خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

تحقق پیشرفت و توسعه، مبتنی‌بر فرایندی انباشتی و متکی بر درس‌آموخته‌های حاصل از تجربه نظری در برنامه‌ریزی و تجربه عملی در اجرای برنامه‌های پیشین است. در این زمینه، احکام سیاستی برنامه‌های توسعه نیز، آنگاه اثربخش‌تر خواهند بود که با لحاظ سیاست‌های پیشین و ابتنا بر درس‌آموخته‌های حاصل از آن تنظیم و صورت‌بندی شوند. این در‌ حالی است که برخی از متخصصان برنامه‌ریزی توسعه معتقدند که تدوین برنامه‌های توسعه در ایران به صورتی قابل توجه و نظام‌مند مبتنی‌بر این سازوکار انجام نمی‌گیرد. به‌عبارت‌دیگر، آغازگاه برنامه‌های بعد، مبتنی‌بر ارزیابی عملکرد، کیفیت و موفقیت برنامه‌های پیشین بنا نشده و گویی هر بار برنامه‌ریزی از نقطه صفر شروع می‌شود. این وضعیت در رابطه با احکام سیاستی آسیب اجتماعی اعتیاد در برنامه‌های توسعه نیز تا حدود زیادی صدق می‌کند. به‌بیان‌دیگر شواهد، گویای آن است که احکام سیاستی این حوزه از درس‌آموخته‌های حاصل از برنامه‌های پیشین بهره کافی نگرفته و التفات چندانی به تغییرات واقع شده در واقعیت تجربی پدیده اعتیاد نداشته‌اند. این وضعیت از دو طریق خود را آشکار می‌سازد: اول، عدم موفقیت احکام سیاستی حوزه اعتیاد و شدت یافتن این مسئله به موازات اجرای برنامه‌های توسعه و دوم، تکرار برخی از احکام سیاستی در چند برنامه توسعه بدون هرگونه بهینه‌سازی محتوایی براساس تغییرات انجام شده در وضعیت مسئله اعتیاد در کشور.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

رصد وضعیت احکام سیاستی آسیب اجتماعی اعتیاد در قوانین برنامه‌های توسعه نشان می‌دهد که توجه و پرداختن به این مسئله، به صورتی غیرنظام‌مند و پراکنده از قانون برنامه اول توسعه آغاز شده و در برنامه‌های آتی نیز به‌نوعی ادامه یافته است. به‌طوری‌که در برنامه‌های اول و دوم توسعه به صورتی بسیار جزئی و حاشیه‌ای احکام سیاستی برای مبارزه با گسترش اعتیاد به مواد مخدر تنظیم شده و هدف این برنامه‌ها نیز ریشه‌کنی اعتیاد از جامعه اعلام شده است.

مسئله اعتیاد در برنامه سوم کاملاً از دستور کار سیاستگذاران خارج شده و هیچ‌گونه حکم سیاستی درباره آن نگاشته نشده است. این وضعیت در برنامه چهارم رو به تحول نهاده و اعتیاد در این برنامه به‌مثابه یک مسئله مورد توجه سیاستگذار قرار گرفته و دولت مکلف به تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی با محوریت آن شده است. قانون برنامه پنجم توسعه در عقب‌گردی آشکار، موضوع اعتیاد را در حاشیه قرار داده و رویکردی سازنده و حکم سیاستی مشخص درباره آن نداشته است؛ این وضعیت در قانون برنامه ششم به روال سابق برگشته و توجه به آسیب‌های اجتماعی مانند اعتیاد به‌عنوان یکی از مسائل محوری برنامه ششم دسته‌بندی شده است. برنامه هفتم پیشرفت نیز به‌عنوان آخرین سند برنامه‌ای موجود، تلاش کرده تا رویه موجود در برنامه ششم را پیگیری کرده و توجه ویژه‌ای به وضعیت آسیب‌های اجتماعی ازجمله اعتیاد داشته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

 برای ایجاد تأثیری پایدار در زمینه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی مانند اعتیاد، در گام نخست نیاز به توان طراحی و تدوین احکام سیاستی و اقدام مداخله‌ای مناسب و در گام بعد، مبتنی‌بر مرحله پیشین، نیاز به توان اجرای احکام و اقدامات تدوین شده وجود دارد. در این زمینه، بررسی انجام شده نشان می‌دهد که در مجموع وضعیت کمّی و کیفی احکام سیاستی تدوین شده در حوزه آسیب اعتیاد در قوانین برنامه‌های توسعه، روندی ارتقایی و رو به پیشرفت داشته است؛ اگرچه در این میان برنامه سوم، هیچ‌گونه اشاره‌ای به‌مقوله اعتیاد نداشته و برنامه پنجم توسعه نیز، در عقب‌گردی معنادار نسبت به متن قانون برنامه چهارم، کل سیاستگذاری در زمینه اعتیاد را به ارائه لایحه اصلاحی قانون مبارزه با مواد مخدر احاله کرده است، اما وضعیت کمّی و کیفی این احکام در قانون برنامه ششم توسعه از شرایط نسبتاً مناسبی برخوردار بوده و مبتنی‌بر روند طی شده در این برنامه، سیاستگذاران تلاش کرده‌اند تا احکام برنامه هفتم را نیز بیش‌ازپیش ارتقا داده و امکان اجراسازی آن را فراهم کنند. مبتنی‌بر ارزیابی صورت گرفته و به‌منظور افزایش کیفیت و قابلیت تدوین احکام سیاستی حوزه اعتیاد در عناوین قانونی مربوطه می‌توان پیشنهادهای ذیل را مطرح کرد:

•  بهره‌گیری از درس‌آموخته‌ها: با توجه به اینکه لایحه اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر در دستور کار کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی قرار دارد؛ امکان بهره‌گیری از تجارب و درس‌آموخته‌های حاصل از ارزیابی متن قوانین برنامه‌های توسعه در حوزه اعتیاد، به‌منظور ارتقای محتوایی و کیفی احکام پیش‌بینی شده در این لایحه وجود دارد. در این زمینه، امکان تدوین تجربه سیاستگذاری حوزه اعتیاد، طی برنامه‌های اول تا هفتم، توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر یا سایر دستگاه‌های ذی‌ربط در قالب گزارش یا اسناد سیاستی به‌منظور ایجاد زمینه‌های لازم برای طراحی احکام مورد نظر در برنامه‌های آتی وجود دارد.
•  ابتنا بر نظام آماری متقن و زمان‌بندی: بدیهی است که هرگونه برنامه و اقدام اثربخش در زمینه کنترل و کاهش آسیب‌ اعتیاد مستلزم ابتنا بر آمار و اطلاعاتی دقیق و مشخص است؛ بدون اطلاع از وضعیت آماری موجود، هرگونه سیاستگذاری و اقدام محکوم به شکست خواهد بود. بر این اساس، لازم است که شاخص‌های تعیین شده برای آسیب‌های اجتماعی در قوانین برنامه براساس آمارهایی مشخص و دقیق تعیین شود. به عبارتی لازم است که پیش از تدوین و عملیاتی‌سازی احکام سیاستی، آمار جزئی و دقیقی از وضعیت آسیب‌های اجتماعی پیش از مداخله و اقدام در دسترس بوده و در متن حکم سیاستی و یا اسناد پشتیبان ارائه شود. انجام هرچه سریع‌تر اولین مطالعه شیوع‌شناسی منظم اعتیاد توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر، به‌منظور شفاف شدن وضعیت کنونی مسئله اعتیاد در کشور و واقع‌نگرانه شدن شاخص‌های تعیین شده بسیار راهگشاست.
•  ارتقای شفافیت و ابهام‌زدایی: شاخص‌های تدوین شده در متن مواد قانونی باید به‌گونه‌ای شفاف و غیرقابل تفسیر صورت‌بندی شوند، به‌صورتی‌که همه مخاطبان و ذی‌نفعان برداشتی صریح و واحد از آن داشته باشند. در غیر این‌صورت، نظارت بر وضعیت و عملکرد مربوط به این شاخص‌ها مبتنی‌بر تفاسیر مختلف نهادها و دستگاه‌های متولی امکان‌ناپذیر خواهد شد. برای نمونه و همان‌طور که در متن توضیح داده شده، این موضوع در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار نگرفته است.
•  واقع‌گرایی و قابلیت اجرا: لازم است که اهداف تعیین شده در احکام سیاستی با رویکردی واقع‌بینانه تدوین شده و قابلیت اجرای مناسبی داشته باشند؛ قابلیت اجرا به این معناست که به تناسب آن شاخص با ماهیت خاص آسیب اجتماعی مورد نظر و نیز وضعیت زمانی و مکانی مربوط به آن توجه شود. برای نمونه، در رابطه با شاخص 25 درصدی تعیین شده برای کاهش آسیب‌ اجتماعی مانند اعتیاد در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه می‌توان این‌گونه بیان داشت که این مقدار غیرواقع‌بینانه تعیین شده است.

