهوری اندونزی در زمینه معاضدت حقوقی متقابل در امور کیفری، مصوب سال 1396 مجلس شورای اسلامی،
3. قانون معاهده بین جمهوری اسلامی ایران و جمهوری اندونزی در زمینه استرداد مجرمین، مصوب سال 1396 مجلس شورای اسلامی،
4. قانون موافقت‌نامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایه‌گذاری بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1386 مجلس شورای اسلامی،
5. قانون موافقت‌نامه کمک متقابل اداری در موضوعات گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1385 مجلس شورای اسلامی،
6. قانون موافقت‌نامه حمل‌ونقل هوایی دوجانبه بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1385 مجلس شورای اسلامی،
7. قانون موافقت‌نامه اجتناب از اخذ مالیات مضاعف و جلوگیری از فرار مالی در مورد مالیات‌ بر درآمد و سرمایه بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1385 مجلس شورای اسلامی،
8. قانون موافقت‌نامه بازرگانی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1382 مجلس شورای اسلامی،
9. قانون موافقت‌نامه کشتیرانی تجاری‌- دریایی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، مصوب سال 1376 مجلس شورای اسلامی.

۵. نکاتی در‌خصوص کلیات مفاد موافقت‌نامه

عقد هرگونه موافقت‌نامه تجاری، بازرگانی و گمرکی با کشورهای مختلف، نیازمند یک سری مطالعات پشتیبان است. در‌خصوص لزوم عقد موافقت‌نامه‌ موضوع این لایحه موارد زیر قابل ‌ذکر است:

الف) توجه به منطقه‌گرایی: منطقه‌گرایی جایگزین مناسبی حداقل برای کشورهای جغرافیایی نزدیک به یکدیگر، به‌خصوص برای کشورها با مبادلات اقتصادی و منافع نزدیک است. با توجه به تحولات رخ داده در کارکرد سازمان تجارت جهانی به‌نظر می‌رسد موج منطقه‌گرایی تشدید و بخش بزرگی از تجارت از طریق توافق‌نامه‌های منطقه‌ای انجام شود. ازاین‌رو، عقد موافقت‌نامه با کشورهای هدف می‌تواند مثبت تلقی گردد. با این فرض لازم است مشخص شود که کشور اندونزی از‌جمله کشورهای هدف تجارت ایران است یا خیر؟!

ب) بررسی وضعیت تجارت متقابل ایران با اندونزی و ضرورت انعقاد تفاهم‌نامه: به‌طورکلی، موافقت‌نامه همکاری گمرکی که سطح پایین‌تری نسبت به موافقت‌نامه تجارت ترجیحی دارد، نمی‌تواند انتظارات بالایی برای بهبود چشمگیر روابط تجاری ایجاد کند. جایگاه اندونزی به‌عنوان شریک تجاری ایران در سال‌های اخیر نوسانات قابل‌توجهی داشته است. بر‌اساس آمارهای رسمی، در سال 1402، اندونزی در رتبه هجدهم شرکای تجاری ایران با حجم مبادلاتی حدود 777 میلیون دلار قرار گرفت. این رقم در مقایسه با سال 1401 که اندونزی رتبه سیزدهم با حجم 971 میلیون دلار را به خود اختصاص داده بود، نشان‌دهنده افت نسبی است. بااین‌حال، سهم اندونزی از تجارت کل ایران در سال 1402 حدود 0.67 درصد بوده که همچنان ناچیز باقی‌مانده است[2]. در‌مجموع به‌نظر نمی‌رسد انعقاد این نوع موافقت‌نامه‌ها به‌تنهایی بتواند محرک لازم برای افزایش حجم تجارت دوجانبه با کشورها را فراهم نماید. اگرچه همان‌گونه که پیشتر اشاره شد تقویت همکاری گمرکی و تسهیل تجارت بین دو کشور هدف اصلی این موافقت‌نامه است. درهرحال، تصمیم مجلس شورای اسلامی به تصویب این موافقت‌نامه محتوای ماده‌واحده و تبصره‌ها (با اصلاح اندکی در متن تبصره «1» مورد تأیید است.

ج) بررسی عملکرد موافقت‌نامه‌های قبلی پیش از عقد موافقت‌نامه جدید: در‌خصوص گزارش عملکرد موافقت‌نامه‌های منعقده با کشور اندونزی می‌توان گفت؛ تاکنون بررسی جامعی از‌سوی دستگاه‌های متولی (مانند سازمان توسعه تجارت) مبنی‌بر آثار مثبت یا منفی این‌گونه توافق‌نامه‌ها بر تقویت همکاری گمرکی و تسهیل تجارت بین دو کشور انجام و منتشر نشده است. بررسی اجمالی حجم تجاری طی سال‌های اخیر حاکی از آن است که از پتانسیل موافقت‌نامه‌های منعقده با کشور اندونزی استفاده کارآمدی صورت نگرفته ‌است؛ بنابراین تجربه نشان می‌دهد که انعقاد موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه به‌تنهایی نمی‌تواند محرک کافی برای افزایش حجم تجارت بین دو کشور باشد. لذا، برای دستیابی به نتایج ملموس‌تر، لازم است به سمت انعقاد موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد و سایر توافق‌های جامع‌تر حرکت کرد. علاوه‌بر‌این، توجه به مباحث کارشناسی مانند درجه تکمیل تجاری، شاخص‌های پتانسیل و شدت تجاری، حجم مبادلات میان دو کشور و سایر عوامل مؤثر در روابط تجاری نیز ضروری است. این رویکرد می‌تواند زمینه‌ساز توسعه پایدار و افزایش واقعی حجم تجارت بین کشورها شود.

