خلاصه مدیریتی

• بیان/ شرح مسئله

از مهم‌‌‌‌‌ترین چالش‌‌‌‌‌های هر نظام نظارت بر توسعه شهری، نحوه نظارت بر شکل‌‌‌‌‌گیری و توزیع حقوق توسعه مالکان اراضی است. طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری، از طریق تعیین کاربری اراضی شهری، تعیین محدوده شهر و ایجاد شبکه معابر، ضوابط و مقررات ساخت‌وساز، تأمین زیرساخت‌‌‌‌‌ها و برنامه‌های شهرسازی اضافه ارزشی را برای املاک اشخاص ایجاد می‌کند که بنا به اعتقادی، این امر دارا شدن ناعادلانه فرد یا بالعکس محدودیت‌‌‌‌‌ها و خساراتی برای مالکان در پی‌‌‌‌‌دارد. بنابراین برنامه‌‌‌‌‌ریزان با توجه به تغییراتی که در ارزش املاک و اراضی واقع در طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری ایجاد می‌‌‌‌‌شود، درصدد تنظیم و اجرای روش‌‌‌‌‌هایی برآمده‌اند که در روند توسعه شهرها، بهره‌‌‌‌‌وران از منافع توسعه شهری را ملزم به پرداخت حداقل بخشی از این ارزش‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ افزوده به مدیریت شهری کنند. یکی از ابزارهایی که می‌‌‌‌‌تواند برای افزایش قابلیت انعطاف نظام هدایت توسعه شهری و نیز جبران حقوق از بین رفته مالکان متضرر از تغییرات اثرگذار در ارزش املاک ناشی از طرح‌‌‌‌‌های شهری به‌‌‌‌‌ کار گرفته شود، رویکرد انتقال حق توسعه است. با توجه به موارد بیان شده، به نظر می‌‌‌‌‌رسد انتقال حق توسعه بتواند ضمن احترام به حقوق مالکیت خصوصی و ارج نهادن به حقوق توسعه برای افراد و اشخاص به‌منظور استفاده بهینه از اراضی و املاک خود و منتفع شدن از ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری، بسترهای مناسب را برای تأمین منافع عمومی از طریق حفاظت از اراضی کشاورزی، خدماتی، مناظر طبیعی و...، که ارزش نگهداری و حفاظت دارند، فراهم کند.

طراحی نظام انتقال حقوق توسعه، بسترسازی و سازمان‌دهی آن در چارچوب طرح شهری، از طریق برقراری پیوند درونی وسایل و اهداف توسعه، به‌عنوان مبادی و مقاصد انتقال حقوق توسعه، می‌‌‌‌‌تواند راهگشایی برای تحقق طرح‌های شهری در ایران است. در صورت تدوین برنامه‌ انتقال حقوق توسعه در قالب طرح توسعه شهری، در نهایت با ایجاد پیوند میان حقوق مالکیت و طرح و ازسویی دیگر با ایجاد تعامل میان توسعه و حفاظت، به ‌نظر می‌رسد بیش از پیش می‌توان به تحقق اهداف طرح شهری امیدوار بود.

• نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

یکی از نارسایی‌‌‌‌‌های اساسی در زمینه توسعه شهرها در ایران، نبود شناخت و بهره‌‌‌‌‌گیری از سازوکارهای رایج علمی، نظریه‌‌‌‌‌های نوین و تجربیات کشورهای گوناگون، متناسب با شرایط زمانی و مقتضیات مکانی در زمینه برنامه‌‌‌‌‌ریزی و نظارت است. نبود شناخت و بهره‌‌‌‌‌گیری صحیح از روش‌‌‌‌‌های نظارت بر توسعه و نیز عدم امکان هماهنگی بین نظام نظارت و نظام برنامه‌‌‌‌‌ریزی، در نهایت منجر به تحقق نیافتن اهداف برنامه‌‌‌‌‌ریزی‌‌‌‌‌های در نظر گرفته ‌‌‌‌‌شده در طرح‌‌‌‌‌های توسعه و ناکارآمدی نظام هدایت و مدیریت توسعه شهری شده است. از آنجایی ‌‌‌‌‌که سازوکار انتقال حق توسعه یکی از ابزارهای هدایت توسعه شهری است که می‌‌‌‌‌تواند در دو بُعد حفاظتی و نظارتی در قالب طرح توسعه شهری (شامل طرح جامع و تفصیلی) به‌کار گرفته و مفید واقع شود، رویکرد مذکور در واقع برنامه‌ای برای کاهش توسعه فیزیکی در مناطقی است که مدیران یا برنامه‌ریزان به‌منظور ارزش‌‌‌‌‌های طبیعی و تاریخی و...، عزم بر حفاظت آن مناطق را دارند یا اینکه در بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد، مراکز و کاربری‌‌‌‌‌های بااهمیت شهری، اعم از مناطقی که دچار آسیب‌‌‌‌‌پذیری مخاطرات طبیعی و مصنوعی بوده و به‌‌‌‌‌طورکلی مناطقی که تاب‌‌‌‌‌آوری کمتری (به‌لحاظ اجتماعی، کالبدی و زیست محیطی) دارند، کاربرد دارد. تاکنون در ایران، به روش انتقال حق توسعه به‌‌‌‌‌طور جدی توجه نشده و تلاش‌‌‌‌‌های مختصر و پراکنده‌‌‌‌‌ای در این زمینه در حیطه مدیریت شهری انجام یافته است و متأسفانه در حال حاضر قوانین و مقررات منسجم و لازم در این زمینه وجود ندارد.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در ایران، طی شصت سال گذشته به‌مرور کارایی و کارکرد مناسب اولیه را در مواجهه با فرایندهای پیچیده توسعه شهری تا حدی از دست داده‌‌‌‌‌اند. یکی از نقاط ضعف این طرح‌‌‌‌‌ها کم‌‌‌‌‌توجهی به حقوق مالکیت در فرایند طرح‌‌‌‌‌ریزی شهری و به‌طور خاص تعیین کاربری و تراکم، در جامعه‌‌‌‌‌ای که این حق به‌‌‌‌‌صورت قانونی، شرعی و عرفی رسمیت دارد، دانسته شده است. در صورت به‌‌‌‌‌کارگیری صحیح و مناسب رویکرد انتقال حق توسعه، این رویکرد می‌‌‌‌‌تواند به‌‌‌‌‌عنوان راه‌‌‌‌‌حلی در راستای افزایش میزان تحقق طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در ایران مؤثر واقع شود.

با عنایت به بررسی‌‌‌‌‌ها و مطالعات انجام شده موارد ذیل پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود:

• توجه به رویکرد انتقال حق توسعه در تهیه و اجرای طرح‌های شهری و نیز تدوین سازوکارهای اجرایی شدن آن توسط وزارت راه و شهرســازی و شــورای عالــی شهرســازی و معمــاری ایــران بــا استفاده از ظرفیت مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، مراکز علمی متعدد و مرتبط در سراسر استان‌‌‌‌‌های کشور؛
• ایجاد بستر قانونی مناسب برای پیاده‌‌‌‌‌سازی سازوکار انتقال حقوق توسعه؛
• لزوم حفاظت از زمین‌‌‌‌‌های کشاورزی و اراضی ذخیره توسعه شهری در برابر فشار گیرنده انتقال حق توسعه؛
• بسترسازی و تأمین زیرساخت‌‌‌‌‌های نهادی پیش از اجرای برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه: لزوم آموزش در میان تمامی ذی‌نفعان، نظارت قوی نهادهای محلی، تقویت مشارکت مردم در طرح و ایجاد انگیزه بین مالکان و سازندگان؛
• الزام به توجه مجدد به موضوع حق مرغوبیت در قوانین شهری؛
• تشکیل بانک انتقال حق توسعه برای خرید و فروش اعتبارات توسعه، زیر نظر و وابسته به شهرداری کلان‌شهرها؛
• تشکیل دفاتر انتقال حق توسعه به‌منظور ارزش‌‌‌‌‌گذاری و تخمین ارزش محدود شده به‌صورت عادلانه و متناسب با ویژگی‌‌‌‌‌های مکانی املاک؛
• منع تراکم‌فروشی خارج از برنامه انتقال حقوق توسعه؛
• ارائه امتیازات و مشوق‌‌‌‌‌هایی نظیر بخشودگی عوارض، تراکم اضافی، کاهش مالیات، تخفیف در هزینه‌‌‌‌‌های صدور پروانه و... به مالکان برای انتقال حق توسعه؛
• راه‌‌‌‌‌اندازی سامانه برخط، اطلاعات برنامه انتقال حق توسعه توسط شهرداری؛
• استفاده از پتانسیل‌‌‌‌‌های موجود در محلاتی دارای بافت ناکارآمد با توجه به ابعاد قطعات، سیاست بلندمرتبه‌‌‌‌‌سازی و ارائه تسهیلات؛
• بازنگری منطقه‌‌‌‌‌بندی محدودیت طبقات، به‌ویژه در محلات مستعد؛
• تسهیل دسترسی نواحی با مطلوبیت کمتر به مراکز خدماتی و تجاری محلی و منطقه‌‌‌‌‌ای؛
• نظارت مستمر بر اجرای برنامه انتقال حق توسعه از جمله تعیین تعداد طبقات، قیمت آپارتمان در مناطق دریافت و... توسط شهرداری؛
• لزوم مدیریت کاربرد اراضی در سایت‌‌‌‌‌های گیرنده انتقال حق توسعه.

1. مقدمه

به موجب بند «۹» اصل سوم قانون اساسی، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است همه امکانات خود را برای رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌‌‌‌‌های مادی و معنوی به کار گیرد. رهبر معظم انقلاب اسلامی نیز در نخستین دیدار هیئت دولت چهاردهم بر اهمیت وجود «پیوست عدالت» در لوایح قانونی و تصمیمات دولت تأکید داشته است که به نظر می‌‌‌‌‌رسد این امر را می‌‌‌‌‌توان به موضوعاتی اعم از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری نیز بسط داد. طبق نظر ایشان، باید تأثیر قانون یا برنامه در شکاف اجتماعی سنجیده شود. ایشان در بخشی از بیانات خود می‌‌‌‌‌فرمایند: «نگاه کنند ببینند تأثیر این قانون، تأثیر این برنامه در شکاف اجتماعی چقدر است، کم می‌‌‌‌‌کند، زیاد می‌‌‌‌‌کند، تأثیر می‌‌‌‌‌گذارد، نمی‌‌‌‌‌گذارد، فاصله‌ طبقاتی را کم می‌‌‌‌‌کند زیاد می‌‌‌‌‌کند؛ این را مراقبت کنند و اگر دیدند این برنامه موجب می‌‌‌‌‌شود که فاصله‌ طبقاتی زیاد بشود، برنامه را حذف کنند، [یا] آن قسمت از برنامه را حذف کنند. «پیوست عدالت» یعنی این، نه اینکه ما یک کاغذی پیوست کنیم به قانونمان که یک شرایطی بگذاریم؛ نه، در خود قانون [باشد]؛ این کار آسانی نیست، یک کار سختی است، کار مشکلی است» [1]. به‌‌‌‌‌طور مثال، در زمینه بافت تاریخی، که یکی از مناطق مورد هدف مطالعه حاضر است، جزء «1» بند «الف» ماده (100) برنامه ششم لزوم تهیه پیوست تخصصی میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری را برای طرح‌‌‌‌‌های توسعه در حوزه‌‌‌‌‌های زیربنایی مدنظر قرار داده بود که به واسطه مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی برای تجمیع پیوست‌‌‌‌‌ها متوقف شد و اقدامی در این زمینه صورت نپذیرفت. این امر می‌‌‌‌‌توانست نسبت به اقدامات توسعه‌محوری که می‌‌‌‌‌تواند به میراث صدمه وارد کند، رویکردی پیشگیرانه داشته باشد که در واقع مصداق بخشی از عدالت در توسعه و نگهداشت حقوق فرهنگی آیندگان است.

از آنجایی‌‌‌‌‌که موضوع تحقق‌‌‌‌‌پذیری طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در کشور یکی از موارد بااهمیت در حیطه مدیریت و برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری است، در این ارتباط مطالعات متعددی درباره طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری انجام پذیرفته است که می‌‌‌‌‌توان به پژوهش‌‌‌‌‌های انجام شده توسط محققانی چون سالاری‌‌‌‌‌پور و همکاران (1401)، ارباب (1401)، خوشاب و همکاران (1401)، موحد و صمدی (1390)، عزیزی و آراسته (1390)، ضرابی و همکاران (1389)، خاکپور و همکاران (1386)، حسین‌‌‌‌‌زاده دلیر و همکاران (1389)، حسین‌‌‌‌‌زاده دلیر و ملکی (1386)، لطفی و همکاران (1383) اشاره کرد که بر ناکارآمدی و ناسازگاری طرح‌‌‌‌‌های جامع و تفصیلی غیرمنعطف، پیروی از رویکرد خطی و یک‌سویه، عدم واقع‌گرایی، حل مشکلات در معنای عمدتاً کالبدی و همچنین عدم امکان پیش‌بینی‌های صحیح با تحولات پویای شهرها تأکید داشتند. از جمله عوامل اصلی ناکارایی این طرح‌‌‌‌‌ها را می‌‌‌‌‌توان مقابله آنها با حقوق مالکیت در کشورهایی از جمله ایران (که این حق به‌‌‌‌‌صورت قانونی به رسمیت شناخته شده است) دانست [2] [3]. در کشورهای توسعه‌‌‌‌‌یافته، صیانت از حقوق شهری شهروندان یکی از اهداف اصلی برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری و اقدامات مرتبط با هدایت توسعه شهرها، از طریق ایجاد تعادل میان منافع عامه و خصوصی است. زیرا حق مالکیت حق مطلقی نیست و در برخی مواقع، دچار محدودیت‌‌‌‌‌هایی می‌‌‌‌‌شود و اشخاص از مالکیت بر اموال خود محروم می‌‌‌‌‌شوند؛ از جمله این موارد سلب مالکیت به‌سبب منفعت عمومی است. برای مثال، الزامات مرتبط با منفعت عمومی در طرح‌‌‌‌‌های توسعه و پروژه‌‌‌‌‌های عمرانی از جمله توسعه معابر عمومی و احداث بزرگ‌راه، حفاظت از میراث فرهنگی و طبیعی کشور و نیز قرارگیری در حریم بافت تاریخی و غیره می‌‌‌‌‌تواند محدودیت‌‌‌‌‌هایی را برای حق مالکیت اشخاص به وجود آورد. با توجه به این مهم که در طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری راهکارهای توزیع عادلانه منافع در چنین مواقعی پیش‌بینی‌ نشده است و این امر باعث می‌‌‌‌‌شود برخی از افراد تحت تأثیر طرح‌‌‌‌‌ها متضرر و دچار خسران شوند یا بالعکس از اجرای طرح نفع ببرند و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح شامل حالشان شود، ازاین‌رو در نظام هدایت توسعه شهری در راستای تعدیل منافع و خسارات ناشی از مداخلات مدیریت شهری در ارتباط با حقوق مالکیت باید تدابیری اندیشیده شود و توجه به ضرر و زیان مالکان ازیک‌سو و منافع مالکان ازسویی دیگر ناشی از تحقق و اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری، که نشانه‌‌‌‌‌ای از درنظر گرفتن عدالت در شهر است، مدنظر قرار گیرد. بنابراین هدف گزارش حاضر چگونگی استفاده از کاربست مفهوم انتقال حق توسعه در مدیریت و برنامه‌‌‌‌‌ریزی توسعه شهری به‌منظور برطرف کردن محدودیت‌‌‌‌‌های ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه برای مالکان اثرپذیر از این امر در راستای توزیع عادلانه منافع است. در همین راستا، بررسی و آسیب‌‌‌‌‌شناسی قوانین و مقررات در زمینه ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های شهری و تملک اراضی در طرح‌‌‌‌‌های توسعه است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

بررسی گزارش‌‌‌‌‌های منتشر شده در مرکز پژوهش‌‌‌‌‌های مجلس نشان می‌‌‌‌‌دهد که بحث انتقال حق توسعه بحثی نوین بوده که به‌تازگی در یکی از گزارش‌‌‌‌‌های مرکز، با عنوان «بررسی اهمیت و نقش رویکرد انتقال حق توسعه (TDR) در تحقق‌‌‌‌‌پذیری طرح‌‌‌‌‌ها و توسعه شهری» که در تاریخ 1403/۰۷/15 منتشر شده، به آن پرداخته شده است. در این پژوهش، ضمن بررسی مبانی نظری و ادبیات موضوعی مربوط به انتقال حق توسعه، تجارب در نقاط مختلف دنیا برای آشکار کردن رویکردهای به کار گرفته شده مطالعه و ارزیابی شده و سپس مزایا و معایب این سیاست‌‌‌‌‌ها بررسی شده است. نتایج نشان می‌‌‌‌‌دهد رویکرد انتقال حق توسعه در کشورهای مختلف اهداف متفاوتی در راستای بهبود اثربخشی آن دارد و عوامل متعددی می‌‌‌‌‌تواند فرایندهای انتقال حق توسعه و سیاست‌‌‌‌‌های توسعه شهری را در آن تقویت کند. گفتنی است، موضوع طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در گزارش‌‌‌‌‌هایی به‌تفصیل مطالعه شده است. به‌‌‌‌‌طور مثال، در گزارشی تحت عنوان «واکاوی رویکردها و ملاحظات توسعه شهری» که در مورخ 1403/۰۳/30 منتشر شده، به موضوع انتخاب الگویی متناسب و کارآمد برای گسترش کالبدی شهرها به‌‌‌‌‌عنوان یکی از چالش‌‌‌‌‌های مهم در زمینه توسعه شهری پرداخته شده است. این درحالی است که در کشور ما در دهه اخیر، به‌سبب تشدید ناپایداری‌‌‌‌‌های زیست‌‌‌‌‌محیطی، ناترازی آب و انرژی و تنگناهای تأمین منابع مالی، وضعیت پیچیده‌‌‌‌‌ای به‌لحاظ تعامل توسعه مسکن، شهرسازی و آمایش سرزمین حادث شده و عمدتاً غفلت از یک یا دو بُعد از این سه، توسعه‌‌‌‌‌های نامتوازن را دامن زده است. این گزارش در این زمینه بیان می‌‌‌‌‌دارد که برای طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران ناحیه‌‌‌‌‌ای و طرح‌‌‌‌‌های مجموعه شهری، لازم است تا در روند تهیه و تصویب طرح‌‌‌‌‌های مزبور، توجه وافری به راهبردهای ارائه ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شده در زمینه هدایت، کنترل توسعه و استقرار جمعیت و فعالیت صورت پذیرد تا علاوه‌‌‌‌‌بر انطباق با ویژگی‌‌‌‌‌های محیطی، واجد جنبه ملموس و عینی‌‌‌‌‌تر بوده و دارای ارتباطات مؤثر با درس‌‌‌‌‌آموزه‌‌‌‌‌های اسناد فرادست و برنامه‌‌‌‌‌های اجرایی طرح‌‌‌‌‌های کالبدی باشد. ازاین‌رو گفتنی است که با استفاده از رویکردهایی نظیر انتقال حق توسعه، می‌توان توسعه درون‌شهری را جهت داد و با بسترسازی و سازمان‌دهی آن در چارچوب طرح شهری مسیری را در راستای تحقق طرح‌‌‌‌‌های شهری گشود.

در گزارش دیگری با عنوان «ضرورت توجه به ظرفیت برُد محیط زیستی در طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری با نگاه به وضعیت کلان‌شهر تهران» که در تاریخ 1402/۰۲/05 به انتشار رسیده، بیان شده است که برآورد فشار محیط زیستی در مناطق ۲۲گانه شهر تهران بیانگر فشار زیاد تا خیلی زیاد در ۸۲ درصد مناطق شهری و فشار متوسط تا زیاد در ۱۸ درصد مناطق است که به معنای تناسب نداشتن بارگذاری‌‌‌‌‌های گسترده انجام گرفته با ظرفیت محیط زیستی کلان‌شهر تهران و ناممکن بودن بارگذاری جدید در این کلان‌‌‌‌‌شهر است. معضلات متعدد محیط زیستی در کلان‌شهرهای کشور، بیانگر ضرورت تحول در خط‌‌‌‌‌مشی‌‌‌‌‌ها، برنامه‌‌‌‌‌ریزی و مدیریت شهری و توجه به مفاهیمی نظیر ظرفیت تحمل محیط‌‌‌‌‌زیست در طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری است. بنابراین به نظر می‌‌‌‌‌رسد که با در نظر گرفتن فشار محیط‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌زیستی می‌‌‌‌‌توان مسیر توسعه در طرح‌‌‌‌‌های شهری را مشخص کرد و در این راستا نیز انتقال حق توسعه به‌‌‌‌‌عنوان ابزار هدایت توسعه شهری می‌‌‌‌‌تواند مؤثر واقع شود.