1. مقدمه

آسیب اجتماعی، رفتاری است که مطابق با ارزش­ها و هنجارهای جامعه نیست و زمانی رخ می‌دهد که فرد یا گروهی از افراد در چارچوب معیارهای اخلاقی یا قانونی مورد قبول جامعه عمل نکنند و به‌واسطه آن نظم و سلامت عمومی جامعه به مخاطره افتد. گسترش شتابنده آسیب‌های اجتماعی مانند اعتیاد در کشور ازجمله فراگیرترین مباحث عرصه عمومی و مهم‌ترین دغدغه‌های نظام حکمرانی طی سال‌های اخیر بوده است. پیشگیری، کنترل و کاهش این آسیب‌ها در کشور مستلزم توجه هرچه بیشتر سیاستگذاران و حکمرانان و استفاده از انواع ابزارها و امکان‌های سیاستگذارانه است. در این مسیر، یکی از بسترهای مناسب سیاستگذاری برای پرداختن به آسیب‌های اجتماعی ازجمله کنترل و کاهش اعتیاد، قوانین برنامه توسعه هستند. تدوین برنامه با هدف هدایت و تقویت پیشرفت کشور، قدمتی بیش از 70 سال دارد؛ این فرایند پیش از انقلاب اسلامی و در قالب پنج برنامه عمرانی انجام گرفته و پس از انقلاب نیز تحت عنوان قوانین برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ادامه یافته است.

 در سال‌های اخیر اعتیاد، به‌عنوان یکی از آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار کشور مطرح شده است. طبق آخرین شیوع‌شناسی انجام شده توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر، کشور در سال 1395 با جمعیتی از افراد دچار اعتیاد به میزان دو میلیون و هشتصد هزار نفر مواجه بوده است[1]. این پدیده در ایران از قرن‌ها پیش آغاز شده و طی دهه‌های اخیر و متأثر از تغییرات فرهنگی- اجتماعی ازجمله تغییر در دسترسی به شبکه‌های اجتماعی مجازی، تغییر در سبک‌های زندگی، افزایش فردگرایی و لذت‌طلبی و ... تشدید شده است. سیاستگذاری رسمی برای مسئله اعتیاد از ابتدای دهه 80 قرن سیزده شمسی آغاز شده است. طی چند دهه گذشته نیز، سیاستگذاران بیش‌از‌پیش نسبت به آثار و پیامدهای مسئله اعتیاد حساس شده و آن را در دستور کار خود قرار داده‌اند. به‌رغم این موضوع، آمارها حاکی از افزایش جمعیت افراد دچار اعتیاد در کشور بوده است. این وضعیت حکایت از آن دارد که برنامه‌ها و اقدام‌های صورت گرفته در این زمینه به میزان کافی موفقیت‌آمیز نبوده‌اند. بنابر برخی پژوهش‌ها [2] یکی از دلایل این عدم‌ موفقیت، کم‌توجهی به تجارب سیاستگذاری پیشین و فقدان ارزیابی جامع و همه‌جانبه آن است؛ به این معنا که سیاستگذار پس از عبور از مرحله تدوین و تصویب بسته سیاستی، غالباً به شکل دقیق بررسی نکرده ‌است که احکام مورد نظر در برنامه‌های جدید چه تفاوت معناداری با احکام قبل دارند و آیا می‌توان از موفقیت‌آمیز بودن آنها دفاع کرد؟ در‌واقع به‌نظر می‌رسد که ارزیابی سیاست‌ها، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مراحل چرخه سیاستگذاری، در زمینه احکام سیاستی اعتیاد تاکنون به میزان کافی در دستور کار قرار نگرفته ‌است. این رویه، عمدتاً به‌دلیل نظام‌مند نبودن فرایند برنامه‌ریزی توسعه در کشور و قرارگیری در تنگنای زمانی برای تدوین و تصویب برنامه‌ها در مهلت قانونی، اتفاق افتاده و سیاستگذار ناگزیر از مرور تجربه سیاستگذاری پیشین و درس‌آموزی از آن محروم می‌شود.

این وضعیت در شرایطی رخ می‌دهد که یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایی که در ارزیابی کیفیت حکمرانی ازجمله در زمینه برنامه‌ریزی توسعه می‌تواند مبنای ارزیابی قرار گیرد، ظرفیت حکمرانی در تدوین احکام سیاستی مناسب است. بر این اساس، احکام مرتبط با حوزه اعتیاد در برنامه‌های توسعه نیز باید به‌گونه‌ای تدوین و تصویب شوند که کنترل و کاهش این آسیب اجتماعی را در پی داشته باشند. ازاین‌رو، تجمیع احکام حوزه اعتیاد در کنار یکدیگر و شکل دادن به تصویری جامع و کلان از این حوزه موضوعی، ضمن شکل دادن به برداشت ذهنی دست‌اندرکاران این حوزه، امکان سیاستگذاری و اقدام بهینه در آینده را فراهم خواهد کرد. بر این اساس، گزارش حاضر تلاش دارد احکام سیاستی مربوط به مسئله اعتیاد در برنامه‌های اول تا هفتم را مورد بررسی قرار داده و تصویر جامع و یکپارچه‌ای از کمّیت و کیفیت آن ارائه کند. ضمن آنکه احکام این موضوع را از نظر کیفیت تدوین و توجه به شاخص‌های قانونگذاری مناسب مورد ارزیابی قرار داده و پیشنهادهایی در راستای افزایش ظرفیت‌های تدوین احکام قانونی در اقدامات تقنینی آتی مطرح کند.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

در زمینه بررسی ابعاد و جوانب موضوع اعتیاد، گزارش‌های مختلفی در مرکز پژوهش‌های مجلس تدوین و منتشر شده است. دفتر مطالعات اجتماعی در گزارشی با عنوان «ارزیابی وضعیت و فرایند مراکز موضوع ماده (۱۶) قانون مبارزه با مواد مخدر» به بررسی شرایط مراکز درمان اجباری ذیل ماده (16) قانون مبارزه با مواد مخدر پرداخته است. این بررسی نشان داده است که فرایند جمع‌آوری، غربالگری، نگهداری، بازتوانی و مراقبت‌های پس از خروج افراد دارای تجاهر به اعتیاد در مراکز ماده (16) دارای نواقص و اشکالاتی اساسی بوده که امکان اثربخشی این مراکز را به‌شدت کاهش داده است. مواجهه مقطعی و ناپایدار با افراد دارای تجاهر به اعتیاد و دنبال‌ کردن اهدافی غیر از درمان و بازتوانی، منجر به شکل‌گیری چرخه‌ای معیوب از جمع‌آوری، نگهداری، آزادسازی و جمع‌آوری مجدد شده است. به‌نحوی‌که در بهترین حالت، این مراکز، صرفاً به‌دور شدن این افراد از فضاها و دید عمومی، پاک‌سازی مبلمان شهری و کاهش برخی از جرائم خرد منجر شده‌ است[3].

