خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

حکمرانی به سازوکارها و فرایندهای مورد استفاده برای مدیریت و کنترل یک نظام یا سازمان اطلاق می‌شود. به عبارتی حکمرانی شامل هدایت و کنترل یک جامعه یا نظام است که این کار از طریق اقدام جمعی و استفاده از ظرفیت‌ها و منابع همه کنشگران ذی‌نفع انجام می‌گردد. برای حل مسائل مربوط به اداره شبکه‌های مختلف حکمرانی مفهوم «فراحکمرانی» در آغاز دهه نود میلادی مطرح و با آغاز هزاره جدید به اصطلاحی رایج تبدیل شد.

فراحکمرانی نظامی است که «نهادها، سازوکارها، روابط و فرایندهایی» را شامل می‌شود که از طریق آن کنشگران اجتماعی از قبیل دولت، بازارها، شهروندان و سازمان‌ها به دنبال کثرت دمکراتیک، سازمان‌دهی حقوق و تعهدات و حل‌و‌فصل اختلافات و تعارض‌ها هستند. صاحب‌نظران به‌طور‌کلی، فراحکمرانی را به‌عنوان عملی از نمایندگی توصیف می‌کنند که در آن کنشگران خاصی تحت عنوان «فراحکمرانان» برای تأثیرگذاری بر فعالیت‌های کنشگران دیگر با یکدیگر تعامل دارند. فراحکمرانی، به‌عنوان حکمرانی مرتبه بالاتر درک می‌شود که به‌عنوان روشی برای بهبود فرایند حکمرانی در نظام‌های سیاسی پراکنده برای ایجاد کثرت شبکه‌ها و نهادهای خودگردان به شمار می‌رود. فراحکمرانی، نوعی رهبری برای پیگیری و ارتقای ارزش‌های عمومی در شبکه‌های پیچیده تلقی می‌شود. فراحکمرانی، فراتر از مداخلات ساده مدیریتی درباره مؤثرترین راه هدایت شبکه‌هاست و شامل چارچوب‌بندی نهادی و سیاسی شبکه‌های حکمرانی است که سعی دارد محیط ساختاری حکمرانی را برای انجام وظایفش شکل دهد. فراحکمرانی به کنشگران و فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که یک شبکه را اداره و هدایت می‌کنند و ابزارهای حکمرانی بیشتری را شامل می‌شود که بر استقلال و وابستگی متقابل بازیگران در شبکه تأکید می‌کند.

نظریه فراحکمرانی فضای جدیدی از حکمرانی را ارائه می‌کند که در آن هر سه نوع کنشگران (دولت‌ها، نمایندگان بازار و کنشگران اجتماعی) فعالانه در نظر گرفته می‌شوند. همه این کنشگران و شبکه‌های آنها در تولید، جمع‌آوری، تجزیه‌و‌تحلیل، انتشار، کاربرد و اثرگذاری جریان اطلاعات درگیر هستند. فراحکمرانی همچنین به‌عنوان حکمرانی شبکه‌های حکمرانی تعریف می‌شود که توسط فراحکمران به‌عنوان یک کنشگری انجام می‌شود که موقعیت خوبی از منظر اقتدار سیاسی در شبکه حکمرانی دارد؛ بر این اساس فراحکمران می‌تواند ترجیحات خود را در شبکه‌های حکمرانی اعمال نماید.

راهبرد‌ها و ابزارهای فراحکمرانی که فراحکمرانان می‌توانند در شبکه‌های حکمرانی اتخاذ کنند عبارت‌اند از: طراحی شبکه؛ چارچوب‌بندی شبکه؛ مشارکت در شبکه و مدیریت شبکه. این چهار راهبرد روش‌های متفاوتی برای هدایت فعالیت‌های شبکه برای فراحکمران هستند که دو راهبرد اول از راه دور و راهبردهای سوم و چهارم از طریق تعامل نزدیک با شبکه حکمرانی قابل‌اجرا هستند.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

تغییر ساختار نظام حکمرانی در طراحی شبکه انجام می‌شود. به عبارتی در طراحی شبکه؛ طراحی نهادی قوانین، هنجارها و رویه‌ها برای تعیین ویژگی، حیطه کاری و ترکیب شبکه‌های حکمرانی و همچنین تعیین افق زمانی برای انجام رسالت و وظایف آن صورت می‌گیرد. در چارچوب‌بندی شبکه، چارچوب گفتمانی درباره اولویت‌های خط‌مشی و اهداف سیاسی شکل می‌گیرد؛ در این حالت هدایت فرایندهای حکمرانی از طریق تخصیص منابع، تعیین اهداف کلی، مشخص کردن عوامل و متغیرهای قانونی و ایجاد گفتمان‌های داستان‌گونه صورت می‌پذیرد که مسائل و راه‌حل‌های امکان‌پذیر را شکل می‌دهد. فراحکمران در مدیریت شبکه برای تغییر توازن قدرت بین شبکه‌ها و مدیریت تنش‌ها و اختلافات تلاش می‌نماید؛ در این راهبرد تسهیل همکاری و اطمینان از پیشرفت در مسیر دستیابی به اهداف از طریق تقویت روابط متقابل وابستگی، حل‌وفصل تضادهای داخلی و خارجی، ایجاد اعتماد، انتخاب کنشگران خاص قدرتمند و کم کردن هزینه مبادله صورت می‌گیرد. در راهبرد مشارکت در شبکه، فراحکمران نقش فعالی را در شبکه‌های حکمرانی ایفا می‌کند و از طریق رهبری، استدلال و ایجاد ائتلاف بر دستور کارگذاری و مقدمات فرایند تصمیم‌گیری و راه‌حل‌های مطرح شده تأثیر می‌گذارد.

• پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در قسمت نهایی گزارش حاضر برای ارتقای فراحکمرانی در نظام قانونگذاری توصیه‌هایی ارائه شده که به مجلس شورای اسلامی کمک می‌نماید تا قوانین را با نگاه به نقش و ابزارهای فراحکمرانی در قانونگذاری تدوین کند. این توصیه‌ها شامل‌ بازطراحی نهادی و اصلاح هنجارها و رویه‌های قانونگذاری در راستای ارتقای کارکردهای فراحکمرانی؛ تقویت روابط متقابل در ظرفیت‌های فرانهادی مجلس از طریق شبکه‌سازی و ائتلاف‌سازی با هدف ارتقای کارکرد قانونگذاری؛ حل‌وفصل اختلاف‌ها و تضادها در قانونگذاری با استفاده از ابزارهای فراحکمرانی؛ ارتقای سرمایه اجتماعی و اعتمادبخشی نهادی به قانونگذاری در افکار عمومی؛ جلب مشارکت‌های بخش‌های مدنی و خصوصی در قانونگذاری با محوریت تقویت کارکرد فراحکمرانی و طراحی و ترویج گفتمان و روایت‌های مؤثر از کارکردهای فراحکمرانی در قانونگذاری با هدف اثربخشی ادراکی و شناختی می‌شود.

1.مقدمه

اصطلاح حکمرانی به‌طور خاص برای توصیف تغییرات در ماهیت و نقش دولت به کار می‌رود. اولین کاربردهای کلمه حکمرانی، در اوایل دهه 1990 در ادبیات مرتبط با مباحث جهانی ‌شدن مشاهده شد. بسیاری در آن زمان متوجه شدند که توانایی دولت‌های حاکم در کنترل رفتار در قلمروی خودشان ضعیف شده است. این امر به‌دلیل تغییرات فناوری و افزایش گردش سرمایه، افراد و ایده‌ها در مرزهای مختلف رخ داد[21]. مفهوم حکمرانی در پایان قرن بیستم و آغاز قرن بیست‌و‌یکم به بحث اصلی در حوزه علوم اجتماعی و به‌ویژه مدیریت دولتی تبدیل ‌شده است؛ دلیل افزایش محبوبیت این مفهوم نسبت به مفهوم محدودتر حکومت ظرفیت آن برای پوشش دادن طیف وسیعی از نهادها و روابط درگیر در فرایند اعمال حاکمیت است. فلسفه ظهور مفهوم حکمرانی به‌دلیل تغییر نقش دولت در نتیجه عواملی چون تحولات اطلاعاتی و اهمیت توزیع مجدد نقش‌ها میان تمام ذی‌نفعان است[6].

