خلاصه مدیریتی

بیان‌/ شرح مسئله

انجام نظارت پارلمانی بر بخش تعاونی اقتصاد ایران از اهمیت چندگانه‌ای برخوردار است. یک مورد این است که قوانین بسیاری درباره تعاونی‌ها وجود دارد و لذا نظارت بر بخش تعاونی ایران که حتی در قانون اساسی نیز از آن یاد شده، امری ضروری و چندلایه است. علاوه‌بر این، دلایل اقتصادی و اجتماعی نیز به نظارت بر این بخش گسترده دلالت دارند. ۱۰ درصد از کل فرصت اشتغال کشور در دست تعاونی‌هاست. بیش از ۷۵درصد از تولید غذای کشور توسط تعاونی‌ها صورت می‌گیرد. ۷۰ درصد از مسافران بین‌شهری را تعاونی‌های حمل‌و‌نقل مسافربری جابه‌جا می‌کنند. تعاونی‌های مسکن، تولیدی، تأمین نیاز تولید‌کنندگان، دانش‌بنیان و ده‌ها عنوان دیگر، بخش مهمی از بدنه عمومی و مردمی اقتصاد کشور را تشکیل می‌دهند. بخشی از این تعاونی‌ها مانند تعاونی‌های فراگیر ملی، با موضوع عدالت اجتماعی نیز مرتبط هستند و در کل یکصد هزار تعاونی فعال کشور کیفیت زندگی قشر قابل‌توجهی از جمعیت کشور را تحت‌تأثیر قرار می‌دهند.

براساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین موضوعه کشور در حوزه تعاونی‌ها، «وزارت تعاون‌، کار و رفاه اجتماعی»، «وزارت صنایع، معادن و تجارت»، «سازمان تعاون روستایی»، «سازمان امور مالیاتی کشور»، «سازمان بازرسی کل کشور» و سایر نهادهای نظارتی کشور مکلف هستند بر عملکرد تعاونی‌ها و اتحادیه‌های ‌آنها نظارت داشته باشند.‌ ازسوی‌دیگر اتحادیه‌ها، اتاق‌های تعاون استانی و کشوری نیز به‌عنوان متولیان غیردولتی بخش تعاون کشور، ناظران داخلی و مجری فرایند‌های خودکنترلی در این حوزه هستند. ورای این دو، مجلس شورای اسلامی به‌موجب اصول (۷۶)،  (۸۴)، (۸۸) و (۸۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، می‌تواند با سازوکارهایی نظیر تحقیق و تفحص، حق اظهارنظر در مورد عملکرد نهادهای ذی‌ربط، سؤال از وزیر و استیضاح بر تمامی ذی‌ربطان (دولتی و غیردولتی) این حوزه نظارت داشته باشد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

مهم‌ترین موضوعات نظارتی در بخش تعاون:

• همسویی سیاست‌ها، قوانین و مقررات،
• حُسن اجرای قوانین توسط دستگاه‌های دولتی و غیردولتی،
• کیفیت سیاستگذاری‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای حوزه تعاون در کشور،
• نحوه برآورد و تخصیص بودجه و اعتبارات حوزه تعاون،
• امور غیرمالی و عملیاتی حوزه تعاونی‌ها،
• اثربخشی عملکرد متولیان و مسئولین اجرای قوانین مرتبط،
• ساختار و فرایند‌های نظارتی در حوزه تعاونی،
• نظارت بر علل تأخیر نهادهای ناظر بر بخش تعاون،
• بررسی‌ها حکایت از آن دارد که ساختار، فرایند و کیفیت نظارت در موضوعات فوق‌الذکر با چالش‌های فراوانی مواجه است که عموماً نتایج ناشی از آن را از انتفاع ساقط می‌کند.

مهم‌ترین چالش‌های نظارتی بر بخش تعاونی در ایران:

الف) چالش‌های درونی نظارت در حوزه تعاونی‌ها

1. داشتن چند متولی و ساختار چندلایه و پیچیده‌ بخش تعاونی در کشور؛
2. وظایف و تکالیف موازی و بعضاً مبهم دستگاه‌های ذی‌ربط در حوزه‌های متعدد بخش تعاون؛
3. قابل ‌ارزیابی و سنجش نبودن برخی از احکام و ضوابط مربوطه، مانند اولویت دادن به تعاونی‌ها در شرایط مساوی در اجرای طرح‌های دولتی؛
4. کم‌توجهی به تکلیف دستگاه‌ها درخصوص تدوین، انتشار و ارسال گزارشات عملکردی در حوزه تعاونی؛
5. تمرکز بر نظارت‌های مالی و کم‌توجهی به سایر ساحت‌های نظارتی اعم از صحت عملکردی، عدم ترک فعل مسئولان و‏ حُسن اجرای ‏‌احکام غیرمالی قوانین و مقررات.

ب )چالش‌های بیرونی نظارت در حوزه تعاونی‌ها

۱. تأخیر در ارائه گزارش‌های تفریغ قوانین بودجه سالیانه کل کشور؛

۲. استقلال کم دستگاه‌های ناظر و گزارش‌دهنده از دولت؛

۳. مبهم ‌بودن معیارها و استانداردهای گزارش‌‌نویسی و گزارش‌دهی دولت و دستگاه‌های اجرایی؛

۴. تسلط سایر موضوعات نظارتی در مجلس ‌شورای اسلامی و در حاشیه ماندن موضوع تعاونی در آن نهاد؛

۵. تمرکز بر ابزارهای نظارتی پرهزینه سیاسی مانند پرسش از وزیر و استیضاح در مجلس ایران و کم‌توجهی به ابزار کم‌حاشیه و مؤثر تحقیق و تفحص در حوزه عمل تعاونی‌ها؛

6.عدم کفایت سازوکار کمیسیون‏ اصل (۹۰) ‏‌برای دریافت انواع گزارش‌های مردمی و کارشناسی از موارد ذکر شده؛

7.فقدان سیستم هوشمند دریافت گزارش‌های مردمی در نهاد مجلس که بتواند این گزارش‌ها را شفاف و قابل پیگیری سازد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

تعدد مشکلات و چالش‌های پیش‌روی فرایند نظارت در بخش تعاونی کشور، ضرورت ارائه راهکار‌های کاربردی و اعمال اصلاحات در این حوزه را برجسته می‌کند. ازاین‌رو به‌منظور رفع مسائل و چالش‌های فوق‌الذکر، پیشنهادهایی به شرح ذیل ارائه می‌شود:

اهم پیشنهادهای سیاستی:

• ایجاد ارتباط بیشتر و ساخت شبکه تعامل‌گرا و حامی بخش تعاون بین نمایندگان مجلس، دولت، دستگاه‌های اجرایی و نظارتی با هدف تسهیل امر نظارت،
• افزایش جلسات استماع از کارشناسان بخش تعاونی، نمایندگان تشکل‌های مردمی و تعاون‌گران شاخص در کمیسیون‌های تخصصی با هدف کسب اطلاعات دقیق‌تر از مسائل میدانی و اجرایی،
• استفاده بیشتر از ابزار استماع از مسئولان که هزینه و هماهنگی کمتری به نسبت ابزارهای پرسش از وزیر و استیضاح دارد.

اهم پیشنهادهای تقنینی:

• تصویب قوانینی برای گسترش ابزارهای نظارت آمبودزمانی در بخش تعاون و جلسات استماع از متولیان این بخش.

اصلاح آن دسته از قوانین بخش تعاونی که به‌سبب غیرقابل سنجش بودن، امکان نظارت بر‏ حُسن اجرای ‏‌‌آنها دشوار است. مانند ماده (۴) قانون بخش تعاونی که دستورالعملی برای سنجش و مقایسه بین شرکت‌های تعاونی و بخش خصوصی مقرر نکرده است و بنابراین نمی‌توان از مسئولان مختلف کشور درباره نحوه سنجش تعاونی‌ها توسط ‌آنها با اطمینان عمل کرد. بهتر است چنین قوانینی یا در متن قانون و یا در یک‏ آیین‌‏‌نامه اجرایی، شیوه عمل و ثبت گزارش را مشخص کند تا برای نظارت و یا برای شکایت تعاونی‌ها، قابل ارجاع باشد.