گزارش دیگری با عنوان «ارزیابی عملکرد احکام برنامه ششم توسعه در حوزه مبارزه با مواد مخدر و اعتیاد» توسط دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌ها منتشر شده است. این گزارش، ضمن ارزیابی اقدامات انجام شده در چهار حوزه «پیشگیری از اعتیاد»، «درمان و کاهش آسیب»، «توانمندسازی و صیانت اجتماعی» و «کاهش عرضه مواد مخدر» نشان داده است که به‌رغم پیشرفت‌های حاصل شده، عمده تلاش‌های دستگاه‌های متولی در زمینه کاهش عرضه مواد مخدر بوده است و در حوزه‌های دیگر مانند پیشگیری از اعتیاد و توانمندسازی و صیانت اجتماعی نیاز به بازنگری برنامه‌ها و سیاستگذاری‌ها وجود دارد. براساس این گزارش، اگرچه در احکام برنامه‌های ششم توسعه بر رویکرد اجتماعی در اجرای قوانین و برنامه‌های حوزه اعتیاد در کشور به‌صراحت تأکید شده است؛ اما نشانه‌های خوبی از حمایت‌های اجتماعی در شرایط جامعه به چشم نمی‌خورد. با توجه به ارزیابی‌های انجام شده در این گزارش، افزایش پوشش و جامعیت برنامه‌های پیشگیری و توسعه مراکز جامع توانمندسازی با رویکرد اجتماع‌محور به همراه توسعه خدمات مراکز کاهش آسیب جامعه‌محور پیشنهاد شده است و لازمه آن نیز، پیش‌بینی اعتبارات لازم در بودجه سالیانه دستگاه‌های متولی و بهره‌گیری از تجربیات کشورهای موفق در حوزه پیشگیری، درمان و کاهش آسیب و حمایت‌های اجتماعی از بهبودیافتگان و متناسب‌سازی آن با ظرفیت‌های کشور دانسته شده است[4].

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

بررسی سابقه قانونی موجود در زمینه پدیده اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر نشان‌دهنده این است که علاوه‌بر قوانین برنامه‌های توسعه که در این گزارش به آنها پرداخته خواهد شد؛ طی سال‌های پس از انقلاب اسلامی در عناوین قانونی مختلف به این موضوع اشاره شده است. روند تغییر وضعیت تقنینی این حوزه در جدول ذیل نشان داده شده است.

جدول1. روند تغییر قوانین حوزه اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر پس از انقلاب اسلامی

ماخذ: یافته ­های پژوهش.

اشاره به پیشینه قانونی مرتبط با موضوع اعتیاد می‌تواند چشم‌اندازی از وضعیت حقوقی مربوط به این آسیب اجتماعی ارائه کرده و زمینه و آمادگی ذهنی لازم برای تمرکز بر احکام سیاستی حوزه اعتیاد در قوانین برنامه توسعه را برای مخاطب ایجاد کند. بررسی روند تغییر محتوا و نگارش حقوقی احکام قانون مبارزه با مواد مخدر، نشان‌دهنده آن است که مبتنی‌بر سیر تحولات اجتماعی- فرهنگی در جامعه و برجسته شدن رویکردهای جدید در حوزه‌های علوم اجتماعی و دانش پزشکی، مواجهه با افراد دچار اعتیاد از حالت سخت و تنبیهی به طرف مواجهه‌ای ترمیمی و مبتنی‌بر تلاش برای کاهش آسیب، درمان، بهبود و بازتوانی این قشر حرکت کرده است.

3. چارچوب مفهومی

پرداختن به ارزیابی سیاستی احکام حوزه اعتیاد در گام اول، نیازمند مروری بر تعریف و برداشت نظری از مقوله ارزیابی سیاستی است. واژه ارزیابی، مانند برخی از دیگر مفاهیم عرصه علوم اجتماعی، با نوعی ابهام یا چندگانگی معنایی مواجه است. این وضعیت در ادبیات لاتین‌ به‌سبب وجود واژگان هم‌معنا و معادل در این زمینه ایجاد شده است و در زبان فارسی به‌سبب منتقل شدن این ابهام مفهومی از زبان لاتین از یک‌سو و به‌کار بردن واژگان معادل و متفاوت برای این مفهوم در ترجمه ازسوی‌دیگر، پیچیدگی مضاعفی پیدا کرده است. برای نمونه، در این زمینه مفاهیم ارزیابی، ارزش‌گذاری، سنجش و پایش نیز استفاده می‌شوند که گاهی به‌صورت مشترک به‌کار می‌روند. میکائیل اسکریون، یکی از پیشگامان این عرصه به شصت اصطلاح متفاوت ازجمله سنجش، داوری، ارزیابی، تجزیه‌وتحلیل، ارزش‌گذاری، انتقاد، بررسی، امتیازبندی، بازرسی، قضاوت، درجه‌بندی، رتبه‌بندی، مرور، نمره‌بندی، مطالعه و آزمون در این زمینه اشاره می‌کند[6]. به‌منظور جلوگیری از تشتت مفهومی در گزارش حاضر، در کل متن از اصطلاح «ارزیابی» استفاده خواهد شد.

ارزیابی، در محدودترین حالت، به بررسی و قضاوت درباره نتایج و میزان موفقیت برنامه‌های در حال اجرا و انجام یافته، از حیث رسیدن به اهداف از پیش تعیین شده، گفته می‌شود[7]. منظور از تحقیقات ارزیابی نیز تهیه شواهد عینی، منظم و جامع در مورد میزان موفقیت برنامه‌ها در رسیدن به اهداف تعیین شده و میزان نتایج به دست آمده و پیش‌بینی نشده است[8]. پیتر راسی [9]، تحقیقات ارزیابی را چنین تعریف می‌کند: «تحقیق ارزیابی، فعالیتی است برای جمع‌آوری، تجزیه‌وتحلیل و تفسیر اطلاعات در مورد نیاز به برنامه‌های تغییر اجتماعی، چگونگی اجرا و نتایج برنامه‌های تغییر اجتماعی تا وضعیت زندگی انسان‌ها با بهتر شدن شرایط اجتماعی بهبود یابد».

در ادبیات برنامه‌ریزی توسعه سه مفهوم نزدیک سنجش، نظارت (رصد) و ارزیابی مطرح شده‌اند. مفهوم سنجش برای بررسی سازگاری برنامه و تصمیمات اتخاذ شده در قالب آن با یکدیگر و با سایر قوانین و اسناد بالادستی است؛ علاوه‌بر این به بررسی نحوه تأمین مالی پروژه‌های مطرح شده در برنامه نیز ذیل این مفهوم پرداخته می‌شود. مفهوم رصد یا رصد کردن به نظارت در مرحله اجرای برنامه اشاره دارد؛ اینکه در اجرا، برنامه از اهداف خود منحرف نشود و برنامه به نحو مناسبی به اجرا گذاشته شود، ذیل این مفهوم بررسی می‌شود. همچنین میزان موفقیت برنامه نیز طی فرایند رصد کردن مورد بررسی قرار می‌گیرد؛ درواقع هدف از رصد کردن ارزیابی اجرای برنامه، ارزیابی عملکرد سازمان مجری آن و ارزیابی فرایندهای اجرایی برنامه در سازمان‌های مجری است. ارزیابی نیز به بررسی میزان کارایی برنامه و سازگاری آن با اهداف در نظر گرفته شده می‌پردازد[10].

پژوهش ارزیابی، می‌تواند براساس اینکه یک برنامه را ارزیابی می‌کند یا نتایج آن را، به دو بخش تقسیم شود. در نوع اول، ساختار برنامه و سیاست بررسی می‌شود؛ اما در پژوهش نوع دوم، بی‌توجه به ساختار برنامه به ارزیابی نتایج و تأثیرات آن پرداخته می‌شود. برای مثال در ارزیابی برنامه توسعه یک کشور ممکن است صرفاً به‌خود برنامه و ویژگی‌های آن مانند تعریف توسعه و اینکه آیا به ابعاد گوناگون توسعه توجه شده است یا خیر پرداخته شود، ولی در ارزیابی نتایج یک برنامه به خود برنامه تمرکز نمی‌شود، بلکه هدف پاسخ به این پرسش است که آیا برنامه به نتایج مورد نظرش دست‌یافته است یا خیر[11]. همچنین با توجه به معیار «مرحله فرایند سیاستگذاری» که ارزیابی مبتنی‌بر آن انجام می‌شود، می‌توان بین سه نوع ارزیابی تفکیک قائل شد که شامل: پیش‌ارزیابی، ارزیابی فرایند و ارزیابی پسین^، است [12]. پیش‌ارزیابی، فعالیتی است که در آغاز فرایند سیاستگذاری شروع می‌شود؛ طی این اقدام مشخص می‌شود که فرایند تدوین احکام سیاستی چگونه طی شده است؛ میزان مشارکت ذی‌ربط‌های مختلف چگونه بوده است؛ شاخص‌های شکلی و محتوایی مربوط به احکام سیاستی تا چه میزان مورد توجه قرار داشته است؟ ارزیابی اثر پسینی سیاست نیز، فعالیتی است که در طی و بعد از اجرای سیاست، تحقق نتایج را اندازه‌گیری می‌کند و انحرافات از اهداف طراحی شده، زمان واقعی و هزینه‌های اضافی‌تر از منابع و دیگر عوامل را شناسایی می‌کند [13].