حکمرانی به‌عنوان رویکردی فراتر از حکومت تعریف می‌گردد و شامل مجموعه اقدام‌ها و تعاملاتی است که در آن دولت، نهادهای دولتی، بخش خصوصی و جامعه مدنی باهدف حل مسائل عمومی یا ایجاد فرصت‌های عمومی با یکدیگر مشارکت دارند. الگوی حکمرانی را نمی‌توان به‌طور خاص به یک کنشگر یا گروهی از کنشگران تقلیل داد چرا که هیچ کنشگری به‌صورت منفرد یا در قالب یک گروه مشخص همه منابع و دانش لازم را در اختیار ندارد و به همین دلیل باید از مجموعه‌ای از کنشگران متنوع در فرایند هدایت نظام یا سازمان خاصی برای دستیابی به اهداف موردنظر و حل مسائل عمومی استفاده شود.

ازآنجا‌‌که در شبکه‌های حکمرانی مجموعه متنوعی از کنشگران با دیدگاه‌های مختلف حضور دارند و بر سر مسائل مختلف به تبادل ‌نظر می‌پردازند، مدیریت شبکه‌های حکمرانی امری چالش‌‌برانگیز شده که همین امر منجر به مطرح شدن رویکرد فراحکمرانی گردیده است. هدف فراحکمرانی ترکیب و مدیریت دیدگاه‌های موفق در شیوه‌های مختلف حکمرانی است و می‌توان آن را به‌عنوان رویکردی تعریف کرد که با طراحی و مدیریت اشکال درست حکمرانی سلسله‌مراتبی، حکمرانی بازار و حکمرانی شبکه، درجه‌های از اعمال حاکمیت را برای دستیابی به بهترین نتایج ممکن ایجاد می‌کند. فراحکمرانی یک شیوه ابرحکمرانی نیست، بلکه نگرش و رویکردی است که انتظار می‌رود به حل برخی از مسائل و مشکلات رایج در هریک از شیوه‌های حکمرانی و ترکیب آنها کمک کند. لذا پژوهش‌های مختلف به ارائه راهبردها و ابزارهای مختلف فراحکمرانی پرداخته‌اند تا بتوانند این مفهوم را از مباحث صرفاً تئوریک به عرصه کاربرد در شبکه‌های حکمرانی برای حل چالش‌ها و مسائل فرایند حکمرانی سوق دهند؛ به همین منظور چهار راهبرد طراحی، چارچوب‌بندی، مدیریت و مشارکت در شبکه‌های حکمرانی برای فراحکمرانان تعریف ‌شده است.

قوانین به‌عنوان یک دستورالعمل در جامعه پذیرفته می‌شوند، بدون وجود قوانین دقیق در جامعه تعارض‌ها و تضادهای مخربی میان گروه‌های اجتماعی در همه سطوح شکل خواهد گرفت. روند ایجاد قوانین در جامعه انواع مشارکت‌های مدنی و سیاسی را ایجاب می‌کند. این مشارکت‌طلبی از گروه‌های مختلف در قانونگذاری ضمن اینکه امکان بهره‌مندی از منابع دانشی و دیدگاه‌های گوناگون را فراهم می‌کند ولی نیازمند وجود سازوکاری برای مدیریت تعاملات میان افراد و حل تضادها و اختلاف‌ها نیز است. به‌نظر می‌رسد رویکرد فراحکمرانی و استفاده از راهبرد‌ها و ابزارهای آن می‌تواند در این مسیر مثمرثمر واقع گردد. لذا در این پژوهش ضمن مروری مختصر بر اهم مبانی نظری و مفهوم فراحکمرانی و تشریح راهبرد‌ها و ابزارهای آن نگاهی به اصول قانون اساسی مرتبط با نقش مجلس می‌شود که می‌تواند در کاربست ظرفیت‌های مجلس در ارتقای فراحکمرانی در نظام قانونگذاری کشور کمک نماید و در آخر توصیه‌های سیاستی بر همین اساس ارائه می‌شود.

2.پیشینه پژوهش                           

در این مبحث مروری بر پژوهش‌های صورت گرفته درخصوص فراحکمرانی در داخل و خارج از کشور صورت می‌گیرد و به نکات مهم و نتایج این پژوهش‌ها اشاره می‌گردد.

واعظی و همکاران (1402) در پژوهشی به این نکته اشاره می‌کنند که فراحکمرانی نوعی مدیریت موازنه قدرت توسط دولت در نظام حکمرانی باهدف تحقق ارزش و خدمات عمومی است. برابر این نظریه دولت‌ها با درجه بالاتری از نمایندگی شهروندان نسبت به سایر ذی‌نفعان در فرایند مذاکرات و اعمال اراده در مسیر مدیریت جامعه مداخله کرده و به‌عنوان نماینده شهروندان از ارزش‌ها و خدمات عمومی پاسداری می‌کنند. لذا در این پژوهش با استفاده از روش فراترکیب به تشریح چرایی؛ چیستی و چگونگی فراحکمرانی در مسیر حفظ و ارتقا ارزش و خدمات عمومی پرداخته می‌شود[6].

فرهادی (1398) در پژوهشی با عنوان فراحکمرانی رویکردی نو در مدیریت دولتی بر این نکته تأکید می‌کند که بسیاری از حکومت‌ها برای تحقق اهداف عمومی و ارائه بهتر خدمات عمومی در کنار اصلاحات درونی و ارتقای قابلیت دستگاه اداری، به ایجاد روابط متقابل مبتنی‌بر اعتماد و همکاری و مشارکت با بنگاه‌های خصوصی، انجمن‌ها و سمن‌ها و دیگر ذی‌نفعان روی آورده‌اند. لذا این پژوهش به دنبال شناخت فراحکمرانی و تمهیدات ساختاری لازم برای تحقق آن در راستای اصلاحات مدیریت دولتی و حکمرانی است[17].

نیومن (2023) در پژوهشی به مطالعه سازوکارهای فراحکمرانی به‌عنوان ابزاری برای استفاده از ظرفیت‌های نهادهای محلی در انگلستان پرداخته است. بر همین اساس به این نکته اشاره می‌گردد که فراحکمرانی چند سطحی درخصوص سازمان‌دهی نهادهای محلی توسط دولت مرکزی، به یک فرایند سیاسی قابل توجه در انگلستان تبدیل‌ شده که در این مسیر مسائل مختلفی چون طراحی پراکنده نظام‌مند، راهبرد‌های محلی تحریف‌ شده و ایجاد بی‌اعتمادی میان دولت مرکزی و نهادهای محلی مطرح می‌گردد. این مسائل مختلف با ترکیب مسئله‌سازی از شبه‌بازارها و سلسله‌مراتب دولتی پشتیبانی می‌شوند که سازوکارهای فراحکمرانی به‌طور قابل توجهی می‌توانند ظرفیت محلی را در حل این مسائل ارتقا دهند[14].

گرگوری و گال (2019) در مقاله‌ای با عنوان «اداره حکمرانان» از فراحکمرانی به‌عنوان حاکمیت حکمرانی یاد می‌کنند که هدف آن تبیین و تحلیل تلاش‌ها برای نظارت، مدیریت و هماهنگی سطوح پایین حکمرانی است. آنها همچنین مؤلفه‌های عملیاتی فراحکمرانی را هدایت، اثربخشی، دمکراسی، پاسخگویی، مشروعیت و منابع و دارایی‌های در دسترس معرفی می‌کنند[18].

ژیاهو و منگلانگ (2019) در پژوهشی با عنوان «فراحکمرانی به‌مثابه راه‌حلی جدید برای بحران حکمرانی» بیان می‌کنند که امروزه اغلب کشورها با بحران‌های جدی مدیریتی ناشی از سه مدل سنتی مدیریت یعنی مدیریت بروکراسی، مدیریت بازار و مدیریت شبکه مواجه هستند که برای مقابله با این بحران‌ها مفهوم جدیدی با عنوان فراحکمرانی پیشنهاد شده که به معنای اعمال مدیریت فرا‌مدیرانی است که به هماهنگی روابط مدیریتی، حفظ انسجام، کارایی و کنترل مستمر می‌پردازند. از نظر آنها فراحکمرانی نه‌تنها نظریه حکمرانی را غنی‌تر می‌کند؛ بلکه به توسعه مدیریت دولتی و حکمرانی جهانی نیز کمک می‌نماید[19].