1. مقدمه

نظارت بر دستگاه‌های اجرایی، هم‌سنگ قانونگذاری از وظایف مجلس قانونگذاری در ایران است. تحقق بخشی از کار نظارت، به سازوکارها، رویه‌ها و ابزار نظارتی بازمی‌گردد. بخش دیگر نیز به‌واسطه گزارش‌های مردمی و کارشناسی تأمین و یا به کمک تحقیق و تفحص انجام می‌شود. هر قدر مجلس قانونگذاری بتواند نظارت دقیق‌تری انجام دهد، هم در ‌پاسخ‌گو کردن و مسئولیت‏‌پذیری ‏‌دستگاه‌های اجرایی موفق‌تر عمل می‌کند و هم امکان قانونگذاری بهتری را برای خود فراهم می‌آورد.

یکی از حوزه‌های پر اهمیت برای نظارت مجلس بخش تعاونی به‌مثابه یکی از بخش‌های اقتصادی کشور است. بخش تعاونی در ایران‏‌ به‌سبب ‏‌کثرت تعداد تعاونی‌ها – بیش از یکصد هزار- و تعدد سازمان‌های اجرایی، ساختار و ‏‌بوروکراسی ‏‌پیچیده‌ای پیدا کرده که امر نظارت را ضروری و در عین حال پیچیده ساخته است. این ساختارها، وظایف قانونی متعددی دارند، ارتباطات پیچیده‌ای با یکدیگر و با تعاونی‌ها برقرار کرده‌اند و سهمی از بودجه بخش تعاون را سالیانه به خود اختصاص می‌دهند. اهمیت قضیه آنجاست که نظارت‌ دقیق می‌تواند علاوه‌بر ایجاد شفافیت در این حوزه‌ها، به کسب اعتماد اجتماعی و بهبود عملکرد بخش تعاون بینجامد.

اهمیت دیگر نظارت بر بخش تعاون، نقش مهمی است که این حوزه در اقتصاد ایران دارد. هرگونه اختلال در آن می‌تواند در زنجیره اقتصاد کشور ایجاد مشکل کند. برای مثال تولید ۷۵ درصد محصولات کشاورزی و جابه‌جایی بیش از ۷۰درصد مسافران بین شهری برعهده تعاونی‌هاست [1].۱۰ درصد مشاغل کشور در بخش تعاونی هستند [2] و طبق برخی احتمالات کارشناسی سهم بخش تعاونی ‌می‌تواند رقمی بین ۶ تا ۸ درصد از کل اقتصاد ایران باشد.

به موارد ذکر شده باید این را هم افزود که بخشی از مسائل این حوزه در متون قانونی حل‌وفصل نشده و به آیین‌نامه‌های اجرایی محول شده که در نگارش و تصویب آنها بعضاً اختلاف منابع و قدرت نهادهای ‏ذی‌ربط ‏‌و ذ‌ینفع دخیل بوده، امری که به مشکلاتی در اجرا دامن زده است. همه این موارد نشان می‌دهد که بخش تعاونی به نظارت‌های گسترده‌ای نیاز دارد.

سلسله گزارش‌های نظارتی در بخش تعاون در پی این هستند که به‌صورت خاص دو مورد را پیگیری کنند:

 اول؛ کشف چالش‌های موجود در حوزه نظارت بر بخش تعاون به همراه پیشنهاد یک سازوکار اجرایی بهینه با توجه به ادبیات و تجربیات روز دنیا،

 دوم؛ بررسی و ارائه موضوعات مختلف نیازمند به نظارت مجلس قانونگذاری در حوزه تعاون. موضوعاتی مانند: ارزیابی اجرای قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی، ارزیابی اجرای احکام بودجه‌ای بخش تعاون، ارزیابی عملکرد اعتبارات بودجه‌ای و حمایتی بخش تعاون، ارزیابی صدور مجوزها در بخش تعاون، ارزیابی بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی، ارزیابی پیامدهای اجرا یا عدم اجرای برخی قوانین مرتبط با بخش تعاون.

گزارش حاضر به‌عنوان نخستین گزارش به موضوع نقایص موجود در حوزه نظارت بر بخش تعاون و پیشنهاد یک سازوکار اجرایی اختصاص دارد و البته موضوعات مرتبطی که در متن به ‌آنها اشاره شده است.

در مراحل انجام و نگارش این شماره از گزارش، روش کتابخانه‌ای و اسنادی، استفاده شده، اما در مرحله مقدماتی پژوهش یعنی مرحله اکتشافی، از صاحب‌نظران و فعالان مختلف بخش تعاون نظرخواهی و مصاحبه‌های باز گرفته شده است.

درخصوص منابع اطلاعاتی این شماره نیز باید گفت از منابعی همچون قوانین موجود، گزارش‌های بین‌المللی که توسط اتحادیه بین‌المللی تعاونی تهیه شده و نیز پژوهش‌های صورت‌ گرفته در مرکز پژوهش‌های مجلس استفاده شده است.

 2. پیشینه پژوهش

در این قسمت ابتدا پژوهش‌ها، کتب و مقالات مرتبط با موضوع نظارت پارلمانی به‌طور عام و نظارت بر بخش تعاون که به‌طور خاص مورد استفاده این پژوهش قرار گرفته‌اند، آورده شده و در جدول (۱) به‌صورت خلاصه ارائه خواهد شد. بعد از یک مرور نظری بر ادبیات نظارت پارلمانی، ابزارها و حوزه‌های آن، در قسمت سوم از این فصل، قوانین مرتبط با نظارت مجلس و سایر نهادهای نظارتی بر بخش تعاونی به کمک داده‌های جدول (۳) ارائه و تحلیل خواهند شد.

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

در میان گزارش‌های نظارتی مرکز پژوهش‌های مجلس، چند پژوهش مرتبط با موضوع نظارت پارلمانی وجود دارد، اما هیچ پژوهشی به نظارت بر بخش تعاونی متمرکز نبوده است. شاید گمان برود که صرف پرداختن به موضوع نظارت پارلمانی، ابعاد و ابزارهای آن بسندگی کافی برای نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی را داراست، اما مسئله این است که موضوعات مختلف، ابعاد، ساختارهای سازمانی و مسائل ویژه خود را دارند که برخی ابزارها یا راهکارها می‌تواند در ‌آنها بسیار مؤثر باشد و برخی دیگر کارآمدی چندانی در آن نخواهند داشت. بر همین اساس در این گزارش تلاش می‌شود ضمن بهره‌گیری از پژوهش‌هایی که به‌صورت‌کلی موضوع نظارت پارلمانی را تشریح کرده‌اند، از پژوهش‌هایی که به نظارت در بخش تعاونی نیز مرتبط هستند کمک گرفته شود.

جدول 1. پژوهش‌های انجام شده در مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در بخش‌هایی از کتاب «بررسی نظام برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران» (۱۳۸۹) نوشته بهروز هادی زنوز، به شیوه‌های ارزیابی و نظارت برنامه‌های توسعه در تاریخ ایران اشاره می‌کند، گرچه نظارت پارلمانی در آن موضوع اصلی نیست [3].

احسان خاندوزی (۱۳۸۹) در مقاله «ارزیابی شیوه‌ برنامه‌ریزی توسعه در ایران از سال ۱۳۶۸ تا ۱۳۸۸»‌ به‌صورت مختصر به ضعف امر نظارت بر برنامه در ایران پرداخته است [4]. در مقاله‌ای دیگر نیز گرجی و شفیعی سردشت، به «کژتابی مفهوم نظارت در نظام حقوقی ایران» پرداخته‌اند[5].

 در این پژوهش‌ها و نمونه‌های مشابه دیگر‌ به‌صورت مشخص بر موضوع نظارت پارلمانی در ایران پرداخته نشده و تنها در قسمت‌هایی از ‌آنها به‌طور مختصر به مشکلات ساختار نظارت در ایران به‌طور کل اشاره شده است. دو مقاله دیگر با موضوع آمبودزمان نیز در این گزارش مورد استفاده قرار گرفته است. یکی توسط سعیدی‌نژاد و همکارانش در سال (۱۴۰۰) با موضوع نهادهای مشابه آمبودزمان در ایران[6] است و دیگری بررسی نهاد آمبودزمان با قوانین و مقررات سازمان بازرسی کل کشور بوده که توسط جعفر براتی و بیژن عباسی در سال ۱۴۰۰ صورت گرفته است [7].