همچنین بررسی‌‌‌‌‌ها نشان می‌‌‌‌‌دهد که مطالعات متعددی در زمینه انتقال حق توسعه انجام شده و اکثر پژوهش‌‌‌‌‌های صورت پذیرفته در این امر پیرامون ادبیات نظری و مبانی مگر در مواردی جزئی بوده است. از جمله پژوهش‌‌‌‌‌های کاربردی در این زمینه می‌‌‌‌‌توان به مطالعه در حوزه سازوکار و نحوه به‌‌‌‌‌کارگیری انتقال حق توسعه در منطقه 2 اصفهان اشاره کرد که توسط مهندسان مشاور سراوند صورت پذیرفته است؛ همچنین مرکز مطالعات و برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهر تهران نیز در سال 1394 طی مطالعاتی توسط بهرام عبدالله خان گرجی با عنوان «ساماندهی و طراحی نظام انتقال حق توسعه در شهر تهران» نسبت به بررسی و ارزیابی موضوع و امکان بهره‌‌‌‌‌برداری از این سازوکار در شهر تهران اقدام کرده است [4]. در کنار مطالعات یادشده، پژوهش‌‌‌‌‌های موردی نیز در این خصوص انجام گرفته است که در این میان می‌‌‌‌‌توان به کتاب آقای دکتر ملکی با موضوع مجموعه مقالات توسعه شهری اشاره کرد. داداش‌پور و محسن‌زاده (1391) در پژوهشی تحت عنوان «امکان‌سنجی استفاده از الگوی انتقال حقوق توسعه برای حفاظت از اراضی کشاورزی شهر بابلسر» پس از بررسی مبانی نظری موضوع و شناخت عرصه پژوهش به تحلیل یافته‌ها و تدوین رویکرد یکپارچه حق انتقال توسعه پرداختند و با استفاده از مدل تحلیل سلسله‌مراتبی مناطق برای تعیین مناطق حفاظت و توسعه و میزان انتقال حقوق توسعه را تبیین کردند و نتیجه گرفتند که رویکرد انتقال حق توسعه در صورت اجرای صحیح می‌تواند در رشد هوشمند شهر و اصلاح روند تخریب اراضی کشاورزی مؤثر باشد [5]. همچنین مظفری‌‌‌‌‌پور و سلطانی (1393) نیز در پژوهش خود با عنوان «مدیریت کارآمد زمین شهری با نگرش سیستمی به روش انتقال حق توسعه (TDR) با تکیه‌بر تجارب جهانی» به این موضوع پرداخته‌اند و در نهایت نتیجه‌‌‌‌‌گیری کردند که به‌‌‌‌‌طور کلی موفقیت سازوکار انتقال حقوق توسعه جدا از هدف به‌‌‌‌‌کارگیری آن، وابسته به نظارت دولت‌‌‌‌‌های محلی است و برای استقبال مالکان زمین از برنامه، معاملات باید با واسطه‌‌‌‌‌گری نهادی عمومی انجام گیرد [6].

رفیعیان و همکاران در پژوهشی به ارائه مدلی برای استفاده از رویکرد انتقال حقوق توسعه برای حفاظت از باغ‌‌‌‌‌های سنتی قزوین پرداخته‌‌‌‌‌اند. نتایج تحقیق نشانگر این است که ارزش افزوده حاصل از باغ‌‌‌‌‌های سنتی به میزانی است که می‌‌‌‌‌توان از رویکرد انتقال حقوق توسعه در حفاظت از آن‌‌‌‌ها استفاده کرد [7]. همچنین فارسی فراشبندی و همکاران (1396) در مقاله‌‌‌‌‌ای به «امکان‌‌‌‌‌سنجی اجرای روش انتقال حق توسعه برای تأمین زمین خدمات شهری در شهر شیراز» پرداخته‌‌‌‌‌اند. نگارندگان در این پژوهش در بخش نظری به این نتیجه رسیده‌‌‌‌‌اند که الزامات اصلی الگوی انتقال حقوق توسعه در ابتدا شامل مشارکت‌‌‌‌‌پذیری بالای مردم، ضمانت حقوقی و قانونی بالا، وجود ساختار و سازمان اداری منسجم و همچنین محترم شمردن مالکیت خصوصی و توجه به منافع عمومی بوده و هدف اصلی از اجرای این الگو شناسایی مناطق ارسال و دریافت حقوق توسعه است [8].

از دیگر پژوهش‌‌‌‌‌های انجام شده در این زمینه مقاله عزیزی و شهاب با موضوع «کاربرد انتقال حقوق توسعه (TDR) به‌‌‌‌‌عنوان سازوکار تحقق‌‌‌‌‌پذیری طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری (نمونه موردی: شهر کاشان)» است که در آن به تدوین مدل پیشنهادی انتقال حق توسعه برای تحقق اهداف طرح جامع کاشان پرداختند. یافته‌های این تحقیق نشان داد، نظامی از انتقال حقوق توسعه، که قادر باشد منفعت توسعه را بین دو بخش عمومی و خصوصی به‌صورت عادلانه تقسیم کند، به‌نحوی که شهر بتواند هزینه توسعه را از درآمد آن تأمین و تعادلی بین این دو برقرار کند، با توجه به قدمت بیست‌ساله فروش تراکم در خارج از سیستم طرح‌های توسعه شهری، ظاهراً ضروری و مفید است [3]. در آخر هم ندایی طوسی و همکاران (1399) در تحقیقی به بررسی مانع‌‌‌‌‌های نهادی رویکرد TDR در منطقه 9 شهر اصفهان پرداخته‌‌‌‌‌ و موانعی مانند آگاهی پایین، تمایل نداشتن به مشارکت و فراهم نبودن بسترهای قانونی را مانع‌‌‌‌‌های نهادی در دستیابی به موفقیت در این زمینه مطرح کرده‌‌‌‌‌اند [9].

در سایر کشورها هم در این زمینه مطالعات متعددی صورت پذیرفته است؛ برای مثال هو ‌و ‌همکاران ‌(2020) ‌از‌ رویکرد انتقال‌حق‌ توسعه ‌به‌‌‌‌‌عنوان ‌رویکردی مناسب ‌به‌‌‌‌‌منظور حفاظت ‌از ‌اراضی طبیعی، ایجاد تعادل ‌بین توسعه‌ و ‌حفاظت ‌از ‌اراضی و ‌رعایت منافع ‌عمومی و ‌خصوصی در‌ عین کاهش‌ هزینه‌‌‌‌‌ها نام‌ می‌‌‌‌‌برند‌. شی‌ و ‌تانگ‌ (2020) ‌در‌ پژوهش‌ خود‌، سه مدل‌ رویکرد انتقال‌ حق ‌توسعه‌ را بررسی کردند. ‌نتایج ‌تحقیقات نشان ‌می‌‌‌‌‌دهد ‌مدل ‌تحت ‌رهبری دولت، ‌سرمایه‌‌‌‌‌گذاری در ‌بازار‌ و ‌خودسازمان‌‌‌‌‌یافته نسبت ‌به‌ سیستم تملک ‌سنتی زمین، پایدارتر و ‌عادلانه‌‌‌‌‌تر ‌است.

یافته‌‌‌‌‌های پژوهش شائو ‌و ‌همکاران (2020) نیز ‌نشان ‌می‌‌‌‌‌دهد تبدیل خرید و فروش زمین به‌ یک بازار‌، چندان ‌به‌ حفاظت ‌از‌ اراضی کمک ‌نکرده است؛ بنابراین مکانیسمی قوی برای کنترل‌ و ‌تعادل‌ سهام‌داران ‌برای حفظ ‌برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق‌ توسعه مورد ‌نیاز است [9].

گوزلی و دیگران (2020) در مطالعه‌‌‌‌‌ای در شهر ازمیر ترکیه، اثربخشی برنامه انتقال حق توسعه را آزموده‌اند. آنها هدف از مطالعه خود را کشف پتانسیل و مشکلات استفاده از انتقال حق توسعه برای حفاظت از مکان‌‌‌‌‌های میراثی با مجموعه‌‌‌‌‌ای از عوامل مشتق شده از ادبیات موجود و ارائه مدلی برای ایجاد و محاسبه انتقال حق توسعه برای دستیابی به محدودیت تراکم در میراث ساخته شده در نظر گرفتند. نتایج پژوهش آنها نشان می‌‌‌‌‌دهد انتقال حق توسعه پتانسیل حفاظت از مکان‌‌‌‌‌های فرهنگی را به‌عنوان ابزار جدید مبتنی‌بر بازار فراهم می‌‌‌‌‌کند.

هیو و دیگران (2018) در مقاله خود از انتقال حق توسعه به‌عنوان نوآوری نهادی در زمینه حقوق مالکیت یاد می‌‌‌‌‌کند که می‌‌‌‌‌تواند تعادل بین منافع عمومی و خصوصی را برای تکمیل نقص قانون برنامه‌‌‌‌‌ریزی متعادل کند. این پژوهش راهبرد‌‌‌‌‌هایی را برای بهبود انتقال حق توسعه، مبتنی‌بر تجربیات هنگ‌‌‌‌‌کنگ و خارج از کشور از منظر اصلاحات قانونی، حمایت از حقوق مالکیت و سایر سهام‌داران ارائه می‌‌‌‌‌دهد.

علاوه‌بر این، ادوین و جون هوو (2015) پژوهشی را با عنوان «تدوین چارچوبی برای ارزیابی عوامل حیاتی در موفقیت انتقال حقوق توسعه جهت حفاظت از میراث ساختمانی» در شهر هنگ‌‌‌‌‌کنگ انجام داده‌‌‌‌‌اند. در این پژوهش، نویسندگان عنوان کرده‌‌‌‌‌اند که اگرچه رویکرد انتقال حق توسعه (TDR) مفهوم جدیدی در زمینه حفاظت از میراث ساختمانی در شهرها نیست، نیازمند سیستم مدیریتی یکپارچه‌ای برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه است. در شهرهای پرجمعیت مانند هنگ‌‌‌‌‌کنگ مشخص شده است که پتانسیلی برای استفاده از رویکرد انتقال حق توسعه برای حفظ میراث ساختمانی وجود دارد. بااین‌حال، انتقال حق توسعه فقط به‌‌‌‌‌عنوان روشی مورد‌به‌مورد برای مقابله با حفاظت از میراث عمومی، که رویکردی پایدار نیست، استفاده شده است. هدف از این مطالعه غلبه بر این کاستی‌‌‌‌‌ها با توسعه چارچوبی است که می‌‌‌‌‌تواند برای ارزیابی عوامل مؤثر بر انتقال حق توسعه مربوط به حفاظت از میراث ایجاد شود. نتایج پژوهش نشان داده ‌‌‌‌‌است که هفت عامل: پذیرش سیاسی، رهبری انتقال حق توسعه، حمایت عمومی، برابری اجتماعی، سادگی، انگیزه بازار و مناطق، مؤثرترین عوامل در موفقیت برنامه انتقال حق توسعه برای حفاظت از میراث‌اند و چارچوب ارائه ‌‌‌‌‌شده، همراه با عوامل شناسایی شده و معیارها، مرجع ارزشمندی را برای مسئولان شهری به‌‌‌‌‌منظور تدوین سیاست مربوط به استفاده از انتقال حق توسعه برای حفاظت از میراث ساختمانی در شهرهای پرجمعیت فراهم می‌‌‌‌‌کند [10].

میسللی (2014) موضوع مربوط به برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری و انتقال حق توسعه را به این صورت بیان می‌‌‌‌‌کند:

الف) امکان استفاده از انتقال حق توسعه در همه مناطق شهری.

ب) فرصت داشتن یک نسبت ساختمان واحد برای همه مناطق درگیر در برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه به‌جای چندین مورد.

ج) بررسی و مقایسه تکنیک‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه و مشارکت عمومی- خصوصی به‌ منظور اینکه آیا آنها رویکرد مشترکی برای جذب ارزش در توسعه‌‌‌‌‌های شهری دارند.

د) تناقضات احتمالی بین برنامه‌‌‌‌‌های شهری و ابزارهای مدیریت آنها.

هـ) آثار برگشت‌‌‌‌‌پذیر انتقال حق توسعه در برنامه‌‌‌‌‌های شهری.

در انتها بیان می‌‌‌‌‌کند که به‌طور بالقوه، انتقال حق توسعه آثار عمده‌‌‌‌‌ای بر ماهیت منطقه‌‌‌‌‌بندی سنتی دارد.

از طرفی کالابرو و اسپینا (2014) استفاده از انتقال حق توسعه را به‌عنوان مشوقی برای بازسازی شهرک‌‌‌‌‌های غیرقانونی بررسی کرده است. مطالعه او به ارائه رویکرد نوین انتقال حق توسعه در بهبود سکونتگاه‌‌‌‌‌های غیررسمی می‌‌‌‌‌پردازد.

همچنین مورانو و تاچانی (2013) نشان می‌‌‌‌‌دهند که از انتقال حق توسعه می‌‌‌‌‌توان برای بازسازی اراضی قهوه‌‌‌‌‌ای (اراضی بازمانده از صنایع یا پادگان‌‌‌‌‌های رها شده درون‌‌‌‌‌ شهر) استفاده کرد. در این مطالعه، طیف وسیعی از پارامترهای شهری برای بازسازی نسبت داده شده و براساس آنها می‌‌‌‌‌توان مذاکره میان بخش دولتی و خصوصی را به‌منظور تعیین راه‌‌‌‌‌حل اجرایی پیشنهاد داد. نتایج تجربی مدل، سودمندی فعال کردن طرح‌‌‌‌‌های بازآفرینی و به‌ویژه سایت‌‌‌‌‌های آلوده را برجسته می‌‌‌‌‌کند.

تاوراس (2003) در پژوهشی تحت عنوان «آیا بازار می‌‌‌‌‌تواند برای حفاظت از زمین مورد استفاده قرار بگیرد؟ نمونه‌‌‌‌‌ای برای انتقال حق توسعه» به بررسی نقش بازار در حفاظت از زمین‌‌‌‌‌های باارزش پرداخته است و بیان می‌‌‌‌‌کند این تکنیک بیشتر در آمریکا مورد استفاده قرار می‌‌‌‌‌گیرد؛ اما اروپا نیاز بیشتری به استفاده از این‌ رویکرد دارد. این پژوهش به بحث‌‌‌‌‌های اقتصادی مرتبط به طرف‌داران استفاده از انتقال حق توسعه و مشکلات اجرایی آن در اروپا می‌پردازد و در واقع نتایج نشان می‌‌‌‌‌دهد تمایل ساکنین در استفاده از این‌ رویکرد بیشتر از قوانین سنتی در جوامع محلی اروپاست [11].

با توجه به این امر که مطالعات زیادی در خصوص انتقال حق توسعه انجام شده است، هرچند عمده مطالعات روی کاربرد این رویکرد برای حل مسئله حفاظت از باغ‌ها و فضاهای کشاورزی و ساختمان‌‌‌‌‌های میراث تاریخی است، برخی از مطالعات به امکان استفاده از این ‌رویکرد در توسعه اراضی دیگر یا متوازن ساختن توسعه شهر استفاده کرده‌‌‌‌‌اند. همچنین برخی مقالات رویکردی انتقادی به موضوع دارند که البته عمده انتقادات روی نحوه قاعده‌‌‌‌‌گذاری و ضرورت دقت در پیاده‌‌‌‌‌سازی و قیمت‌‌‌‌‌گذاری دارد و این امر حائز اهمیت در نحوه به‌‌‌‌‌کارگیری رویکرد فوق است.

2-2. سوابق تقنینی

در راستای اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری، گاهی برخی از اراضی و املاک از سوی دستگاه مجری طرح باید تملک گردد؛ این اراضی، که در بسیاری از موارد تحت مالکیت خصوصی افراد قرار دارند، باید طبق ضوابط و مقررات و در صورت احراز ضرورت به دستگاه مجری طرح انتقال داده شوند. در این بخش ابتدا به بررسی قوانین مرتبط با ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری پرداخته شده، در مرحله بعد قوانین سلب و تأمین حقوق مالکانه مورد واکاوی قرار گرفته شده و در نهایت رویکرد انتقال حق توسعه به‌‌‌‌‌عنوان یکی از ابزارهای قابل به‌‌‌‌‌کارگیری در راستای هدایت مسیر توسعه شهری و جبران‌‌‌‌‌ کننده خسارات ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه و تعدیل‌‌‌‌‌کننده منافع مطرح شده است.

2-2-1. قوانین مرتبط با ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری

مداقه در سیر تحول قوانین و مقررات ملاک عمل در حوزه ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری حاکی از این است که نظام حقوقی حاکم بر این امر طی صد سال گذشته درحال تحول بوده است و قانونگذاران نگاه یکسانی به این امر نداشته‌‌‌‌‌اند. در این بخش به اهم قوانین در این زمینه پرداخته شده ‌‌‌‌‌است.

الف) قانون راجع‌به احداث و توسعه معابر و خیابان‌‌‌‌‌ها

برای اولین بار در سال ۱۳۱۲ مجلس شورای ملی با تصویب قانون راجع‌به احداث و توسعه معابر و خیابان‌‌‌‌‌ها موضوع ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های شهری را مدنظر قرار داد؛ به‌‌‌‌‌طوری‌که ماده (5) از قانون مذکور بیان می‌‌‌‌‌داشت: «هرگاه ملک عقبی که به‌واسطه از بین رفتن ملک جلو مشرف به معبر می‌شود بیش از صدی ده ازدیاد قیمت حاصل کند، زیادتی مزبور ‌به وسیله خبره مطابق ماده سوم تقویم خواهد شد و مالک ملک عقبی مکلف است ثلث اضافه حاصله را به بلدیه نقداً یا به موعد یا به ترتیب اقساط ‌بپردازد ولی موعد پرداخت تمام یا اقساط نباید از سال مالی بلدیه تجاوز کند.»

ب) قانون اصلاح قانون توسعه معابر

در سال ۱۳۲۰، مقررات مربوط تا حدی تکمیل شد و به موجب ماده (8) قانون اصلاح توسعه معابر، هرگاه بر اثر عملیات شهرداری ملکی مشرف به خیابان و گذر شود یا ملکی که مشرف به خیابان و گذر بوده بر اثر توسعه مرغوب گردد ‌و در نتیجه این مرغوبیت بیش از صدی ده افزایش بها حاصل کند، این افزایش به وسیله کارشناس مطابق ماده (4) ارزیابی خواهد شد و مالک ملک نام‌برده‌ مکلف است یک‌سوم افزایش حاصله را به شهرداری نقداً یا به‌ترتیب اقساط بپردازد و در صورت اخیر موعد پرداخت تمام اقساط از تاریخ قطعیت تا‌ یک سال نباید تجاوز کند.

ج) قانون مربوط به تملک زمین‌‌‌‌‌ها برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های شهرسازی مصوب 1339/03/17

دولت به‌‌‌‌‌موجب «قانون مربوط به تملک زمین‌ها برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های شهرسازی» مصوب سال 1339، نیمی از ارزش افزوده 20 ‌درصدی املاکی را که درنتیجه اجرای برنامه‌‌‌‌‌های شهرسازی و خانه‌‌‌‌‌سازی مرغوب شده‌‌‌‌‌اند اخذ می‌‌‌‌‌کرد. ماده (7) قانون مذکور مقرر می‌‌‌‌‌داشت اگر اضافه ارزشی که در نتیجه اجرای برنامه‌‌‌‌‌های شهرسازی و خانه‌‌‌‌‌سازی در املاک خصوصی مجاور نسبت به ارزش آن املاک در تاریخ یک سال قبل از آغاز برنامه‌‌‌‌‌های مزبور حاصل شود، بیش از 20 درصد باشد، نصف مازاد به دولت تعلق خواهد گرفت. این اضافه ارزش برحسب منطقه از طرف کمیسیون کارشناسی مندرج در این قانون تعیین می‌‌‌‌‌شود. مالک می‌‌‌‌‌تواند اضافه ارزش تعیین ‌‌‌‌‌شده را طی پنج سال به اقساط مساوی پرداخت کند یا مقداری از اراضی خود را، که قیمت آن معادل اضافه ارزش تعیین ‌‌‌‌‌شده باشد، به دولت تحویل دهد. در صورت استنکاف مالک از پرداخت اضافه ارزش یا انتقال اراضی، طلب دولت بابت اضافه ارزش به‌‌‌‌‌وسیله اجرای ثبت وصول خواهد شد.

د) لایحه قانونی نیازمندی‌‌‌‌‌های شهر مصوب سال 1342

در سال ۱۳۴2، لایحه قانونی نیازمندی‌‌‌‌‌های شهر، ضمن بیان افزایش سهم شهرداری، دو اصطلاح «حق مرغوبیت و حق تشرف» را کنار یکدیگر قرار داده است و به موجب ماده (6) این قانون: «املاک و اراضی که در عمق 50 متر در اطراف منطقه عملیات موضوع ماده یک واقع شده چنانچه در اثر عملیات شهرداری نسبت به قیمت قبل از انتشار آگهی ماده (2) و بیش از 10 درصد اضافه بها حاصل کند مالکان آن مکلف‌اند نصف اضافه‌بهای حاصله را به‌‌‌‌‌عنوان حق مرغوبیت یا تشرف به شهرداری بپردازد.»

هـ) قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 07/09/1347 و آیین‌‌‌‌‌نامه اجرایی آن مصوب سال 1348

در سال ۱۳۴۷، قانون نوسازی و عمران شهری تصویب و ماده (18) این قانون (منسوخه 1400/11/10)، به حق مرغوبیت، ارزیابی املاک و نحوه تعیین غرامت اختصاص داشت و وفق بند «ب» ماده (18) این قانون «ارزیابی املاک و تعیین غرامت و پرداخت آن به مالکانی که تمام یا قسمتی از ملک آنها در اجرای طرح‌‌‌‌‌های نوسازی و احداث و اصلاح و ‌توسعه معابر و تأمین نیازمندی‌‌‌‌‌های عمومی شهر مورد تصرف قرار می‌گیرد و دریافت حق مرغوبیت از کسانی که ملک آنها بر اثر اجرای طرح‌های مذکور ‌مرغوب می‌شود به شرح زیر خواهد بود:

‌الف) درمورد اعیانی به نسبت خسارت وارده به ملک ارزیابی و پرداخت می‌شود و درمورد عرصه ارزش آن به مأخذ بهای یک سال قبل از تاریخ‌ ارزیابی به اضافه 6 درصد تعیین می‌گردد و درصورتی‌‌‌‌‌ که این قیمت بیش از بهای ملک در تاریخ انجام ارزیابی باشد بهای زمان ارزیابی ملاک عمل‌خواهد بود.