با توجه به مباحث فوق، می‌توان گفت که ارزیابی طرح‌ها و سیاست‌ها در سه موقعیت قابل انجام است:

•  پیش‌ارزیابی: بررسی چگونگی و کیفیت برنامه‌ریزی طرح‌ها و سیاست‌ها؛
•  ارزیابی فرایند یا ضمن اجرا: بررسی چگونگی و کیفیت فرایند اجرای سیاست‌ها؛
•  ارزیابی پسینی یا ارزیابی نتایج: بررسی میزان موفقیت و آثار مختلف برنامه‌ها و طرح‌ها.

شکل ۱. نمودار انواع ارزیابی سیاستی

ماخذ: یافته های پژوهش.

با توجه به این دسته‌بندی، ارزیابی احکام سیاستی حوزه اعتیاد نیز در سه موقعیت قابل انجام است: در حالت اول، می‌توان چگونگی و کیفیت تدوین این احکام را مورد بررسی قرار داد؛ در حالت دوم، می‌توان وضعیت و مسیر اجرای این احکام را رصد و ارزیابی کرد، و در موقعیت سوم، نیز می‌توان پس از اتمام مرحله اجرای احکام سیاستی، به ارزیابی خروجی‌ها، پیامدها و آثار آن پرداخت. از بین این سه نوع ارزیابی، گزارش حاضر بر مقوله پیش‌ارزیابی متمرکز خواهد بود. پیش‌ارزیابی سیاست می‌تواند به‌عنوان ابزاری کمک‌کننده برای تجزیه‌وتحلیل سیاست‌های عمومی و انتخاب بین بدیل‌های سیاستی در نظر گرفته شود. هدف کلی از پیش‌ارزیابی سیاست، کمک به حکمرانان برای ایجاد سیاست‌های کاراتر است. به‌علاوه، پیش‌ارزیابی سیاست، ابزار ارتباطی با ارزشی است که امکان فرایندهای رایزنی با ذی‌مدخلان، ایجاد مباحثه و مناظره‌های مفید، ایجاد تحلیل‌ها و اطلاعات با ارزش را فراهم می‌آورد [13].

در زمینه پیش‌ارزیابی احکام سیاستی حوزه اعتیاد می‌توان دو مرحله را از یکدیگر تفکیک کرد: مرحله اول، بررسی و ارزیابی فرایند تدوین احکام سیاستی است؛ اینکه این فرایند تا چه میزان مشارکتی بوده است؟ ذی‌نفعان و ذی‌ربطان چه نقشی در آن داشته‌اند؟ و غیره. در مرحله دوم، نیز می‌توان کیفیت احکام تدوین شده را از نظر شکلی و محتوایی مورد ارزیابی قرار داد‌؛ در بخش محتوایی می‌توان به ماهیت آسیب‌ اجتماعی اعتیاد و شاخص‌های مربوط به آن توجه کرد و در بخش شکلی هم به شاخص‌هایی که از نظر شکلی به این موضوع توجه کرده‌اند پرداخت.

در این گزارش، تلاش می‌شود تا کیفیت احکام سیاستی برنامه‌های توسعه در حوزه اعتیاد شناسایی و تحلیل شود. برای این منظور می‌توان ویژگی‌های مختلفی را به‌عنوان ملاک و معیار داوری درباره کیفیت احکام سیاستی تدوین شده مورد توجه قرار داد؛ از بین این معیارها، گزارش حاضر چهار مورد زیر را مورد بررسی قرار خواهد داد:

• مشخص بودن مجری و زمان‌بندی: حکم سیاستی مناسب باید به‌طور صریح مسئول و متولی اجرای تکالیف مندرج را تعیین کند. در چنین حالتی است که قانونگذار و ناظر می‌تواند بر اجرای قانون نظارت کرده و مطابق با مفاد مندرج در قانون اقدام به نظارت و مطالبه‌گری کند. در صورت عدم تعیین متولی اجرا یا ابهام در تعیین نقش متولی‌های مختلف، این امکان به وجود خواهد آمد که هریک از دستگاه‌ها، دیگری را موظف به اجرای آن حکم قانونی بدانند و لذا از زیر بار تکالیف آن شانه خالی کنند. بر همین اساس، انتظار این است که تکالیف دستگاه‌ها و نحوه تعامل و همکاری آنها با یکدیگر مشخص و تصریح شود.
• مشخص بودن راهکارهای عملیاتی: اجرای برنامه‌ها و پیاده‌سازی اهدافی که روش‌های اجرا و عملیاتی شدن آن مشخص نشده باشد، با ابهام و تردید مواجه خواهد بود. درواقع اگر احکام سیاستی تنها به بیان اهداف و کلیات بسنده کند، این امکان وجود دارد که پیگیری اهداف مورد نظر در هنگام اجرا چندان عملیاتی نشده و مورد غفلت واقع شود. بر همین اساس لازم است که احکام سیاستی به تمهید راهکارهای اجرایی نیز توجه کرده، اقدامات اجرایی مرتبط را به صورتی قابل پیگیری مورد اشاره قرار دهد.
• شاخص‌مندی: یکی از ویژگی‌های احکام سیاستی، داشتن شاخص قابل ارزیابی است. تصویب قانون بدون شاخص و قابلیت ارزیابی، کمک چندانی در رسیدن به اهداف سیاستگذار نکرده و حتی گاهی اوضاع را نیز پیچیده‌تر خواهد کرد. برای اینکه یک حکم سیاستی قابلیت ارزیابی داشته باشد، باید با تعیین شاخص‌هایی مناسب، مسیر رسیدن به اهداف قانون را ترسیم و قابل ارزیابی کرد. سنجش‌پذیر کردن اهداف از طریق تعیین شاخص‌های مناسب، با از بین بردن امکان تفسیرپذیری، به مجری توانایی برنامه‌ریزی برای رسیدن به اهداف و به قانونگذار امکان بازخوردگیری از اقدامات انجام شده را می‌دهد.
• ضمانت اجرا/سازوکار نظارت و پایش: اجرای احکام سیاستی تدوین شده علاوه‌بر زمان‌بندی و تعیین مجری، نیازمند سازوکارهایی برای نظارت بر کمیت و کیفیت اجرای آن و پایش وضعیت پیش‌روی برنامه ضمن پیشگیری از تخلف یا ترک فعل است؛ این سازوکار که تحت عنوان ضمانت اجرا از آن یاد می‌شود، ابزاری است که می‌تواند متولی اجرای قانون را به انجام تکالیف تعیین شده ملتزم و او را مکلف به پاسخ‌گویی کند. درواقع هر تکلیف قانونی، بدون تعیین ضمانت اجرا، زمینه‌ای برای فرار متخلفان از اجرای قانون ایجاد کرده و در صورت عدم اجرای قانون یا حکم سیاستی نیز، هزینه مادی یا معنوی متوجه ایشان نخواهد بود.

4.روش‌شناسی پژوهش

این پژوهش کیفی بوده و شیوه انجام آن، مرور نظام‌مند قوانین برنامه‌های توسعه و پیشرفت معطوف به کلیدواژه‌های «اعتیاد»، «مواد مخدر»، «معتاد/معتادان» و «مبارزه با مواد مخدر» با رویکرد تحلیل محتوای کیفی است. یکی از روش‌های کاربردی در عرصه تحقیق و پژوهش کیفی، تحلیل محتواست. تحلیل محتوا، روشی است که براساس آن می‌توان ویژگی‌های زبانی یک متن را به‌طور واقع‌بینانه و منظم شناخت. تحلیل محتوا یعنی «به‌کارگیری روشی تکرارپذیر و معتبر برای کسب استنباط‌هایی از محتوا در رابطه با موقعیت‌ها یا ویژگی‌های منبع آن». تحلیل محتوای کیفی، بررسی تجربی، روش‌مند و کنترل شده محتواها با استفاده از قواعد تحلیل محتوا و مراحل الگوهای آن بدون کمّی‌سازی عجولانه است [14]. برای تحلیل محتوای کیفی، احکام سیاستی حوزه اعتیاد در این پژوهش، متن قوانین برنامه‌های توسعه و سایر پژوهش‌های انجام گرفته درباره کیفیت و ویژگی‌های محتوایی آن مورد بررسی قرار گرفته است. برای این منظور، ابتدا احکام مربوط به‌مقوله اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر در قوانین برنامه‌های اول تا هفتم توسعه شناسایی و ارائه شده، سپس روند کمّی و کیفی تغییرات این احکام و جایگاه آن در سیاستگذاری حوزه اعتیاد از نظر شاخص‌های فوق‌الذکر مورد تحلیل قرار گرفته است.