از میان پژوهش‌های غیرفارسی دو دسته پژوهش و منبع علمی مورد استفاده این گزارش قرار گرفته‌اند. یک دسته مرتبط با مفهوم نظارت پارلمانی هستند که مهم‌ترین ‌آنها برای گزارش حاضر، مطالعه تطبیقی جامعی است درخصوص ابزارهای نظارت پارلمانی ۸۸کشور دنیا. این پژوهش تطبیقی توسط یاماموتو هیرونوری در سال 2007 صورت گرفته است [8]. دسته دیگر گزارش‌های بین‌المللی یا اسناد قانونی کشورهای مختلف با موضوع نظارت پارلمانی بر فعالیت‌ تعاونی‌هاست که در بخش مرور تجربه سایر کشورها آورده شده است.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

در این قسمت به کمک جدول (۲)، ابتدا یک نمای کلی از قوانین مرتبط با امر نظارت در کشور‌ ازجمله نهادها و وظایف نظارتی ‌آنها بر بخش تعاون ارائه می‌شود و سپس به مرور مختصر این قوانین پرداخته خواهد شد. این کار کمک می‌کند تا در فصل بعد برای بیان مشکلات ساختاری و قانونی نظارت بر بخش تعاونی، دید بازتری نسبت به وضعیت قوانین و اثر ‌آنها داشته باشیم. همچنین این موشکافی کمک می‌کند تا کارآمدی و ناکارآمدی ابزارهای متفاوت در نسبت با قوانین آشکار شود.

جدول 2. نهادهای ناظر بر بخش‌ تعاونی براساس قوانین کشور

مأخذ: همان .

نکات مهم درخصوص قوانین نظارتی

اول؛ اکثر قوانین، خصوصاً قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران، موضوع نظارت بر بخش تعاونی را مرتبط با امور مالی طرح کرده‌اند. قوانین کمتری به نظارت بر امور غیرمالی در حوزه تعاونی پرداخته‌اند که از آن میان می‌توان به مواردی همچون نظارت بر جلسات تعاونی‌ها و تعیین هیئت‌مدیره یا مجامع عمومی اشاره داشت.

دوم؛ اکثر سازمان‌های نظارتی موظف بر نظارت‌های مالی و حسابرسی هستند و تنها نهادی که می‌تواند نظارت‌ها و پایش و ارزیابی کیفی از بخش تعاونی داشته باشد صرفاً وزارت تعاون و مجلس شورای اسلامی است.

سوم؛ برخی از ابزارهای نظارتی مجلس و سایر نهادها، امکان نظارت بر چگونگی عملکرد سازمان‌های غیردولتی بخش تعاونی را ندارند. برای مثال بررسی و نظارت بر رابطه بین تعاونی‎ها، اتحادیه‌ها و اتاق تعاون یا حتی سازوکارهای داخلی اتاق تعاون مرکزی و نسبت آن با سایر اتاق‌های استانی، که موضوع مهمی در میان تعاون‌گران است، به‌سادگی با ابزارها و قوانین موجود قابل بررسی نیست. اینکه قانون، خود اتاق تعاون را ملزم به ارائه گزارش از عملکرد خود به وزارت تعاون و مجلس کرده است نمی‌تواند به اندازه کافی اعتماد عمومی و تعاون‌گران را تأمین کند. درحالی‌که یکی از مهم‌ترین اهداف نظارتی ایجاد اعتماد اجتماعی برای حاکمیت است.

چهارم؛ به‌جز اصل (۹۰) قانون اساسی، در سایر قوانین نظارتی، به گزارش‌های مردمی توجه خاصی نشده و نظارت بر بخش تعاون هم به‌تبع دچار این کاستی است.

پنجم؛ در برخی موارد نهادهای نظارتی بر بخش تعاون یا مبهم هستند یا کارشان هم‌پوشانی دارد. به‌عنوان یک نمونه بارز در این مورد می‌توان به «سازمان مرکزی تعاون روستایی» به‌عنوان نهاد نظارتی بر تعاونی‌های بخش کشاورزی اشاره کرد. مطابق با ماده‌واحده «قانون مستثنا شدن سازمان مرکزی تعاون روستایی از شمول قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1370/07/24» و همچنین تفسیر قانونی ارائه شده در ارتباط با قانون مذکور، سازمان مرکزی تعاون روستایی مسئول تمامی تشکل‌های بخش کشاورزی شناخته شده است. با وجود این، همچنان می‌توان از طریق نهادهایی همچون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تشکلی از جنس تعاونی را در حوزه کشاورزی به ثبت رساند. این موضوع مدیریت کلان تعاونی‌های بخش کشاورزی و روابط حاکم بر آنها را پیچیده و مشکل ساخته است.

3. یافته‌های پژوهش

 در این قسمت بنا نیست ادبیات نظری نظارت پارلمانی به‌طور کامل و مفصل آورده شود. این مهم در گزارش‌های متعددی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی صورت گرفته است. در اینجا صرفاً برای روشن کردن مفاهیم اساسی پژوهش، روشن کردن دیدگاه آن و به دست آوردن ابزار و مؤلفه‌های مناسب جهت سنجش قوانین مرتبط با امر نظارت پارلمانی مرور مختصری صورت گرفته است. همچنین این بخش کمک می‌کند در قسمت بررسی چالش‌های نظارتی و تعیین حوزه‌های نظارتی بخش تعاون به انضمام بخش ارائه پیشنهادات رویکرد متقن‌تری در پیش گرفته شود.

3-1. تعریف نظارت پارلمانی

تعریف مشهور نظارت پارلمانی «بررسی، دیده‌بانی و نظارت بر سازمان‌های دولتی و عمومی و اجرای خط مشی‌ها و قوانین» [9]. است. ارزیابی، پایش، سنجش و کنترل اجرا یا عدم اجرای قوانین و نیز عملکرد قوه مجریه نیز در تعاریف دیگر مورد تأکید قرار گرفته است [10].

3-2. رویکرد نظارت پارلمانی

به‌طور خلاصه و ساده می‌توان گفت نظارت پارلمانی به‌مثابه یک سازوکار صرفاً کنترلی پی گرفته می‌شود که در ادامه تطبیق نعل‌به‌نعل امور اجرایی با قانون اساسی یا قانون مصوب دیگری باشد.

3-3. ابزارها و ظرفیت‌های نظارت پارلمانی

پارلمان کشورهای مختلف، ابزارهای متفاوتی را حسب قانون در اختیار دارند و باز هرکدام قدرت به‌کارگیری و ضمانت اجرایی متفاوتی نسبت به سایرین دارند. این ابزارها شامل این موارد هستند:

• پرسش از وزرا و رئیس‌جمهور،
• استیضاح وزرا و رئیس‌جمهور،
• تذکر به وزرا و رئیس‌جمهور،
• استماع (استماع از ابزارهایی است که در قبال طیف وسیعی از موضوعات و حوزه‌ها قابل استفاده است. از استماع گزارش یک وزیر یا مسئول اجرایی دولتی گرفته تا دریافت گزارش‌ها و شکایت‌های مردمی. در مجالس دنیا با ابزار استماع در کمیسیون‌های تخصصی یا جلسه علنی مجالس اطلاعات دقیقی به نمایندگان ارائه می‌شود. در ایران، کمیسیون اصل (۹۰) تا حدودی همین کار را انجام می‌دهد، اما موضوع آن صرفاً شکایت مردم از عملکرد عمومی قوای سه‌گانه است.
• استماع به‌دلیل اینکه امکان پرسش و دریافت گزارش از مسئولان غیردولتی را نیز انجام می‌دهد، درخصوص یکی از مشکلات بخش تعاون که نظارت بر سازمان‌های غیر دولتی است، بسیار کمک‌کننده بوده، اما متأسفانه تاکنون از آن استفاده نشده است).
• ارائه پیشنهاد به دولت [11] (این مورد هم می‌تواند به نوعی ابزار نظارتی پیشینی و در حین انجام برشمرده شود که با توجه به ساختار ویژه بخش تعاون در ایران بسیار راهگشاست و قدرت جهت بخشی زیادی دارد، اما این مورد نیز متأسفانه تا کنون مغفول مانده است)،
• احضار وزیر و رئیس‌جمهور برای حضور در صحن و ارائه گزارش،
• انتخاب و گماشتن نمایندگان ناظر در مجامع و شوراها [12]،
• انتخاب گزارشگر ویژه توسط نمایندگان مجلس (بازرس پارلمانی)،
• تحقیق و تفحص،
• اعلام جرم در دادگاه‌های ویژه که در برخی کشورها مانند آلمان این اعلام جرم به دادگاه ویژه قانون اساسی توسط کمیسیون‌های تحقیق و تفحص صورت می‌گیرد[13]،
• نهادهای دادآور [14] (گرچه برخی بر این باور هستند که کمیسیون اصل (۹۰) مجلس شورای اسلامی به نوعی یک نهاد آمبودزمان است، اما رسیدگی به شکایات مردمی از سه قوه (مسئولان رسمی یک کشور) تنها شکل کلاسیک آمبودزمان‌هاست و امروزه اشکال و کارکردهای مختلفی یافته است. یک نمونه رایج این است که نهاد آمبودزمانی به شکایاتی رسیدگی کند که طبق قوانین جاری نیستند، اما با انصاف یا عدالت اداری و اجرایی در تناقض هستند. آمبودزمان‌ها به‌خصوص ازآنجاکه امکان گفتگو و هم جهت شدن را به‌جای محاکمات قضایی در پیش دارند – چون اساساً موضوع ‌آنها ممکن است به مسائل قضایی مربوط نباشد- بنابراین به گسترش ارتباطات انسانی در اداره کشور و هم‌آیی نیروهای مختلف مردمی و حکومتی منجر می‌شود).