ب) درمورد مرغوبیت کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح‌‌‌‌‌های نوسازی و احداث و اصلاح و توسعه معابر در برِ گذر احداثی یا اصلاحی ‌واقع می‌شوند مشمول پرداخت حق مرغوبیت می‌باشند. مأخذ و نحوه دریافت حق مرغوبیت از مالکان این‌‌‌‌‌گونه املاک طبق آیین‌نامه و جدولی است‌ که از طرف وزارت کشور تهیه و به تصویب کمیسیون‌‌‌‌‌های کشور مجلسین خواهد رسید.» آیین‌‌‌‌‌نامه اجرایی این ماده در تاریخ 1348/07/22 تصویب و نحوه دریافت حق مرغوبیت به‌وضوح بیان شد. ماده (1) آیین‌‌‌‌‌نامه در ارتباط با حدود و ثغور املاکی که موضوع حق مرغوبیت واقع می‌‌‌‌‌شدند، بیان داشت: «به کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح‌‌‌‌‌های نوسازی و احداث و اصلاح و توسعه معابر در بر گذر احداثی یا اصلاحی واقع می‌شوند ‌به‌نسبت بر تا ۲۵ متر عمق از برِ گذر حق مرغوبیت تعلق می‌گیرد».

و) قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک واقع در طرح‌‌‌‌‌های عمومی و عمرانی دولت مصوب سال 1358

همان‌‌‌‌‌گونه که بیان شد، پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حق مرغوبیت دچار تحولات زیادی شد. به‌‌‌‌‌طوری ‌‌‌‌‌که در اسفندماه سال 1358 شورای انقلاب اسلامی با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های عمومی عمرانی و نظامی دولت و به موجب تبصره «4» از ماده (10) قانون مذکور، اخذ هرگونه وجه بابت حق مرغوبیت، حق تشرف و مشابه آن را از مالکان اراضی مشمول طرح‌‌‌‌‌های این قانون ممنوع اعلام کرد. در تبصره «4» ماده (10) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/07 مقرر شد طرح‌‌‌‌‌های موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداری‌ها مثل انواع عوارض متعلق به زمین و ساختمان و سایر اموال منقول و غیرمنقول و حق مرغوبیت و مشابه آن معاف‌‌اند.

نظر به اینکه طبق قانون نحوه خرید املاک و اراضی مصوب 1358/11/17 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران، دریافت حق مرغوبیت از مالک یا مالکان املاکی، که در اثر توسعه معابر یا میادین و امثال آن به املاک آنها تعلق می‌‌‌‌‌گرفته، منتفی شده است، لذا حق مرغوبیت ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمرانی و ترمیم و توسعه معابر و غیره که به‌‌‌‌‌موجب قوانین سابق بر آن به املاک اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی تعلق گرفته، لکن تاکنون واصل نشده، مُلغی شده است و از این تاریخ به بعد دیگر وجهی به‌‌‌‌‌عنوان حق مرغوبیت، چه بابت اصل و چه ازلحاظ خسارت توسط، شهرداری‌‌‌‌‌ها وصول نخواهد شد و این قبیل مطالبات در هر مرحله از وصول که باشد، دریافت نمی‌شود.

دریافت هرگونه وجهی به‌‌‌‌‌عنوان حق مرغوبیت، به‌‌‌‌‌موجب قوانین پیش‌گفته ممنوع شد. باوجود این، وزارت کشور با تغییر عنوان، ماهیت را حفظ کرد و با تصویب عوارض حق تشرف، شهرداری‌‌‌‌‌ها را در ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های شهری سهیم کرد. به نظر می‌‌‌‌‌رسد که ممنوعیت یاد شده صرفاً مربوط به املاکی است که قسمتی از آنها در محدوده طرح‌‌‌‌‌های شهری قرار گرفته است و باقیمانده ملک به‌‌‌‌‌واسطه اجرای طرح از ارزش افزوده برخوردار می‌‌‌‌‌شود.

ز) قانون راجع‌به لغو حق مرغوبیت مصوب سال 1360 مجلس شورای اسلامی

با گذر زمان و سرانجام در مورخه 1360/8/28 قانونگذار با تصویب قانون راجع‌به لغو حق مرغوبیت، اخذ هرگونه وجه تحت عنوان حق مرغوبیت را به‌کلی ممنوع و ملغی اعلام کرده است و اشعار می‌‌‌‌‌دارد: «نظر به اینکه طبق قانون نحوه خرید املاک و اراضی مصوب 1358/۱۱/17 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران دریافت حق ‌مرغوبیت از مالک یا  مالکین املاکی که در اثر توسعه معابر و یا میادین و امثال آن به املاک آنها تعلق می‌گرفته منتفی گردیده است. لذا حق مرغوبیت ‌ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمرانی و ترمیم و توسعه و غیره که به موجب قوانین سابق بر آن به املاک اشخاص اعم از (‌حقیقی و یا حقوقی) تعلق گرفته ‌لکن تاکنون وصول نشده، ملغی و از این تاریخ به بعد دیگر وجهی به عنوان حق مرغوبیت چه بابت اصل و چه از جهت خسارت توسط شهرداری‌‌‌‌‌ها ‌وصول نخواهد شد و این قبیل مطالبات در هر مرحله از وصول باشد دریافت نمی‌گردد».

ح) قانون برنامه پنجم توسعه (1394-1390)

طبق ماده (174) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389، عوارض ارزش افزوده نیز مورد تأکید مقنن قرار گرفت و قانونی قلمداد شد. برخی از آرای هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری نیز بر جواز دریافت عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه‌‌‌‌‌ای تأکید دارد. تبصره «4» ماده (10) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک در اجرای برنامه‌‌‌‌‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/17 راجع‌به معافیت املاک واقع در طرح‌‌‌‌‌ها از پرداخت هرگونه عوارض به‌‌‌‌‌دلیل مغایرت با قوانین مؤخر نسخ شده است.

ط) ماده (101) قانون اصلاحی شهرداری‌‌‌‌‌ها

طبق ماده (101) قانون اصلاحی شهرداری‌‌‌‌‌ها (1390/۰۱/28) در تبصره «3» ماده مذکور الزام مالکان به واگذاری رایگان بخشی از اراضی خود به شهرداری به‌منظور تأمین سرانه‌‌‌‌‌های فضاهای عمومی و خدماتی و معابر و شوارع عمومی شهر در هنگام تفکیک و افراز پیش‌‌‌‌‌بینی شد.

ی) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها و دهیاری‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها (مصوب 1401/۰۵/09)

طبق ماده (۲) این قانون، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا سکونت دارند یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می‌‌‌‌‌برند، مکلف‌اند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت کنند. بند «الف» تبصره «1» قانون فوق به درآمد از عوارض محلی اشاره کرده است و اشعار می‌‌‌‌‌دارد: «وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه‌‌‌‌‌های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری و روستایی و دارایی‌‌‌‌‌های غیرمنقول مطابق قوانین و مقررات تعیین می‌‌‌‌‌گردد.» و در ادامه بیان می‌‌‌‌‌کند: «عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش‌‌‌‌‌ها پس از تأیید شورای‌‌‌‌‌عالی استان‌‌‌‌‌ها، تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذرماه هر سال توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ می‌‌‌‌‌شود. وضع هرگونه عوارض به‌‌‌‌‌غیر از موارد اعلام‌‌‌‌‌ شده ممنوع می‌‌‌‌‌باشد و مشمول یکی از مجازات‌‌‌‌‌های تعزیری درجه شش موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی مصوب 1392/۲/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود.»

2-2-2. قوانین مرتبط با سلب یا تأمین حقوق مالکانه

سلب و تأمین حقوق مالکانه در سیر تحول تاریخی خود در ایران معاصر با فراز و نشیب‌‌‌‌‌های بسیاری همراه بوده است. از قانون انتقال آب کرج به تهران در سال 1306 تا قانون حمایت و احیا در سال 1389 همواره جهت‌‌‌‌‌گیری‌‌‌‌‌های متفاوت نسبت به حقوق مالکانه صورت گرفته است. این درحالی است که بستر اصلی این جهت‌‌‌‌‌گیری‌‌‌‌‌ها «مصالح و منافع عمومی» است [12]. گاهی اجرای طرح‌‌‌‌‌های شــهری توســط شــهرداری‌‌‌‌‌ها با مانع مالکیت خصوصی افراد مواجه می‌‌‌‌‌شــود؛ در این صورت هرگونه اقــدام عمرانی در این املاک مســتلزم تملــک این املاک است و در صورت بروز چنین وضعیتی، نیاز شــهر و شهروندان به ایجاد و اجرای پروژه‌‌‌‌‌های عمومی، با حق مالکیت مالکان در تزاحم قرار می‌‌‌‌‌گیرد و ارزش املاک را تحت‌‌‌‌‌الشعاع قرار می‌‌‌‌‌دهد. بنابراین بررسی قوانین مرتبط با این امر می‌‌‌‌‌تواند در تبیین بهتر موضوع مؤثر واقع شود. از قوانین مرتبط با تملک اراضی می‌‌‌‌‌توان به قانون راجع‌به حفظ آثار ملی (1309)، توسعه معابر (1320)، قانون نوسازی و عمران شهری (1347) و اصلاحات بعدی آن، قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن (1358)، لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری‌‌‌‌‌ها (1358)، لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت (1358)، قانون اراضی شهری (1360) و قانون زمین شهری (1366) اشاره کرد.

برای مثال، در قانون اصلاح و توسعه معابر (1320) به شهرداری اجازه داده شده است برای حفظ منافع شهر و حتی زیبایی از امتیاز سلب مالکیت برخوردار شود یا در قانون نوسازی و عمران شهری (1347) مطرح شده است که شهرداری باید نقشه تعریض معابر را به‌نحوی ترسیم کند که اراضی مجاور را خریداری و سپس با لحاظ ارزش افزوده آن را به دیگران منتقل کند. همچنین در قانون زمین شهری (۱۳۶۶) دولت و شهرداری‌‌‌‌‌ها می‌‌‌‌‌توانند برای اجرای طرح‌‌‌‌‌های دولتی، زمین مورد نیاز را در شهرها و شهرک‌‌‌‌‌های سراسر کشور با رعایت کلیه ضوابط این قانون تملک کنند. با توجه به بیان برخی از قوانین در بخش قبل، دیگر قوانین در این بخش مورد مداقه قرار گرفت.

الف) قانون راجع‌به حفظ آثار ملی (1309)

امروزه حق مالکیت حق مطلقی نیست و قانونگذار می‌‌‌‌‌تواند بنا به عللی، محدودیت‌‌‌‌‌هایی را بر حق مالکیت اعمال کند. برای نمونه، الزامات مربوط به منفعت عمومی در حفاظت از میراث فرهنگی کشور می‌‌‌‌‌تواند محدودیت‌‌‌‌‌هایی را برای حق مالکیت اشخاص ایجاد کند. ثبت املاک اشخاص توسط دولت در فهرست آثار ملی، حقوق و تکالیفی را برای دولت یا مالک و متصرف غیردولتی و خصوصی اثر به‌‌‌‌‌همراه دارد. به نظر می‌‌‌‌‌رسد متأسفانه اقدام جبرانی دولت در این راستا مسیر مشخصی نداشته و بلاتکلیف مانده است.

ب) قانون سازمان برق ایران (مصوب 1346) با اصلاحات و الحاقات بعدی

در این قانون تعیین بهای اراضی و ابنیه و مستحدثات و تأسیسات تولید و انتقال و توزیع نیروی برق از طریق توافق بین دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی و مالکان آنها به عمل می‌‌‌‌‌آید.

ج) قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌‌‌‌‌های دولتی و شهرداری‌‌‌‌‌ها (مصوب ۱۳۶۷)

قانون تعیین وضعیت املاک و اراضی واقع در طرح‌‌‌‌‌های دولتی و شهرداری‌‌‌‌‌ها شامل یک ماده‌واحده بوده و قانونگذار در قانون فوق برای دستگاه اجرایی تکالیفی را مقرر کرده است. در واقع در خصوص تحدید حقوق مالکانه، دستگاه اجرایی نمی‌‌‌‌‌تواند اشخاص ذی‌نفع را برای مدت نامشخص در بلاتکلیفی قرار دهد و باید حداکثر ظرف مدت هجده ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال ‌اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام کنند.

طبق تبصره «1» ماده‌واحده، درصورتی که اجرای طرح و تملک املاک واقع در آن به‌موجب برنامه زمان‌‌‌‌‌بندی مصوب به حداقل ۱۰ سال بعد موکول شده باشد،‌ مالکان املاک واقع در طرح از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث یا تجدیدبنا یا افزایش بنا و تعمیر و فروش و اجاره و رهن و غیره برخوردارند و در‌صورتی که کمتر از ۱۰ سال باشد، مالک هنگام اخذ پروانه تعهد می‌کند هرگاه زمان اجرای طرح قبل از 10 سال شروع شود، حق مطالبه هزینه احداث و‌ تجدیدبنا را ندارد. همچنین طبق تبصره «3»، مالکان املاک و اراضی واقع در طرح‌های آتی، که قبل از تصویب طرح واجد شرایط برای اخذ پروانه ساختمان بوده‌اند و قصد احداث یا ‌تجدید یا افزایش بنا را دارند، برای اخذ زمین عوض در اولویت قرار خواهند گرفت و در بین آن‌گونه مالکان اشخاصی، که ملک آنها در مسیر احداث یا‌ توسعه معابر و میادین قرار دارد، نسبت به سایرین حق تقدم دارند.

د) قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌‌‌‌‌ها

طبق قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌‌‌‌‌ها مصوب 1370/08/28 مجلس شورای اسلامی، در مواردی که شهرداری‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی مردم باشند و توافق میان شهرداری و مالک فراهم نشود، قیمت به‌روز تقویم و پرداخت می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شود.

هـ) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌‌‌‌‌های تاریخی– فرهنگی (1398/۰۴/12)

باتوجه به این امر که الزامات مربوط به منفعت عمومی در حفاظت از میراث فرهنگی کشور، محدودیت‌‌‌‌‌هایی را برای حق مالکیت اشخاص ایجاد می‌‌‌‌‌کند و طبق بند «ط» ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری، مالک یا متصرف اثر، موظف به رعایت ضوابط حفاظتی و کاربردی عرصه و حریم اثر اعلامی ازسوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است [13]؛ ماده (11) قانون مذکور، دولت را مکلف کرده است از طریق نهادهای ذی‌‌‌‌‌ربط در تعیین مقررات مربوط به طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران، تدابیر و اقدامات جبران محدودیت‌‌‌‌‌های اعمال شده از قبیل تراکم در خصوص املاک واقع در محدوده بافت‌‌‌‌‌های تاریخی ـ فرهنگی موضوع این قانون را پیش‌‌‌‌‌بینی کند.

شایان ذکر است، گزارشی با عنوان «گزارش نظارت بر اجرای قانون حمایت از مرمت و احیای بافت های تاریخی ـ فرهنگی (مصوب 1398/04/12)» که توسط مرکز پژوهش‌‌‌‌‌های مجلس تدوین شده است، تأکید دارد که ارزیابی انجام شده در خصوص «قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌‌‌‌‌های تاریخی ـ فرهنگــی» (مصوب 1398/04/12) نشــان می‌‌‌‌‌دهد که بعد از گذشت بیش از سه سال، هنوز بخش قابل توجهی از تکالیف این قانون به مرحله اجرایی شدن نرسیده است و در قانون فوق هم حقوق مالکانه و بلاتکلیفی در این زمینه وجود دارد.

و) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰7ـ ۱۴۰3)

در بند «پ» ماده (83) این قانون، دولت مکلف به انجام اقداماتی در راستای حفاظت از میراث فرهنگی و جبران حقوق مالکانه مردم شده است. در جزء «۲» این بند، وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف شده است نسبت به بازنگری حریم‌‌‌‌‌های آثار ثبتی پیشین و تعیین حریم آثار ثبتی جدید با رعایت هم‌زمان حفظ اثر، عدم اعمال محدودیت‌های نابجا خارج از اختیارات قانونی، نحوه جبران محدودیت‌های ایجاد شده قانونی برای مالکان و تعیین حریم‌‌‌‌‌های کالبدی، منظری، ساختاری و کاربردی، با لحاظ مؤلفه‌هایی همچون ارتفاع، شکل (فرم)، مصالح و سبک معماری، عوامل مؤثر در ساختار و پایداری اثر (سطحی و زیرسطحی)، کاربری و نحوه فعالیت‌های پیرامونی و امکان توسعه و نوسازی آتی در محدوده حریم‌ها با رعایت حقوق شرعی اماکن موقوفه، مساجد و موارد مشابه از جمله حفظ کاربری و نیات واقفین و نیز جبران حقوق مالکانه مردم از جمله اعطای اراضی معوض به مالکان املاک واقع در عرصه و حریم آثار ملی، که با محدودیت و کاهش ارزش املاک مواجه شده‌اند، اقدام قانونی به‌عمل آورد.

2-2-3. قوانین مرتبط با انتقال حق توسعه

بررسی‌‌‌‌‌های انجام شده در حوزه قوانین و مقررات مرتبط با انتقال حق توسعه نشانگر این امر است که این موضوع طی دهه‌‌‌‌‌های اخیر وارد عرصه قانونگذاری کشور شده است، اما تاکنون نتوانسته جایگاه مناسبی در طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری بیابد.

الف) تعریف انتقال حق توسعه در قوانین و مقررات

در ماده (13) الحاقیه سند ملی احیا و بهسازی، تصویب‌نامه هیئت‌وزیران 1395/06/06 - به استناد ماده (16) قانون حمایت از احیا و بهسازی، به تعیین سازوکارهای انتقال حق توسعه (TDR) با بهره‌‌‌‌‌گیری از ابزارهایی نظیر زمین‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های دولتی یا اراضی ذخیره احیا و بازآفرینی محدوده‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های محلات هدف و سایر امتیازات در محدوده قانونی شهرها اشاره شده‌‌‌‌‌ است. همچنین در آیین‌‌‌‌‌نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (1400/5/4) که به‌منظور تبیین و بهنگام‌سازی وظایف کلیه دستگاه‌های اجرایی مسئول در حوزه‌های اجرا و نظارت بر اجرای طرح‌های توسعه و عمران موضوع ماده (۱) و همچنین مقررات شهرسازی و معماری موضوع ماده (۲) آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمران محلی، ناحیه‌ای، منطقه‌ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور و براساس آخرین استنادات قانونی تدوین شده است؛ بند «24» ماده (2) به تعریف حق توسعه پرداخته و بیان می‌‌‌‌‌دارد: «امتیازی است برای بعضی از املاک که در مناطق خاصی از شهر قرار گرفته و براساس طرح‌‌‌‌‌های شهری برای آنها محدودیت‌‌‌‌‌هایی در نظر گرفته شده باشد. این امتیاز با رعایت حقوق قانونی شهرداری‌‌‌‌‌ها، در هر شهر قابلیت انتقال از ملکی به ملک دیگر (در سقف تراکم مجاز) را دارد، سازوکار بهره‌‌‌‌‌گیری از این حق در طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران معین می‌‌‌‌‌گردد». همچنین در بند «10-1-12» آمده است: «به‌‌‌‌‌منظور حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی، طبیعی و اجتماعی در محدوده‌‌‌‌‌هایی از شهر که امکان اعطای تراکم پیش‌‌‌‌‌بینی شده در طرح تفصیلی مناطق هم‌جوار وجود ندارد و همچنین برای ایجاد انگیزه مشارکت و جبران عدم انتفاع ناشی از توسعه برای مالکین، شهرداری‌‌‌‌‌ها می‌‌‌‌‌توانند با تصویب شورای اسلامی شهر، از سازوکار انتقال حق توسعه استفاده نمایند». طبق بند «5-3-17» به استناد ماده (11) قانون مذکور و به‌‌‌‌‌منظور جبران محدودیت‌‌‌‌‌های اعمال شده برای مالکان املاک واقع در محدوده این طرح‌‌‌‌‌ها، استفاده از سازوکار «انتقال حق توسعه» الزامی است.

گفتنی است، به استناد بند «ث» تبصره «11» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ به‌منظور تشویق ساکنان بافت فرسوده به مشارکت در نوسازی محله‌‌‌‌‌های فرسوده و حاشیه‌‌‌‌‌ای، وزارت راه و شهرسازی مجاز است در فرایند کلیدبه‌کلید واحدهای بافت فرسوده و حاشیه‌‌‌‌‌ای با واحدهای نوسازی یا اراضی تحت مالکیت خود تا سقف 40 درصد (۴۰%) تخفیف در قیمت کارشناسی واحدهای نوساز یا اراضی مذکور اعمال کند. آیین‌‌‌‌‌نامه اجرایی این بند براساس اصل یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی به‌‌‌‌‌تصویب هیئت‌وزیران می‌‌‌‌‌رسد.

هیئت‌وزیران در جلسه 1402/۴/07 به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند «ث» تبصره «11» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، آیین‌‌‌‌‌نامه اجرایی بند مذکور را تصویب کرد. آیین‌‌‌‌‌نامه اجرایی بند «ث» تبصره «11» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور شامل هشت ماده بوده و مواردی اعم از موضوعاتی نظیر نحوه تأمین زمین، نحوه شناسایی محلات، وظایف سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و ادارات کل راه و شهرسازی در فرایند اجرای این قانون باید مورد مداقه قرار گیرد. شایان ذکر است، براساس قانون مذکور برای تشویق ساکنان بافت فرسوده به مشارکت در نوسازی محله‌های فرسوده و حاشیه‌ای، وزارت راه و شهرسازی مجاز است در فرایند کلیدبه‌کلید واحدهای بافت فرسوده و حاشیه‌ای با واحدهای نوسازی یا اراضی تحت مالکیت خود تا سقف 40 درصد تخفیف در قیمت کارشناسی واحدهای نوساز یا اراضی مذکور اعمال کند. این طرح نیز نوعی انتقال حق توسعه محسوب شده که در قانون مورد تأکید قرار گرفته است.

3. تحلیلی بر اقدامات قانونی مرتبط با ارزش افزوده یا خسارت ناشی از طرح‌‌‌‌‌های شهری

طرح‌های توسعه شهری از طریق برنامه‌ریزی شهری و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها ارزش‌افزوده ایجاد می‌کنند. بسیاری از برنامه‌ریزان شهری با توجه به تغییراتی که در ارزش املاک و اراضی واقع در طرح‌های توسعه شهری ایجاد می‌شود، درصدد تنظیم و اجرای روش‌هایی بوده‌اند که در روند توسعه شهرها، بهره‌وران از منافع توسعه شهری را به پرداخت حداقل بخشی از این ارزش ‌افزوده به مدیریت شهری ملزم کنند.