 5. ارزیابی احکام سیاستی حوزه اعتیاد در قوانین برنامه

شناسایی و تجمیع احکام سیاستی قوانین برنامه‌های اول تا هفتم از نظر میزان توجه به پدیده اعتیاد حاکی از آن است که این برنامه‌ها به صورتی مستمر و با شدت و ضعف متفاوت به این موضوع پرداخته‌اند. احکام مرتبط با مسئله اعتیاد در متن قوانین برنامه و وضعیت شاخص‌های مورد نظر در این گزارش در قالب جدول ذیل ارائه شده است.

جدول 2. احکام برنامه‌های اول تا هفتم در حوزه اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر

ماخذ: یافته های تحقیق.

بررسی متن قوانین 7‌گانه برنامه در زمینه کنترل و کاهش آسیب اجتماعی اعتیاد نشان می‌دهد که به‌رغم شدت و اهمیت این مسئله در سطح افکار عمومی جامعه و در نظام حکمرانی، تا سال‌های نسبتاً طولانی سیاستگذاری و برنامه‌ریزی منسجم و مدونی برای آن در برنامه‌های توسعه صورت نگرفته است. برنامه اول توسعه به‌صورت‌کلی و کیفی به ضرورت ریشه‌کنی اعتیاد اشاره داشته، بسیج امکانات برای این هدف و برخورد با عوامل قاچاق مواد مخدر را به‌عنوان راهکار مطرح کرده است. در برنامه دوم توسعه نیز، مشابه با محتوا و رویکرد برنامه اول، ریشه‌کنی اعتیاد از طریق بسیج امکانات و دستگاه‌های ذی‌ربط مورد اشاره واقع شده است. درواقع این دو برنامه، علاوه‌بر اینکه شیوه اجرا و پیاده‌سازی این هدف ازجمله مجری و ضمانت اجرای مربوطه را تعیین نکرده‌اند، شاخص‌محور هم نبوده و دچار نوعی کلی‌گویی شده‌اند. اگرچه این برنامه‌ها اشاره‌ای به مسئله اعتیاد داشته‌اند، اما به‌نظر می‌رسد در آن برهه از زمان، برنامه‌ای مشخص و قابل اجرا برای مواجهه با آن وجود نداشته است. در برنامه سوم توسعه، حتی اشاره‌ای مختصر و جزئی مانند برنامه‌های اول و دوم نیز به‌مقوله اعتیاد و مواد مخدر صورت نگرفته است؛ این وضعیت می‌تواند ناشی از رویکرد دولت و مجلس وقت در زمینه نوع مواجهه با پدیده‌های اجتماعی و فرهنگی در آن مقطع زمانی باشد. این در حالی است که، قانون مبارزه با مواد مخدر در سال 1376 مورد ویرایش و اصلاح قرار گرفته و لااقل بخشی از بدنه سیاستگذاری و اجرا در کشور به مسئله‌بودگی وضعیت اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر و لزوم تغییر برنامه‌ها و قوانین در این عرصه التفات داشته‌اند. بنابراین انتظار این بوده که برنامه سوم توسعه بیش از دو برنامه ماقبل از خود به مسئله اعتیاد ورود داشته و برای آن دستور کار سیاستی تعیین کند. در هر صورت، تا پیش از تدوین برنامه چهارم توسعه، نظام سیاستگذاری توجه و تمرکز قابل‌توجه و نظام‌مندی به‌مقوله اعتیاد در چارچوب قوانین برنامه توسعه نداشته و برنامه‌های اول تا سوم توسعه، نسبت به این موضوع فاقد دلالت‌های محتوایی و احکام سیاستی بوده‌اند. البته شاید یکی از دلایل این امر تمرکز بیشتر برنامه‏های اول تا سوم توسعه بر مقوله ‏های اقتصادی و عمرانی در سال‏های پس از جنگ تحمیلی ازیک‌طرف و گسترده و متکثر نبودن پدیده اعتیاد و مواد مخدر به میزانی که امروزه شاهد آن هستیم، ازسوی‌دیگر بوده باشد.

بررسی‌های این گزارش حاکی از آن است که پرداختن نظام‌مند به‌مقوله آسیب‌های اجتماعی به‌طور عام و مسئله اعتیاد به‌صورت خاص در قالب برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، از برنامه چهارم آغاز شده است. در این برنامه برای نخستین‌بار، نظام حکمرانی اقدام به تدوین احکام سیاستی نسبتاً متنوعی در زمینه ضرورت مبارزه با مواد مخدر و کنترل و کاهش اعتیاد کرده است. رویکرد اصلی این برنامه، تأکید بر مقوله پیشگیری و ضرورت تلاش برای کاهش آسیب و خطرات پدیده اعتیاد بوده است؛ در همین راستا دولت به‌طور عام و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به‌طور خاص مکلف به انجام اقداماتی مانند تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی؛ تهیه طرح ملی مبارزه با مواد مخدر و روان‌گردان؛ استفاده از یافته‌های علمی و تجارب جهانی؛ جلوگیری از تطهیر عواید فعالیت‌های مجرمانه؛ مقابله با ترانزیت و عرضه مواد؛ تقویت نقش مردم و سازمان‌های غیردولتی؛ توسعه و تقویت مراودات با همسایگان و کشورهای منطقه و.. شده‌اند. با وجود اشاره به مجری برنامه و راهکارها یا اقدامات مورد نظر، احکام سیاستی این برنامه نیز فاقد شاخص‌های قابل ‌اندازه‌گیری و سازوکار نظارتی یا ضمانت اجرای مشخص بوده است. بااین‌حال، در مجموع در برنامه چهارم توسعه توجه و تأکید بیشتری بر حوزه اجتماعی صورت گرفته و آسیب‌های اجتماعی مانند اعتیاد، به‌عنوان یکی از مقولات اجتماعی مهم در دستور کار سیاستگذاران قرار گرفته است. لذا با توجه به اینکه برنامه چهارم، نخستین برنامه‌ای است که به‌صورت نظام‌مند به مسئله اعتیاد پرداخته است، می‌توان آن را به‌عنوان نقطه عطفی در نظام برنامه‌ریزی کشور در این حوزه در نظر گرفت.

برنامه پنجم توسعه (مصوب 1389) اولین برنامه‌ای است که پس از ابلاغ سیاست‌های کلی مبارزه با مواد مخدر تدوین و تصویب شده است؛ بر همین اساس، انتظار این بوده است که در رابطه با موضوع اعتیاد محتوای غنی‌تری نسبت به برنامه چهارم داشته و توجه ویژه‌ای نیز به مفاد سیاست‌های کلی مواد مخدر (ابلاغی 1385) معطوف دارد، اما برعکس، بررسی متن این برنامه نشان می‌دهد که در قانون برنامه پنجم توسعه (1394-1390) برخلاف قانون برنامه چهارم که به صورتی نسبتاً مفصل به‌مقوله آسیب‌های اجتماعی و اعتیاد پرداخته بود، احکام سیاستی خاصی در این زمینه تدوین نشده و صرفاً به موضوع ارائه لایحه اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر توسط دولت به مجلس شورای اسلامی بسنده شده است. ضمن آنکه، در این مقوله هم به‌صورت‌کلی و مغایر با شاخص‌های موجود در سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، دولت صرفاً مجاز به ارائه لایحه مذکور دانسته شده است؛ بدون آنکه محدوده زمانی انجام این اقدام، سازوکارها و شیوه انجام، دستگاه متولی و راهبر، ضمانت اجرای مربوطه و... تعیین شود. با توجه به این وضعیت، می‌توان نتیجه گرفت که برنامه پنجم توسعه در عقب‌گردی آشکار، عملاً هیچ‌گونه حکمی در زمینه نوع، کیفیت و کمیت مواجهه نظام حکمرانی با مسئله اعتیاد در طول بازه پنج‌ساله برنامه نداشته و در این زمینه مسکوت گذاشته شده است.