 در این قسمت بنا نیست ادبیات نظری نظارت پارلمانی به طور کامل و مفصل آورده شود. این مهم در گزارشهای متعددی در مرکز پژوهشهای 

هرکدام از این ابزارها، کارکرد و هدف جداگانه‌ای دارند. برای ‌مثال برخی مانند پرسش و استیضاح کابینه صرفاً برای نظارت و ارزیابی دولت و دستگاه‌های اجرایی آن کارآمدی دارند، اما درباره دستگاه‌های اجرایی غیردولتی به‌طور مستقیم قابل استفاده نیستند. برخی دیگر از ابزارها مانند استماع، تحقیق و تفحص و گماشتن بازرسان برای جمع‌آوری اطلاعات مفید هستند. ارائه پیشنهاد و پرسش‌های هدفمند نیز می‌توانند در راستای اهداف خط‌مشی‌گذاری و هدایت دستگاه اجرایی دولت استفاده شوند. نکته دیگر درخصوص ابزارهای نظارتی نام‌برده این است که اغلب این موارد، ابزارهای پسینی یا در حین اجرا هستند، درحالی‌که وضع کردن یک قانون می‌تواند نظارت پیشینی تلقی شود.

ظرفیت‌هایی همچون کمیسیون‌های تخصصی، گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس و سایر گزارش‌های کارشناسی قابل استناد، کمیسیون اصل (۹۰) قانون اساسی نیز در ایران از ظرفیت‌های ویژه نظارتی محسوب می‌شوند.

برخی کشورها از ابزارها یا ظرفیت‌های خلاقانه‌ دیگری نیز استفاده می‌کنند که می‌توانند در ایران نیز عملیاتی شوند. برای نمونه در برخی از کشورها، روز یا هفته‌های خاصی در یک فصل برای پرسش نمایندگان از مسئولان اجرایی یک حوزه خاص تعیین شده است. به این ترتیب هم نمایندگان مجبور به پایش و نظارت مستمر در حوزه تخصصی خود هستند و هم مسئولان می‌دانند در یک تقویم نظارتی مستمر قرار دارند. این رویه درنهایت به ارتقای بهبود عملکردها و اعتماد عمومی منجر می‌شود [15].

3-4. حیطه‌ها و موضوعات نیازمند به نظارت بیشتر در بخش تعاونی

 اهمیت پرداختن به حیطه‌ها و موضوعات نیازمند به نظارت در بخش تعاون در این است که به‌هنگام بررسی و تحلیل ابزارهای مورد استفاده در کشور می‌توان از امکان بهره‌مندی از هریک از این ابزارها، میزان کارآمدی و کاستی‌های احتمالی در هر موضوع به‌طور جداگانه صحبت کرد تا بتوان به یک دید روشن و الگوی مناسب برای نظارت بر حوزه تعاون دست یافت و دانست که در هر حیطه بهترین ابزار نظارتی برای مجلس کدام است.

طبق قوانین بخش تعاون وظیفه نظارت بر تعاونی‌ها برعهده بازرسان خود تعاونی، بازرسان اتحادیه‌های تعاونی، اتاق تعاون و وزارت تعاون و منطقاً و طبق وظایف مجلس، نظارت بر تخطی‌های قانونی تمام این سازمان و ‌متولیان بخش تعاون برعهده نمایندگان مجلس نهاده شده، اما آنچه در اینجا لازم است مورد تذکر واقع شود این نکته است که حیطه‌های نظارت مجلس بر سازمان‌های اجرایی و اداری بخش تعاون وفق صراحت قانون «بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» عموماً مسائل مالی عنوان شده و به موضوعات دیگر کمتر پرداخته شده است. در این قسمت حسب ادبیات علمی، تجارب سایر کشورها و نظر برخی فعالان تعاونی، تلاش شده است ضمن مشخص کردن حوزه‌های مختلف قابل نظارت، مطالبی نیز در مورد کیفیت، رویه و هدف نظارت در هر حوزه، مبتنی‌بر نیازهای جاری کشور در بخش تعاون آورده شود.

3-4-1. حوزه‌های مالی: هدف اصلی در نظارت مالی معمولاً پیشگیری از فساد است، اما نظارت مالی می‌تواند اهداف دیگری هم داشته باشد. نظارت مالی، می‌تواند به نمایندگان مجلس کمک ‌کند تا دید روشن‌تری از حرکت پول و اعتبار در بخش تعاون به دست آورند، چراکه میزان و چگونگی تخصیص‌های مالی و اعتباری می‌تواند بخش تعاون را در جهت خاصی رشد دهد یا مانع از رشد و بهره‌وری آن بشود. ازآنجاکه معمولاً نهادها و ساختارهای متعددی در ایران نظارت‌های مالی متعارف را انجام می‌دهند، انجام نظارت‌های مالی از جهات دیگر مانند رصد حرکت و پیامد جریان اعتبارات این بخش می‌تواند یکی از کارویژه‌های مجلس قانونگذاری باشد.

برای مثال در سال 2023 در هند، یک نظارت پایشی نشان داد که حرکت عمده اعتبارات بخش تعاون به سمت ساختارهای سازمانی و ‌بوروکراتیک این بخش بوده است و تعاونی‌ها دریافت‌‌کننده سهم بزرگ‌تر اعتبارات تخصیص یافته نبوده‌اند؛ نه‌ به‌صورت مستقیم و نه‌ به‌صورت غیرمستقیم. نتایج این پژوهش سبب شد ساختار بودجه تعاونی در 2024 به سمت تعاونی‌ها سوق داده شود و با تمهیداتی، منابع مالی سازمان‌های متولی تعاونی در هند بتوانند بودجه نهایی خود را در ازای دریافت خدمات با کیفیت‌تر از تعاونی‌ها دریافت کنند [16]. نکته حائز اهمیت این است که چنین نظارتی مبتنی‌بر ابزار دریافت گزارش مردمی و گزارش کارشناسی صورت گرفت که در آن نظارت بر حوزه مالی اهداف و محاسباتی فراتر از شفافیت مالی داشتند. فرضاً می‌توان درخصوص برخی سازمان‌ها این موضوع را در دستور کار یک نهاد نظارت مالی قرار داد که مشخص کند که در یک دهه گذشته بودجه دریافتی‌شان بیشتر به ارائه خدمات به تعاونی‌ها اختصاص یافته است یا توسعه‌های فیزیکی و ساختمانی و امثال آن. شاید چنین نظارتی بتواند کمک کند روال ارائه خدمات در آن سازمان به نحوی تغییر یابد که سازمان از هزینه‌های گزاف نگهداری و ساخت ابنیه و وسایل اداری خلاصی یابد مانند برخط کردن الگوی ارائه خدمات. واضح است چنین نظارتی با نهادهای نظارت مالی متداول انجام‌پذیر نیست و به سازوکار دیگری نیاز دارد. در فصل چهارم این گزارش، قسمت بررسی چالش‌های نظارت بر بخش تعاون در ایران این موارد به‌طور مفصل‌تری بررسی خواهند شد.

3-4-2. نظارت بر موضوعات عمومی بخش تعاونی: منظور از موضوعات عام بخش تعاون در این گزارش، موضوعاتی است که به‌طور عمومی می‌تواند به تمام فعالیت‌های اقتصادی کشور تعلق گیرد. نظارت بر این موضوعات چند فایده دارد. مهم‌ترین‌شان این است که نظارت مجلس را به نیروی جهت‌دهی به بخش تعاونی در میدان اقتصاد و توسعه کشور تبدیل می‌کند. این جهت‌دهی می‌تواند بخش‌های مختلف اقتصادی را با هم، با مسائل جاری هماهنگ سازد و سبب هم‌گرایی بیشتر اجزای مختلف محیط تعاونی شود. همین امر می‌تواند با ایجاد احساس سودمند بودن، به‌روز و مهم بودن در فعالان بخش تعاون، نشاط و بهره‌وری این بخش را افزایش دهد و بخش تعاونی را از مهجور بودن درآورد. همچنین به میزان زیادی از هدررفت نیروهای مختلف در بخش تعاون جلوگیری کند و حتی می‌تواند سبب اتصال بخش‌های علمی و فناور کشور با این بخش از اقتصاد شود.