ارزش افـزوده ناشـی از اجـرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری موضوعی است که در فرایند برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری ایران مغفول مانده است. ارزش اراضی و املاک شهری به معنای وسیع کلمه عبارت‌‌‌‌‌اند از: ارزش زمین، بناها، خدمات و حقوق استفاده از آنها و تمام اشیایی که در اصل می‌‌‌‌‌تواند مورد معامله یا دادوستد قرار گیرد [14].

شکل 1. ارزش افزوده ناشی از اراضی شهری [14]

3-1. حق مرغوبیت

حق مطالبه بخشی از ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمومی را حق مرغوبیت یا تشرف می‌‌‌‌‌گویند. مرغوبیت مصدر جعلی از مرغوب و در لغت به معنای مورد پسند واقع شدن و مقبول شدن است [15]؛ اما مرغوبیت اصطلاحی است که در تعریف آن می‌‌‌‌‌توان به ماده (8) قانون اصلاح قانون توسعه معابر (مصوب 1320/4/1) اشاره کرد.

در کنار حق مرغوبیت، همواره اصطلاح دیگری تحت عنوان مشرفیت یا حق تشرف مدنظر قانونگذار بوده است؛ به‌‌‌‌‌طوری که در برخی از متون قانونی دو اصطلاح مذکور مترادف یکدیگر به‌‌‌‌‌کار رفته‌‌‌‌‌اند. حق تشرف یا مشرفیت به این معناست که ملکی در اثر احداث یا توسعه معابر و از بین رفتن ملک جلو، مشرف به معبر می‌شود و ارزش بیشتری پیدا می‌‌‌‌‌کند و در نتیجه آن به شهرداری، که سبب پیدایش این ارزش افزوده و مرغوبیت شده است، حق می‌‌‌‌‌دهد بابت این تغییر وضعیت، مالی را به‌‌‌‌‌عنوان حق تشرف دریافت کند. حق تشرف نوعی عوارض اضافه ارزش ‌‌‌‌‌بهاست [16]. تغییر بهای اراضی و املاک در نتیجه تعریض معابر و انجام عملیات بهسازی و حق بر شهرداری برای دریافت بخشی از اضافه ارزش افزوده آن را حق مرغوبیت می‌‌‌‌‌گویند [17].

گفتنی است، عوامل مرغوبیت املاک شهری گوناگون است و عواملی همچون اضافه ارزش ملک ناشی از تفکیک اراضی، ایجاد مرغوبیت ناشی از تغییر کاربری و اضافه ارزش املاک ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمومی و عمرانی را دربر می‌‌‌‌‌گیرد.

بررسی‌‌‌‌‌ها نشان می‌‌‌‌‌دهد که نظام حقوقی حاکم بر حق مرغوبیت طی صد سال گذشته درحال تحول بوده و قانونگذار پیش و پس از پیروزی انقلاب نگاه یکسانی به آن نداشته ‌‌‌‌‌است. این درحالی است که پیش از انقلاب، آیین‌‌‌‌‌نامه حق مرغوبیت توسط کمیسیون‌‌‌‌‌هایی در مجلس ملی و مجلس سنا براساس ماده (18) قانون نوسازی و عمران شهری تصویب شد و این دو مصوبه (یعنی ماده‌واحده عوارض حق تشرف و آیین‌‌‌‌‌نامه حق مرغوبیت) ازلحاظ قانونگذاری مسیرهای کاملاً مجزا از یکدیگر را طی کرده‌‌‌‌‌اند [18].

به‌‌‌‌‌نحوی که پس از پیروزی انقلاب اسلامی، مشروعیت حق تشرف مورد تردید واقع شد. نخستین گام به‌سوی تضعیف حق مرغوبیت با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌‌‌‌‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/17 برداشته شد که در تبصره «4» ماده (10) آن مقرر شد، طرح‌‌‌‌‌های موضوع این قانون از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداری‌‌‌‌‌ها ،که از جمله آنها حق تشرف یا حق مرغوبیت است، معاف‌‌‌‌‌اند. لایحه فوق و متعاقب آن قانون لغو مرغوبیت مصوب سال ۱۳۶۰، اخذ هرگونه وجهی از بابت حق تشرف را خلاف دانسته است و اختلاف محاکم و حقوق‌‌‌‌‌دانان به‌طور جدی از زمانی آغاز شد که وزارت کشور ماده‌واحده تعرفه عوارض حق تشرف را تهیه کرد و به امضای رئیس‌جمهور رساند [5]. در واقع از سال 1360 به‌‌‌‌‌موجب قانون راجع‌به لغو حق مرغوبیت، نه‌فقط حکم مذکور در «تبصره «4» لایحه قانونی مصوب شورای انقلاب» تثبیت شد، بلکه روند اجرایی دریافت این حق نیز متوقف شد. بر این اساس و با عنایت به تخصیص اکثر صورت‌‌‌‌‌ گرفته ظاهرا درحال حاضر موجبی برای «قانون لغو حق مرغوبیت» باقی نمی‌ماند؛ مگر آنکه قائل به تفاوت مفهومی دو حق مرغوبیت و حق تشرف بوده و هر حق مرغوبیتی مانند ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمومی و عمرانی که مشرفیتی با گذرهای عمومی پیدا نمی‌‌‌‌‌کند را حق تشرف ندانسته که در این حالت قانون لغو حق مرغوبیت محل جریان خواهد داشت. شایان ذکر است در همین راستا، افراد قائل به قانونی بودن مصوبه مذکور به‌منظور دفاع از آن با استناد به تفاسیر عدیده، تعرفه عوارض حق تشرف را منطبق با شرع و قانون قلمداد می‌کنند و اجرای مفاد آن را ضروری می‌‌‌‌‌دانند [19].

شهرداری‌‌‌‌‌ها که با وصف موجود یکی از منابع اصلی جذب درآمد خود را از دست داده بودند، درصدد برآمدند تا به‌نوعی با احیای حق معدوم مذکور راهی به وصول مجدد وجوه ممنوعه یاد شده بگشایند. همان‌‌‌‌‌گونه که اشاره شد، سرانجام پیرو تلاش‌‌‌‌‌های مذکور وزارت کشور در مقام احیای حق مرغوبیت طی نامه شماره 1085/1/3/24 مورخ 69/1/19 در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های شهری از محضر مقام معظم انقلاب کسب تکلیف و طی مرقومه مذکور سؤال می‌‌‌‌‌کند:

«چنانچه احداث یا تعریض یک معبر یا شارع عام با توجه به آنکه هزینه‌‌‌‌‌های خرید و تملک املاک واقع در مسیر احداث یا تعریض و همچنین هزینه‌‌‌‌‌های احداث آن را عموم مردم شهر به طرق مختلف یا به‌صورت عوارض به شهرداری می‌‌‌‌‌پردازند و مالکیت آن نیز، مالکیت عمومی (جزء اموال عمومی شهر) است باعث شود ملک شخصی برخوردار گردد از دور امکان بالفعل و بالقوه ... آیا تفاوت ارزش ایجاد شده بالفعل به‌صورت دارایی (ثروت) و بالقوه به‌صورت اجاره‌‌‌‌‌بها، سرقفلی و غیره متعلق است به وی (مالک) یا عموم مردم شهر (شهرداری به نایب منابی مردم شهر) که پرداخت‌کننده تمام هزینه‌‌‌‌‌ها بوده‌‌‌‌‌اند (با این عنوان که بتوانند قسمتی از هزینه‌‌‌‌‌های مصروفه را جبران و بالمآل عمران بیشتری را در نقاط دیگر شهر انجام دهند) مستدعی است، اوامر حضرت‌عالی مشعر بر تأیید عدم تعلق ارزش افزوده ایجاد شده به مالک باشد نسبتی از ارزش افزوده فوق یا تبدیل به احسن از مالکین این قبیل املاک وصول خواهد شد.»

دفتر مقام معظم رهبری نیز در پاسخ به سؤال مطروحه اعلام می‌‌‌‌‌دارد: «وزیر محترم کشور، نامه شماره 1058/1/3/24 مورخه 69/1/19 جناب‌عالی موضوع استفتا در خصوص حق مرغوبیت به استحضار مقام محترم رهبری رسید، فرمودند در اینکه ارزش افزوده ناشی از عبور خیابان از نزدیکی یک ملک متعلق به صاحب آن ملک است، نباید هیچ شک داشت. دولت یا شهرداری می‌‌‌‌‌تواند در صورت تصویب مجلس یا هر مقام قانونی مالیات ببندد، هم بر ارزش افزوده و هم برای ملکی که خیابان جدیدی از کنار آن عبور می‌‌‌‌‌کند.» [20].

وزارت کشور نیز با تلقی این پاسخ به‌عنوان مجوزی شرعی و قانونی مستنداً به بند «الف» از ماده (23) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (مصوب سال ۱۳۶۹) تعرفه عوارضی حق مشرفیت را تهیه کردند و پس از طرح در جلسه مورخه 1370/7/9کمیسیون تأمین درآمد و کسری بودجه شهرداری‌‌‌‌‌ها و اخذ تأیید اعضای شرکت‌کننده در جلسه، به حضور ریاست‌جمهوری ارسال داشتند که ایشان با اصل عوارض موافقت کردند و اعلام داشتند در ماده‌واحده تعرفه عوارضی حق تشرف در تبصره «1» به‌جای چهاربرابر، سه‌برابر و به‌جای 30 درصد قیمت روز، 20 درصد قیمت روز ذکر شود .

ازسویی، در آن زمان با توجه به ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/۳/1 مصوبات شوراها نباید با وظایف و اختیارات قانونی آنها و قوانین عمومی کشور مغایرت داشته باشد. بنابراین، وضع عوارضی به‌عنوان حق مشرفیت توسط شوراهای اسلامی و مطالبه آن، با توجه به ماده (80) مزبور و ماده‌واحده قانون راجع‌به لغو حق مرغوبیت، تا قبل از تصویب قانون درآمد پایدار شهرداری‌‌‌‌‌ها مصوب سال 1401 فاقد مجوز قانونی بوده است. در واقع احداث و توسعه معابر و ایجاد تأسیسات عمومی و اجرای برنامه‌‌‌‌‌های شهرسازی اضافه ارزشی را برای املاک اشخاص ایجاد می‌‌‌‌‌کند که بنا به اعتقادی این امر دارا شدن ناعادلانه فرد است. همین دیدگاه منجر به تصویب اصلاحیه ماده (101) قانون شهرداری و جواز اخذ مجوز نسبت به ارزش افزوده ملک ناشی از امر تفکیک در سال ۱۳۹۰ شد [21].

به این ترتیب، تعرفه عوارضی حق تشرف (مشتمل‌بر چهار تبصره) تصویب و به‌منظور اجرا به شهرداری‌‌‌‌‌های سراسر کشور ارسال شد. سوابق قانونی مربوط به موضوع و صراحت قانونی لغو حق مرغوبیت، پذیرش این حق را با دشواری مواجه می‌‌‌‌‌کرد؛ به‌نحوی که پاره‌‌‌‌‌ای از شعب دیوان عدالت اداری باوجود صراحت قانون لغو حق مرغوبیت، ادعای شهرداری را در خصوص اخذ وجوهی تحت عنوان حق تشرف، غیرقانونی می‌‌‌‌‌دانستند. در پی استعلام رئیس دیوان عدالت اداری در خصوص «وضع و اخذ عوارض حق مشرفیت یا حق مرغوبیت مصوب برخی از شهرداری‌‌‌‌‌ها و شورای اسلامی شهرهای کشور و دولت»، این موضوع در جلسه مورخ 1395/۰۴/23 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقها به شرح ذیل اعلام می‌شود:

اخذ حق مشرفیت، که همان حق مرغوبیت است، شرعاً حرام است، ولی جعل عوارض بر این حق، در فرض وجود حق جعل عوارض توسط مقنن، شرعاً مانعی ندارد. توضیح اینکه حق اشراف و حق مرغوبیت، که همان ارزش افزوده مذکور در جوابیه دفتر مقام معظم رهبری «مدظله العالی» موجود در پرونده است، ملک مالک زمین و ساختمان است و اخذ آن از مالک براساس قانون – ماده‌واحده قانون راجع‌به لغو حق مرغوبیت مصوب 1360/۸/28 مجلس شورای اسلامی – ممنوع است و در نتیجه شرعاً اخذ آن اکل مال به ‌‌‌‌‌باطل بوده و حرام است و این حق یکی از اموال شخصی محسوب می‌شود و در نتیجه جعل عوارض بر آن در صورت وجود مجوز قانونی محذوری ندارد [20].

حاصل اینکه بین حق مشرفیت، که همان حق مرغوبیت و ارزش افزوده است، و بین عوارض بر حق مشرفیت فرق است و اخذ حق مشرفیت حرام است، ولی اخذ عوارض بر حق مشرفیت مانعی ندارد. ارزش افزوده در اینجا از اموال مالک است و مانند سایر اموال او جعل عوارض بر آن در صورت وجود مجوز قانونی محذوری ندارد.

به‌هرحال، اعلام خلاف شرع و قانونی بودن مصوبه، موجب استعلام و ارسال شکایت به شورای نگهبان و طرح موضوع در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شد که در نهایت این مصوبه خلاف شرع و قانون اعلام نشد [20].

بنابراین با مداقه در قوانین و مقررات موجود می‌‌‌‌‌توان بیان داشت ماهیت وجهی که بابت ارزش افزودە ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمرانی از صاحبان املاک گرفته می‌‌‌‌‌شود نوعی مالیات است. پیش از انقلاب نیز اخذ این وجه به استناد قوانین متعددی، که ازسوی مجلس شورای ملی به‌‌‌‌‌تصویب رسیده بود، جایز بود. طی سال‌‌‌‌‌های اخیر در قانون درآمد پایدار طبق ماده (2) بند «الف» تبصره «1» قانون فوق به درآمد از عوارض محلی اشاره کرده است و بیان می‌‌‌‌‌دارد که عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش‌‌‌‌‌ها پس از تأیید شورای‌‌‌‌‌ عالی استان‌‌‌‌‌ها، تهیه و دستورالعمل آن ازسوی وزیر کشور، تصویب و ابلاغ می‌‌‌‌‌شود. بنابراین طبق ماده فوق‌‌‌‌‌الذکر، به شورای اسلامی شهرها اختیار داده می‌شود که عوارض را پیشنهاد بدهند و به تصویب شورای عالی استان‌‌‌‌‌ها برسانند.

3-2. مصادیق خسارات ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری یا اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمومی بر املاک

در راستای اجرای طرح‌‌‌‌‌های عمومی، که توسط دستگاه‌‌‌‌‌های اجرایی به ‌‌‌‌‌انجام می‌‌‌‌‌رسد، گذشته از تملک ملک، ممکن است خساراتی به صاحبان املاک واقع در محدوده طرح وارد شود.

3-2-1. تغییر کاربری اراضی و املاک خصوصی به کاربری‌‌‌‌‌های عمومی

تعیین کاربری‌‌‌‌‌های عمومی برای اراضی و املاک خصوصی بسته به مثبت یا منفی بودن آثار بیرونی آن، سبب افزایش یا کاهش قیمت اراضی هم‌جوار خواهد شد. برای مثال، نزدیکی به پارک‌‌‌‌‌های عمومی، شبکه بزرگ‌راهی، محل‌‌‌‌‌های گردآوری و دفع ضایعات شهری و... آثار نامساعدی به‌صورت ازدحام جمعیت در منطقه، آلودگی زیست‌محیطی، صوتی و غیره خواهد داشت که همگی از پیامدهای بیرونی منفی برای املاک مجاور محسوب می‌شود و از مرغوبیت آنها می‌‌‌‌‌کاهد. نظر به آنکه در فاصله زمانی تصویب طرح تا قبل از خرید ملک توسط مقام عمومی، اختیار هرگونه ساخت‌وساز جدید از مالک سلب می‌‌‌‌‌شود؛ در این وضعیت قیمت ملک واقع در طرح نیز علاوه‌بر املاک مجاور آن به‌شدت افت خواهد کرد. در گذشته بلاتکلیفی مالکان چنین املاکی می‌‌‌‌‌توانست سال‌‌‌‌‌ها به درازا بکشد؛ اما پس از تصویب قانون جدیدی در این خصوص، که ناظر به زمین‌‌‌‌‌های شهری و حوزه استحفاظی آنهاست، شهرداری‌‌‌‌‌ها حداکثر هجده ماه فرصت دارند تا به معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن اقدام کنند. در این مرحله ممکن است بر سر ارزیابی قیمت ملک، شرایط پرداخت، ارزش ملک و زمان واقعی پرداخت ثمن معامله مشکلاتی پیش آید که معمولاً به ضرر صاحب ملک است [3].

برای مثال، تنظیم نادرست طرح‌‌‌‌‌های تفصیلی یا تغییر اشتباه یا حتی غرض‌‌‌‌‌ورزانه آن موجب تضییع حقوق شهروندان و در برخی موارد ایراد خسارت به آنان خواهد شد. برای مثال، در سال 1385 کمیسیون ماده (5) طرح تفصیلی شهرستان شهرکرد به موجب بند «1» مصوبه صورت‌جلسه، کاربری فضای سبز ملکی با مالکیت خصوصی را به نحوی از انحا تغییر داد که این بند به موجب دادنامه شماره 187، 186 دیوان عدالت اداری مورخ 1388/2/27، به‌دلیل مغایرت با حق مالک خصوصی ابطال شد [22].

3-2-2. احداث زیرساخت‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های شهری

احداث زیرساخت‌‌‌‌‌ها در اراضی شهری نیز اگرچه تأثیر مثبتی بر رفاه کلیه شهروندانی دارد که از خدمات این زیرساخت‌‌‌‌‌ها بهره‌‌‌‌‌مند می‌‌‌‌‌شوند، دارای آثار منفی نیز است. به‌طور مثال ایجاد زیرساخت‌‌‌‌‌های مربوط به آب و فاضلاب، همه شهروندان و اراضی شهر را از خدمات آن منتفع می‌‌‌‌‌کند. همچنین اثر مثبت بر سودآوری سرمایه‌گذاری در فعالیت‌‌‌‌‌های تجاری، اداری و تولیدی خواهد داشت و قیمت زمین و ساختمان را برای عموم کاربری‌‌‌‌‌های برخوردار افزایش می‌‌‌‌‌دهد. اما بدیهی است، مستغلاتی که در معرض پیامدهای بیرونی منفی پروژه‌‌‌‌‌های زیرساختی قرار می‌‌‌‌‌گیرند، با کاهش تقاضا و قیمت ملک مواجه می‌‌‌‌‌شوند [23].

ساخت بزرگ‌راه‌‌‌‌‌های شهری می‌‌‌‌‌تواند تأثیرات مختلفی بر شهر و محلات مجاور آن داشته باشد. برای مثال ساخت بزرگ‌راه طبقاتی صدر در شهر تهران، یکـی از اقـدامات شهرسازانه به‌منظور توسعه حمل‌‌‌‌‌ونقل شخصی است کـه بیشترین بهره را نصیب استفاده‌‌‌‌‌کنندگان از این بزرگ‌راه می‌‌‌‌‌کند، اما تأثیرات منفی برای محلات مجاور دارد. خیرالدین و همکاران در پژوهشی نشان دادند ساخت بزرگ‌راه طبقاتی صـدر، تأثیرات مثبت و منفی بر شهر، به‌‌‌‌‌خصوص محلات مجـاور آن، داشته است؛ به‌‌‌‌‌طوری‌‌‌‌‌ که تأثیرات مثبـت اقتصـادی برای محلات دورتر و تأثیرات منفی اقتصادی برای محلات نزدیک‌‌‌‌‌تر است. در واقع می‌‌‌‌‌توان این‌‌‌‌‌گونه نتیجه گرفت که عمق تأثیر مستقیم ساخت بزرگ‌راه صدر برای محلات مجاور آن تا حدود 120 متر است که تا فاصله ۶۰متری، باعث کاهش قیمت املاک مسکونی شده، اما در فاصله ۶۰ تا ۱۲۰ متری از بزرگ‌راه، باعث رونق بازار مسکن شده است [24].

3-2-3. احداث و تعریض خیابان‌‌‌‌‌ها و معابر عمومی

اجرای این تغییرات از چند جنبه منافع اراضی و املاک شهری را متأثر می‌‌‌‌‌کند. برای مثال، اگرچه با احداث خیابانی جدید یا تعریض خیایان‌‌‌‌‌های موجود، دسترسی اراضی و املاکی که در مجاورت این خیابان‌‌‌‌‌ها قرار دارند بهبود می‌یابد و موجب افزایش قیمت این املاک می‌‌‌‌‌شود؛ اما از طرف دیگر ممکن است املاک و مستغلاتی، که در مجاورت بزرگ‌راه‌‌‌‌‌ها و راه‌‌‌‌‌های شریانی قرار گرفته‌‌‌‌‌اند، از آثار بیرونی منفی آنها متضرر شوند. فاکتورهای بصری و اجتماعی زیادی در تعیین خسارت مؤثر است. برای مثال، مغازه‌‌‌‌‌ای پس از احداث پل‌‌‌‌‌های غیرمسطح در قسمت زیرین پل قرار می‌‌‌‌‌گیرد. در این صورت کم شدن منظر و پاخور مغازه، کم شدن تعدد عبور و مرور، محدودیت و سختی تردد عابرین نسبت به سابق، آلودگی صوتی، کاهش امنیت و هر تغییری که کیفیت انتفاع از ملک را نسبت به سابق کاهش دهد یا سبب کاهش درآمد مالک نسبت به سابق گردد؛ از عوامل مؤثر در افت قیمت این املاک خواهد بود [23].