رادز (2016) در مقاله‌ای با عنوان «ادراک حکمرانی: 20 سال آینده» بیان می‌کند که فراحکمرانی مفهوم چتر‌مانندی است که نقش دولت و ابزارهای مشخص سیاسی آن را در دنیای جدید حکمرانی شبکه‌ای توصیف می‌کند. ازآنجا‌‌که حکمرانی شبکه‌ای بر شبکه‌های خود سازمانده و کنار گذاشتن کنترل متمرکز دولت تأکید می‌کند، همواره منتقدین این مفهوم به دنبال راه‌هایی برای بازگشت نقش دولت بودند که این امر توسط مفهوم فراحکمرانی محقق می‌شود که اشاره به نقش دولت در ایجاد و شکل‌دهی هماهنگی در شبکه‌های حکمرانی دارد[20].

در این بخش با توجه به‌مرور مبانی نظری فراحکمرانی در گزارش مذکور می‌توان از برخی از اصول مندرج در فصل ششم قانون اساسی درخصوص تشریح وظایف مجلس شورای اسلامی برای ارتقای جایگاه فراحکمرانی در قانونگذاری به‌شرح زیر استفاده کرد.

مطابق اصل (71) قانون اساسی مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند و براساس اصل (73) قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. مطابق این اصول می‌توان از ظرفیت بالای قانونگذاری مجلس شورای اسلامی جهت وضع قوانین لازم برای طراحی و چارچوب‌بندی ساختار فراحکمرانی در قانونگذاری استفاده نمود که این قوانین پیاده‌سازی الزامات فراحکمرانی را تسهیل می‌کند.

براساس اصل (84) قانون اساسی هر نماینده مجلس در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید و یا مطابق اصل (86) قانون اساسی نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند، لذا مطابق این اصول مجلس شورای اسلامی می‌تواند در ساختار فراحکمرانی قانونگذاری به‌صورت فعال در مباحثات و فرایندهای تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری در قانونگذاری مشارکت کند.

3.مفهوم فراحکمرانی

پیش از پرداختن به مفهوم فراحکمرانی باید اشاره مختصری به مفهوم حکمرانی صورت گیرد. حکمرانی به سازوکارها و فرایندهای مورد استفاده برای مدیریت و کنترل یک نظام یا سازمان اطلاق می‌شود که شامل تصمیم‌گیری، پاسخگویی و ایجاد قوانین و مقررات می‌گردد[9]. به عبارتی حکمرانی به اعمال قدرت حاکمیتی توسط دولت و فرایندها و سازوکارهای تعیین و تحقق اهداف جمعی اشاره دارد[10]. حکمرانی درباره رسیدگی به امور است و شامل تلاش برای نظم بخشیدن به چیزی است که نیاز به نظم دارد به همین دلیل، لارنس فینکلشتاین اعتقاد دارد حکمرانی یک فعالیت، یعنی انجام کاری است[11].

حکمرانی شامل هدایت و کنترل یک جامعه یا نظام است که این کار از طریق اقدام جمعی و استفاده از ظرفیت‌ها و منابع همه کنشگران ذی‌نفع انجام می‌گردد. به عبارتی الگوی حکمرانی را نمی‌توان به‌طور خاص به یک کنشگر یا گروهی از کنشگران تقلیل داد چرا که هیچ کنشگری به‌صورت منفرد یا در قالب یک گروه مشخص همه منابع و دانش لازم را در اختیار ندارد و باید از مجموعه‌ای از کنشگران متنوع در فرایند هدایت نظام یا سازمان برای دستیابی به اهداف موردنظر و حل مسائل عمومی استفاده شود.

فراحکمرانی به مفهوم هنر اعمال حاکمیت در عرصه‌های کم‌وبیش خودتنظیم‌گر حکمرانی است که به کنش‌های عینی حکمرانی منجر می‌شود. این مفهوم در آغاز دهه نود میلادی پدیدار گشت و با آغاز هزاره جدید به اصطلاحی پرکاربرد تبدیل شد. مفهوم فراحکمرانی با تأکید بر «خودتنظیمی برنامه‌ریزی ‌شده یا قاعده‌مند» و استفاده از ابزارهای نرم حکمرانی مبتنی‌بر هنجارها، ارزش‌ها و استانداردها به مفهوم «فرا‌تنظیم‌گری» که اخیراً در مطالعات حقوقی مطرح شده، شباهت پیدا می‌کند. تفاوت آنها از این منظر قابل توضیح است که فراحکمرانی به دنبال اعمال حاکمیت بر عرصه‌های تعاملی حکمرانی است ولی فراتنظیم‌گری، به دنبال تأثیرگذاری بر ظرفیت سازمان‌های دولتی و شرکت‌های خصوصی برای اعمال خودتنظیمی مطابق استانداردها و هنجارهای اخلاقی و مالی است[2]. فراحکمرانی نظامی است که «نهادها، سازوکارها، روابط و فرایندهایی» را شامل می‌شود که از طریق آن کنشگران اجتماعی از قبیل دولت، بازارها، شهروندان و سازمان‌ها به دنبال کثرت دمکراتیک، سازمان‌دهی حقوق و تعهدات و حل‌و‌فصل تعارض‌ها هستند. صاحب‌نظران مختلف به‌طور‌کلی، فراحکمرانی را به‌عنوان عملی از نمایندگی توصیف می‌کنند که در آن کنشگران خاصی تحت عنوان فراحکمرانان برای تأثیرگذاری بر فعالیت‌های کنشگران دیگر با یکدیگر تعامل دارند[7]. فراحکمرانی، به‌عنوان حکمرانی مرتبه بالاتر درک می‌شود که به‌عنوان روشی برای بهبود فرایند حکمرانی در یک نظام سیاسی پراکنده مبتنی‌بر درجه بالایی از خودمختاری برای ایجاد کثرت شبکه‌ها و نهادهای خودگردان به شمار می‌رود[8]. فراحکمرانی، نوعی رهبری برای پیگیری و ارتقای ارزش‌های عمومی در شبکه‌های پیچیده تلقی می‌شود. فراحکمرانی، فراتر از مداخلات ساده مدیریتی درباره مؤثرترین راه هدایت شبکه‌هاست. این اصطلاح شامل چارچوب‌بندی نهادی و سیاسی شبکه‌های حکمرانی است که سعی دارد محیط ساختاری حکمرانی را برای انجام وظایفش شکل دهد[6]. فراحکمرانی به کنشگران و فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که یک شبکه را اداره و هدایت می‌کنند و ابزارهای حکمرانی بیشتری را دربرمی‌گیرد که بر استقلال و وابستگی متقابل بازیگران در شبکه تأکید می‌کند[12].

نظریه فراحکمرانی فضای جدیدی از حکمرانی را ارائه می‌کند که در آن هر سه نوع کنشگران (دولت‌ها، نمایندگان بازار و کنشگران اجتماعی) فعالانه درنظر گرفته می‌شوند و کارکردهای فراحکمران همانند شکل 1 تحلیل می‌شود. همه این کنشگران و شبکه‌های آنها در تولید، جمع‌آوری، تجزیه‌و‌تحلیل، انتشار، کاربرد و اثرگذاری جریان اطلاعات درگیر هستند. هریک از این کنشگران بسته به عواملی همچون ویژگی‌های داده‌ها و اطلاعات خاص، قابلیت‌ها و منابعی که در اختیار دارند؛ تعاملات درون و بین شبکه‌های مختلف و خط‌مشی‌ها و بستری که در آن فعالیت می‌کنند؛ می‌توانند به‌عنوان کاربران، ناظران یا به‌عنوان فراحکمرانان درنظرگرفته شوند[5].

شکل 1. چارچوب تحلیلی فراحکمرانی[5]

فراحکمرانی با تکیه‌بر نظرات جسوپ (۲۰۰۳)، میلمان (۲۰۰۸)، فاوست و داگبجرگ (۲۰۱۲)، به‌عنوان اعمال حاکمیت شبکه‌های حکمرانی توسط دولت مرکزی تعریف می‌شود که موقعیت خوبی در جایگاه اعمال اقتدار سیاسی دارد؛ اقتدار سیاسی به‌عنوان منابع، ظرفیت‌های تنظیم قوانین و قابلیت‌های تعیین دستورکار تعریف می‌شود که یک کنشگر (یا گروهی از کنشگران) را قادر می‌سازد تا رویه‌ها و ترجیحات کنشگران دیگر را در شبکه‌های حکمرانی شکل دهد[16].