برای مثال نظارت بر سیاست‌ها و عملکردهای دولت در هدایت تعاونی‌های کشاورزی به سمت استفاده از دستاوردهای دانش‌بنیان در این حوزه اثر مستقیمی بر ارتقای کیفیت و امنیت غذایی در ایران خواهد داشت و ارتباط بین نهادهای دانشگاهی و پژوهشی را با بخش تعاون برقرار می‌سازد. نمونه‌های دیگر از این دست می‌تواند شامل این موارد باشد: نظارت‌هایی مبتنی‌بر اهداف اقتصاد ملی، توسعه پایدار، مسائل زیست‌محیطی، صادرات، صنایع دستی و همکاری‌ نهادهای توسعه محلی با تعاونی‌های بومی، روابط کارفرما و کارگر، پایش شاخص‌های اقتصادی مانند شاخص محیط کسب‌وکار، پایش میزان و دلیل انحلال تعاونی‌ها و... . واضح است در این بخش استماع نظرات تعاون‌گران و کارشناسان می‌تواند دید بهتری درخصوص مشکلات این حوزه برای نمایندگان فراهم آورد و پرسش از دستگاه‌های اجرایی دولتی نیز می‌تواند به‌عنوان یک نیروی جهت بخش به سیاست‌های دولت عمل کند. درخصوص دستگاه‌های اجرایی غیردولتی مستقل که چه‌ به‌صورت مستقیم و چه‌ به‌صورت غیرمستقیم بر بخش تعاون اثر دارند واضح است ابزار استیضاح یا پرسش نمی‌تواند در این مورد کارساز باشد و باید به ابزار و شیوه‌های نظارتی خلاقانه‌تری اندیشید.

بااین‌حال می‌بینیم گاهی نظارت بر حوزه‌هایی که مانند نظارت‌های مالی و اجرا، عدم اجرای قانون خیلی متداول نیستند و در نگاه اول ضروری به نظر نمی‌رسند تا چه حد می‌تواند مهم بوده و‏‌ به‌سبب ‏‌پیامدهای مثبت آن، نیرو و انگیزه فراوانی برای رفع سایر مشکلات بخش تعاون ایجاد کند.

از دیگر موضوعات عام می‌توان به این موارد مهم اشاره داشت؛ آموزش‌های تخصصی در بخش تعاون مانند بازاریابی، آشنایی دانشجویان و دانش‌آموزان با تعاونی‌ها، رصد استفاده از فناوری‌های موسوم به های‌تک در بخش تعاونی‌های مسکن، نظارت بر نحوه تخصیص و نتایج حمایت‌های مختلف از بخش تعاون، نظارت بر مشکلات صادراتی تعاونی‌ها، نظارت بر کیفیت و دستاوردهای نمایشگاه‌های داخلی و خارجی، نظارت بر قیمت‌گذاری محصولات تعاونی‌ها که دست‌کم در بخش کشاورزی اثر مستقیمی با معیشت عموم مردم دارد، نظارت بر میزان پذیرش تعاونی‌های حوزه درمان در ساختار درمانی کشور که ارتباط مستقیمی با کاستن از هزینه های درمان و عدالت اجتماعی دارد.

3-4-3. نظارت بر مسائل برآمده از قوانین استثناکننده حوزه تعاون: در قوانین بخش تعاون موادی وجود دارد که ضمن بهره‌مندی از کارکردهای مثبت، ممکن است‏‌ به‌سبب ‏‌تمایز خاصی که در این بخش ایجاد کرده، به نظارت بیشتری در مقایسه با اجرای سایر قوانین بخش تعاون نیاز داشته باشد. این نظارت هم می‌تواند سلامت امور در آن حوزه را تضمین کند و هم می‌تواند به یک چشم‌انداز روشن و وفاق نظری برای اصلاح قوانین در صورت لزوم منجر شود.

یک نمونه روشن مسائل داوری تعاونی‌هاست. وفق قوانین مختلف بخش تعاونی  در ایران، مسائل شکایت تعاونی‌ها و شکایت از اتحادیه‌ها در اتاق تعاون رسیدگی می‌شود. این موضوع، مشکلاتی را ایجاد کرده است. یکی از مشکلات این است که چنین ساختاری‏‌ به‌سبب ‏‌اینکه از نظارت‌های کافی و سازماندهی متداول دستگاه قضایی کشور به نسبت دور بوده، ممکن است نارضایتی‌هایی را ایجاد کرده و هزینه‌های دادرسی و غیر دادرسی نامتعارف و یا اطاله دادرسی ایجاد کند. خصوصاً اینکه گاهی تعاونی‌ها ناچار هستند ابتدا از لایه‌های نظارتی خود تعاونی و سپس اتحادیه برای حل‌وفصل دعاوی عبور و بعد به اتاق تعاون یا وزارت تعاون مراجعه کنند.

 مشکل دوم روزآمد نشدن این قوانین به نسبت قوانین عمومی یا تجاری کشور است. در سایر کشورها، قوانین قضایی بنگاه‌های تعاونی تابعی از قوانین جزایی و تجاری همان کشور است و در نهادها و ساختارهای قضایی متداول پیگیری می‌شود. نظارت در این حوزه می‌تواند به بهبود روال‌های کنونی و یا تغییر در ‌آنها بینجامد.

3-4-4. نظارت بر آیین‌نامه‌های اختصاصی بخش تعاون: آیین‌نامه‌ها‏‌ به‌سبب ‏‌اینکه تکلیف امور را در متن قانون و روال قانونگذاری مشخص نمی‌کنند ممکن است با مشکلاتی مواجه باشند. نظارت نمایندگان مجلس بر چنین آیین‌نامه‌های و خصوصاً پیامدهای اجرایی آن می‌تواند اثر زیادی در تعدیل مشکلات داشته باشد. آیین‌نامه‌های بخش تعاون‏‌ به‌سبب ‏‌ساختار ویژه این بخش به چنین نظارت‌هایی بیشتر احتیاج دارند. چراکه این ساختار از چندین بخش دولتی و غیر دولتی تشکیل شده است که هرکدام منابع قدرت متفاوتی در امر تعاون دارند. این جغرافیای نابرابر ساختاری، بی‌شک بازتاب‌های خود را در امور مختلف برجای می‌گذارد. نگارش مفاد آیین‌نامه‌ها و از آن مهمتر نحوه اجرای آن در دستگاه‌های اجرایی بسیار مهم است و می‌تواند از گسترش نارضایتی در روال‌های اداری و اجرایی پیشگیری کند.

3-4-5. نظارت ویژه بر عملکرد بخش تعاونی در نسبت با سیاست‌های کلی نظام: یکی از فعالیت‌های نظارتی که می‌تواند در کنار نظارت بر‏ حُسن اجرای ‏‌قوانین، به بالا بردن بهره‌وری بخش تعاون کمک کند، نظارت بر موضوعات، قوانین و عملکردهای سازمان‌های متولی بخش تعاون است تا مشخص شود چگونه بخش تعاون را در مدار اقتصاد ملی و منافع اقتصادی کشور قرار می‌دهند. این کار، اگر در یک تقویم مستمر صورت بگیرد پیامدهای دیگری هم دارد.‌ ازجمله اینکه بخش تعاونی را از مهجور بودن درمی‌آورد، موجب هدفمندی و ایجاد جهت در حرکت این بخش می‌شود، فضای عمومی کشور را بیشتر متوجه سیاست‌های اقتصاد ملی می‌کند، ایجاد انگیزه و خلاقیت در بخش‌های مختلف با رویکرد حمایت از اقتصاد ملی را موجب می‌شود و فرصت بهبود این بخش از اقتصاد بیشتر فراهم می‌شود. باید توجه داشت که قوانین بدون نیروی سیاسی و انگیزه بخش که مدام جهت حرکت را یادآوری کنند نمی‌توانند در لایه‌های اجتماعی، فکری و اقتصادی جامعه به سادگی به حرکت درآیند. این نوع نظارت می‌تواند ضمانت‌بخش ایجاد روحیه و نشاط در فعالان اقتصادی بخش تعاون و اتحاد بیشتر ذهنی کشور با اهداف اقتصاد ملی باشد.