3-2-4. احداث خطوط مترو

توسعه مبتنی‌بر حمل‌ونقل عمومی با تکیه بر اهدافی همچون بهبود زیست‌‌‌‌‌پذیری، پایداری و یکپارچگی مناطق شهری، می‌‌‌‌‌تواند تأثیرات مثبتی بر ارزش اراضی داشته باشد. احداث خطوط مترو، قیمت املاک واقع در نزدیکی ایستگاه‌‌‌‌‌های مترو را به‌دلیل بهبود قابل توجه دسترسی این اراضی افزایش می‌‌‌‌‌دهد؛ اما ممکن است بر قیمت اراضی واقع در مسیر حرکت مترو، به‌دلیل ایجاد لرزش یا سایر مضرات احداث خطوط مترو، تأثیر منفی بگذارد و آن را کاهش دهد [23]. برای مثال، مطالعه‌‌‌‌‌ای انجام‌یافته در شهر تهران نشان می‌‌‌‌‌دهد که گشایش ایستگاه‌‌‌‌‌های مترو در شهر تهران سود و نفع بیشتری را نصیب مناطق جنوبی شهر کرده است. در واقع توسعه و گشایش ایستگاه مترو، ارزش افزوده و افزایش قیمت بیشتری در مناطق جنوبی تهران (مناطق محروم‌‌‌‌‌تر) نسبت به مناطق شمالی (مناطق مرفه‌‌‌‌‌تر) ایجاد کرده است [25].

3-2-5. ثبت املاک در فهرست آثار ملی و محدودیت در حق انتفاع از ملک

طبق مواد (۱) و (۲) قانون راجع‌به حفظ آثار ملی مصوب سال ۱۳۰۹ و ماده (۳) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب سال ۱۳۶۴ دولت مکلف به حفاظت از این آثار است و با توجه به عدم تمایل برخی از مالکان خصوصی ابنیه ارزشمند تاریخی به ثبت مایملک خود در این فهرست به‌دلیل بروز محدودیت در حق انتفاع از ملک خویش، موجب می‌‌‌‌‌شود تا امر حفاظت از آثار ملی در کشور به‌‌‌‌‌درستی تحقق نیابد. متأسفانه مقنن در قوانین موجود، کمتر توجهی به منافع تضییع شده اشخاص دارد. بنابراین مانع اصلی نبود قانون صریح و مشخص در مجموعه داخلی، مبنی‌بر قابل مطالبه بودن خسارت ناشی از عدم‌‌‌‌‌النفع مالکان خصوصی آثار غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی است که این امر باعث تضییع حقوق مالکان خصوصی ابنیه مذکور و در نهایت موجب تمایل ایشان به خارج کردن آثار تحت مالکیت خود از فهرست آثار ملی کشور می‌‌‌‌‌شود [26]. همچنین قرار گرفتن در حریم و محدوده آثار باعث ایجاد محدودیت‌‌‌‌‌هایی در ابنیه واقع شده در حریم ایجاد کرده و ارزش ملکی آنها را کاهش داده است.

3-3. جایگاه و ضرورت قانونی تدوین انتقال حق توسعه و ارزش ‌‌‌‌‌افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری

طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در خصوص زمین شهری، مالکیت اراضی و سیاست‌‌‌‌‌های مدیریت شهری در چگونگی انتخاب زمین‌‌‌‌‌های مناسب برای انواع کاربری‌‌‌‌‌ها، و ضوابط مربوطه دارای اهمیت بسیار است. در این راستا، مدیران و سیاستگذاران شهری، در پی انتخاب مجموعه‌‌‌‌‌ای از سیاست‌‌‌‌‌های مناسب‌اند تا بتوانند ضمن پاسخگویی به نیازهای روزافزون شهرها، عدالت اجتماعی را تقویت کنند [27]. با توجه به بررسی قوانین و مقررات مرتبط با شیوه‌‌‌‌‌های مختلف اخذ ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری و جبران خسارت مالکان ناشی از هدایت توسعه شهرها و نیز قوانین مرتبط با تملک اراضی شهری می‌‌‌‌‌توان بیان داشت در ادوار گوناگون نظریه‌‌‌‌‌های متفاوتی در این زمینه حاکم بوده است. ازسویی گفتنی است که در برخی از اسناد و قوانین نیز بر لزوم تدوین سازوکار انتقال حق توسعه تأکید شده است؛ برای مثال، طبق ماده (11) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌‌‌‌‌های تاریخی– فرهنگی، دولت مکلف است از طریق نهادهای ذی‌ربط در تعیین مقررات مربوط به طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران، تدابیر و اقدامات جبران محدودیت‌‌‌‌‌های اعمال شده از قبیل تراکم در خصوص املاک واقع در محدوده بافت‌‌‌‌‌های تاریخی– فرهنگی موضوع این قانون را پیش‌‌‌‌‌بینی کند یا طبق بند «13» الحاقیه سند ملی راهبردی احیا و بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌‌‌‌‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، وزارت راه و شهرسازی با همکاری وزارت کشور مکلف است، ظرف یک سال از تاریخ لازم‌‌‌‌‌الاجرا شدن این تصویب‌‌‌‌‌نامه نسبت به تعیین سازوکارهای انتقال حق توسعه با بهره‌‌‌‌‌گیری از ابزارهایی نظیر زمین‌‌‌‌‌های دولتی یا اراضی ذخیره احیا و بازآفرینی محدوده‌‌‌‌‌های محلات هدف و سایر امتیازات در محدوده قانونی شهرها اقدام کند.

همچنین طبق بند «10-1-12» آیین‌‌‌‌‌نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران، به‌‌‌‌‌منظور حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی، طبیعی و اجتماعی در محدوده‌‌‌‌‌هایی از شهر که امکان اعطای تراکم پیش‌‌‌‌‌بینی‌‌‌‌‌ شده در طرح تفصیلی مناطق هم‌جوار وجود ندارد و همچنین برای ایجاد انگیزه مشارکت و جبران عدم انتفاع ناشی از توسعه برای مالکان، شهرداری‌‌‌‌‌ها می‌‌‌‌‌توانند با تصویب شورای اسلامی شهر، از سازوکار انتقال حق توسعه استفاده کنند.

همچنین در بند «5-3-17» آیین‌‌‌‌‌نامه مذکور، استفاده از سازوکار «انتقال حق توسعه» به‌‌‌‌‌منظور جبران محدودیت‌‌‌‌‌های اعمال شده برای مالکان املاک واقع در محدوده طرح‌‌‌‌‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌‌‌‌‌های تاریخی– فرهنگی شهر الزامی شده است.

با توجه به موارد بیان شده به نظر می‌‌‌‌‌رسد انتقال حق توسعه بتوانند ضمن احترام به حقوق مالکیت خصوصی و ارج نهادن به حقوق توسعه برای افراد و اشخاص به‌منظور استفاده بهینه از اراضی و املاک خود و منتفع شده از ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری، بسترهای مناسب را برای تأمین منافع عمومی از طریق حفاظت از اراضی کشاورزی، خدماتی، مناظر طبیعی و... که ارزش نگهداری و حفاظت دارند، فراهم کند [27].

با توجه به این امر که سازوکار فوق در راستای جبران محدودیت‌‌‌‌‌های ناشی از طرح‌‌‌‌‌های توسعه مطرح شده است؛ اما از طرفی نیز معطوف به ایجاد کارآمدی در تخصیص تراکم ســاختمانی و رونق‌‌‌‌‌بخشی به ساخت‌وساز، برقراری عدالــت در اجرا و تأمین منافع مالکان زمین در بهره‌‌‌‌‌مندی از ارزش افزوده ناشی از امتیازات طرح‌‌‌‌‌های توسعه ازیک‌سو و تحقق‌‌‌‌‌پذیری طرح‌‌‌‌‌های توسعه ازسوی دیگر اســت. همچنین همان‌‌‌‌‌گونه که بیان شد، برای تأمین عدالت و توزیع عادلانه منافع ناشی از آثار برنامه‌‌‌‌‌های توسعه شــهری راهکارهای مختلفی وجود دارد که از جمله مهم‌‌‌‌‌ترین آن‌‌‌‌‌ها سازوکارهای دریافــت مالیات مرغوبیت/ پرداخت حق غرامت و ارزش ‌‌‌‌‌افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌هاســت. در واقع این دو امر می‌‌‌‌‌تواند به‌‌‌‌‌عنوان دو عامل راهگشا در برقراری عدالت در شهر مفید واقع شوند.

۴. به‌کارگیری حق انتقال توسعه در طرح‌‌‌‌‌های شهری

4-1. تعریف حق توسعه و ویژگی‌‌‌‌‌های آن

عبارت TDR مخفف عبارت "Transfer of Development Rights" به معنی انتقال حق توسعه است و ابزار سیاست کاربری زمین برای توسعه در حوزه‌‌‌‌‌‌ای مشخص است که بر پایه بازار عمل می‌‌‌‌‌کند [8].

در برنامه انتقال حق توسعه، حق ساختن زمین یا خانه از مکان دیگری، که توسعه آن ممنوع و زیان‌‌‌‌‌بخش است، (به عنوان مثال، به دلایل زیست محیطی) به مکان دیگری، که در پی حفظ ارزش دارایی مالکان و توسعه خدمات شهری است، انتقال پیدا می‌‌‌‌‌کند. در واقع روش «انتقال حق توسعه‌‌‌‌‌» به معنای حفاظت از زمین به وسیله انتقال حقوق توسعه از منطقه‌ای به منطقه‌‌‌‌‌ای دیگر است که یکی از موفق‌‌‌‌‌ترین رویکردهای بازارمحور در راستای حفاظت از فضاهای باز است که به‌دلیل پاسخگویی به تقاضای رو به رشد زمین‌های ساخت‌‌‌‌‌وساز شهری، داوطلبانه بودن و جبران خسارات مالی توجه چشمگیری را در بین برنامه‌‌‌‌‌ریزان و اقتصاددانان به خود جلب کرده است. گفتنی است، انتقال حق توسعه یکی از شیوه‌‌‌‌‌های نو در امر نظارت بر توسعه اراضی محسوب می‌‌‌‌‌شود. این روش در کشورهای درحال توسعه در کنار دیگر شیوه‌‌‌‌‌های کنترل و نظارت بر توسعه شهری مورد استفاده قرار گرفته است [3]. در این راه‌حل، حقوق مالکیت و توسعه کلیه اراضی واقع در محدوده شهری در هر واحد برنامه‌ریزی به‌صورت یکسان به رسمیت شناخته شده، ولی اراضی واقع در مبدأ توسعه اجازه استفاده از حق توسعه را در ملک خود ندارند و باید آن را در مکانی دیگر استفاده کنند یا به دیگری انتقال دهند. در این سیستم حق مالکیت نیز محترم شناخته شده، به ارزش روز تبدیل شده و قابل انتقال به نقاط دیگر به‌صورت حق توسعه‌اند، اما استفاده از آن در مبادی انتقال حقوق مالکیت فقط در چارچوب نحوه کاربری اراضی طرح تفصیلی و استفاده‌های مشروط آن امکان‌پذیر است.

این رویکرد از شیوه‌‌‌‌‌های نوین نظارت بر توسعه زمین محسوب می‌‌‌‌‌شود که در کشورهای توسعه‌‌‌‌‌یافته و اخیراً در برخی از کشورهای درحال توسعه در کنار دیگر شیوه‌‌‌‌‌های کنترل و نظارت بر توسعه شهری مورد استفاده قرار می‌‌‌‌‌گیرد. صرف‌نظر از نقش آن در توسعه شهری، انتقال حق توسعه به‌لحاظ جایگاهی که در کاهش نابرابری و تأمین عادلانه حقوق فردی مالکان دارد نیز دارای اهمیت است [3].

در سیستم پیشنهادی انتقال حقوق مالکیت، هر مالک می‌‌‌‌‌تواند حق توسعه و حق مالکیت خود را به‌طور جداگانه و نیز به‌طور به‌صورت یکجا به نقاط دیگر منتقل کند و زمین یا ملک او در نتیجه این انتقال، با پذیرش غیرقابل بازگشت حقوق ارتفاقی حفاظت یا استفاده مورد نیاز جامعه توسط مالک به مصرف کاربری تعیین شده طرح تفصیلی یا به مالکیت دستگاه زیربط این کاربری و یا هر نوع متقاضی دیگر استفاده از آن درمی‌آید [2].

در الگوی انتقال حق توسعه، مناطق شهری به دو دسته نواحی ارسال و نواحی دریافت تقسیم می‌‌‌‌‌شوند که عبارت‌اند از:

• منطقه ارســال: به اراضــی‌ای که در مناطق دارای اهمیت و ارزش‌‌‌‌‌هـای ویژه واقع شده‌‌‌‌‌اند، مانند اراضی کشاورزی، فضای باز، املاک باارزش تاریخی یا هر عنصری که برای جامعه واجد اهمیت است، منطقه ارسال گفته می‌‌‌‌‌شود. در منطقه ارسال، در قالب برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه مالکان دارای حق انتخاب دوگانه‌اند. می‌‌‌‌‌توانند در برنامه انتقال حق توسعه مشارکت نکنند و به‌جای آن از زمین خود برای مصارف کشاورزی و نیز توسعه مجاز مطابق حق انتخاب پایه استفاده کنند. حالت دیگر انتخاب برنامه انتقال حق توسعه، امضای محدودیت‌‌‌‌‌نامه پذیرش حقوق ارتفاقی جامعه، حفاظت ابدی از زمین و دریافت حق توسعه قابل فروش براساس مساحت زمین اسـت. در تعدادی از برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه حق انتخاب دوگانه مالکان واقع در منطقه ارسال سلب می‌‌‌‌‌شود و مالکان نمی‌‌‌‌‌توانند از حق ساخت مطابق مقررات منطقه‌‌‌‌‌بندی برای ملک خود استفاده کنند و فقط به انتقال حق توسعه خود به نقاط دیگر مجازند. تشخیص مناطق توسعه و عدم توسعه در طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری اتفاق می‌‌‌‌‌افتد. بنابراین، مالکان سرزمین‌‌‌‌‌های طبیعی حساس، مزارع و همچنین مناطق تاریخی و مهم می‌‌‌‌‌توانند از طریق فروش حقوق توسعه قابل انتقالشان (حق اجاره، حق فروش، حق رهن، حق واگذاری و...) هزینه زیان خود را دریافت کنند و در مقابل داوطلبانه به توسعه دارایی خود بپردازند [28].
• منطقه دریافت: منطقه دریافت به اراضی‌ای گفته می‌‌‌‌‌شود که برای توسعه مناسب تشخیص داده می شود و توسعه مازاد بر حق پایه درآن مجاز دانسته یا تشویق می‌‌‌‌‌شود [3]. در منطقه دریافت، سازندگان و متقاضیان سرمایه‌‌‌‌‌گذاری در ساختمان و توسعه شهری می‌‌‌‌‌توانند از طریق خرید مقادیر معینی از حق توسعه مناطق ارسال، نسبت به احداث بنای مازاد بر حق پایه کلیه املاک، تا حد مجاز طرح توسعه اقدام کنند. قیمت حق توسعه قابل مبادله معمولاً از طریق عرضه و تقاضا بین دو طـرف توافق می‌‌‌‌‌شود؛ اما مقررات انتقال حق توسعه می‌‌‌‌‌تواند از طریق کنترل عرضه تعداد حقوق توسعه قابل فـروش مالکان واقـع در مناطق ارسـال، بر قیمت‌‌‌‌‌ها اثر گذارد [29].

بنابراین نحوه انتقال حق توسعه بدین صـورت اسـت که صاحب زمین یا ساختمان پرارزشی که نمی‌‌‌‌‌تواند از حق ساختی که مطابق مقررات (طرح‌‌‌‌‌های تفصیلی و منطقه‌‌‌‌‌بندی شهر) برای ملک او تعیین شده است، استفاده کند، در مقابل می‌‌‌‌‌تواند معادل آن را با نظارت مسئولان امور یا در یکی دیگر از املاک خود در منطقه‌‌‌‌‌ای مجاز، به‌صورت افزایش تراکم استفاده کند یا از طریق سازوکار بازار آزاد به مالک دیگری در منطقه‌‌‌‌‌ای مجاز بفروشد [3].

انتقال حق توسعه به‌‌‌‌‌صورت داوطلبانه و مبتنی‌بر انگیزه است و برنامه‌‌‌‌‌ای است که اجازه می‌‌‌‌‌دهد مالکان اراضی خود را به‌‌‌‌‌صورت مشارکتی و داوطلبانه به فروش برسانند و اراضی خود را به یک توسعه‌‌‌‌‌دهنده شخصی یا دولتی، که مبتنی‌بر حفظ بهترین اراضی شهری است، بفروشند یا جایگزین و سپس در نواحی دیگر شهری زمین دریافت کنند.

به‌گونه‌‌‌‌‌ای که چان و هو (2015) انتقال حقوق توسعه را موازنه میان حفاظت، حق مالکیت و توسعه می‌‌‌‌‌دانند.

شکل 2. توازن میان حفاظت، توسعه و حقوق مالکیت [30]

4-1-1. جایگاه حقوق مالکیت در روش انتقال حق توسعه

ماده (39) قانون مدنی، براساس قاعده تسلیط، بر احترام به حقوق مالکیت در چارچوب قانون تأکید دارد و مالک را دارای حق هر‌‌‌‌‌گونه تصرف و انتفاع، به‌‌‌‌‌جز در مواردی که قانون استثنا کرده باشد، می‌‌‌‌‌داند. از طرف دیگر، مطابق با اصل ۴۷ قانون اساسی، حق مالکیت و حق انتفاع مالک از ملک خود محترم شمرده شده‌‌‌‌‌است. ازسویی ماده (132) قانون مدنی، براساس قانون لاضرر و لاضرار، محدودیت‌‌‌‌‌های قابل توجهی را به سود منافع اجتماعی و اجرای عدالت بر این حق اعمال کرده اسـت؛ به‌‌‌‌‌طوری‌‌‌‌‌که دیگر نمی‌‌‌‌‌توان از مالکیت مطلق، انحصاری و دائمی سخن گفت [31].

با توجه به اینکه شرط لازم برای ایجاد بازار مناسب و عادلانه زمین و مساکن، وجود سیاست مناسب زمین است، سیستم‌‌‌‌‌های تصدی و حق مالکیت نقشی کلیدی در فراهم‌‌‌‌‌سازی و ایجاد چنین سیاست‌‌‌‌‌هایی دارند. انواع مالکیت‌‌‌‌‌ها از تنوع بسیاری برخوردارند که این تنوع ناشی از مجموعه گسترده‌‌‌‌‌ای از مسائل تاریخی و فرهنگی در جوامع مختلف است و هرگونه تلاش برای اتخاذ سیاست‌‌‌‌‌های مالکیت مناسب نیازمند احتساب تنوع این نظام‌‌‌‌‌های مالکیت زمین و فاکتورهای تأثیرگذار بر آن است. وقتی اشخاص حقیقی و حقوقی حق استفاده از زمین را به دست می‌‌‌‌‌آورند، در واقع حق تصدی زمین را به دست آورده‌‌‌‌‌اند که ممکن است این حق توسط مالک زمین فروخته یا به اجاره واگذار شود. بنابراین حق تصدی به دو مقوله اجاره‌‌‌‌‌داری و مالکیت تقسیم‌‌‌‌‌بندی می‌‌‌‌‌شود. در زمینه به رسمیت شناختن حقوق مالکیت در روش انتقال حق توسعه می‌‌‌‌‌توان گفت با توجه به رویه کار در این روش، که خسارت صاحبان زمین از طریق فروش حق توسعه جبران می‌‌‌‌‌شود، انتقال حقوق توسعه می‌‌‌‌‌تواند ابزار تشویق‌‌‌‌‌کننده مناسبی برای موفقیت در امر حفاظت توسعه باشد؛ زیرا نه‌فقط حق مالکیت خصوصی افراد محترم شمرده می‌‌‌‌‌شود، بلکه با تفکیک حق توسعه از مکان زمین و انتقال آن به مکانی دیگر خسارت وارد شده به مالکان جبران می‌‌‌‌‌شود [6].

4-1-2. رویکردهای نظری مرتبط با انتقال حق توسعه

رویکرد انتقال حقوق توسعه می‌‌‌‌‌کوشد از طریق برقراری تعادل میان منافع بخش عمومی و خصوصی به مدیریت رشد و توسعه شهر بپردازد. بسته به هدف، رویکردهای دیگری نیاز در این زمینه مطرح شده‌‌‌‌‌اند: از جمله رویکرد انتقال اعتبار توسعه (TDC)، خرید حقوق توسعه (PDR)، انتقال تراکم مسکونی (RDT)، هزینه توسعه، هزینه انتقال تراکم (DTC) یا (DTF) و گواهی حقوق توسعه (DRC). ایده اصلی رویکردهای پیش‌‌‌‌‌گفته، که در جزئیات با یکدیگر تفاوت دارند، حفاظت در مقابل رشد یک‌‌‌‌‌‌سویه بوده است. جدول 1 به‌‌‌‌‌طور مختصر این تفاوت‌‌‌‌‌ها را نمایش می‌‌‌‌‌دهد [9].

جدول 1. رویکردهای نظری مرتبط با حفاظت از دارایی‌‌‌‌‌های طبیعی و میراث تاریخی[9]

4-1-3. موارد کاربرد رویکرد انتقال حق توسعه

اغلب برنامه‌های TDR، برای حفاظت از محیط طبیعی و مزارع و سرزمین‌های تاریخی طراحی شده است. همچنین برای توسعه خانه‌سازی، احیای مجدد پایین شهر و نیز مراکز شهری، بهبود شکل مطلوب شهری و ایجاد مرز مشخص و حفظ حدود رشد به کار می‌رود [8]. بنابراین از رویکرد انتقال حق توسعه، می‌‌‌‌‌توان در حفظ زمین‌‌‌‌‌های کشاورزی و مناطق تاریخی، کنترل ساخت وساز و زاغه‌نشینی، کنترل جهات توسعه و بهبود وضعیت مسکن استفاده کرد [32]؛ ازاین‌‌‌‌‌رو یکی از محورهای مهم در رویکرد انتقال حق توسعه، استفاده از زمین‌‌‌‌‌های شهری برای نوسازی بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد است.