فراحکمرانی را می‌توان به‌عنوان نوعی از حکمرانی تعریف کرد که سایر اشکال حکمرانی را در سطوح و حوزه‌های مختلفی که با یکدیگر همپوشانی دارند یا از هم مجزا هستند به یکدیگر مرتبط می‌سازد. در شکل 2 این مورد از طریق یک نمودار نشان داده ‌شده که در آن می‌توان مشاهده کرد که حکمرانی سلسله‌مراتبی دولت‌محور نقش اصلی را ایفا می‌کند، اما درجایی که لازم باشد از حکمرانی مشارکتی و حکمرانی آگونیستیک نیز استفاده می‌شود. همپوشانی‌های جزئی بین حکمرانی مبتنی‌بر سلسله‌مراتب، حکمرانی آگونیستیک و حکمرانی مشارکتی ترسیم‌ شده در این شکل این موضوع را تبیین می‌نماید که این نوع حکمرانی‌ها می‌توانند در چه شرایطی اتفاق بیفتند[3].

شکل 2. نمایش گرافیکی از یک مجموعه ترتیبات فراحکمرانی[3]

از نظر تاریخی، حکمرانی سلسله‌مراتبی، حکمرانی بازار و حکمرانی شبکه‌ای سه سبک سنتی حکمرانی هستند که در موضوع‌ها، رویه‌ها، ایده‌ها و مبانی فلسفه سیاسی حکمرانی با یکدیگر تفاوت دارند. حکمرانی سلسله‌مراتبی معمولاً از رویکرد دولت‌محور استفاده می‌کند و اغلب شامل اقدامات دولت به روشی از بالا به پایین می‌شود که از نظر کنترل، خطوط فرماندهی، وضوح مسئولیت، قابلیت اطمینان و نظام‌های برنامه‌ریزی دقیق بسیار حیاتی است. در این سبک حکمرانی، «قدرت و اقتدار» هسته اصلی است و انطباق و الزام با قوانین و سلسله‌مراتب برای دستیابی به نتایج موردنظر ضروری به‌نظر می‌رسد. سبک حکمرانی بازار رویکردی غیرمتمرکزتر برای حل مسائل و مدیریت مسائل عمومی دارد که به‌ کارایی، زمان و همچنین مسئولیت فردی اهمیت می‌دهد. «قیمت» هسته اصلی این نوع سبک حکمرانی است که مبتنی‌بر فردگرایی است که در آن اعتبار، رقابت و پاداش مهم‌ترین نقش را ایفا می‌کنند. حکمرانی بازار بیشترین محبوبیت را در کشورهای آنگلوساکسون دارد. حکمرانی شبکه‌ای در اواخر دهه ۱۹۸۰ مطرح شد که ریشه در جوامع اروپایی به‌ویژه در مناطق شمال اروپا دارد. این سبک حکمرانی برای هماهنگ کردن فعالیت‌ها بر ساختارها و شبکه‌های سازمانی مسطح تکیه می‌کند که در آن «اعتماد» اصل مهمی در مباحثات و تبادل نظرات است. همه این سبک‌های حکمرانی به‌ وضوح از یکدیگر جدا نیستند و با هم مطابق شکل 3 تعاملاتی دارند. سبک‌های حکمرانی سنتی به‌دلیل تضادهای ساختاری و معضلات راهبردی ذاتی خود در رسیدگی به مسائل بغرنج شکست‌ خورده‌اند. در تجربه همه‌گیری کرونا آثار خارجی منفی قابل توجهی در هر دو نظام حکمرانی سلسله‌مراتبی و بازار آشکار گردید. در حکمرانی سلسله‌مراتبی، دولت به یک جعبه‌ابزار کامل با راه‌حل‌های فنی برای مقابله با مسائل در همه سطوح امید بسته بود[1].

در حکمرانی تحت سلطه بازار، تشدید نابرابری اجتماعی و ناسازگاری تخصیص منابع، برخی موقعیت‌ها را چالش‌‌برانگیزتر کرد. در حکمرانی شبکه‌ای نیز شبکه‌ها اگرچه از هویت و اجماع بالاتری برخوردار هستند ولی تأخیرهای شدیدی ناشی از بحث و میانجیگری بی‌پایانی را به‌همراه داشتند. حل یک مسئله بغرنج اگر تنها به‌عنوان بخشی از یک ترتیبات پیچیده سازمانی مورد توجه قرار گیرد نمی‌تواند موفقیت‌آمیز باشد. به عبارتی خروجی یک سبک حکمرانی پایدار برای حل مسائل بغرنج باید در ترکیبی از نظام‌های مختلف، یعنی فراحکمرانی نهفته باشد[1].

شکل 3. سبک‌های سنتی حکمرانی و ویژگی‌های آنها[1]

به‌عنوان جمع‌بندی تعاریف فراحکمرانی می‌توان به مهم‌ترین عبارات کلیدی این تعاریف اشاره کرد، بر این اساس فراحکمرانی رویکردی است برای:

• اعمال حاکمیت در عرصه‌های کم‌وبیش خودتنظیم‌گر حکمرانی،
• اعمال نمایندگی فراحکمرانان برای تأثیرگذاری بر فعالیت‌های سایر کنشگران،
• اعمال حاکمیت مرتبه بالاتر،
• بهبود فرایند حکمرانی در یک نظام سیاسی پراکنده،
• پیگیری و ارتقا ارزش‌های عمومی در شبکه‌های پیچیده حکمرانی،
• شکل دادن به محیط ساختاری حکمرانی در انجام وظایف آن.

4.انواع فراحکمرانی

با مرور متون علمی می‌توان چهار نوع فراحکمرانی را شامل: فراحکمرانی شبکه‌ای؛ فراحکمرانی چند سطحی؛ فراحکمرانی چندگانه (متکثر) و فراحکمرانی تعاملی مشخص کرد که در ادامه به توضیح مختصر هرکدام پرداخته می‌شود[6]. تصویر شماتیک این چهار نوع فراحکمرانی در شکل 4 نشان داده ‌شده است.

4-1. نوع اول- فراحکمرانی شبکه‌ای:

 متداول‌ترین نوع ایدئال فراحکمرانی، فراحکمرانی شبکه‌ای است. در این شکل، یک فراحکمران عمومی یک شبکه حکمرانی را هدایت می‌کند که شامل کنشگرانی از حوزه‌های متعدد می‌گردد. نایث (۲۰۰۸) در پژوهشی نمونه‌ای از این شکل از فراحکمرانی را ارائه می‌دهد. این مطالعه بررسی می‌کند که چگونه مقامات محلی در ترومسو نروژ، یک شبکه حکمرانی از کنشگران خصوصی و جامعه مدنی را در حوزه برنامه‌ریزی شهری هدایت می‌کنند.

4-2. نوع دوم- فراحکمرانی چندسطحی:

 در این حالت چندین فراحکمران از سطوح مختلف فعالیت می‌کنند؛ به عبارتی این مدل شامل فعالیت‌های چند فراحکمران عمومی در یک شبکه عمومی ـ خصوصی می‌شود. این فراحکمرانان در سطوح مختلف، از سطح بین‌المللی تا سطح محلی قرار دارند. در فراحکمرانی چندسطحی مطابق شکل 4 چندین فراحکمران در سطوح مختلف، یک شبکه خاص را هدایت می‌کنند. پژوهش فوتل و هانسن (۲۰۰۹) تصویر خوبی از این نوع فراحکمرانی ارائه می‌دهد، زیرا آنها استدلال می‌کنند که چگونه مقامات ملی، منطقه‌ای و محلی همگی یک شبکه منطقه‌ای را فراحکمرانی می‌نمایند.

4-3. نوع سوم- فراحکمرانی چندگانه (متکثر):

 در این شکل، فراحکمرانی به سمت شبکه‌ای از شبکه‌ها هدایت می‌شود. هدف فراحکمران عمومی هدایت شبکه‌های متعدد حکمرانی به‌صورت هماهنگ است (مطابق شکل 4). لاکور و اندرسن (۲۰۱۶) یک نمونه از این نوع فراحکمرانی را در بخش مسکن دانمارک ارائه می‌دهند. در این حالت دولت از طریق اصلاحات راهبری که همکاری بین شهرداری‌ها و انجمن‌های مسکن محلی را تشویق می‌کند، به‌عنوان فراحکمران عمل می‌نماید. با انجام این کار، دولت دانمارک حکمرانی مشارکتی را در سطح محلی در بسیاری از شهرداری‌های دانمارک تشویق می‌نماید.