پس از بی‌توجهی قانون برنامه پنجم توسعه به آسیب اجتماعی اعتیاد و احاله آن به ارائه لایحه اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر، سیاستگذاران در برنامه ششم توسعه مجدداً این موضوع را در دستور کار قرار داده‌اند. درواقع به‌نظر می‌رسد که در دوره مذکور، گزارش‌های ارائه شده مبنی‌بر تراکم، انباشت و افزایش مشکلات و آسیب‌های اجتماعی در میان طبقات و بخش‌های مختلف جامعه، تصمیم‌گیران و سیاستگذاران را به این نتیجه رسانده است که برای جلوگیری از روند فزاینده و بحران‌آفرین آسیب‌های اجتماعی و جبران بی‌توجهی و غفلت نظام برنامه‌ریزی کشور در این زمینه، باید احکام ویژه‌ای با هدف کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی اولویت‌داری مانند اعتیاد در برنامه ششم توسعه نگاشته شود. بر همین اساس نیز، پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، به‌عنوان یکی از مسائل محوری برنامه ششم توسعه ذکر شده و احکام متنوعی درباره این آسیب‌ها تدوین شده است. به‌طوری‌که در حوزه کنترل و کاهش پدیده اعتیاد احکام متعدد و مختلفی در زمینه‌های شناسایی اموال و سرمایه‌های قاچاقچیان و شبکه‌های تولید، توزیع و انتقال (ترانزیت) مواد؛ پیشگیری از اعتیاد؛ درمان، بازتوانی و کاهش آسیب؛ صیانت و حمایت اجتماعی؛ مقابله با عرضه مواد مخدر و روان‌گردان‌ها و پیش‌سازها؛ بازنگری در عناوین مجرمانه و مجازات‌ها؛ راه‌اندازی مراکز جامع توانمندسازی معتادان بهبودیافته؛ جمع‌آوری معتادان متجاهر و تحویل به مراکز نگهداری؛ برنامه‌ریزی برای مبارزه همه‌جانبه با مواد مخدر و روان‌گردان‌ها و مدیریت مصرف آنها؛ انسداد مرزها و... مورد اشاره قرار گرفته است. در این برنامه، وضعیت شاخص‌گذاری و تعیین مجری هم مناسب‌تر از برنامه‌های سابق انجام گرفته و تلاش شده است تا با اشاره به نام دستگاه مربوطه، سازوکار عملیاتی برنامه نیز مشخص شود. در مجموع می‌توان گفت، برنامه ششم توسعه در مقایسه با قوانین برنامه پیشین، بیشترین اهتمام و عنایت را به‌مقوله آسیب‌های اجتماعی داشته و در همین بستر به مسئله اعتیاد نیز به‌صورت ویژه و مفصل‌تر پرداخته است.

یکی از نکات تمایز و برجستگی برنامه ششم توسعه در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی، در مقایسه با برنامه‌های پیشین، تعیین شاخص‌های کمّی و کیفی در راستای ارتقای عملکرد و افزایش اثربخشی در این حوزه است. در این برنامه، ذیل ماده (78) سیاستگذار تلاش داشته تا شاخص‌هایی کمّی در زمینه مراقبت و حمایت از اقشار آسیب‌دیده یا آسیب‌پذیر پیش‌بینی و تمهید کند. همچنین در ماده (80)، دولت مکلف به کاهش 25 درصدی آسیب‌های اجتماعی اولویت‌داری مانند اعتیاد تا پایان مدت زمان اجرای برنامه شده است. بااین‌حال، با وجود عطف توجه برنامه ششم توسعه به‌مقوله شاخص‌گذاری در احکام، در این زمینه می‌توان به چند نکته اشاره کرد. اولاً، شاخص‌ها باید به صورتی شفاف و قابل اجرا و ارزیابی نگاشته شوند؛ این وضعیت درباره شاخص هدف‌گذاری شده در ماده (78) برنامه مصداق ندارد، چراکه منظور از حمایت در این حکم مشخص نشده است. همچنین شاخص تعیین شده باید به صورتی روشن و به دور از هرگونه ابهام نگاشته شود. درحالی‌که نگارش ماده (80) برنامه به‌گونه‌ای است که گویی در طول برنامه پنج‌ساله باید کاهشی به میزان 75 درصد در میزان آسیب اعتیاد حاصل شود، درصورتی‌که منظور تدوین‌کنندگان قانون کاهش 25 درصدی آسیب‌ها بوده است. ازسوی‌دیگر، شاخص‌های تعیین شده باید قابل وصول و متناسب با واقعیت اجتماعی پدیده مورد نظر باشند. با توجه به اینکه پدیده‌های اجتماعی مانند اعتیاد به صورتی آنی و خلق‌الساعه ایجاد نشده یا گسترش نمی‌یابند و شکل‌گیری آنها حاصل روندهایی است که به‌تدریج و در طول زمان به وقوع پیوسته‌اند،‌ لذا انتظار کاهش قابل‌توجه این مسائل در کوتاه‌مدت اگر نگوییم غیرممکن، بسیار دشوار و دور از دسترس است.

در ادامه رویکرد حاکم بر برنامه ششم توسعه در زمینه توجه به آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار، سیاستگذاران تلاش داشته‌اند تا ضمن بهره‌گیری از تجارب و درس‌آموخته‌های حاصل از وضعیت برنامه ششم توسعه، اقدام به تدوین احکامی با کیفیت‌تر در زمینه موضوع اعتیاد در برنامه هفتم کنند. بر همین اساس ذیل ماده (84) قانون برنامه هفتم شاخص‌هایی کمّی در زمینه کاهش سالیانه 2 درصد در شیوع مصرف مواد مخدر و افزایش سالیانه 1 درصد در میزان معتادان بهبودیافته ارائه شده است. در ماده (85) این قانون نیز احکام سیاستی متنوعی در راستای کنترل و کاهش مسئله اعتیاد و با رویکرد ارتقای سلامت اجتماعی و امنیت؛ پیشگیری و کاهش نرخ شیوع اعتیاد؛ افزایش میزان معتادان بهبودیافته؛ ضربه زدن به بنیان‌های مالی و اقتصادی قاچاقچیان؛ ایجاد امنیت پایدار در مناطق مرزی و جلوگیری از قاچاق مواد مخدر؛ سیاستگذاری و انجام اقدامات دقیق، عینی و به‌موقع تدوین شده است. برای پیاده‌سازی و اجرای رویکردهای در پیش گرفته نیز به راهکارهایی ازجمله اجرای برنامه‌ها و فعالیت‌های پیشگیری از اعتیاد با بهره‌گیری از شیوه‌های علمی و فناوری‌های نوین؛ اجرای برنامه‌های علمی و فعالیت‌های استاندارد و اثربخش؛ گسترش کمّی و کیفی مراکز درمان و کاهش آسیب و ارتقای خدمات؛ کاهش اطاله دادرسی و جمعیت کیفری و صدور رأی قطعی در کوتاه‌ترین زمان ممکن؛ هوشمندسازی، انسداد و پایش (کنترل) سخت‌افزاری و نرم‌افزاری مرزهای زمینی، هوایی و دریایی؛ انجام سالیانه مطالعات شیوع‌شناسی اعتیاد و.. توجه شده است.

با توجه به اینکه شیوه شاخص‌گذاری و مقادیر تعیین شده برای شاخص‌های کمّی در برنامه هفتم تناسب بیشتری با واقعیت پدیده اعتیاد دارد؛ همچنین سازوکارهایی نیز برای نظارت بر میزان تحقق اهداف کمّی تعیین شده توسط کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی پیش‌بینی شده است، لذا می‌توان نتیجه گرفت که محتوای احکام حوزه اعتیاد در قانون برنامه هفتم، نسبت به برنامه ششم و سایر برنامه‌های پیشین از کیفیت و اتقان بیشتری برخوردار است. در همین زمینه، الزام به انجام سالیانه و منظم مطالعات شیوع‌شناسی اعتیاد توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر، ازجمله احکام زیربنایی و مورد نیاز در این حوزه محسوب می‌شود. با وجود این‌، متخصصان و کارشناسان حوزه اعتیاد، اگرچه این پیشرفت در تدوین احکام سیاستی حوزه اعتیاد را تأیید می‌کنند، اما محتوای احکام فعلی را همچنان قابل نقد می‌دانند. ازجمله اینکه، تعریف و برداشت مشخصی از مقوله شیوع اعتیاد ارائه نشده و برداشت مورد نظر سیاستگذار به‌صراحت مشخص نیست؛ ازسوی‌دیگر، با توجه به فقدان نظام داده و اطلاعات در این حوزه، وضعیت فعلی (سال پایه) در حوزه میزان شیوع و میزان بهبودی به‌صورت دقیق و شفاف مشخص نیست تا براساس آن بتوان میزان پیشرفت سالیانه برنامه را ارزیابی کرد.