الف) حفاظت از اراضی زیست‌محیطی و کشاورزی باارزش

در بیشتر موارد، استفاده از رویکرد انتقال حق توسعه به‌منظور حفاظت از اراضی زیست‌محیطی و کشاورزی بوده است.

مناطق زیست‌محیطی؛ اراضی کشاورزی؛ شاخص‌های تاریخی (حفاظت از اراضی‌ای که منابع تاریخی یا باستانی و همچنین منابع زیست‌محیطی دارند)، مناطق ساحلی، دامنه‌ها، ذخایر معدنی (حفاظت از ذخایر کانی‌های زیرزمینی)، تالاب‌ها (حفاظت از تالاب‌ها برای تجدید ذخایر سفره‌های آب‌های زیرزمینی، تأمین آب‌های سطحی مورد نیاز پارک‌های ملی، ایجاد ظرفیت ذخیره سیل و...)، قلمرو حیات وحش از جمله مواردی‌اند که در کشورهای مختلف برای حفاظت از آنها از این امر استفاده شده است.

ب) حفاظت از ابنیه تاریخی

پس از حفاظت زیست‌محیطی و حفاظت از اراضی باارزش کشاورزی، گروه دیگر از برنامه‌های انتقال حق توسعه به حفظ اماکن تاریخی اختصاص دارد. این گروه شامل برنامه‌هایی برای ترمیم و بازسازی و حفظ اماکن طبیعی، زمین‌های تاریخی، حفظ ساختارهای تاریخی و مراکز تاریخی شهر است [33].

ج) خانه‌سازی یا اسکان (حفظ یا ایجاد مسکن)

برخی جوامع از رویکرد انتقال حق توسعه به چند منظور استفاده می‌کنند که از جمله آن می‌توان به ایجاد یا حفظ مسکن اشاره کرد. به‌طور مثال، در سیاتل به‌منظور مقیاس‌های ساختمانی مختلف، ترویج توسعه میان‌افزا در مقیاس پایین، حفظ شاخص‌های تاریخی و حفظ مسکن برای اقشار کم‌درآمد از انتقال حق توسعه استفاده شده است. همچنین در واشنگتن دی‌سی از انتقال حق توسعه برای حفاظت از ساختارهای تاریخی، ایجاد مراکزی برای هنرهای نمایشی، هنرهای تجسمی و خرید و همچنین حفاظت از فرصت‌های اسکان و افزایش آنها استفاده شده است. در برنامه TDR استفاده شده در مرکز شهر لس‌آنجلس نیز انجام انتقالاتی از قبیل حفاظت از فضاهای باز، حفاظت ابنیه تاریخی، حمل‌ونقل عمومی و امکانات عمومی و همچنین پیش‌بینی مسکن، که چندین مزیت عمومی داشته باشد، میسر است و در آخر در ناحیه مرکزی شهر پورتلند نیز برای ایجاد فضاهای باز و ایجاد انعطاف در تمرکز تراکم و همچنین ترویج مسکن تک‌اتاقه در مرکز شهر از انتقال حق توسعه استفاده شده است [34].

جدول 2. معیارها، زمینه‌‌‌‌‌های کاربرد و اجرای روش انتقال حق توسعه [6] [4]

4-1-۴. جنبه‌های اقتصادی رویکرد انتقال حق توسعه

تجزیه‌وتحلیل جنبه‌های اقتصادی رویکرد انتقال حق توسعه یک رویکرد بازار محور است که به برنامه ریزان زمین اجازه می‌دهد تا بر بسیاری از کاستی‌های مرتبط با شیوه‌های سنتی منطقه‌بندی غلبه کنند. یک برنامه انتقال حق توسعه با تعیین مناطق ارسال و دریافت که در آن حق توسعه از منطقه ارسال به منطقه دریافت منتقل می‌شود، کار می‌کند. مناطق دریافتی حوزه‌هایی هستند که توسعه آن با خرید حقوق توسعه از یک منطقه ارسال مجاز است. ارزش انتقال حق توسعه توسط بازار تعیین می‌شود. برنامه‌های انتقال حق توسعه باعث کاهش نابرابری در منطقه‌بندی و اثرات اقتصادی نابرابر آن بر مالکان می‌شود [35].

جنبه‌های اقتصادی ارزش زمین

در برنامه انتقال حق توسعه که یک برنامه بازار محور است، درک اقتصاد زمین بسیار مهم و ضروری می‌باشد. زمین در واقع دارای دو ارزش کاربری و تبادل است؛ ارزش کاربری زمین، ارزش زمین برای مالک بر اساس کاربری‌های موجود زمین می‌باشد که این ارزش می‌تواند اقتصادی یا غیراقتصادی باشد. ارزش تبادل زمین عبارتست از مقدار پولی که فردی دیگر حاضر است برای آن زمین بپردازد. معمولاً وقتی که ارزش تبادل از ارزش کاربری پیشی بگیرد، آن ملک به فروش می‌رسد. عمدتاً عواید اقتصادی که مالک دریافت می‌کند، تعیین‌کننده ارزش کاربری می‌باشد. اما با این وجود بسیاری از املاک بخصوص آن‌هایی که از نظر محیط‌زیستی دارای ارزش هستند، عواید غیراقتصادی دارند. این عواید غیراقتصادی معمولاً به شکل "کیفیت زندگی" بهتر نمود پیدا می‌کند و همگان از آن بهره می‌برند [10].

الف ) جنبه‌های اقتصادی تراکم

با در نظر گرفت جنبه‌های اقتصادی ارزش زمین، تراکم اهمیت می‌یابد و هرچه از زمین به‌طور متراکم‌تر استفاده شود بنا به شرایط بازار منطقه، ارزش بیشتری پیدا می‌کند. برنامه‌های انتقال حق توسعه بر اساس توانایی‌هایی شان در تأثیرگذاری بر بازار زمین به‌منظور کاستن از فشار توسعه از نواحی ارسال و افزایش مقبولیت بازاری آن‌ها در مناطق دریافت با موفقیت یا شکست روبه‌رو می‌شوند. این هدف بیانگر افزایش تراکم توسعه در مناطق دریافتی می‌باشد. لازم به ذکر است که موقعیت تأثیر بسزایی در تعیین ارزش یک قطعه زمین دارد، اما درصورتی‌که موقعیت یکسان باشد عوامل دیگری تعیین‌کننده خواهد بود. یکی از این عوامل مهم بازدهی زمین می‌باشد؛ وقتی سایر عوامل از قبیل موقعیت یکسان باشند، زمینی دارای ارزش بیشتری است که بازدهی بیشتری داشته باشد. هر چه مقدار تولید به ازای یک قطعه زمین بیشتر باشد، ارزش زمین نیز بیشتر است. این عوامل اقتصادی به زمین‌های شهری نیز قابل تعمیم می‌باشند. به‌هرحال نکته اصلی در مورد هر دو زمین یکی می‌باشد، به این صورت که هر چه یک قطعه زمین محصول بیشتری داشته باشد، ارزش تخمینی آن بیشتر خواهد بود. اما برخلاف زمین کشاورزی، هرچه محصول بیشتری به ازای هر واحد زمین شهری تولید شود، ماهیت و ارزش محصول میل بیشتری به تغییر دارد. به‌طور مثال در زمین کشاورزی یکصدمین تن محصول تولید شده ارزشی برابر اولین یا پنجاهمین تن دارد. اما در محصول شهری، همچون مسکن، با افزایش تراکم ارزش واحد، میل به کاهش دارد. بنابراین بایستی بازدهی زمین در بازار شهری را همراه با بازار موجود برای انواع مختلف واحدهای قابل تولید در زمین در نظر گرفت. یکی از عملکردهای جنبه فیزیکی زمین و محدودیت‌های قانونی اعمال شده بر آن، قابلیت زمین می‌باشد [35].

ب ) تعیین ظرفیت بازار

بدون وجود رشد، ایجاد برنامه انتقال حق توسعه کاری دشوار خواهد بود. حق توسعه معمولاً به یک کاربری جدید در یک محل موجود تعلق می‌گیرد؛ اگر تقاضا برای کاربری موجود وجود نداشته باشد، هیچ حق توسعه‌ای هم در آن رابطه وجود نخواهد داشت. علاوه بر این، اگر تقاضا برای رشد جدید بر مناطق یا مکان‌هایی که نیاز به حفاظت دارند تأثیری نداشته باشد - برای مثال، شاید تمام توسعه جدید باید روی فاضلاب شهری صورت گیرد که امکان امتداد آن به مناطق روستایی وجود ندارد - هیچ بازاری برای انتقال حق توسعه وجود نخواهد داشت. به همین سادگی به نظر می‌رسد باید ظرفیت بازار نیز در به‌کارگیری رویکرد انتقال حق توسعه موردتوجه قرار داد [36].

4-1-5. جنبه‌های اجتماعی رویکرد انتقال توسعه

مشکلات نظام اجرایی، مشکلات مالی، مشکلات ماهوی طرح، نبود مشارکت سازنده و مشکلات نظام فرایند تهیه طرح از مواردی است که در مطالعات مختلف به عنوان عوامل موثر در عدم تحقق‌پذیری طرح‌های جامع در شهرهای کوچک به آن‌ها اشاره می‌شود. تحقق کاربری‌های عمومی ارتباط مستقیم با بسط و توسعه عدالت اجتماعی در شهرها دارد. توسعه شهری با رویکرد عدالت اجتماعی یکی از موضوعاتی است که در بسیاری از طرح‌های توسعه شهری مورد بی‌توجهی قرار گرفته است. کاربری‌های عمومی از قبیل کاربری فضای سبز، آموزشی، درمانی، ورزشی و فرهنگی مورد استفاده عموم شهروندان فارغ از سطح درآمدی و طبقه اجتماعی قرار می‌گیرد. بنابراین به منظور توسعه عدالت اجتماعی در شهرها ناچار به گسترش و تحقق کاربری‌های عمومی در مقیاس‌ها و مناطق مختلف می‌باشد. در خلال این طرح‌ها، بسیاری از مردم متضرر می‌شوند. پیامدهای تملک اراضی در بسیاری از طرح‌های توسعه، سبب نارضایتی‌های گسترده‌ای بین ساکنین مناطق در طرح شده است. همین عامل موجبات تضعیف حق ساکنین و ضررهای مادی و هویتی بسیاری گردیده و مشکلات عدیده‌ای را رقم زده است [27]. لذا رویکرد انتقال حق توسعه می‌تواند در تحقق عدالت اجتماعی اسلامی و ارتقاء تحقق پذیری طرح‌های توسعه شهری موثر باشد.

4-1-6. عوامل مؤثر در موفقیت انتقال حق توسعه

بررسی‌‌‌‌‌ها نشان می‌‌‌‌‌دهد قاعده خاصی برای ایجاد برنامه موفق انتقال حق توسعه وجود ندارد. برخی از برنامه‌‌‌‌‌ها باوجود کمبود عامل انتقال، برنامه‌‌‌‌‌های مؤثری بوده‌‌‌‌‌اند و برخی باوجود اینکه بیشترِ عوامل را دارا بوده‌‌‌‌‌اند، فعالیت‌‌‌‌‌های نقل و انتقال کمی داشته‌‌‌‌‌اند [37].

وجود خواست شهروندان برای حفظ اراضی مهم و باارزش (اراضی مزروعی، جنگل‌‌‌‌‌ها، املاک تاریخی)، ایجاد تعادل بین مناطق ارسال و دریافت و سیاست‌‌‌‌‌های برنامه جامع محلی، که تعیین‌کننده نقشه کاربری اراضی در آینده خواهد بود، ایجاد استانداردهای واحد در تعریف آنچه شامل حق توسعه می‌‌‌‌‌شود باید برمبنای اقدامات کیفیت‌‌‌‌‌زا همانند تراکم، سطح اشغال و ارتفاع قرار گیرد. همچنین لازم است تمهیدات لازم در محدوده‌‌‌‌‌های پذیرنده از لحاظ تأمین زیرساخت‌‌‌‌‌های شهری در نظر گرفته شده باشد [38].

عوامل زیر از عواملی است که اگر برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه آنها را رعایت کنند از موفقیت برخوردار می‌‌‌‌‌شوند:

• وجود پشتوانه قانونی برای اجرای برنامه انتقال حق توسعه.
• تعهد شهرداری‌‌‌‌‌ها در برابر مردم برای استفاده از برنامه انتقال حق توسعه و نباید اجازه هیچ‌گونه منطقه‌‌‌‌‌بندی یا افزایش تراکم خارج از برنامه انتقال حق توسعه داده شود.
• برنامه باید ساده و برای مردم و کارکنان شهرداری‌‌‌‌‌ها قابل فهم باشد.
• مناطق ارسال و دریافت باید با دقت کامل برگزیده شوند.
• برنامه باید به‌گونه‌‌‌‌‌ای تدوین شود که برای مردم اعتماد و انگیزه کافی ایجاد کند که آنها گزینه فروش حق توسعه را به‌جای استفاده یا توسعه ملک خود انتخاب کنند.
• حتماً باید در توسعه و افزایش پهنه‌‌‌‌‌های دریافت، تقاضای بازار وجود داشته باشد.
• مهم‌‌‌‌‌ترین عامل موفقیت برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه وجود آگاهی کامل است که با آموزش عمومی به دست می‌‌‌‌‌آید.
• ایجاد یک بانک اعتبار حق توسعه، که پایداری برنامه را تضمین کند، الزامی است. وجود بانک اعتبار حق توسعه امکان کنترل و پایش برنامه را برای شهرداری‌‌‌‌‌ها ایجاد می‌‌‌‌‌کند [39].

همچنین دو عامل غیرکلیدی دیگر نیز می‌تواند باعث تسهیل اجرا و موفقیت یک برنامه TDR شهری یا ناحیه‌ای شود: 1. ایجاد بانک اعتبار حق توسعه که پایداری برنامه را تضمین می‌کند. این بانک برای شهرداری‌ها امکان و کنترل و پایش برنامه و نیز تعدیل بازار حق توسعه و املاک را فراهم می‌کند. 2. ثبت و اطلاع‌رسانی عمومی معاملات TDR برای افزایش آگاهی مردم، تقویت بازار حق توسعه و امکان ارزیابی استفاده بالقوه ملک از طریق قیمت قابل فروش در بازار، برای هر مالک. از دیگر نکات مهم درباره اجرای این روش، ارزیابی دائمی قیمت تعیین شده در بازار برای حق توسعه، توسط مسئولان است تا اطمینان حاصل شود که این نرخ منعکس‌کننده شرایط واقعی اقتصادی روز است. ایجاد «بانک تبادل حق توسعه»، که در برخی از شهرهای آمریکا ایجاد شده، باعث تثبیت قیمت و قابلیت انعطاف بیشتر در این زمینه و به‌طور کلی تسهیل و سازمان‌دهی اجرای موفقیت‌آمیز این مکانیزه شده است [39].

شکل 3. عوامل موفقیت حق انتقال توسعه [25]

4-1-7. مزایا و معایب حق انتقال توسعه

به نظر می‌‌‌‌‌رسد برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه پیچیده‌‌‌‌‌تر و پرهزینه‌‌‌‌‌تر از اجرای منطقه‌‌‌‌‌بندی سنتی باشند. دولت‌‌‌‌‌ها و حکومت‌‌‌‌‌های محلی باید خود بر بازار نظارت کنند. این موارد باعث افزایش فرایندهای اداری می‌شود و می‌‌‌‌‌تواند در اجرا مشکل‌‌‌‌‌ساز شود که برای رفع این مشکل شهرداری می‌‌‌‌‌توانند با استفاده از بانک‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه یا ابزار دیگر بازار را قانونمند کند. از سویی فرایند انتقال حق توسعه فرایندی ناشناخته و جدید و از نظر حقوقی پیچیده است. آگاهی‌‌‌‌‌رسانی به مردم و درک درست این فرایند توسط آن‌ها نیازمند زمان و آموزش صحیح است. در برخی از برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه ممکن است نتوان منطقه مناسبی یافت که دارای شرایط منطقه دریافت باشد و قابلیت ساخت با تراکم بالاتر را داشته باشد. گاهی نیز نواحی مایل به پذیرش توسعه با تراکم بالاتر نیستند؛ زیرا به گمان آنها، ساخت با تراکم بالا، ارزش اموال و کیفیت زندگی‌شان را کاهش می‌‌‌‌‌دهد. همچنین برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه می‌‌‌‌‌توانند حفاظت از منطقه‌‌‌‌‌ای را به‌‌‌‌‌طور دائمی تضمین کنند؛ زیرا در قبال پذیرفتن انتقال حق توسعه و گرفتن حقوق توسعه، مالک زمین سندی را می‌‌‌‌‌پذیرد که به‌‌‌‌‌طور دائمی از آن حفاظت شود و دیگر هیچ‌گونه حقی در ارتباط با توسعه آن ندارد. درحالی‌‌‌‌‌که امکان تغییر قوانین منطقه‌بندی از زمانی که به زمان دیگر وجود دارد یا ممکن است تحت تأثیر فشارهای سیاسی قرار بگیرد. همچنین هرگونه انگیزه اقتصادی را از طرف مالکان و توسعه‌‌‌‌‌دهندگان برای فشار بر دولت به‌منظور تغییر در قوانین منطقه‌‌‌‌‌بندی از بین ببرد [40].

جدول 3. مزایا و معایب رویکرد انتقال حق توسعه [40] [33]

4-1-8. کنشگران انتقال حق توسعه

باروتون (2008) معتقد است که باید حداقل سه بازیگر مجزا برای کامل شدن یک مبادله انتقال حقوق توسعه وجود داشته باشد. این بازیگران عبارت‌اند از: فروشندگان حقوق توسعه (صاحب ملک)، خریداران حقوق توسعه (سازنده یا توسعه‌دهنده) و بخش عمومی پشتیبان که قوانین و مقررات برنامه را تنظیم و بازی عادلانه را تضمین کند. همچنین تریدمن و همکاران (2014) به نقش مؤثر جامعه و دولت محلی علاوه‌بر بازیگران ذکر شده اشاره دارند.

شکل 4. کنشگران در زمینه انتقال حق توسعه

الف.مداخله دولت در رویکرد انتقال حق توسعه

مداخله دولت در رویکرد انتقال حق توسعه به این شکل می‌باشد که در طراحی و تدوین پهنه‌های دریافتی و اقدامات آتی که ممکن است برای برخی از صاحبان زمین سودهای اضافی به وجود آورد، اعمال نظر می‌کند. طرفداران رویکرد انتقال حق توسعه موفقیت این رویکرد را وابسته به موضع نظارتی قوی دولت‌های محلی می‌دانند و معتقدند که هرچه نظارت دولت‌های محلی در انتقال حق توسعه بیشتر و قوی‌تر باشد، برنامه‌های انتقال حق توسعه در دستیابی به اهداف خود موفق‌تر خواهند بود. میزان توجه و استقبال از برنامه‌های انتقال حق توسعه نیز بستگی به این دارد که در یک نظام کلی منافع فردی مهم باشد یا کنترل فراگیر در موضوع تبدیل زمین برای رسیدن به منافع عمومی و اکثریت [10].

ب. موانع نهادی رویکرد انتقال حق توسعه

پیاده‌سازی رویکرد انتقال حقوق توسعه با توجه به وجود موانع نهادی بسیار، نیازمند برنامه‌ای درازمدت و هدفمند است و موفقیت در دستیابی به این مهم، در گرو بسترسازی و تأمین زیرساخت‌های نهادی پیش از اجرای برنامه‌ها انتقال حق توسعه است که برای رسیدن به آن، لزوم آموزش در میان تمامی ذینفعان احساس می‌شود. همچنین شهرداری باید به عنوان مجری این سیاست، مسئولیت بسترسازی را به عهده گرفته و اقدامات لازم را بر اساس راهبردهای تدوین شده انجام دهد.

ظرفیت‌سازی نهادی به عنوان یکی از پیش‌شرط‌های اصلی تحقق رویکردهای نوینی همچون انتقال حقوق توسعه شناسایی شده است. این ظرفیت‌سازی از طریق ایجاد ساختاری با مشارکت حداکثری ذینفعان و استفاده از توانمندی‌های منطقه‌ای میسر خواهد شد. بر این اساس کنشگران شناسایی شده در این زمینه و زیرمجموعه‌های آنها، که در راستای دستیابی به نتایج دلخواه ارکان اصلی به شمار می‌روند، می‌بایست در قالب شبکه‌ای به هم‌پیوسته و متعامل در جهت حداکثرسازی منافع ناشی از اجرای این رویکرد حرکت کنند.

وجود ظرفیت‌هایی همچون ظرفیت فردی، اجتماعی، سازمانی، اقتصادی و قانونی، از پیش‌نیازهای موفقیت سیاست انتقال حق توسعه است. از اینرو باید با توجه به شکاف‌های ظرفیتی (موانع نهادی) و کوشش در راستای رفع آنها از یکسو، و تقویت ظرفیت‌های موجود، به ویژه ظرفیت‌هایی که بیشترین تأثیر را بر تحقق سازوکار انتقال حق توسعه در محدوده موردنظر دارند، از سوی دیگر بستر نهادی لازم را فراهم نمود [9].

4-1-9. فرایند برنامه‌‌‌‌‌ریزی و اجرای انتقال حق توسعه

فرایندی که نلسون، ریک پروتز و داگ وودراف برای برنامه‌‌‌‌‌ریزی انتقال حق توسعه در کتاب راهنمای انتقال حق توسعه (TDR) معرفی کرده و در سال 1395 دکتر مهدی‌‌‌‌‌نیا و همکاران ترجمه کرده‌اند، شامل هفت گام اساسی برای پیشبرد انتقال حق توسعه است. هفت گام مطرح شده در این کتاب عمدتاً برمبنای فرایند برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهروند- محور قرار دارد و یک کمیته مشاوره شهروندی (CAC) نیز در این امر مشارکت دارد که در شکل 5 نشان داده شده است.