شکل 4. چهار نوع ایدئال فراحکمرانی[4]

4-4. نوع چهارم- فراحکمرانی تعاملی:

سه نوع قبلی فراحکمرانی همگی نمونه‌هایی از آنچه هستند که جسوپ (۲۰۱۱) از آن تحت عنوان فراحکمرانی «مرتبه اول» یاد می‌کند یعنی: حکمرانی یک حالت خاص حکمرانی به‌طور مثال حکمرانی شبکه‌ای. در چهارمین و آخرین نوع ایدئال فراحکمرانی، فراحکمران عمومی به دنبال ایجاد تعادل بین حکمرانی سلسله‌مراتبی، بازار و شبکه است. جسوپ به آنها به‌عنوان یک فراحکمران مرتبه دوم با شیوه‌ها و تعاملات متعدد اشاره می‌کند. مطالعه میلمن مثال خوبی است که در آن نشان می‌دهد که چگونه مدیران دولتی در بریتانیا، آلمان، هلند و کمیسیون اروپا سعی می‌کنند ترکیبات بهینه‌ای از حکمرانی سلسله‌مراتبی، شبکه‌ای و بازار را در خط‌مشی‌های زیست‌محیطی ایجاد کنند. میلمن نتیجه می‌گیرد که رویکردهای حکمرانی مختص بسترهای خاصی هستند و بنابراین بهترین شیوه عمل وجود ندارد، بلکه رویکردهای اقتضایی متفاوتی در حالت‌ها و ترکیبات متعدد حکمرانی وجود دارد.

5.راهبردها و ابزارهای فراحکمرانی

فراحکمرانی اهداف مختلف و متفاوتی دارد. برخی از اهداف آن ممکن است متناقض بوده و نیازمند تعامل با سایر ذی‌نفعان باشد. اگر فراحکمرانان بخواهند معضلات این تعاملات جمعی را مرتفع سازند، باید رهبرانی شایسته باشند، به‌همین منظور نیازمند برخی راهبردها و ابزارها هستند؛ اعمال برخی از این راهبردها می‌تواند «بدون درگیری مستقیم» باشد؛ یعنی می‌تواند از راه دور در شبکه اعمال شود یا برخی نیازمند «درگیری مستقیم» هست که در این حالت باید تا فراحکمران با سایر کنشگران شبکه بیشتر به‌صورت مستقیم کار نماید[6]. از نظر سورنسن و تورفینگ (۲۰۰۹) راهبردهای اصلی فراحکمرانی که فراحکمرانان می‌توانند در شبکه‌های حکمرانی اتخاذ کنند عبارت‌اند از: طراحی شبکه؛ چارچوب‌بندی شبکه؛ مشارکت در شبکه و مدیریت شبکه. این چهار راهبرد روش‌های متفاوتی برای هدایت فعالیت‌های شبکه توسط فراحکمران هستند که دو راهبرد اول از راه دور و راهبردهای سوم و چهارم از طریق تعامل نزدیک با شبکه حکمرانی قابل ‌اجرا هستند[13]. تغییر ساختار نظام حکمرانی در طراحی شبکه انجام می‌شود. به عبارتی در طراحی شبکه؛ طراحی نهادی قوانین، هنجارها و رویه‌ها برای تعیین ویژگی، حیطه کاری و ترکیب شبکه‌های حکمرانی و همچنین تعیین افق زمانی برای انجام رسالت و وظایف شبکه صورت می‌گیرد. در چارچوب‌بندی شبکه، چارچوب گفتمانی درباره اولویت‌های خط‌مشی و اهداف سیاسی شکل می‌گیرد؛ در این حالت هدایت فرایندهای حکمرانی از طریق تخصیص منابع، تعیین اهداف کلی، مشخص کردن عوامل و متغیرهای قانونی و ایجاد گفتمان‌های داستان‌گونه صورت می‌پذیرد که مسائل و راه‌حل‌های امکان‌پذیر را شکل می‌دهد. فراحکمران در مدیریت شبکه برای تغییر توازن قدرت بین شبکه‌ها و مدیریت تنش‌ها و اختلافات تلاش می‌نماید؛ در این صورت تسهیل همکاری و اطمینان از پیشرفت در مسیر دستیابی به اهداف از طریق تقویت روابط متقابل وابستگی، حل‌وفصل تضادهای داخلی و خارجی، ایجاد اعتماد، انتخاب کنشگران خاص قدرتمند و کم کردن هزینه مبادله صورت می‌گیرد. در راهبرد مشارکت در شبکه فراحکمران نقش فعالی را در شبکه‌های حکمرانی ایفا می‌کند و از طریق رهبری، استدلال و ایجاد ائتلاف بر دستور کارگذاری و مقدمات تصمیم‌گیری و راه‌حل‌های مطرح شده تأثیر می‌گذارد[14 و 6]. در ادامه به توضیح هرکدام از این راهبردها پرداخته می‌شود[15]:

5-1. طراحی شبکه

تغییر قوانین، ساختار، اساسنامه یا رویه‌های تصمیم‌گیری در یک شبکه حکمرانی: این فعالیت فراحکمرانی را می‌توان با تدوین قوانین همکاری و مذاکره انجام داد. این موضوع می‌تواند به اساسنامه شبکه حکمرانی یا فرایندهای تصمیم‌گیری آن مربوط باشد. با انجام این کار، هزینه‌های تعاملات و همچنین تعارض‌های احتمالی میان افراد کاهش می‌یابد.

افزایش دامنه سیاسی: فراحکمران می‌تواند دامنه سیاسی یک شبکه حکمرانی را افزایش دهد. از این طریق، یک شبکه حکمرانی می‌تواند نفوذ بیشتری داشته باشد یا صلاحیت‌های خود را در برخورد با یک موضوع خط‌مشی افزایش دهد.

تعیین اهداف خط‌مشی در هنگام راه‌اندازی یک شبکه حکمرانی: این امر به یافتن کنشگرانی کمک می‌کند که برای دستیابی به اهداف خط‌مشی افراد مناسبی هستند. فراحکمران می‌تواند در تعیین ترکیب شبکه حکمرانی از طرق خاصی نقش داشته باشد و قوانین عضویت کنشگران را در شبکه تعیین کند.

تعیین ضرب‌الاجل برای انجام وظایف در فرایند خط‌مشی‌گذاری: فراحکمران می‌تواند برای تسهیل انجام وظایف افراد برای تحقق نتایج مورد نظر، در قالب ارائه انواع گزارش‌ها، طرح‌ها، پیشنهادها خط‌مشی و مداخلات مستقیم نقاط ضرب‌الاجل خاصی را تعیین کند تا امکان تعامل به‌موقع و کافی میان اعضا فراهم گردد.

5-2. چارچوب‌بندی شبکه

تعیین اهداف خط‌مشی‌های میانی: فراحکمران می‌تواند با تدوین اهداف و شاخص‌های عملکردی در مرحله میانی، مسیر دستیابی به اهداف کلان اصلی را هموار سازد. اقدامات انجام‌ شده برای این منظور می‌تواند شامل تخصیص منابع مالی برای هدایت فعالیت‌های شبکه باشد. همچنین این امر می‌تواند با معرفی قوانینی محقق شود که شبکه حکمرانی را فعال یا محدود می‌کند.

استفاده از چارچوب گفتمانی: اهداف خط‌مشی‌های خاص را می‌توان با چارچوب گفتمانی هدایت کرد. به این موضوع «روایت‌گویی» نیز می‌گویند. این امر فراحکمران را قادر می‌سازد تا جهت مباحثات در مورد یک موضوع خط‌مشی عمومی را هدایت کند. مسائل خط‌مشی خاص را می‌توان به‌عنوان مثال با تهیه گزارش‌هایی در مورد بهترین عملکردها حل کرد.

تقویت روابط میان کنشگران: این امر می‌تواند با شفاف‌سازی یا شکل‌دهی به علایق، نقش‌ها و ظرفیت‌های کنشگران درگیر انجام شود. یک اقدام مهم ارائه بازخوردهای مستمر است که به اعضای شبکه حکمرانی که عملکرد قابل قبولی داشته‌اند از طریق جبران‌های مالی یا افزایش استقلال پاداش می‌دهد.