در بررسی انعقاد موافقت‌نامه جدید کمک متقابل اداری در موضوعات گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی، این ابهام مطرح است که چه مسائل یا مشکلاتی میان دو کشور وجود داشته که موافقت‌نامه قبلی (امضا شده در سال ۱۳۸۵) نتوانسته است آنها را مرتفع کند، و موافقت‌نامه جدید چگونه قرار است این کاستی‌ها را برطرف نماید؟ چراکه در تبصره «2» لایحه حاضر این‌گونه اشاره شده که این موافقت‌نامه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن، جایگزین موافقت‌نامه کمک متقابل اداری در موضوعات گمرکی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی (امضا شده در تاریخ 1385/2/20) می‌شود و قانون موافقت‌نامه مذکور مصوب (1386/5/28) نسخ خواهد شد. به‌بیان‌دیگر، این سؤال اساسی باید در مقدمه توجیهی موافقت‌نامه جدید به‌طور شفاف و دقیق مورد اشاره قرار گیرد تا ضرورت انعقاد این موافقت‌نامه توجیه‌پذیر شود. این توضیحات باید مبتنی‌بر واقعیت‌ها و نیازهای فعلی دو کشور باشد تا ضرورت انعقاد موافقت‌نامه جدید به‌طور قانع‌کننده‌ای توجیه شود.

به‌عنوان‌مثال، می‌توان در مقدمه توجیهی اشاره کرد که:

•  «با توجه به تحولات گسترده در حوزه تجارت بین الملل و نیاز به تسهیل بیشتر مبادلات تجاری بین دو کشور، موافقت‌نامه قبلی دیگر پاسخ‌گوی نیازهای کنونی نیست».
•  «ابهامات موجود در موافقت‌نامه قبلی باعث شده است که اجرای آن با چالش‌هایی مواجه شود، لذا موافقت‌نامه جدید با تعاریف دقیق‌تر و شفاف‌تر، این ابهامات را برطرف می‌کند».
•  «با توجه به افزایش چالش‌های نوظهور مانند قاچاق کالا و جرائم سازمان‌یافته فرامرزی، موافقت‌نامه جدید حوزه‌های همکاری را گسترش داده است».

این رویکرد نه‌تنها ابهامات را کاهش می‌دهد، بلکه نشان می‌دهد که انعقاد موافقت‌نامه جدید یک اقدام ضروری و مبتنی‌بر نیازهای واقعی دو کشور است.

6. پیشنهاد اصلاح تبصره ماده‌واحده از منظر حقوقی

پیشنهاد می‌شود؛ تبصره اول ذیل ماده‌واحده به شکل زیر اصلاح شود: «تبصره «1»: رعایت اصول (77‌، 125 و 139) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرای این موافقت‌نامه و یا اصلاح آن الزامی است».

نتیجه‌گیری

در بررسی و تصویب این موافقت‌نامه لازم است به آثار و نتایج عملی و ملموس آن بر افزایش سطح تجارت با دولت جمهوری اندونزی توجه کرد. بررسی اجمالی حجم تجارت ایران با کشور اندونزی حاکی از آن است که از پتانسیل موافقت‌نامه‌های پیشین با این کشور، استفاده کارآمدی صورت نگرفته ‌است. به‌عبارت‌دیگر، انعقاد موافقت‌نامه‌های دو یا چندجانبه به‌تنهایی محرک لازم برای افزایش حجم تجارت بین دو کشور محسوب نمی‌شود و لازم است علاوه‌بر توجه به بحث‌های کارشناسی از‌جمله درجه اکمال تجاری، شاخص‌های پتانسیل و شدت تجاری، حجم تجارت میان دو کشور و ... به سمت انعقاد موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد پیش رفت. درمجموع، انعقاد این‌گونه توافقات زمانی می‌تواند در توسعه تجارت خارجی کشور نقش و سهم عمده‌ای داشته باشد که منجر به تغییری در ساختار تجاری کشور شود؛ در غیر این صورت چندان فایده‌ای برای کشور ندارد. به‌هرحال، در صورت تصمیم مجلس شورای اسلامی به تصویب این موافقت‌نامه محتوای ماده‌واحده مورد تأیید بوده و در صورت اجرایی‌ شدن می‌تواند تا حدودی به ارتقای نظام بازرگانی دوجانبه و تسهیل تجارت میان دو کشور منجر شده و ازاین‌رو تصویب آن پس از رفع ابهامات و اعمال اصلاحات پیشنهاد شده قابل ‌توصیه است.

جدول 1. خلاصه اظهارنظر کارشناسی راجع به ماده واحده و تبصره لایحه

جدول 2. اظهار‌نظر کارشناسی راجع به ماده‌واحده و تبصره لایحه