شکل 5. فرایند برنامه‌‌‌‌‌ریزی انتقال حق توسعه

تدوین و اجرای برنامه انتقال حق توسعه

از ابتدای مطرح شدن برنامه انتقال حق توسعه تاکنون فرایندهای گوناگونی برای اجرای برنامه تدوین شده‌اند. هاشمیه مروستی در پژوهش خود با عنوان «تعیین سازوکار انتقال حق توسعه در بافت تاریخی با رویکرد حفاظت» سه مورد از روش‌هایی که در سطح جهانی مطرح شده‌اند، بررسی کرده، که در ادامه بیان شده است.

در روش اول پنج گام درنظر گرفته شده که شامل موارد زیر می‌باشد:

1) شناسایی مناطق ارسال و تحدید توسعه، ۲) تعیین مناطق دریافت، طرح‌ریزی رشد آینده و محدودیت تراکم پایه آن، ۳) ایجاد ارزش قابل مبادله برای هر اعتبار انتقال حق توسعه و اختصاص اعتبارهای توسعه صاحبان زمین در مناطق ارسال، ۴) تصویب مقررات منطقه‌بندی هماهنگ با طرح کاربری اراضی و در نهایت اطمینان و آگاهی از فواید برنامه را به عنوان گام پنجم معرفی نموده است.

روش دوم نیز شامل مراحل ذیل است:

در این روش راهنمایی برای ایجاد برنامه انتقال حق توسعه در ۱2 مرحله بیان گردیده است:

1. هیئت مشورتی شهروندان
2. فراهم کردن اطلاعات
3. توسعه گزینه‌های هدف
4. نظرخواهی از عامه مردم
5. ایجاد اجزا (مؤلفه‌های نواحی دریافتی و فرستنده)
6. ارائه سناریوهای گزینه‌های توسعه
7. آنالیز (تجزیه‌وتحلیل) و انتخاب گزینه برتر
8. تصحیح گزینه انتخابی
9. بررسی محیطی و پیشنهاد برنامه
10. اجرا
11. کنترل
12. تصحیح برنامه و احتیاجات

روش سوم شامل هفت گام بوده که گام‌های فوق بر مبنای یک فرایند برنامه‌ریزی شهروند-محور قرار دارد و یک کمیته مشاوره شهروندی (CAC) نیز در این امر مشارکت دارد. طبق تجربه کارآمدترین برنامه‌های انتقال حق توسعه نیز در امر رهبری بر شهروندان متکی بوده و درعین‌حال برای مساعدت‌های فنی بر کارکنان و مشاوران متکی می‌باشند. مسلماً کارکنان نیز نقش رهبر گونه دارند، لیکن در تحلیل نهایی ارائه طرح به هیئت مدیره توسط ریاست کمیته معمولاً مؤثرتر از ارائه آن توسط یکی از کارکنان می‌باشد. مسیر پی‌ریزی طرح در اینجا طبق هفت گام اصلی فرایند برنامه‌ریزی انتقال حق توسعه مطرح شده است که بنا به موقعیت ممکن است لازم باشد تا برخی گام‌ها ترکیب، تکرار، یا حذف شوند. شکل زیر گام‌های فوق‌الذکر را نشان می‌دهد [41].

شکل 6. فرایند اجرای انتقال حق توسعه [41]

4-1-10. معیارهای ارزیابی گزینه‌‌‌‌‌های مکانیزم اجرایی انتقال حق توسعه

مکانیزم اجرای انتقال حق توسعه، برای کارآمد بودن باید به نیازهای خریداران، فروشندگان و نهادهای مسئول اجرای برنامه، پاسخگو باشند و از حمایت عمومی نیز برخوردار باشد. برای مقایسه عملکرد و مزایای نسبی مکانیزم‌‌‌‌‌های مختلف برای انتقال حق توسعه می‌‌‌‌‌توان چهار معیار، سهولت مشارکت، مقرون‌به‌صرفه بودن و مدیریت برنامه، مؤثر بودن در اجرای سیاست‌ها و قابلیت اجرایی (پذیرش عمومی) در نظر گرفت.

شکل 7. ابعاد و معیارهای ارزیابی عدم موفقیت برنامه انتقال حق توسعه [31]

4-2. حق توسعه و طرح‌‌‌‌‌های شهری

طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در کشور مبتنی‌بر پژوهش‌‌‌‌‌ها و ارزیابی‌‌‌‌‌های متعدد درصد تحقق محدودی دارند. برخلاف چشم‌‌‌‌‌اندازهای اولیه برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری در سده بیستم، واقعیت برنامه‌‌‌‌‌ریزی غالبا مأیوس‌کننده است. برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری (نه در عملیات اجرایی و نه در نتایج) از عهده انجام وعده‌‌‌‌‌هایش برنیامده است. از جمله دلایل اصلی ناکارایی این طرح‌‌‌‌‌ها را می‌‌‌‌‌توان مقابله آنها با حقوق مالکیت در کشورهایی از جمله ایران (که این حق به‌‌‌‌‌صورت قانونی به رسمیت شناخته شده است) دانست [2].

در حقیقت طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری دارای حدودی از قانون هستند که می‌‌‌‌‌توانند با در نظر گرفتن منافع اجتماعی، محدودیت‌‌‌‌‌هایی را برای حقوق مالکیت به ‌‌‌‌‌وجود آورند. بر این اساس، شاید بتوان گفت، درصورتی‌که از ظرفیت‌‌‌‌‌های قانونی و حقوقی مالکیت در ایران به‌‌‌‌‌منظور تأمین منافع اجتماعی استفاده شود و به‌‌‌‌‌جای مقابله با حقوق مالکیت، با آن تعامل برقرار شود، می‌‌‌‌‌توان گام بلندی در راستای افزایش تحقق‌‌‌‌‌پذیری طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری برداشت. ازسویی دیگر، توسعه شهری را می‌‌‌‌‌توان جدالی دائمی بین ارزش مصرفی و ارزش مبادلاتی در تعیین نحوه استفاده از اراضـی شهرها دانست. توسعه شهری مصرف-‌‌‌‌‌محور، که در آن مصرف به‌‌‌‌‌عنوان پایه تعیین ارزش، با حاکمیت مصرف‌‌‌‌‌کننده یا به تشخیص مصلحت‌‌‌‌‌جمعی به‌‌‌‌‌وسیله بـرنـامـه‌‌‌‌‌ریـزان شهری تعیین مـی‌‌‌‌‌شـود، موجب به خدمت گرفتن رانت به‌‌‌‌‌عنوان وسیله‌‌‌‌‌ای تخصیصی برای عقلایی کردن نحوه استفاده از اراضی، افزایش کارایی منابع و تحقق سیاست‌‌‌‌‌های رفاه اجتماعی می‌‌‌‌‌شود. در دنیای امروز که وظیفه حکمرانان شهری جلب تولید به‌شدت سیال و جریانات مصرف و مالی به درون شهرها، فـراوری فضای تجاری خوب و تولید همه اشکال جـذب سرمایه به شهرها تعریف شـده است، برنامه‌‌‌‌‌ریزان شهری دیگر نمی‌‌‌‌‌توانند برای تحقق طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری و نیازهای مــردم، ارزش‌‌‌‌‌هــای کارآفرینانه شهری را نادیده گیرند و به دولت‌‌‌‌‌های مدعی رفاه امید بندند. طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری حتی قادر به تعامل با ارزش‌‌‌‌‌های تولید شده خود نیز نیستند و این ارزش‌‌‌‌‌ها غالباً عقیم می‌مانند و هدر می‌‌‌‌‌روند. این طرح‌‌‌‌‌ها برای تحقق خود به منابعی امید بسته‌‌‌‌‌اند که هرگز تأمین نشده است و نخواهد شد و در اثر این امید، هیچ‌وقت نخواسته‌‌‌‌‌اند رابطه پـایـداری بین منافع عمومی مـورد خواست خـود، به‌‌‌‌‌عنوان اهـداف برنامه‌‌‌‌‌ریزی، با ارزش‌‌‌‌‌های تولیدی خود، به‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌عنوان راه‌‌‌‌‌های دستیابی به اهـداف، برقرار کنند و اصولاً این رابطه را به‌رسمیت شناسند [3] [2].

4-3. نمونه‌‌‌‌‌ها و مصادیق

در گذشته شهرداری‌‌‌‌‌ها تجربه‌‌‌‌‌ای مبنی‌بر فرایند تهاتر (هولوگرام، تراکم سیار و شرکت کارگزاری) داشته‌‌‌‌‌اند؛ این ایده در طرح تفصیلی اصفهان نیز پیگیری شد و در تداوم خود به‌نوعی ایده «هولوگرام» را در ســازوکار واگذاری تراکم ســاختمانی در شــهرداری تهران در برخی دوره‌‌‌‌‌ها شــکل داد که متأسفانه این امر نتوانسته است در راستای دستیابی به اهداف تعریف‌شده هدایت شود و با توجه به فسادهای شکل‌گرفته و نیز عدم شکل‌‌‌‌‌گیری قوانین پشتیبان لازم، این سازوکار به مرحله تحقق نرسید.

4-3-1. طرح معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید (زمین)

طرح معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید (زمین) می‌‌‌‌‌تواند در رونق و شتاب‌‌‌‌‌بخشی به نوسازی مسکن مؤثر واقع شود و در کاهش نابرابری و تأمین عادلانه حقوق فردی مالکیت و نیز برقراری عدالت در توزیع منافع در ساکنان بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد شهری و سایر ساکنان شهری نقش مهمی ایفا کند.

الف) طرح کلیدبه‌کلید (زمین)؛ به‌کارگیری از انتقال حق توسعه برای نوسازی و بهسازی بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد

با توجه به این امر، که بازآفرینی شهری منجر به ایجاد ارزش افزوده در محلات می‌شود، طرح کلیدبه‌کلید فرصت طلایی برای سرعت‌بخشی به بازآفرینی محلات شهری و بهبود کیفیت محیط زندگی شهری در محلات هدف بازآفرینی است.

بررسی‌‌‌‌‌ها نشان می‌‌‌‌‌دهد که طرح کلیدبه‌کلید در نوسازی بافت فرسوده مورد تأکید قانونگذار نیز بوده و بر این اساس به استناد بند «ث» تبصره «11»  قانون بودجه ۱۴۰۲، و نیز ماده (52) برنامه هفتم توسعه برای تشویق ساکنان بافت فرسوده به مشارکت در نوسازی محله‌های فرسوده و حاشیه‌ای، با توجه به اهمیت این موضوع، به وزارت راه و شهرسازی اجازه داده است که برای تشویق مالکان به مشارکت در نوسازی بافت‌‌‌‌‌‌‌های فرسوده، در فرایند معاوضه کلیدبه‌کلید واحد‌‌های بافت فرسوده با واحد‌‌های نوساز یا اراضی تحت مالکیت، در قیمت کارشناسی واحد‌‌های نوساز یا اراضی معوض مزبور تا سقف 40 درصد تخفیف را اعمال کند. همچنین در این ماده به وزارت راه و شهرسازی اجازه داده شده است که اراضی یا واحد‌‌های مسکونی واقع در بافت فرسوده را تا سقف 40 درصد بیش از قیمت کارشناسی قیمت گذاری کند. برای عمل به این ماده، معاونت راه و شهرسازی به اجرای طرح «کلیدبه‌کلید» با هدف معاوضه واحدهای مسکونی فرسوده واقع در بافت‌‌‌‌‌‌های فرسوده با آپارتمان نوساز در قالب بسته تشویقی وزارت راه و شهرسازی پرداخته است. برای مثال، اگر مالک ملک فرسوده خود را به قیمت روز و کارشناسی‌شده به اداره کل راه و شهرسازی استان یا سازمان ملی زمین و مسکن به قیمت یک میلیارد تومان تحویل دهد، می‌‌‌‌‌تواند به زمین یا ملکی دست یابد که حدود یک میلیارد و ۶۵۰ میلیون تومان قیمت دارد که پس از تخفیف 40درصدی به میزان یک میلیارد تومان تخمین زده می‌‌‌‌‌شود. در واقع ساکنان بافت فرسوده در ازای تخفیف 40‌درصدی مسکن یا زمین تحویلی؛ بیش از 60 درصد به ارزش دارایی آنها اضافه می‌‌‌‌‌شود. در طرح معاوضه واحد فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید، ساکنان واحدهای واقع در بافت فرسوده، می‌‌‌‌‌توانند خانه خود را با 40 درصد تخفیف، به اداره راه و شهرسازی استان تحویل دهند و با واحدی نوساز یا قطعه‌ای زمین دولتی معاوضه کنند. از جمله مهم‌‌‌‌‌ترین شرایط دریافت این تسهیلات، واقع شدن واحد مزبور در بافت فرسوده طبق نظر کمیسیون ماده (5) است.

آنچه در این میان، اهمیت دارد، این است که باوجود اعلام اجرایی شدن طرح معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید، تا زمان نگارش این گزارش، هنوز آیین‌‌‌‌‌نامه اجرایی آن تهیه و تصویب نشده است و بنابر اعلام این وزارتخانه، آیین‌نامه اجرایی این بند شامل معیار انتخاب شیوه‌ مناسب و سقف ریالی تخفیفات قابل اعمال، ظرف مدت شش ماه از تصویب این قانون، توسط وزارت راه و شهرسازی تهیه و برای تصویب به هیئت‌وزیران ارائه می‌‌‌‌‌شود.

علاوه‌بر تسهیلات در حوزه بافت فرسوده، وزارت راه و شهرسازی تسهیلات دیگری را در حوزه اخذ پروانه، عوارض ساختمانی، انشعابات و مشوق‌‌‌‌‌‌های شهرسازانه برای نوسازی مسکن افراد در نظر گرفته که به‌تفصیل در ادامه به آنها پرداخته شده است.

گفتنی است با اجرای طرح کلیدبه‌کلید در بافت فرسوده، ازیک‌سو به ارزش دارایی مردم اضافه می‌شود و ازسوی دیگر بخشی از جمعیت ساکن در بافت فرسوده را در نقاط کم‌تراکم، پرتقاضا و مناسب شهر بارگذاری می‌کند. همچنین اجرای این پروژه موجب می‌شود، تراکم محلات فرسوده کمتر شود و زندگی سایر ساکنان بافت فرسوده ارتقا یابد. طرح کلیدبه‌کلید برای نوسازی بافت فرسوده طرحی است که می‌تواند از جوانب مختلف مورد توجه قرار گیرد و مزایای آن واکاوی شود.

شکل 8. انواع تسهیلات در بافت فرسوده [39]

تسهیلات اداری: پروانه ارزان (رایگان) و سریع و با ضوابط آسان‏تر

از جمله حمایت‌‌‌‌‌هایی که در راستای تسهیل نوسازی در بافت انجام می‌‌‌‌‌پذیرد امکان دریافت پروانه ارزان (رایگان) و سریع و با ضوابط آسان‏تر است. لذا درصورتی‌که مالکان در بافت فرسوده به نوسازی منزل خود اقدام کنند، علاوه‌بر اینکه پروانه ساختمانی در کمترین زمان صادر می‌‌‌‌‌شود، مشمول پنجاه تا 100 درصد تخفیف (الزام قانونی تخفیف 50 درصد) در هزینه‌‌‌‌‌های صدور پروانه خواهند شد. همچنین حفظ انشعابات قبلی و ارائه انشعابات جدید خارج از نوبت توسط ادارات آب، برق، گاز، مخابرات و... و صدور پروانه پایان کار در کمترین زمان از دیگر حمایت‌‌‌‌‌هایی است که از آن بهره‌‌‌‌‌مند می‌‌‌‌‌شوند.

تسهیلات مالی: وام ارزان و فوری (ساخت، مرمت و مقاوم‏سازی و اسکان موقت)

مطابق ماده (52) برنامه هفتم توسعه دو نوع تسهیلات برای ساکنان بافت‌‌‌‌‌های فرسوده لحاظ شده است. اولین مورد این است که در قیمت کارشناسی واحدهای نوساز یا اراضی معوض تا سقف 40 درصد تخفیف اعمال شود. این امر به این معنی است که ساکنان بافت‌‌‌‌‌های فرسوده می‌‌‌‌‌توانند واحد نوساز یا زمین دولتی را با 40 درصد تخفیف دریافت کنند.

دومین مورد از تسهیلات ارائه شده در طرح معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز این است که اراضی یا واحدهای مسکونی واقع در بافت فرسوده، تا سقف 40 درصد بیش از قیمت کارشناسی قیمت‌گذاری می‌‌‌‌‌شوند. در توضیح این نوع تسهیلات باید گفت که مالکان این واحدها، می‌‌‌‌‌توانند تا سقف 40 درصد، خانه و اراضی واقع در بافت فرسوده خود را بالاتر از قیمت کارشناسی به فروش رسانند. امکان استفاده از انواع وام بانکی نیز برای نوسازی خانه‌‌‌‌‌ها امکان‌پذیر است.

وام نهضت ملی مسکن، متقاضیان نوسازی مسکن در محلات بافت فرسوده می‌توانند از وام نهضت ملی مسکن استفاده کنند که میزان این وام در تهران ۴۵۰ میلیون تومان، در سایر کلان‌شهرها ۴۰۰ میلیون تومان، در مراکز استان ۳۵۰ میلیون تومان و در سایر شهرها ۳۰۰ میلیون تومان بوده و سود این وام ۲۳ درصد و بازپرداخت آن بیست‌ساله است.

وام مرمت و مقاوم‏سازی، از دیگر تسهیلاتی است که به ساکنان بافت‌های تاریخی فرسوده تعلق می‌گیرد. مبلغ این وام در تهران ۳۶۰ میلیون تومان، در سایر کلان‌شهرها۳۲۰ میلیون تومان، در مراکز استان‌ها ۲۸۰ میلیون تومان، در سایر شهرها ۲۴۰ میلیون تومان و در روستاها ۲۰۰ میلیون تومان است که با سود ۲۳ درصد و بازپرداخت پنج‌ساله در اختیار متقاضیان قرار می‌گیرد.

وام نوسازی مسکن (ساخت)، ۵۵۰ میلیون تومان برای همه شهرهاست و شامل ۱۸۵ میلیون تومان با سود صفر درصد و ۳۶۵ میلیون تومان با سود ۲۳ درصد بوده و همچنین جمع دوره ساخت و بازپرداخت آن هفت‌ساله است.

وام اسکان موقت، درصورتی‌که مالکان اقدام به نوسازی و وام ساخت دریافت کنند، دولت برای اسکان موقت در مدت زمان ساخت با ارائه وام قرض الحسنه با سود ۴ درصد و بازپرداخت سه‌ساله با مبلغ ۱۲۰ میلیون تومان برای کلان‌شهرها و ۹۰ میلیون تومان در سایر شهرها از آنان حمایت می‌‌‌‌‌کند. 

تسهیلات شهرسازانه: طبقه تشویقی، تغییر کاربری ارزش‏افزا، پارکینگ راحت‏تر (مشوق شهرسازانه)

در خصوص دیگر حمایت‌‌‌‌‌ها و کمک‌‌‌‌‌ها برای نوسازی مسکن به حمایت‌‌‌‌‌های شهرسازانه می‌‌‌‌‌توان اشاره کرد. این حمایت‌‌‌‌‌ها شامل تسهیل در ضوابط معماری، تسهیل در ضوابط پارکینگ، افزایش تراکم ساختمانی و کاربری مسکونی و غیرمسکونی است. در واقع اعطای طبقه تشویقی، تغییر کاربری ارزش‏‌افزا، پارکینگ راحت‏تر (در اضافی)، زمین و واحد معوض از جمله این موارد است.

ب) شرایط معاوضه واحد مسکونی فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید

با توجه به شرایط اعلامی وزارت راه و شهرسازی، نخستین شرط برای شرکت در طرح معاوضه واحد مسکونی فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید این است که واحد مزبور جزو تعریف بافت فرسوده در کمیسیون ماده (5) قرار بگیرد. دومین شرط از شرایط معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز کلیدبه‌کلید این است که متقاضی مالک واحد فرسوده واقع در بافت باشد و سند خانه و ملک به نام وی تنظیم شده باشد. علاوه‌بر این، دولت برای بهره‌‌‌‌‌مندی از تخفیف 40‌درصدی موجود در ماده (52) قانون برنامه هفتم توسعه، محدودیت داشتن سابقه کاربرگ فرم (ج) را در نظر قرار نمی‌‌‌‌‌دهد.

تسهیلات ارائه شده در طرح معاوضه واحد مسکونی فرسوده با واحد نوساز در سکونتگاه غیررسمی:

براساس بند «م» تبصره «11» در قانون بودجه سال ۱۴۰۲، امکان اعطای سند با اولویت سکونتگاه‏های غیررسمی در اراضی فاقد سند متعلق به وزارت راه و شهرسازی فراهم شده است. براساس این بند، به وزارت راه و شهرسازی اجازه داده می‌شود، اراضی در مالکیت خود را در سکونتگاه‌های غیررسمی، که قبل از سال ۱۳۹۴ به تصرف اشخاص درآمده و براساس طرح‌های مصوب شهری ساخت‌وساز صورت گرفته و درحال بهره‏برداری است، به مالکان اعیانی واگذار کند.

اگر مالکان به نوسازی منزل مسکونی خود، که در بافت فرسوده واقع شده است، اقدام کنند، از حمایت و کمک‌‌‌‌‌های مالی در قالب وام ساخت و اجاره بهره‌مند خواهند شد.

به استناد اطلاعات شرکت بازآفرینی شهری، متقاضیان طرح کلیدبه‌کلید می‌توانند با مراجعه حضوری به ادارات کل راه و شهرسازی استان‌ها در این طرح ثبت‌نام کنند و واحد مسکونی نوساز یا زمین را در موقعیت‌هایی، که دولت امکان تحویل زمین دارد، نظیر شهرهای جدید تحویل بگیرند. همچنین باید استان‌ها براساس ضوابط بالادستی و طرح‌های جامع و تفصیلی، بسته تشویقی جداگانه‌ای را تدوین کنند و به تصویب کمیسیون ماده (5) برسانند که تاکنون براساس اعلام شرکت بازآفرینی شهری ایران ۳۶۰ شهر به این مهم اقدام و بسته تشویقی خود را تدوین و اجرایی کرده‌اند و اجرای این بسته‌ها باعث شده است تا تمایل به نوسازی در بافت‌های فرسوده افزایش پیدا کند.