5-3. مشارکت در شبکه

فراحکمرانان می‌توانند فعالانه به اعضای شبکه کمک کنند تا به مباحثات، تصمیمات و فرایندهای خط‌مشی‌گذاری جاری دسترسی پیدا کنند. فراحکمرانان می‌توانند با عضویت منظم و به اشتراک‌گذاری مسئولیت‌ها و حقوق مشابه با سایر اعضا در شبکه حکمرانی مشارکت نمایند.

5-4. مدیریت شبکه

 افزایش تعاملات در شبکه: افزایش تعامل و تقویت روابط بین اعضای شبکه از طریق کاهش هزینه‌های تعاملات از طریق منابع مالی و غیرمالی صورت می‌گیرد. این امر را می‌توان در چارچوب‌های مشترک حقیقت‌یابی و یادگیری متقابل انجام داد.

مدیریت تعارضات: فراحکمران برای مدیریت شبکه می‌تواند از سازوکارهای مدیریت تعارض استفاده کند. میانجیگری بین اعضا در این حالت منجر به بهبود تعاملات می‌شود.

فعال نگه ‌داشتن کنشگران: کنشگران خاص را می‌توان با ارائه قدرت وتو یا دانش و منابع تقویت نمود. این رویکرد فعال‌سازی کنشگران مبتنی‌بر راهبرد «فعال‌سازی انتخابی» است که در ابتدا توسط شارپف معرفی شد و بعدها توسط محققان مدیریت شبکه مورد استفاده قرار گرفت.

اشتراک‌گذاری اطلاعات: فراحکمران می‌تواند شفافیت شبکه حکمرانی را با امکان اشتراک‌گذاری اسناد و اطلاعات بهبود بخشد. این امر کمک می‌کند تا افراد درک درستی از مسائل خط‌مشی داشته باشند و یک راه‌حل قابل‌پذیرش برای آن را ارائه دهند.

در جدول 1 خلاصه راهبردهای فراحکمرانی و ابزارهای مربوط به هریک به‌صورت خلاصه بیان‌شده است.

جدول 1. راهبردها و ابزارهای فراحکمرانی (ماخذ: یافته های پژوهش)

 مأخذ:  یافته هایپژوهش .

6.جمع‌بندی

نظام قانونگذاری برای ایجاد نظم و وحدت رویه در هر جامعه‌ای به تدوین قوانین و مقررات در مسائل و حوزه‌های مختلف می‌پردازد و در این مسیر با مجموعه متنوعی از کنشگران و نهادها از بخش‌های مختلف سروکار پیدا می‌کند؛ لذا مشارکت و درگیری صحیح این کنشگران و نهادها در قانونگذاری مستلزم وجود سازوکاری است تا ضمن بهره‌برداری بهینه از آرا و دیدگاه‌های این افراد در صورت بروز اختلاف‌ها و تضادها آنها را نیز مدیریت نماید. رویکرد فراحکمرانی برای این منظور مناسب به‌نظر می‌رسد. فراحکمرانی می‌تواند پیچیدگی و کثرت نظام قانونگذاری را مدیریت نماید. اعمال فراحکمرانی برای ارتقای عملکرد نظام قانونگذاری نیازمند به‌کارگیری راهبردهای مختلفی چون طراحی شبکه؛ چارچوب‌بندی شبکه، مشارکت در شبکه و مدیریت شبکه و نیز به‌کارگیری ابزارهای متعددی است که در ذیل این راهبردها تعریف می‌شوند. در گزارش حاضر با توجه به مبانی نظری رویکرد فراحکمرانی توصیه‌هایی به مجلس شورای اسلامی ارائه شده تا در تدوین قوانین نگاهی به نقش ساختار فراحکمرانی در نظام قانونگذاری داشته باشد تا بتواند کاستی‌های این نظام را برطرف نماید.

7.توصیه‌های سیاستی

فراحکمرانی به چارچوب‌ها و فرایندهایی اشاره دارد که نحوه تعامل و همکاری بازیگران و نهادهای مختلف را هدایت می‌کند. اهمیت فراحکمرانی در عرصه قانونگذاری در دنیای به‌هم‌پیوسته امروزی می‌تواند بسیار قابل توجه باشد و بر همین اساس چارچوب ارزشمندی برای پیچیدگی‌های قانونگذاری به شمار می‌رود. فراحکمرانی با تقویت همکاری و مشارکت ذی‌نفعان مختلف می‌تواند به ایجاد قوانین مؤثرتر و مشروع‌تر در جامعه برای مواجهه با مسائل بغرنج کمک کند. در این بخش با توجه به نکات و مباحث مهم نظری رویکرد فراحکمرانی برای تبیین الزامات و سازوکارهای ارتقای فراحکمرانی در عرصه قانونگذاری پیشنهادهایی ارائه می‌شود تا مجلس شورای اسلامی در این مسیر بتواند قوانین را با نگاه ارتقای نقش فراحکمرانی در عرصه قانونگذاری تدوین کند.

برای احصای پیشنهادهایی برای مجلس شورای اسلامی تلاش گردید از ابزارهای مطرح شده در ادبیات مربوط به موضوع فراحکمرانی بهره‌گیری شود و در این راستا پیشنهادهای در قالب جدول 2 ارائه می‌شود.

جدول 2. پیشنهادهایی برای مجلس شورای اسلامی مبتنی‌بر کارکردهای فراحکمرانی (ماخذ: یافته های تحقیق)

 ماخذ: همان.

7-1. بازطراحی نهادی و اصلاح هنجارها و رویه‌های قانونگذاری در راستای ارتقای کارکردهای فراحکمرانی

 در اصول مختلف قانون اساسی به نقش مهم مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری اشاره ‌شده است؛ لذا با توجه به ابزارها و سازوکارهایی که مجلس در وضع مؤثر قوانین لازم دارد باید اصلاحاتی در برخی رویه‌ها برای ارتقا کارکردهای فراحکمرانی در قانونگذاری صورت گیرد. یکی از این موارد به‌وجود نهادهای متعدد در امر قانونگذاری برمی‌گردد.

ازجمله نهادهایی که دارای حق قانونگذاری بوده و نظام جمهوری اسلامی ایران را دارای ویژگی تعدد مراجع قانونگذاری نموده‌اند، علاوه‌بر مجلس شورای اسلامی می‌توان از فرامین رهبری، مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضایی مجازی نام برد. مطالعه موارد فوق نشانگر آن است که مصوبات نهادهای یادشده، قانون یا در حکم قانون و لازم‌الاجرا هستند. به همین جهت آثاری را می‌تواند بر نظام حقوق اساسی وارد کند[22]. وجود این نهادهای متعدد ازیک‌سو دامنه اختیارات مجلس را در قانونگذاری مخدوش می‌نماید و ازسوی دیگر موجب وضع قوانین تکراری و یا گاهی متعارض و متناقض در یک حوزه مشخص می‌شود که این امر موجب اتلاف منابع متعدد و بروز بی‌نظمی در قانونگذاری می‌شود. بر این اساس توصیه می‌گردد که در مجلس شورای اسلامی سازوکارهای ارتقای هماهنگی هر چه بیشتر این نهادها با مجلس شورای اسلامی در راستای ارتقای کارآمدی نظام قانونگذاری ایجاد شود.

مسئله بعدی به نبود وجود نظامی برای ارزیابی قوانین بازمی‌گردد. ازآنجایی‌که قوانین و سیاست‌ها به‌عنوان دستورالعمل‌های لازم‌الاجرا در جامعه هستند می‌توانند بر عملکرد دولت‌ها تأثیرات قابل توجهی داشته باشند؛ لذا ارزیابی دقیق قوانین و سیاست‌ها می‌تواند از آثار این قوانین در حین اجرا آگاه شده و چنانچه قانونی موجب اختلال در عملکرد نظام می‌شود مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد و نیز می‌توان از این موضوع به‌عنوان تجربه‌ای در قانونگذاری در سایر حوزه‌ها استفاده کرد تا از دوباره‌کاری و هدررفت منابع جلوگیری شود. برای طراحی نظام ارزیابی قوانین؛ انجام مطالعات و پژوهش‌های لازم قبل از وضع قوانین و نیز در حین اجرای قوانین در جامعه برای ارزیابی آثار آنها در حوزه‌های مختلف ضروری به‌نظر می‌رسد و در نیل به این هدف مرکز پژوهش‌های مجلس ظرفیت خوبی برای ارزیابی این آثار دارد؛ لذا تدوین قوانین لازم توسط مجلس برای طراحی و پیاده‌سازی نظام ارزیابی قوانین و پیوست نتایج حاصل از آن قبل و بعد از اجرای قوانین می‌تواند فرایند اعمال فراحکمرانی در نظام قانونگذاری را تسهیل کند.