3-4-6. نظارت بر ساختارهای سازمانی مرتبط با بخش تعاونی: در جدول (۳) تمام سازمان‌ها و نهادهایی که به نحوی در قبال بخش تعاون وظایفی دارند، چه وظایف عملیاتی و چه وظایف نظارتی و مجلس شورای اسلامی می‌توانند بر تحقق و کیفیت اجرای این وظایف توسط آنان نظارت داشته باشند، احصا و گردآوری شده‌اند.

جدول 3. نهادها و سازمان‌هایی که می‌توانند در بخش تعاونی مورد نظارت مجلس واقع شوند

مأخذ: همان.

3-4-7. نظارت بر عملکرد کیفی و فنی تعاونی‌ها

گرچه نظارت مستقیم بر تک‌تک تعاونی‌ها، موضوع اصلی نظارت پارلمانی نیست و قوانین و سازوکارهای داخلی بخش تعاون، نظارت از داخل خود تعاونی، اتحادیه و اتاق تعاون و حتی در مواردی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را پیش‌بینی کرده، اما ممکن است‏‌ به‌سبب ‏‌پایین بودن عملکرد کیفی و فنی تعاونی‌ها، وضعیت عمومی در آن بخش نامطلوب شده باشد. فرضاً در بخش کشاورزی ممکن است مشکلات مرتبط با زیرساخت‌ها، بدهی‌های انباشته سالیان پیش، کیفیت پایین محصولات کشاورزی، عدم استفاده از دانش روز در مراحل کاشت، داشت و برداشت، عدم استفاده از دانش مدیریت منابع آب و خاک، مشکلات توزیع کود و بذر توسط نهادهای ‏ذی‌ربط ‏‌و مسائل این‌چنینی، عملکرد کیفی و فنی تعاونی‌ها در این حوزه را کاهش داده باشد. در حوزه حمل‌و‌نقل عملکرد کیفی پایین دیگر مربوط به تخلف یک یا دو تعاونی نیست و مسئله کلان‌تری ممکن است وجود داشته باشد. مانند فرسودگی ناوگان حمل‌و‌نقل که موضوعی عمومی‌تر است یا عدم آموزش‌های نوین رانندگان در تعاونی‌ها و... . در حوزه مسکن نیز وضعیت تعاونی‌های مسکن به‌رغم عملکرد خوب‌شان در تهیه مسکن در چند دهه گذشته ممکن است مواردی مانند تخلف‌های مالی یا مشکلات مرتبط با تخصیص اراضی، عدم استفاده از فناوری‌های نوین و سبز صنعت ساخت‌وساز، عدم استفاده از سیستم‌های بهینه انرژی، ضد زلزله نبودن سازه‌ها و عدم نظارت مطلوب سازمان فنی و مهندسی بر روی سازه‌ها، نارضایتی‌های عمومی را پدید آورد که نیازمند نظارت و تمهید قوانین یا پروتکل‌های استاندارد روزآمد شده هستند. البته این عناوین و مثال‌ها، صرفاً به موارد گفته شده محدود نیست و مانند بخش خصوصی و دولتی شامل طیف گسترده‌ای از فعالیت‌ها می‌شود. همان‌طور که در مقدمه اشاره شد همین گستردگی موضوعات یکی از مشکلات نظارت بر بخش تعاونی است و گزارش‌های تخصصی شماره‌های آتی این گزارش به این حوزه‌ها خواهند پرداخت.

 3-5. وضعیت فعلی و چالش‌های نظارت بر بخش تعاون در ایران

درحال‌حاضر ابزارهای مورد استفاده شامل پرسش‌ها و استیضاح، تحقیق و تفحص، جلسات استماع در کمیسیون‌های مختلف و گزارش‌های مردمی و کارشناسی است. آنچه اهمیت دارد کیفیت و میزان کارآمدی این ابزارها در موضوع بخش تعاونی در ایران است و عوامل متعددی بر این امر اثر دارند.

• اول؛ اثر روابط سیاسی و در اولویت نبودن بخش تعاون: در مورد طرح پرسش یا استیضاح، ارتباط و تعامل مجلس با دولت، همکاری نمایندگان موافق و مخالف و اولویت‌های نمایندگان مجلس بسیار اثرگذار است. چنانچه موضوعی از اولویت‌های اکثریت مجلس نباشد یا نمایندگان مطرح‌کننده از قدرت کافی برای رایزنی و جلب‌نظر سایرین برخوردار نباشند، ممکن است همراهی و اجماع لازم برای استفاده از این ابزار نظارتی صورت نگیرد و یا حتی در صورت وقوع، موفق به کسب نتیجه مورد نظر نهایی نشود. به این ترتیب مهم‌ترین ابزار نمایندگان مجلس برای نظارت بر قوه مجریه کم‌اثر خواهد شد. کمااینکه در سال‌های اخیر با وجود موارد مکرر از عدم تحقق احکام بودجه، عملکرد بودجه بخش تعاون [17]، عدم پیگیری سیاست‌های کلان اقتصادی نظام و حتی نادیده‌ گرفتن تکالیف قانونی در قبال بخش تعاون در اسناد برنامه‌های پنج‌ساله توسعه [18]، سؤالی ازسوی نمایندگان مجلس مطرح نشده است گرچه اعتراض در صحن علنی وجود داشته، اما از مسئولان ‏ذی‌ربط ‏‌سؤالی مطرح نشده است. گاهی نیز دشواری طرح پرسش‏‌ به‌سبب ‏‌سختی در روند آن در مجالس است. در کشورهایی که احزاب کرسی‌های مشخصی در مجالس قانونگذاری به دست می‌آورند، موضوعات می‌توانند حمایت‌های سیاسی دائمی نیز پیدا کنند. ازآنجاکه انتخابات مجلس قانونگذاری در ایران بر مبنای سهمیه احزاب نیست، افراد عادی و منفرد که دغدغه بخش تعاونی اقتصاد را داشته باشند نمی‌توانند یک نظارت دائمی با هدف و سیاست مشخص بر بخش تعاون اعمال کنند. در غیاب چنین نیروی سیاسی، ظرفیت مهمی به‌منظور طرح پرسش‌های هدفمند و مستمر از دستگاه‌های اجرایی و تحقق قوانین از بین می‌رود.
• دوم؛ نابسندگی شیوه‌های گزارش و ارزیابی: بخشی از دشواری‌های مربوط به امر نظارت، محدود بودن شیوه‌های ارزیابی به گزارش‌های صرفاً کمّی است که ‌آنها هم باید از حیث کارآمدی یا ناکارآمدی مورد ارزیابی قرار گیرند. فقدان گزارش‌های مبتنی‌بر مطالعات طولی پیرامون پیامدهای اجرا / عدم اجرای احکام توسعه و بودجه [19] نیز از دیگر مشکلات گزارش‌ها و ارزیابی‌هایی است که نمایندگان مجلس به کمک ‌آنها می‌توانند به امر پایش و نظارت بپردازند.
• سوم؛ ساختار ویژه بخش تعاونی در ایران: ابزارهای نظارتی متداول و اثرگذار مانند پرسش و استیضاح در مواجهه با قوه مجریه قابل اجراست. درحالی‌که طبق قانون «بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» مصوب سال ۱۳۷۰، ساختار سازمانی بخش تعاونی در ایران شامل بخش دولتی و بخش غیر دولتی بزرگی است. این بخش غیردولتی که از اتحادیه‌های تعاونی، اتاق‌های تعاون استانی و اتاق تعاون مرکزی ایران تشکیل شده است، وظایف بسیار گسترده‌ای را برعهده دارد. اگرچه نظارت بر هر بخش زمانبر و هزینه‏زاست، اما فقدان سازوکارهای نظارتی دقیق در مورد آنها نیز موجب شکل‌گیری بسترهای فساد، نارضایتی و ایجاد هزینه‌های حکمرانی است.

 برای ‌مثال در مورد شکایت از عملکرد تعاونی‌ها، اتحادیه‌های تعاونی تعاون‌گران مشکلاتی متعدد وجود دارد:

 اول اینکه، این شکایات باید‌ به‌صورت رسمی باشند که می‌تواند‏‌ به‌سبب ‏‌پیامدها، هزینه‌های مالی و زمانی که انجام شکایت‌های رسمی ایجاد می‌کنند و مشکلات این چنینی، موجب دلسردی و بی‌تفاوتی تعاون‌گران شود و با انصراف ‌آنها از این شکایت، مشکلات اتحادیه‌ها انباشته ‌شود؛ امری که به نارضایتی و بی‌اعتمادی عمومی منجر می‌شود. در یک فقره نگارنده تلاش کرد تا به روش‌های رسمی و غیررسمی با اتحادیه‌های تعاونی تماس بگیرد که با مشکلاتی نظیر نبود تلفن در دسترس، نبود فکس، قرار نداشتن در نشانی ثبت شده، نداشتن تارنما و ایمیل مواجه شد که نشان می‌داد نمی‌توان به سادگی به اتحادیه‌های تعاونی دسترسی داشت. در این شرایط گرفتن آمار و گزارش‌های رسمی از اتحادیه‌ها و نظارت و ارزیابی عملکرد آنان براساس وظایف قانونی‌شان چگونه ممکن است؟ و تعاون‌گران برای گزارش مشکلات اتحادیه‌های تعاونی چه میزان به نهادهای نظارتی مانند مجلس می‌توانند دسترسی داشته باشند؟ فاصله‌های مکانی و دشواری حضور در محل مجلس یکی از موانع سخت است. درحالی‌که اگر امکان گزارش‌های مستدل برخط فراهم باشد یا جلسات استماع برخط در کمیسیون تخصصی فراهم آید تا حد زیادی از این مشکلات کاسته می‌شود.