با‌اینکه اجرای طرح کلیدبه‌کلید یا همان بند «ث» تبصره «11» قانون بودجه 1402 از اولویت ویژه شرکت بازآفرینی شهری ایران است و این اقدام و شیوه را وزارت راه و شهرسازی فرصت طلایی برای گره‌‌‌‌‌گشایی از بافت‌های فرسوده می‌‌‌‌‌داند، علاوه‌بر این طرح مذکور قانونی لازم‌الاجراست و در برنامه هفتم توسعه نیز پیش‌‌‌‌‌بینی شده است؛ ولی متأسفانه نبود تعامل و همکاری اداره کل راه و شهرسازی در این خصوص مانع بزرگ اجرایی شدن طرح و بهره‌‌‌‌‌مندی از مزایای این طرح شده است. در واقع مشکل اصلی در این زمینه تأمین زمین است که بدون حمایت اداره کل، راه و شهرسازی این امکان فراهم نیست. تعامل اداره کل راه و شهرسازی در تعریف پروژه‌‌‌‌‌های مشترک می‌‌‌‌‌تواند در گره‌‌‌‌‌گشایی و نفوذ پذیرکردن بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد راهکاری باشد. همچنین استفاده از ظرفیت نهضت ملی مسکن می‌‌‌‌‌تواند در این موضوع کارساز باشد. از مشکلات دیگر در این زمینه سند و معارضات ثبتی است که از مشکلات جدی این حوزه به شمار می‌آید و موانعی در راه تجمیع املاک سنددار و قولنامه‌‌‌‌‌ای در این حوزه ایجاد کرده است که باید راهکاری برای سنددار کردن املاک قولنامه‌‌‌‌‌ای با تعامل اداره ثبت اسناد و املاک صورت پذیرد.

4-3-2. اقدامات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در ساماندهی بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در فروردین‌ماه سال ۱۳۵۸ تأسیس شد و اساسنامه آن در تاریخ هفدهم آذرماه سال ۱۳۶۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. مهم‌ترین وظایف این سازمان عبارت‌اند از: ارائه طرح‌‌‌‌‌های مورد نیاز برای ایجاد مسکن اقشار مستضعف، انجام پروژه‌های کارشناسی درباره زمین‌های روستایی، کمک به تأمین مصالح ساختمانی و... . براساس سیاستگذاری‌‌‌‌‌های یاد شده در طرح‌‌‌‌‌های اجرا شده، دو روش کلی انتقال حق توسعه شامل طرح کلیدبه‌کلید و واگذاری زمین معوض به کار گرفته شده است که برای این امر ستادهای اجرایی بومی در محل مستقر شده‌‌‌‌‌اند تا انتقال حق توسعه متناسب با شرایط و ویژگی‌‌‌‌‌های محل (نظیر موقعیت مکانی، ابعاد و اندازه، نوع کاربری و نوع محدودیت طرح توسعه شهری) صورت پذیرد. در این راستا، در اسفندماه سال 1402 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و شهرداری قزوین تفاهم‌نامه اجرای طرح کلیدبه‌کلید را امضا کردند. این طرح در بافت فرسوده ۵۶هکتاری هادی‌آباد با ۳۴ هزار نفر جمعیت اجرا می‌شود. محله‌هادی آباد، فرسوده‌ترین منطقه کشور است که در اولویت ستاد بازآفرینی کشور قرار گرفته است.

4-3-3. تجربه شهرداری تهران

در خصوص شهر تهران، شهرداری تهران به‌شکل جدی‌‌‌‌‌ در چند سال گذشته با توجیه حفاظت از املاک تاریخی و باغ‌‌‌‌‌های خصوصی در پی قانونی کردن این موضوع بوده است. تهیه «دستورالعمل، سازوکار انتقال حق مرغوبیت مالکانه با هدف حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی و طبیعی شهر تهران» از سال 1399 در دستور کار سازمان نوسازی شهر تهران قرار گرفت و موضوع در کارگروه فنی و کمیسیون ماده (5) مطرح و پس از برگزاری جلسات متعدد نظریه کارگروه فنی اخذ شد. سپس این سازمان درباره برگزاری جلسات مدیریتی و کارشناسی با نهادهای ذی‌ربط، از جمله وزارت میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع‌‌‌‌‌دستی، اداره کل حقوقی وزارت کشور و شورای اسلامی شهر تهران، طبق نظریه کارگروه فنی کمیسیون ماده (5) و اصلاح دستورالعمل مذکور اقدام کرد. شهرداری تهران به‌شکل جدی‌‌‌‌‌تر در چند سال گذشته با توجیه حفاظت از املاک تاریخی و باغ‌‌‌‌‌های خصوصی در پی قانونی کردن این موضوع بوده است.

ســازوکار انتقال حق توســعه در ســال‌‌‌‌‌های آغازین دهه 1380 و در خلال تهیه طرح جامع شــهر تهــران مطرح شــد و به‌عنوان یکی از طرح‌‌‌‌‌های موضوعی در ایــن طرح قرار گرفت تا در آینده تهیه و تصویب شود. این ایده در طرح تفصیلی اصفهان نیز پیگیری شد و در تداوم خود به‌نوعی ایده «هولوگرام» را در ســازوکار واگذاری تراکم ســاختمانی در شــهرداری تهران در برخی دوره‌‌‌‌‌ها شــکل داد. اما با توجه به عدم شکل‌‌‌‌‌گیری قوانین پشتیبان لازم، این سازوکار به مرحله تحقق نرسید. درنتیجه شهرداری تهران به‌شکل جدی‌تر در چند ســال گذشــته با توجیه حفاظت از امــلاک تاریخی و باغ‌‌‌‌‌های خصوصــی در پی قانونی کردن آن برآمد و در خردادماه سال 1400 ضرورت و کلیات آن در کمیســیون ماده (5) شهر تهران تأیید و برای تصویب به مراجع بالاتر ارجاع داده شد [43].

الف) الگوی شناسایی مناطق فرستنده حق مرغوبیت مالکانه در شهر تهران

طبق تعاریف موجود، حق مرغوبیت امتیازی است برای بعضی از املاک که در مناطق خاصی از شهر قرار گرفته و براساس طرح‌‌‌‌‌های شهری برای آنها محدودیت‌‌‌‌‌هایی در نظر گرفته‌‌‌‌‌ شده باشد. این امتیاز براساس سازوکار پیش‌‌‌‌‌بینی‌‌‌‌‌ شده در طرح‌‌‌‌‌های توسعه و عمران و با رعایت حقوق قانونی شهرداری‌ها در هر شهر، قابلیت انتقال از ملکی به ملک دیگر (در سقف تراکم مجاز) را دارد. براساس تعریف فوق، در گام نخست باید براساس یک‌سری شاخص‌‌‌‌‌ها و ضرورت‌‌‌‌‌ها، املاک و محدوده‌‌‌‌‌های فرستنده حق مرغوبیت تعریف و شناسایی شوند. این تعریف باید به‌نحوی انجام گیرد که حقوق اضافی برای املاک ایجاد نشود و املاک و محدوده‌‌‌‌‌های نیازمند حمایت نیز توسط این الگو به‌‌‌‌‌دقت شناسایی شوند.

براساس چارچوب‌‌‌‌‌ها و قوانین موجود، محدوده‌‌‌‌‌ها و بناهای زیر به‌‌‌‌‌عنوان محدوده‌‌‌‌‌های فرستنده حق مرغوبیت شناسایی شده‌‌‌‌‌اند:

جدول 4.  محدوده‌‌‌‌‌های فرستنده حق مرغوبیت مالکانه [44]

بنابراین همان‌گونه که بیان شد، در این راستا اقدامات مختلفی در کشور صورت پذیرفته است؛ اما همچنان نتوانسته این سازوکار به‌‌‌‌‌عنوان راهکاری مؤثر اجرایی و عملیاتی شود. بنابراین باید این امر مورد توجه بیشتر قرار گیرد و ابهام‌‌‌‌‌ها و خلأ‌‌‌‌‌هایی که در این زمینه وجود دارد برطرف شود.

5.جمع‌بندی و پیشنهادها

با عنایت به این امر که مالکیت یکی از حقوق بنیادین و تعرض‌‌‌‌‌ناپذیر بشر به شمار رفته و این حق مورد توجه و حمایت شرع مقدس، اعلامیه جهانی حقوق بشر، قانون اساسی و قانون مدنی ایران قرار گرفته و همچنین بـراسـاس قواعـد فقهـی تسـلیط و قاعـده یـد، مالکیـت خصوصـی افـراد بـه رسـمیت شـناخته شـده اسـت؛ درصورتی‌‌‌‌‌که مصلحــت و خیــر عمومـــی اقتضـــا کنـــد، این حق می‌‌‌‌‌تواند محـــدود شود. به‌طور مثال، طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری دارای حدودی از قانون هستند که می‌‌‌‌‌توانند با در نظر گرفتن منافع اجتماعی، محدودیت‌‌‌‌‌هایی را برای حقوق مالکیت به‌‌‌‌‌ وجود آورند. بر این اساس، شاید بتوان گفت، درصورتی‌که از ظرفیت‌‌‌‌‌های قانونی و حقوقی مالکیت در ایران به‌‌‌‌‌منظور تأمین منافع اجتماعی استفاده شود و به‌‌‌‌‌جای مقابله با حقوق مالکیت، با آن تعامل برقرار شود، می‌‌‌‌‌توان گام بلندی در راستای افزایش تحقق‌‌‌‌‌پذیری طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری برداشت.

ازسویی، با توجه به این امر، که یکی از ابعاد انتقال حق توسعه حق مالکیت است، بنابراین می‌‌‌‌‌توان از این‌ رویکرد در حل برخی از موارد مرتبط با این امر سود جست. کاربست مفهوم انتقال حق توسعه در چارچوب طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری، روشی نوین برای حفاظت از عناصر طبیعی، بافت تاریخی و نیز ناکارآمد در شهرهاست و می‌‌‌‌‌تواند به اجرای موفق‌‌‌‌‌تر این طرح‌‌‌‌‌ها در ایران کمک کند که این مهم از طریق ایجاد ارتباط درونی بین ابزارها و اهداف توسعه رخ می‌‌‌‌‌دهد.

درنتیجه با توجه به بررسی‌‌‌‌‌ها و مطالعات انجام شده در زمینه آسیب‌‌‌‌‌شناسی طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود وزارت راه و شهرســازی و شــورای‌عالــی شهرســازی و معمــاری ایــران بــا توجــه به رسالت خود در این خصوص و استفاده از ظرفیت مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، مراکز علمی متعدد و مرتبط در سراسر استان‌‌‌‌‌های کشور و با توجه به دوره‌‌‌‌‌های پایــش و بازنگــری طرح‌‌‌‌‌ها، زمینه‌‌‌‌‌هایی برای مطالعات هدفمند پژوهشگران حوزه دانشگاه، با توجه به شناختی که از وضعیت این طرح‌‌‌‌‌ها و میزان تحقق‌‌‌‌‌پذیری آنها در دبیرخانه این شورا وجود دارد، فراهم کند و انتقال حق توسعه  نیز در تهیه و اجرای طرح‌های شهری و نیز تدوین مکانیسم‌های اجرایی شدن آن مدنظر قرار گیرد. بنابراین لزوم تعیین مناطق گیرنده و فرستنده انتقال حق توسعه در قالب طرح‌‌‌‌‌های شهری امری حائز اهمیت است.

علاوه‌بر موارد عنوان شده، گزارش حاضر با اتکا بر نتایج مطالعات و تجربیات جهانی و داخلی بیانگر آن است که پیاده‌‌‌‌‌سازی رویکرد انتقال حق توسعه با توجه به وجود موانع نهادی بسیار، نیازمند برنامه‌‌‌‌‌ای درازمدت و هدفمند است و موفقیت در دستیابی به این مهم، در گرو بسترسازی و تأمین زیرساخت‌‌‌‌‌های نهادی پیش از اجرای برنامه‌‌‌‌‌های انتقال حق توسعه است که برای رسیدن به آن، لزوم آموزش در میان تمامی ذینفعان احساس می‌‌‌‌‌شود. لازمه موفقیت و پیشبرد اهداف این طرح‌‌‌‌‌ها شناسایی صحیح نواحی ارسال و دریافت و ایجاد ارتباط مناسب بین این مناطق، نظارت قوی نهادهای محلی، تقویت مشارکت مردم در طرح و ایجاد انگیزه بین مالکان و سازندگان است. تعامل بین توسعه و حفظ ارزش با توجه به نتایج طرح پیشنهادی واگذاری حق توسعه، که در نتیجه حق توسعه از نواحی ارسالی که اهداف حفاظتی و مبدأ توسعه مورد نیاز است به نواحی پذیرنده به‌عنوان اهداف توسعه منتقل شود. بنابراین باید خلأها و ابهام‌هایی که در این زمینه وجود دارد، برطرف شود تا بتوان حقوق جدیدی تحت عنوان حق توسعه در نظام مالکیت افزود.

نظام حقوقی حاکم بر حق مرغوبیت طی صد سال گذشته درحال تحول بوده است. قانون لغو حق مرغوبیت مصوب سال 1360 به حیات حق مرغوبیت پایان داد؛ باوجود این کوشش‌هایی برای اعاده آن صورت نپذیرفت و رویه قضایی شکل منسجمی در این رابطه به خود نگرفت. درصورتی‌‌‌‌‌که می‌‌‌‌‌تواند با توجه به مطالب بیان شده به ارزش افزوده ناشی از طرح‌‌‌‌‌های شهری و حق مرغوبیت بار دیگر توجه شود و به نوعی انتقال حق توسعه جبران‌‌‌‌‌کننده خسارت و عدم‌‌‌‌‌النفع در اجرای طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری قرار گیرد. به‌طور مثال در شهرهای توسعه‌یافته برای تعادل‌بخشی به این موضوع قوانینی و دستورالعمل‌هایی وضع شده و آن تأسیس صندوق مشترکی است که ارزش متوسط املاک را تعیین می‌کند. سپس املاکی که به‌واسطه اجرای طرح‌ها دچار خسارت شده‌اند، از محل ارزش افزوده املاک دیگر جبران خسارت می‌شوند؛ درصورتی‌‌‌‌‌که در گذشته موضوعاتی همچون حق مرغوبیت، همان‌گونه که در بخش‌‌‌‌‌های قبل بیان شد، در قوانین شهری در نظر گرفته شده است. این صندوق «صندوق انتقال حق توسعه» نام‌گذاری شده است که تا حد زیادی درآمدهای پایدار شهرداری را نیز تأمین می‌کند.

تشکیل بانک انتقال حق توسعه به‌منظور خرید و فروش اعتبارات توسعه، زیر نظر و وابسته به شهرداری کلان‌شهرها با درنظر گرفتن وظایف مالی و اجرایی می‌‌‌‌‌تواند به‌‌‌‌‌عنوان سازوکاری مناسب در این راستا درنظر گرفته شود. همچنین بانک انتقال حق توسعه درآمـد پایداری بـرای مدیریت شهری محیا می‌‌‌‌‌کند که این درآمـد می‌‌‌‌‌تواند جایگزین درآمـد ناپایدار حاصل از تراکم فروشی در شهرها شود. همچنین بانک انتقال حق توسعه با کنترل و نظارت بر بازار معاملات حقوق توسعه از بورس‌بازی و سوداگری بر این اعتبارات جلوگیری می‌کند و برای تقویت بازار گام برمی‌‌‌‌‌دارد. بنابراین با مهیاسازی امکان خرید و فروش حقوق توسعه توسط مالکان سبب خواهد شد تا افراد با استطاعت مالی متفاوت امکان بهره‌‌‌‌‌مندی از حقوق توسعه ایجاد شده را داشته باشند. این بانک با کنترل و نظارت بر بازار معاملات حقوق توسعه از بورس‌‌‌‌‌بازی و سوداگری جلوگیری نموده و انتقال صحیح میان مالکان را تضمین خواهد کرد.

از طرفی با توجه به گسترش روزافزون استفاده از اینترنت به‌‌‌‌‌عنوان ابزاری برای ارتباط بین نهادهای دولتی و شهروندان، پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود که شهرداری با راه‌‌‌‌‌اندازی سامانه برخط، اطلاعات برنامه انتقال حق توسعه را به‌صورت برخط منتشر کند.

ازسویی براساس مطالعات شکل‌گرفته در رویارویی با چالش‌‌‌‌‌های اجرایی طرح‌‌‌‌‌های توسعه شهری در بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد در زمینه مشارکت مردم و انتقال حق توسعه، تشکیل دفاتر انتقال حق توسعه می‌‌‌‌‌تواند امری مؤثر واقع شود. ازاین‌رو به‌منظور ارزش‌‌‌‌‌گذاری و تخمین ارزش محدود شده به‌صورت عادلانه و متناسب با ویژگی‌‌‌‌‌های مکانی املاک، هر طرح توسعه شهری به یک نظام تشکیلاتی نیازمند است تا ضمن برنامه‌‌‌‌‌ریزی دقیق، بر عملیات اجرایی نظارت کند و به این فرایند انتظام بخشد.

همچنین با توجه به سیاست‌‌‌‌‌های حاضر راهکارهایی به‌منظور اجرای موفق‌‌‌‌‌تر پروژه انتقال حق توسعه پیشنهاد می‌‌‌‌‌شود:

• ایجاد بستر قانونی مناسب برای پیاده‌‌‌‌‌سازی مکانیزم انتقال حقوق توسعه؛
• استفاده از پتانسیل‌‌‌‌‌های موجود در محلاتی دارای بافت ناکارآمد با توجه به ابعاد قطعات، سیاست بلندمرتبه‌‌‌‌‌سازی و ارائه تسهیلات؛
• لزوم حفاظت از زمین‌‌‌‌‌های کشاورزی و اراضی ذخیره توسعه شهری در برابر فشار گیرنده انتقال حق توسعه؛
• بازنگری منطقه‌‌‌‌‌بندی محدودیت طبقات به‌ویژه در محلات مستعد؛
• انتقال کاربری‌‌‌‌‌های اداری به محلات مستعد انتقال حق توسعه؛
• تسهیل دسترسی نواحی با مطلوبیت کمتر به مراکز خدماتی و تجاری محلی و منطقه‌‌‌‌‌ای؛
• الزام به توجه مجدد به موضوع حق مرغوبیت در قوانین شهری؛
• تشکیل بانک انتقال حق توسعه برای خرید و فروش اعتبارات توسعه، زیر نظر و وابسته به شهرداری کلان‌شهرها؛
• تشکیل دفاتر انتقال حق توسعه به‌منظور ارزش‌‌‌‌‌گذاری و تخمین ارزش محدود شده به‌صورت عادلانه و متناسب با ویژگی‌‌‌‌‌های مکانی املاک؛
• نظارت مستمر بر اجرای برنامه انتقال حق توسعه از جمله تعیین تعداد طبقات، قیمت آپارتمان در مناطق دریافت و... توسط شهرداری؛
• منع تراکم‌فروشی خارج از برنامه انتقال حقوق توسعه؛
• لزوم مدیریت کاربرد اراضی در سایت‌‌‌‌‌های گیرنده انتقال حق توسعه؛
• ارائه امتیازات و مشوق‌‌‌‌‌هایی نظیر بخشودگی عوارض، تراکم اضافی، کاهش مالیات، تخفیف در هزینه‌‌‌‌‌های صدور پروانه و... به مالکان برای انتقال حق توسعه.

درباره نحوه اجرای این رویکرد بهتر است به‌‌‌‌‌کارگیری آن در کلان‌شهر تهران آغاز شود و با اصلاحات تدریجی و مرتفع کردن نقاط ضعف به‌عنوان الگویی به سایر کلان‌‌‌‌‌شهرها و شهرهای کشور تسری یابد. شایان ذکر است، در به‌‌‌‌‌کارگیری از این ‌رویکرد ملاحظاتی باید در نظر گرفته شود؛ از جمله این موارد، ایجاد سازوکار حقوقی مناسب برای پیشگیری از ایجاد رانت در این زمینه است. ازسویی نحوه نظارت و کنترل بر قیمت‌‌‌‌‌های منطقه‌‌‌‌‌ای در سایت‌‌‌‌‌های گیرنده انتقال حق توسعه نیز باید مد نظر قرار گیرد.

به نظر می رسد طرح کلیدبه‌کلید (زمین) نیز که می‌‌‌‌‌تواند در چارچوب انتقال حق توسعه مطرح شود، تاکنون موفقیت‌‌‌‌‌آمیز نبوده است. متأسفانه آمار و اطلاعاتی در زمینه میزان پیشرفت و نیز تعداد واحدهای مسکونی که در بافت‌‌‌‌‌های ناکارآمد موجود بوده و از طریق طرح مذکور نوسازی شده‌‌‌‌‌اند، وجود ندارد و با توجه به ماده (۸) آیین‌نامه اجرایی بند «ث» تبصره «11» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، شرکت بازآفرینی شهری ایران مکلف است گزارش عملکرد این آیین‌نامه را در مقاطع زمانی سه‌ماهه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه دهد که با پیگیری‌‌‌‌‌های صورت‌گرفته هنوز اقدامی در این زمینه انجام نشده است. در این زمینه، آگاه‌سازی عمومی و ارتباط مستقیم با ذی‌نفعان و شفاف‌سازی نقاط قوت طرح به لحاظ فنی، حقوقی، مالی و غیره می‌‌‌‌‌تواند مفید واقع شود. همچنین شناسایی دقیق نواحی و مناطق واجد شرایط و املاک جایگزین در بستر تحقق اقدامات مربوط به انتقال عوض و معوض این امری حائز اهمیت در این امر است. همچنین ایجاد ظرفیت، فرصت و زمینه در راستای ایجاد ارزش افزوده برای املاک و اراضی پراکنده یا رها شده حائز شرایط و بهره‌وری از آن مکان نیز می‌‌‌‌‌تواند از این طریق فراهم شود.

جدول ۵. پیشنهاد توصیه سیاستی