7-2. تقویت روابط متقابل در ظرفیت‌های فرانهادی مجلس از طریق شبکه‌سازی و ائتلاف‌سازی باهدف ارتقای کارکرد قانونگذاری

شبکه‌ها و ائتلاف‌ها می‌توانند در بسیج اراده سیاسی و تأثیرگذاری بر خط‌مشی‌گذاری در نظام قانونگذاری مؤثر باشند. فرایند تدوین قوانین زمانی مؤثرتر هست که شامل مشارکت و درگیری همه ذی‌نفعان باشد که این امر مستلزم ایجاد ائتلاف میان ذی‌نفعان مختلف است. شبکه‌ها و ائتلاف‌ها موجب ایجاد هم‌افزایی بین اعضا؛ اشتراک‌گذاری اطلاعات، ایده‌ها و منابع و برنامه‌ریزی کارآمدتری برای مسائل خط‌مشی‌گذاری می‌گردد. اعضای شبکه و یا ائتلاف‌ها مطابق مأموریت و اهداف از پیش تعیین ‌شده و ساختاری مشخص به ارائه و مدیریت منابع به‌ نظام قانونگذاری کمک می‌نمایند. شبکه‌ها / ائتلاف‌ها در بالاترین سطح عملکردی خود می‌توانند فعالانه در گفت‌وگوهای خط‌مشی‌گذاری مشارکت نموده و بر آن تأثیر گذارند.

ایفای نقش فراحکمرانی در مدیریت و رهبری شبکه‌های مختلف نظام قانونگذاری به‌عنوان موضوعی چالش‌برانگیز توصیف می‌شود به همین منظور وظیفه خطیری برای مدیران و رهبران به‌عنوان فراحکمرانان وجود دارد تا اصولی را ایجاد کنند که مشارکت‌کنندگان در قانونگذاری از سازمان‌های مختلف بتوانند براساس آن کار کنند و در عین‌‌حال انعطاف‌پذیری مورد نیاز را نیز برای انجام وظایف در قانونگذاری حفظ نمایند. مدیریت مؤثر تعاملات میان سازمان‌های مختلف علاوه‌بر توجه به مهارت‌های ارتباطی نیازمند نظام‌ها و فرایندهای دقیق و منظم مدیریت، ازجمله مدیریت عملکرد و استفاده از نظام اختیارات است؛ بنابراین، فراحکمرانان در کاربست الزامات فراحکمرانی برای تقویت روابط میان سازمانی باید هم در ایجاد روابط و هم در مدیریت فرایندها تخصص داشته باشد.

7-3. حل‌وفصل اختلاف‌ها و تضادها در قانونگذاری با استفاده از ابزارهای فراحکمرانی

شبکه‌های حکمرانی مجموعه‌ای پیچیده از سازمان‌ها و افراد مختلف هستند و ویژگی‌های شبکه‌ها از قبیل درگیری در موضوعات متعدد و مشارکت افراد مختلف با علایق و منافع گوناگون با درجاه‌های مختلفی از قدرت نیز بر پیچیدگی شبکه می‌افزاید و همین امر امکان بروز تضادها و تعارضات را میان افراد شبکه حکمرانی فراهم می‌نماید. در نظام قانونگذاری کشور نیز اختلافات و تضادهایی میان مجموعه‌ای از کنشگرانی که در قانونگذاری فعال هستند بروز می‌نماید که نیازمند مدیریت و مداخله مؤثر است. بر همین اساس مجلس شورای اسلامی باید در تدوین قوانین برای ارتقای فراحکمرانی در قانونگذاری از راهبردهای مختلف مدیریت تعارض استفاده نماید. به این منظور باید مسئولیت نهادها و افراد مختلف در نظام قانونگذاری کاملاً شفاف و روشن شود به‌طوری‌که تفسیرهای چندگانه از وظایف دستگاه‌ها و نهادهای مؤثر در حوزه قانونگذاری دارای ابهام نباشد تا هرکدام در چارچوب حیطه مسئولیتی خود در مسائل ورود کنند.

همچنین مجلس در قانونگذاری باید به مشخص نمودن قوانین و فرایندهای حاکم بر تبادل نظرات میان نهادهای مختلف توجه کند که می‌تواند افراد را در مسیر درست مذاکره و تبادل ‌نظر بر سر مسائل مختلف قرار دهد. همچنین باید با مذاکره با سایر ذی‌نفعان در قانونگذاری قوانین مشخصی را درخصوص تصمیم‌گیری برای خاتمه دادن و بستن یک موضوع وضع نماید تا از ادامه مباحثات بیهوده بر سر موضوع مشخصی جلوگیری شود. درنهایت موضوعی که در مدیریت تعارض حائز اهمیت است طراحی نظامی برای خروج از بن‌بست‌ها در هنگام بروز اختلافات در شبکه است چرا که گاهی اوقات هم درون مجلس و هم میان سازمان‌های مختلف در قانونگذاری اختلافات تا حدی پیش می‌رود که به بن‌بست می‌رسد که در این صورت اگر نظامی برای مدیریت این شرایط از قبل تعریف ‌شده باشد می‌تواند به نحوی مطلوب عمل نماید و مثمرثمر واقع شود.

7-4. ارتقای سرمایه اجتماعی و اعتمادبخشی نهادی به قانونگذاری در افکار عمومی

سرمایه اجتماعی دارایی ارزشمندی است که اعتماد و همکاری متقابل را در قانونگذاری تقویت می‌کند. اعتماد بین قانونگذاران و مردم برای تضمین عملکرد مؤثر نظام قانونگذاری ضروری است. هنگامی‌که بین شهروندان و مجلس اعتماد وجود داشته باشد، نمایندگان مردم می‌توانند با حمایت عمومی به تدوین قوانین بپردازند و این به‌نوبه‌خود باعث ایجاد تمایل بیشتر شهروندان برای مشارکت در پذیرش و اجرای قوانین در جامعه می‌شود. یکی از عوامل لازم برای ارتقای سرمایه اجتماعی و اعتماد به مجلس در افکار عمومی بحث «شفافیت» است؛ شفافیت در بخش عمومی متکی بر جامع بودن اطلاعات است که در این راستا می‌توان با ایجاد یک نظام شفاف؛ گفتمان معنادارتری را بین قانونگذاری، نمایندگان مجلس و شهروندان فراهم نمود. در سال‌های اخیر اقدامات مثبتی در جهت شفافیت عملکرد قانونگذاری و آرای نمایندگان مجلس صورت گرفته که ازجمله این اقدامات طرح شفافیت آرا نمایندگان و قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها است که ظرفیت‌های خوبی را می‌تواند در مسیر بهبود شفافیت ارائه دهد.

بسیاری از نظریه‌پردازان فقدان پاسخگویی را عامل اصلی بی‌اعتمادی می‌دانند به عبارتی پاسخگویی علت اصلی اعتماد عمومی است و اعتماد عمومی مساوی با پاسخگویی است[23]. به عبارتی یکی دیگر از عوامل مهم در ارتقای سرمایه اجتماعی و اعتماد به قانونگذاری که از مسئله شفافیت نیز مهم‌تر است دستیابی به مسئولیت‌پذیری است که در این حالت قانونگذاری و نمایندگان مجلس باید خود را در قبال تصمیمات خود پاسخگو بدانند. در این خصوص کاستی که وجود دارد فقدان نظام نظارتی دقیق جهت رصد و نظارت بر عملکرد نمایندگان است. لذا مجلس شورای اسلامی می‌تواند علاوه‌بر استفاده از مفاد قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان با بهره‌گیری از ظرفیت مرکز پژوهش‌های مجلس به طراحی و پیاده‌سازی نظام نظارتی جامع بر عملکرد نمایندگان بپردازد تا نمایندگان همواره خود را در قبال اتخاذ تصمیمات و اعمال خود پاسخگو بدانند تا این امر به‌نوبه‌‌‌خود موجب ایجاد اعتماد در سطح جامعه به قانونگذاری شود.