6. جمع‌بندی و پیشنهادها

وضعیت آسیب‌های اجتماعی در جامعه ایران به صورتی تاریخی، عمدتاً ناشی از فرهنگ دینی موجود و پس از وقوع انقلاب اسلامی، به‌دلیل شریعت مبنا بودن نظام حکمرانی، همواره از حساسیت و مختصات خاص و ویژه‌ای برخوردار بوده است. این وضعیت موجب شده است که هر میزان از بروز و ظهور این آسیب‌ها در جامعه مغایر با نظام ارزشی و نامطلوب تلقی شده و در راستای تغییر وضعیت آنها سیاستگذاری و اقدام شود. ازجمله مهم‌ترین زمینه‌های سیاستگذاری در حوزه آسیب‌های اجتماعی بعد از انقلاب اسلامی، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه بوده است؛ این برنامه‌ها به‌دلیل ماهیت میان‌مدت خود، بستر مناسبی برای پرداختن به آسیب‌های اجتماعی مانند اعتیاد و برنامه‌ریزی در راستای کنترل و کاهش آن محسوب می‌شوند. در این زمینه، ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه و مواد (84 و 85) قانون برنامه هفتم ازجمله مدون‌ترین احکام سیاستی تدوین شده درباره آسیب‌های اجتماعی ازجمله اعتیاد طی سال‌های اخیر بوده است؛ ذیل مفاد ماده (80) قانون برنامه ششم، دولت مکلف شده بود که به‌منظور پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، طبق قوانین مربوطه و مصوبات شورای اجتماعی کشور، نسبت به تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه‌نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی اقدام کند، به‌طوری‌که آسیب‌های اجتماعی در پایان برنامه به میزان 25 درصد نسبت به وضعیت موجود در زمان تدوین برنامه کاهش یابد. ذیل مواد (84 و 85) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز به آسیب‌هایی مانند طلاق، اعتیاد، حاشیه‌نشینی و فساد و عدم رعایت انضباط اجتماعی اشاره شده و احکامی در زمینه ارتقای نظام حکمرانی و تنظیم‌گری آسیب‌های اجتماعی، تعیین شاخص‌هایی کمّی برای برخی آسیب‌ها (جرم و جنایت، اعتیاد و..)، تدوین سالیانه گزارش ملی وضعیت اجتماعی کشور، توسعه مراکز فوریت‌های اجتماعی و پیشگیری و درمان اعتیاد تدوین شده است.

به‌رغم همه تلاش‌هایی که نظام سیاستگذاری و اجرا برای کنترل و کاهش آسیب اجتماعی اعتیاد صورت بخشیده است؛ آمارها حاکی از رشد و گسترش فزاینده این آسیب طی سال‌های اخیر بوده است. این به‌معنای آن است که سیاستگذاری حوزه اعتیاد، ازجمله در قالب برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، به اندازه کافی موفق عمل نکرده است. در تبیین این وضعیت می‌توان از عوامل مختلفی یاد کرد. به‌نظر می‌رسد که ابهام در وضعیت‌شناسی آسیب‌های اجتماعی اولین و پایه‌ای‌ترین مانع در زمینه تحقق سیاستگذاری‌های پیشین محسوب می‌شود. این مورد شامل مصادیقی ازجمله تشتت در تعریف مفاهیم، تعیین مصادیق و شاخص‌های آسیب‌های اجتماعی (اعتیاد، تجاهر و غیره) و فقدان شناسایی دقیق و روزآمد از وضعیت موجود آن (میزان، تنوع، گستردگی و پهنه‌بندی آن) است. همچنین ابهام در نقش و جایگاه دستگاه‌های ذی‌ربط و سازوکارهای هماهنگی بین آنها؛ ازجمله ناهماهنگی، تعارض منافع، موازی‌کاری، فرار از مسئولیت دستگاه‌های متولی، بخشی‌نگری، تخصیص دیرهنگام و توزیع نامناسب اعتبارات، فقدان یا کمبود نظارت اجرایی از دیگر نقایص زیربنایی در این حوزه است. علاوه‌بر موارد ذکر شده، کیفیت احکام سیاستی تدوین شده و وجود شاخص‌های لازم در آن نیز در امکان اجرایی شدن احکام و اثربخشی آنها تأثیر دارد. در این زمینه، استدلال این است که پیش‌نیاز موفقیت در اجرا و اقدام، تدوین احکام سیاستی متناسب و دارای ویژگی‌های لازم است. بر همین اساس، گزارش حاضر تلاش داشت تا مبتنی‌بر چارچوب پیش‌ارزیابی سیاستی و مبتنی‌بر چهار شاخص مشخص بودن مجری، تعیین راهکار مناسب، شاخص‌مندی و داشتن ضمانت اجرا، به بررسی کیفیت احکام سیاستی حوزه اعتیاد در قوانین برنامه‌های اول تا هفتم بپردازد.

رصد وضعیت احکام سیاستی آسیب اجتماعی اعتیاد در قوانین برنامه‌های توسعه نشان می‌دهد که توجه و پرداختن به این مسئله، به صورتی غیر نظام‌مند و پراکنده از قانون برنامه اول توسعه آغاز شده و در برنامه‌های آتی نیز به‌نوعی امتدادیافته است. به‌طوری‌که در برنامه‌های اول و دوم توسعه، اشاراتی به موضوع اعتیاد به مواد مخدر انجام شده و هدف این برنامه‌ها نیز ریشه‌کنی اعتیاد از جامعه اعلام شده است. مسئله اعتیاد در برنامه سوم کاملاً از دستور کار سیاستگذاران خارج شده و هیچ‌گونه حکم سیاستی درباره آن نگاشته نشده است. این وضعیت در برنامه چهارم رو به تحول نهاده و اعتیاد در این برنامه به‌مثابه یک مسئله مورد توجه سیاستگذار قرار گرفته و دولت مکلف به تهیه طرح کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی با محوریت آن شده است. قانون برنامه پنجم توسعه در عقب‌گردی آشکار، موضوع اعتیاد را در حاشیه قرار داده و رویکردی سازنده و حکم سیاستی مشخص درباره آن نداشته است؛ این وضعیت در قانون برنامه ششم به روال سابق برگشته و توجه به آسیب‌های اجتماعی ازجمله اعتیاد، به‌عنوان یکی از مسائل محوری برنامه ششم دسته‌بندی شده است. برنامه هفتم پیشرفت نیز به‌عنوان آخرین سند برنامه‌ای موجود، تلاش کرده تا رویه موجود در برنامه ششم را پیگیری کرده و توجه ویژه‌ای به وضعیت آسیب‌های اجتماعی ازجمله اعتیاد معطوف داشته است.

برای ایجاد تأثیری پایدار در زمینه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی مانند اعتیاد، در گام نخست، نیاز به توان طراحی و تدوین احکام سیاستی و اقدام مداخله‌ای مناسب و در گام بعد و مبتنی‌بر مرحله پیشین، نیاز به توان اجرای احکام و اقدامات تدوین شده وجود دارد. در این زمینه، بررسی انجام شده نشان می‌دهد که در مجموع وضعیت کمّی و کیفی احکام سیاستی تدوین شده در حوزه آسیب اجتماعی اعتیاد در قوانین برنامه‌های توسعه، روندی ارتقایی و رو به پیشرفت داشته است؛ اگرچه در این میان برنامه سوم هیچ‌گونه اشاره‌ای به‌مقوله اعتیاد نداشته و برنامه پنجم توسعه نیز، در عقب‌گردی معنادار نسبت به متن قانون برنامه چهارم، کل سیاستگذاری در زمینه اعتیاد را به ارائه لایحه اصلاحی قانون مبارزه با مواد مخدر احاله کرده است، اما وضعیت کمّی و کیفی این احکام در قانون برنامه ششم توسعه از شرایط مناسبی برخوردار بوده و مبتنی‌بر درس‌آموخته‌های حاصل از تجربه نگارش حقوقی انجام شده در این برنامه، سیاستگذاران تلاش داشته‌اند تا احکام برنامه هفتم را نیز بیش‌ازپیش ارتقا داده و امکان اجراسازی آن را فراهم کنند. مبتنی‌بر بررسی و ارزیابی صورت گرفته در این گزارش و به‌منظور افزایش کیفیت و قابلیت‌های تدوین احکام سیاستی حوزه اعتیاد در عناوین قانونی مربوطه می‌توان پیشنهادهای ذیل را مطرح کرد:

•  افزایش انسجام و یکپارچگی احکام: شاخص‌های تعیین شده برای آسیب‌ اجتماعی اعتیاد در متن احکام سیاستی باید در همه مواد و تبصره‌های مربوطه با یکدیگر همخوانی و تطابق داشته باشند. عدم تطابق این شاخص‌ها، ازیک‌طرف می‌تواند نشان‌دهنده کیفیت پایین سیاست‌ها و دقت پایین سیاستگذاران در مرحله تدوین محسوب شده و ازسوی دیگر مانعی اساسی در مسیر اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌ها تلقی شوند؛ این‌گونه نواقص همچنین به‌عنوان بستری برای برداشت‌های متفاوت از متن احکام و لذا مانعی اساسی در مسیر تحقق آنها محسوب خواهد شد.
• ارتقای شفافیت و ابهام‌زدایی: شاخص‌های تدوین شده در متن مواد قانونی باید به‌گونه‌ای شفاف و غیرقابل تفسیر صورت‌بندی شوند، به‌طوری‌که همه مخاطبان و ذی‌نفعان برداشتی صریح و واحد از آن داشته باشند. در غیر این‌صورت، نظارت بر عملکرد مربوط به این شاخص‌ها مبتنی‌بر تفاسیر مختلف نهادها و دستگاه‌های متولی امکان‌ناپذیر خواهد شد. برای نمونه و همان‌طور که در متن توضیح داده شده است، این موضوع در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار نگرفته است.
•   هماهنگی با تکالیف و ظرفیت نهادها و دستگاه‌ها: اهداف یا شاخص‌های کمّی تعیین شده در احکام سیاستی باید با تکالیف قانونی و همچنین ظرفیت‌های عملیاتی دستگاه‌های ذی‌ربط همخوانی و هماهنگی داشته باشند. به‌عبارت‌دیگر، لازم است که در این احکام نه‌تنها به وظایف قانونی دستگاه‌ها توجه شود، بلکه تکالیف محوله نه ساده‌انگارانه و کمتر از توان عملیاتی دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط باشد و نه سنگین و پیچیده و فراتر از توان و ظرفیت اجرایی دستگاه مربوطه تعیین شود.
•  واقع‌گرایی و قابلیت اجرا: لازم است که اهداف تعیین شده در احکام سیاستی با رویکردی واقع‌بینانه تدوین شده و قابلیت اجرای مناسبی داشته باشند؛ قابلیت اجرا به این معناست که به تناسب شاخص‌ها با ماهیت خاص آسیب اجتماعی مورد نظر و نیز وضعیت زمانی و مکانی مربوط به آن توجه شود. برای نمونه، در رابطه با شاخص 25 درصدی تعیین شده برای کاهش آسیب‌ اجتماعی مانند اعتیاد در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه می‌توان این‌طور گفت که این مقدار غیرواقع‌بینانه تعیین شده است. زیرا علاوه‌بر اینکه آسیب‌های اجتماعی پدیده‌هایی پیچیده و چندبُعدی بوده و با اقداماتی ابتدایی و در کوتاه‌مدت نمی‌توان آنها را تا این میزان کاهش داد، نوع رویکرد و الگوی مورد نظر در این زمینه نیز مشخص نبوده و به آن توجه و اشاره‌ای نشده است.
•  توجه به ماهیت خاص آسیب‌ اعتیاد: آسیب‌های اجتماعی پدیده‌های پیچیده و چندبُعدی هستند که هرگونه اقدام اثربخش در رابطه با آنها، مستلزم وجودشناختی جامع و دانشی تخصصی و مبتنی‌بر موضوع است. بر این اساس، انتظار این است که لااقل درباره آسیب‌های اجتماعی اولویت‌داری مانند اعتیاد که وفاقی نسبی در مورد اهمیت آنها در کشور وجود دارد، به این ملاحظات پیشینی توجه شده و شاخص‌ها یا اهداف کمّی تنظیم شده برای کنترل و کاهش این آسیب‌ متناسب با شرایط خاص زمانی و مکانی آن تعیین شود.
• توجه به ویژگی‌های زمینه‌ای اثرگذار: آسیب‌ اجتماعی اعتیاد، از منظر علل ایجادکننده و نیز کیفیت بروز و ظهور، ماهیتی نسبی و مبتنی‌بر زمینه‌های اجتماعی- فرهنگی دارد. در این زمینه لازم است که تفاوت‌های مربوط به متغیرهایی مانند جنسیت، جغرافیا، ویژگی‌های فرهنگی و غیره نیز در این شاخص‌ها پیش‌بینی شود. این در حالی است که تاکنون توجهی به این موضوع در احکام برنامه‌ای آسیب‌های اجتماعی صورت نگرفته است؛ وضعیت معتادان متجاهر، مثال مناسبی در این زمینه محسوب می‌شود؛ حجم و گستردگی این آسیب در کلان‌شهرها با سایر نقاط تفاوت دارد، ضمن اینکه در بین کلان‌شهرها نیز نقاط تمایز قابل‌توجهی وجود داشته و کلان‌شهر تهران از این نظر حائز مختصات و ویژگی‌های منحصربه‌فردی است. بر این اساس، پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب اجتماعی مانند اعتیاد در مناطق مختلف کشور نیازمند سیاست‌ها و اقدامات عملیاتی متفاوت و مبتنی‌بر شاخص‌های متناسب است.
• ابتنا بر نظام آماری متقن و زمان‌بندی: بدیهی است که هرگونه برنامه و اقدام اثربخش در زمینه کنترل و کاهش آسیب‌ اعتیاد مستلزم ابتنا بر آمار و اطلاعاتی دقیق و مشخص است؛ بدون اطلاع از وضعیت آماری موجود، هرگونه سیاستگذاری و اقدام محکوم به شکست خواهد بود. بر این اساس، لازم است که شاخص‌های تعیین شده برای آسیب‌های اجتماعی در قوانین برنامه براساس آمارهایی مشخص و دقیق تعیین شود؛ به عبارتی لازم است که پیش از تدوین و عملیاتی‌سازی احکام سیاستی، آمار جزئی و دقیقی از وضعیت آسیب‌های اجتماعی پیش از مداخله و اقدام در دسترس بوده و در متن حکم سیاستی و یا اسناد پشتیبان ارائه شود. در این راستا، انجام هرچه سریع‌تر و منظم مطالعات شیوع‌شناسی اعتیاد توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر به‌منظور شفاف شدن وضعیت کنونی مسئله اعتیاد در کشور و واقع‌نگرانه شدن شاخص‌های تعیین شده بسیار راهگشا خواهد بود.
•  بهره‌گیری از درس‌آموخته‌ها: با توجه به اینکه لایحه اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر در دستور کار کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی قرار دارد؛ امکان بهره‌گیری از تجارب و درس‌آموخته‌های حاصل از ارزیابی متن قوانین برنامه‌های توسعه در حوزه اعتیاد به‌منظور ارتقای محتوایی و کیفی احکام پیش‌بینی شده در این لایحه وجود دارد. تجربه سیاستگذاری در حوزه اعتیاد طی برنامه‌های اول تا هفتم، توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر یا سایر دستگاه‌های ذی‌ربط اصلی در قالب گزارش یا اسناد سیاستی تدوین شده و زمینه‌های لازم برای طراحی احکام مورد نظر در برنامه‌های آتی فراهم شود.
•  تمهید سازوکارهای اجرایی: احکام حوزه اعتیاد در برنامه هفتم پیشرفت نسبت به برنامه‌های پیشین از کیفیت محتوایی مناسب‌تری برخوردار هستند؛ اما این به‌معنای تضمین پیشینی موفقیت این برنامه محسوب نمی‌شود. لازم است که برای زمینه‌سازی اجرای دقیق و اثربخش احکام این برنامه، انواع سازوکارهای حقوقی در قالب دستورالعمل‌ها، آیین‌نامه‌ها یا سایر تمهیدات لازم پیش‌بینی شده و در دستور کار ستاد مبارزه با مواد مخدر قرار گیرد.

جدول 3. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارشات راهبردی/نظارتی