پس نتیجه گرفته می‌شود که صرف وجود قانونی که یک ساختار یا سازمان را متعهد به قرار گرفتن در معرض نظارت پارلمانی کند، بدون ضمانت اجرایی تقریباً هیچ امکانی برای نظارت و ارزیابی نمایندگان باقی نمی‌گذارد.

مورد دیگر از مشکلات قانونی و ساختاری، موضوع بند «ب» ماده (۶۳) قانون بخش تعاونی است. وفق این قانون، یکی از وظایف اتاق تعاون ایران، ارائه گزارش‌های سالیانه مالی به نمایندگان مجلس و وزارت تعاون است. در صورت تخلف قانونی توسط اتاق – به‌طور فرضی- مجلس تا چه میزان از ابزارهای در اختیار مانند استماع، پرسش و استیضاح می‌تواند استفاده کند؟ صرفاً باید درخواست تحقیق و تفحص به نهادهای نظارتی دیگر ارجاع بدهد که‏‌ به‌سبب ‏‌هزینه‌های گوناگون ممکن است این مسیر رها شود. درحالی‌که اگر امکان استفاده از استماع و احضار مسئولان به مجلس با پشتوانه قانونی مناسب فراهم باشد، امر نظارت بسیار ساده‌تر می‌شود.

باید توجه داشت برخی نهادها مانند اتحادیه‌ها یا اتاق تعاون صرفاً عهده دار مسائل مالی نیستند و همان‌طور که جدول (۳) نشان داده شد، وظایف اتاق تعاون بسیار گسترده است و امکان نظارت بر‏ حُسن اجرای ‏‌وظایف به‌عنوان یک نهاد غیردولتی از چه راهی ممکن می‌شود؟

این مثال‌ها نشان می‌دهند چگونه بخش بزرگی از مسائل کیفی و کمّی بخش تعاونی کشور به‌واسطه قرار گرفتن در خارج از بدنه دولت، از امکان نظارت مستمر و بازخواست نمایندگان خارج مانده است. ناگفته نماند طرح این مسئله به‌هیچ‌وجه به‌معنای درخواست دولتی‌شدن تمام ساختار سازمانی تعاونی در ایران نیست، بلکه هدف اصلی پیدا کردن راه‌حلی برای گسترش نظارت و اعمال حکمرانی نمایندگان مردم در مجلس بر سازمان‌هایی است که منافع مردم را تحت تأثیر قرار می‌دهند. همچنین نشان می‌دهد وظایف قانونی محوله به دستگاه‌های اجرایی نیز از امکان کافی برای نظارت حین اجرا برخوردار نیستند، مگر اینکه مجلس بیشتر بتواند از ابزارهای پرسش و پیشنهاد و استماع استفاده کند.

برخی دیگر از مسائل خاص و ویژه ساختار تعاونی در ایران که می‌تواند استفاده از ابزارهای متداول استیضاح و پرسش را دشوار کند، ساختارهای ویژه حل‌وفصل دعاوی حقوقی در آن است که از سایر بنگاه‌های اقتصادی کشور مجزا شده است و پیشتر در بخش دوم این گزارش ذیل عنوان حوزه‌های نیازمند به نظارت در بخش تعاون آورده شد.‏‌ به‌سبب وجود ‏‌این مشکلات، خصوصاً قرار داشتن بخش‌های مهمی از مسائل اجرایی تعاون در دست دستگاه‌های اجرایی غیردولتی، لازم است اقداماتی برای قانونی کردن ابزارهای قابل نفوذ و اثر گذار در این دستگاه‌ها صورت گیرد.

• چهارم؛ دشواری ناشی از ابهام قانونی یا دشواری ارزیابی و نظارت بر اجرای برخی قوانین: وفق برخی قوانین بخش تعاونی مانند ماده (۴) قانون «بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» دولت و کلیه سازمان‌های وابسته موظف شده‌اند در اجرای طرح‌ها و پروژه‌های خود در شرایط مساوی اولویت را به بخش تعاونی بدهند. این یکی از موارد بسیار حائز اهمیت در ایجاد فرصت برای بخش تعاونی است تا هم از ظرفیت این بخش در اقتصاد ملی استفاده شود و هم به توسعه خود تعاونی‌ها کمک کند؛ همان‌گونه که بخش خصوصی از چنین مشارکت‌هایی منتفع می‌شود و رشد می‌کند، اما موضوع اینجا است که با کدام معیار می‌توان عملکرد دولت را ارزیابی کرد؟ از یک طرف هیچ‌گونه دستورالعملی برای سنجش و مقایسه تعاونی‌ها با بنگاه‌های خصوصی در این موارد وجود ندارد و ازطرف‌دیگر برای ناظران پارلمانی، دسترسی به تمام امور محوله در کشور وجود ندارد. این در حالی است که طبق گزارش‌های دریافتی از برخی تعاون‌گران و بررسی کارشناسان در مرکز پژوهش‌های مجلس، تقریباً تعاونی‌ها برای فعالیت‌های موضوع این ماده، امیدی به مشارکت ندارند و احساس تبعیض پیش از سنجش بر آنها حاکم است. حتی اگر این احساس واقعی نباشد،‏‌ به‌سبب ‏‌مشخص ‌نبودن دستور العمل اجرایی استاندارد و اعلام شده، این برداشت می‌تواند در بخشی از فعالان اقتصادی کشور شکل بگیرد و وضعیتی را رقم بزند که پیامدهای ناگواری برای مشارکت دولت با بدنه مردمی کشور در پی دارد.

همین مشکل درخصوص قوانین و احکام برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و بودجه‌های سنواتی نیز وجود دارد. «در برنامه‌هـای توسـعه پـس از انقـلاب اسلامی احکامی مشاهده می‌شود که یا به‌دلیل کلی‌گویی، خاصیت اجرایی و نظارتی ندارند یا آنقـدر جزئیات اجرا را مورد توجه قرار داده‌اند که از حالت حکم برنامه خارج و بـه دسـتورالعمل و آئـین نامـه شباهت یافته‌اند»[3].

 به این ترتیب می‌بینیم چگونه ابهامات قانونی و توجه نکردن به مسئله امکان ارزیابی اجرای قانون در هنگام تصویب قوانین، می‌تواند به از بین رفتن امکان نظارت و کاهش اعتماد عمومی منجر شود.

درخصوص ابهامات قانونی نیز می‌توان برای ‌مثال به قانون مستثنا کردن سازمان تعاون مرکزی روستایی اشاره کرد که از شفافیت کافی برای ناظر قرار دادن این سازمان بر حوزه تعاونی های روستایی برخوردار نیست و همچنان می‌توان مواردی را به وزارت تعاون یا وزارت جهان نسبت داد. بااین‌حال مشخص نیست در نظارتی پارلمانی در نهایت باید از چه نهادی بازخواست کرد. در این شرایط هریک از طرفین می‌تواند مسئولیت نهایی را برعهده دیگری بیندازد.