7-5. جلب مشارکت بخش‌های مدنی و خصوصی در قانونگذاری با محوریت تقویت کارکرد فراحکمرانی

مشارکت عمومی می‌تواند شامل هر فرایندی باشد که مستقیماً مردم را در فرایند تصمیم‌گیری درگیر می‌نماید و بر این اساس شامل مجموعه‌ای از فعالیت‌ها و اقدامات برای اطلاع‌رسانی به مردم و دریافت نظرات آنها می‌گردد. مشارکت عمومی به مردم این فرصت را می‌دهد تا در فرایند تصمیماتی که بر زندگی آنها تأثیر دارد درگیر شوند. مشارکت و تصمیم‌گیری با یکدیگر ارتباط تنگاتنگی دارند. بر همین اساس نظام‌های قانونگذاری در جوامع مختلف تلاش می‌نمایند به‌نوعی، مشارکت افراد را در فرایندهایی که به عامه مردم مربوط می‌شود را جلب نماید. مشارکت عمومی در واقع منجر به نتایج بهتر و اعمال حکمرانی مطلوب‌تری می‌شود. وقتی مشارکت عمومی به شیوه معناداری انجام شود مزایای گوناگونی را به‌همراه دارد ازجمله اینکه به مجلس شورای اسلامی کمک خواهد نمود که تصمیم‌ها بهتر و آسان‌تری از منظر قابلیت اجرایی اتخاذ نمایند که منعکس‌کننده منافع و ارزش‌های عمومی است و برای عموم نیز بهتر درک می‌شود و همچنین در جامعه ظرفیت بلندمدتی را برای حل و مدیریت مسائل عمومی چالش‌برانگیز ایجاد می‌کند. به عبارتی مشارکت شهروندان در امر قانونگذاری، باعث ایجاد احساس مسئولیت و تمایل به کار در زندگی افراد می‌شود و می‌تواند احساس مالکیت را در بین مردم ایجاد کند.

مشارکت عمومی مؤثر تا حدی به تمایل و توانایی یک‌ نهاد برای مشارکت دادن مردم در فرایند تصمیم‌گیری بستگی دارد. ازاین‌رو، برای مجلس شورای اسلامی این موضوع حائز اهمیت است که ظرفیت مشارکت عمومی را ایجاد نماید. ایجاد ظرفیت مشارکت از راه‌های مختلفی امکان‌پذیر است ازجمله اینکه باید اصول راهنمایی تدوین و به اشتراک گذاشته شود که ارزش‌های اصلی مشارکت عمومی را ترویج می‌کند و بهترین شیوه‌ها را مشخص می‌نماید. همچنین به رهبران جامعه در سطوح پایین‌تر و نمایندگان ذی‌نفعان، در زمینه مشارکت عمومی و مهارت‌های اساسی ارتباطی آموزش‌های لازم ارائه شود. توجه به گروه‌های آسیب‌پذیر و به حاشیه رانده‌ شده از فرایند قانونگذاری از دیگر راهبردهایی است که می‌تواند به ایجاد ظرفیت عمومی برای مشارکت کمک نماید، به‌خصوص مشارکت افرادی که تدوین برخی قوانین به‌طور مستقیم بر سرنوشت آنها تأثیر می‌گذارد در هنگام تدوین قوانین لازم به‌نظر می‌رسد. از طرف دیگر بخش خصوصی نیز که در بسیاری از زمینه‌ها از تخصص و مهارت‌های خاصی برخوردار است باید در مواردی که مربوط به حوزه تخصصی آن است مشارکت نماید؛ لذا مجلس شورای اسلامی می‌تواند با استفاده از تجربیات دیگر نظام‌های قانونگذاری در دنیا به تدوین قوانینی بپردازد که نحوه مشارکت بخش مدنی و خصوصی را در فرایند قانونگذاری تشریح می‌کند.

7-6. گفتمان‌‌‌سازی مؤثر از کارکردهای فراحکمرانی در قانونگذاری باهدف اثربخشی ادراکی و شناختی

گفتمان را می‌توان شکلی فراتر از گفت‌وگو دانست؛ زیرا در گفتمان تنها معنای مطرح شده در گفت‌وگو موردنظر نیست؛ بلکه شرایط ظاهری زمانی، مکانی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی نیز در آن نهفته است[24]. می‌توان گفتمان را پدیده، مقوله یا جریانی اجتماعی دانست؛ گفتمان، جریان و بستری است که دارای زمینه‌ای اجتماعی است. به‌ بیان ‌دیگر بستر زمانی، مکانی، موارد استفاده و سوژه‌های استفاده‌کننده هر مطلب یا گزاره و قضیه، تعیین‌کننده شکل، نوع و محتوای هر گفتمان به شمار می‌روند[25].

حضرت آیت‌الله خامنه‌ای نیز در باب اهمیت گفتمان‌سازی در سخنرانی‌هایشان به موارد زیر اشاره فرموده‌اند: گفتمان‌سازی کنید: این، مجری و مسئولین اجرایی را می‌کشاند دنبال این تصمیم، و تصمیم‌گیری خواهند کرد و عمل خواهد شد[26]. وقتی یک فضای گفتمانی به‌وجود آمد، همه در آن فضا فکر می‌کنند، همه در آن فضا جهت‌گیری پیدا می‌کنند، همه در آن فضا کار می‌کنند؛ این همان چیزی است که شما می‌خواهید[27]. وقتی گفتمان‌سازی صورت گیرد، مردم به آن معتقد می‌شوند و از مسئولان مطالبه می‌کنند که در این صورت کارها به ‌پیش خواهد رفت[28]. عوامل گفتمان‌ساز در جامعه شامل مسئولین و کارگزاران نظام اسلامی، صدا و سیما و رسانه‌های عمومی کشور، جامعه نخبگان، معلمان و اساتید حوزه و دانشگاه، ائمه جمعه و جماعات، مدرسان و جامعه مداحان، تشکل‌های دانشجویی، محیط‌های علمی، آموزشی و فرهنگی اجتماعی می‌شوند[29].

بر این اساس در نظام قانونگذاری می‌توان اهداف خط‌مشی‌های خاص را با چارچوب گفتمانی هدایت کرد. این امر مجلس شورای اسلامی را قادر می‌سازد تا جهت مباحثات و دیدگاه‌ها و نظرات مختلف را در فرایند قانونگذاری هدایت نماید. بر همین اساس ترویج گفتمان یا روایت‌های مؤثر از اقدامات مجلس می‌تواند بر فرایند بررسی مسائل مختلف و تصمیم‌گیری درباره آنها تأثیر قابل توجهی بگذارد چرا که با گردهم آوردن افراد و گروه‌های مختلف و مفاهیم و ارزش‌هایی که از این تعاملات شکل می‌گیرد، فرایند تصمیم‌گیری و استدلال در مسیر قانونگذاری بر سر موضوع‌های مختلف تسهیل می‌شود و قضاوت‌های درستی از موضوع مورد بحث و در نهایت رسیدن به اجماع صورت می‌گیرد؛ لذا تحلیل گفتمان و روایت‌گویی میان گروه‌های مختلف درگیر در امر قانونگذاری می‌تواند علاوه‌بر ارتقای جایگاه فراحکمرانی در قانونگذاری زبان مشترکی را در رسیدگی و اخذ تصمیم درباره موضوعات مختلف فراهم آورد. در این خصوص نقش رسانه‌ها بسیار حائز اهمیت است که هم در سطح قوای سه‌گانه و هم در سطح جامعه می‌توانند درخصوص ایفای نقش فراحکمرانی در نظام قانونگذاری گفتمان‌سازی کمک کنند.

انتقال مفاهیم قانونی به عموم مردم از طریق رسانه‌‌ها، تعاملات میان افراد و دسترسی به برخی اطلاعات تخصصی صورت می‌گیرد. در این مرحله مسائل قانونی که اغلب انتزاعی و کلی هستند به مفاهیم عینی تبدیل می‌شوند. این تصویر ایجاد شده می‌تواند در طول زمان با به دست آوردن اطلاعات جدید تکمیل شده و تغییر کند و در این مسیر، اجتماعی‌سازی قوانین از طریق تهیه پیوست‌های رسانه‌ای و شناختی قوانین توسط روابط عمومی مجلس شورای اسلامی می‌تواند مفید واقع شود[30].