• پنجم؛ استفاده نکردن از ابزار استماع برای دستگاه‌های اجرایی غیردولتی: گرچه در بسیاری از کشورهای دنیا از جلسات استماع به روش‌های مختلف و برای دریافت گزارش‌های مردمی و پیشنهادهای کارشناسان و توضیحات دستگاه‌های اجرایی دولتی و غیردولتی استفاده می‌شود، اما در ایران « اصطلاح جلسات استماع در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی یا سایر قوانین و مقررات مشخصاً‌ به‌صورت مستقیم به‌کار برده نشده است ... ، اما با توجه به ... غایت جلسات استماع ... در نظام حقوقی ایران کارکرد جلسات استماع ذیل فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح در صحن، موضوع مواد (۱۰۸) و (۱۴۹) قانون آیین‌نامه داخلی یا در چارچوب فرایندهای نظارتی مانند سؤال و استیضاح موضوع مواد (۲۰۸) و (۲۰۹) قانون‏ آیین‌‏‌نامه داخلی امکان ارائه توضیحات نمایندگان دولت، نظرات کارشناسی مرکز پژوهش‌ها و شنیدن آن توسط نمایندگان مجلس شناسایی شده است»[20]، اما از این ابزار برای دریافت گزارش و نظارت بر کیفیت و کمیت دستگاه‌های اجرایی غیردولتی بخش تعاونی تاکنون استفاده مکفی نشده است. این ابزار می‌تواند تا حد زیادی چالش‌های عنوان شده درخصوص سایر ابزارها در بخش تعاونی را مرتفع کند.
• ششم؛ مشکلات مرتبط با آمار دقیق و مکفی: طبق قانون بخش تعاونی، اتحادیه‌ها، اتاق تعاون و وزارت تعاون مسئول تهیه آمار مختلف بخش تعاون هستند. البته اتاق تعاون و اتحادیه‌ها باید آمار سالیانه را استخراج و به وزارت تعاون تحویل دهند. در سالیان گذشته‏‌ به‌سبب ‏‌مشکلات بودجه‌ای، دشواری‌های متعددی برای استخراج آمار به وجود آمده است. اتحادیه‌ها نیز تقریباً در این زمینه کار چندانی انجام نمی‌دهند و اتاق تعاون نیز به تولید آمار محدودی می‌پردازد. بااین‌حال نهادهای اجرایی اصلی بخش تعاون نمی‌توانند آمار رسمی گسترده‌ای ارائه دهند یا مطالعات طولی و سایر مطالعات لازم مانند علت انحلال تعاونی‌ها، سال‌های تاب‌آوری تعاونی‌ها قبل از انحلال یا مطالعات مربوط به اجرا یا عدم اجرای قوانین را به‌طور جزئی تهیه کنند. هرچند آمار موجود با محدودیت‌های بودجه‌ای بسیار، قابل توجیه بوده، اما منظور این است که ارائه آمار گسترده از ابعاد مالی و غیرمالی بخش تعاون به‌هرحال با محدودیت‌هایی مواجه است که کار تهیه گزارش‌های کارشناسی و ارزیابی یا راستی‌آزمایی‌ها را با مشکل مواجه می‌کند و این مشکل امر نظارت را با اخلال مواجه می‌گرداند.
• هفتم؛ فقدان سیستم دریافت مستمر و استاندارد گزارش‌های تعاون‌گران: بررسی‌ها نشان می‌دهد که نارضایتی‌های مردمی در بخش تعاونی شامل سه بخش می‌شود:

• اول، به اجرا یا عدم اجرای قوانین بازمی‌گردد.
• دوم، به روندها و روال‌های امور مختلف مانند گرفتن مجوزها، کارت بازرگانی، دریافت حمایت‌ها، شرکت در نمایشگاه‌ها و دیگری به نارضایتی از نحوه عملکرد ساختارهای سازمانی بخش تعاون مانند سازمان‌های مرتبط با صدور مجوزها یا برگزارکننده‌های دعاوی قضایی بخش تعاون مربوط است. این مشکلات فقط ایجاد نارضایتی عمومی نمی‌کنند، بلکه در چرخه اقتصادی کشور هم می‌توانند اخلال ایجاد کنند. درحال‌حاضر روند مشخصی برای استفاده از نظرات تعاون‌گران به‌عنوان نظارت مردمی بخش تعاونی وجود ندارد. گرچه ‌آنها می‌توانند با مراجعه به مجلس شورای اسلامی و ارائه نامه به نمایندگان مطالبی را به ‌آنها گوشزد کنند، اما همان‌طور که پیشتر هم اشاره شد این روش بنا به دلایل متعدد کارآمدی کافی را ندارد.

ازسوی‌دیگر ارائه ندادن گزارش شفاف با مستندات می‌تواند مانع جدی برای تحقق کمک بخش مردمی به انجام وظیفه نظارت پارلمانی باشد. متأسفانه مجلس، هیچ‌گونه سیستم دریافت گزارش‌های استاندارد برخط یعنی گزارش قابل استناد جهت طرح پرسش یا درخواست تحقیق و تفحص در اختیار ندارد. شاید نمونه‌کارهایی که در سالیان اخیر برای سوت‌زن‌ها در پرونده مفاسد اقتصادی یا گزارش فرارهای مالیاتی ایجاد شده است، بتواند بستر و تجربه خوبی برای ایجاد چنین روالی در حیطه وظایف نظارتی نمایندگان در حوزه تعاونی باشد. خصوصاً اینکه بخش مهمی از موضوعات نیازمند به نظارت در بخش تعاونی غیرمالی هستند و بیشتر از هر کسی، تعاون‌گران با مسائل جاری مواجهه دارند. بنابراین بهترین دیده‌بان برای ارائه گزارش‌های تسهیل‌‌کننده امر نظارت، خود تعاون‌گران هستند.

• هشتم؛ مشکلات مرتبط با گزارش‌های سازمان‌های نظارتی: «ضعف شدید سازوکارهای نظارتی: با وجود دستگاه‌های نظارتی در سطوح مختلف (سـطح کلان، مانند مجمع تشخیص مصلحت و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق، سـطح قـوانین ماننـد مجلس شورای اسلامی، سطح بودجه مانند دیوان محاسبات کشـور، سـطح مقـررات ماننـد سـازمان بازرسی کل کشور و غیره) متأسفانه فرایند نظارت بر اجرای برنامه، غیرشفاف، بی‌موقـع و فاقـد اثربخشی است. تأخیر طولانی متعارف در ارائه گزارش‌های تفریغ بودجه توسـط دیـوان محاسـبات و گزارش عملکرد برنامه توسط دولت و فقدان دو عنصر شفافیت و اثربخشی موجب شده اسـت عمـلاً دستگاه‌ها از عمل نکردن به احکام برنامه، هراسی نداشته باشند. با توجه به فقدان شاخص‌های قابـل ارزیابی در برنامه (کلی‌نویسی) و مشخص ‌نکردن مسئول اجرا و عواقـب کوتـاهی مسـئول دسـتگاه، می‌توان گفت برنامه‌های توسعه در ایران از هیچ ضمانت نظارتی برخوردار نیستند» [19]. بنابراین اهداف و برنامه‌های مرتبط با بخش تعاون در برنامه‌های توسعه نیز با همین مشکل مواجه هستند و این پایش وضعیت بخش تعاونی در دوره اجرای برنامه‌ها را به چالش می‌کشد.
•  نهم؛ ضعف یا انحراف از وظایف ساختارهای نظارتی: مسئله استقلال سازمان‌های نظارتی از دولت خصوصاً در مورد برنامه و بودجه حائز اهمیت است. علاوه‌بر این، به لحاظ روش‌شناختی نباید وظیفه تدوین برنامه، تخصیص بودجه و نظارت بر برنامه برعهده نهاد واحدی باشد[3]. در بخش تعاونی که چندین ردیف بودجه مشخص دارد، مشکل نظارت بر تخصیص و تحقق بودجه به همین دلیل با دشواری‌هایی روبه‌رو است.‌ ازسوی‌دیگر برخی نهادهایی که وظیفه نظارتی دارند ممکن است‏‌ به‌سبب ‏‌ابهامات قانونی، مشکلات بودجه‌ای، تکالیف برعهده گذاشته شده توسط سایر نهادها یا دولت و یا دلایل مدیریتی، به جای تمرکز بر کارهای نظارتی و توسعه و توانمندسازی تعاونی‌ها، به امور دیگری مانند ورود به داد و ستدها و ... نیز پرداخته باشند که هم کار نظارت بر تعاونی‌ها را کم کیفیت کرده است و هم مشکلی بر مشکلات نظارت پارلمانی بر عملکرد قانونی این نهادها افزوده است. شاید در بخش کشاورزی، بتوان مواردی از این دست بیشتر از سایر بخش‌ها دید.

نظر بر موارد این‌چنینی و تأخیر در ارائه گزارش‌ها پیشنهاد می‌شود کمیسیون‌های تخصصی مرتبط با امر تعاونی، به کمک ابزارهای در دست، به پایش تخصیص بودجه از منابع دیگر در فواصل زمانی کوتاه (فصلی) اقدام کنند و منتظر گزارش‌های با تأخیر زیاد سازمان‌های مرتبط نمانند. این کار می‌تواند همچون یک نیرو برای تحقق تصمیمات مالی در بخش تعاونی عمل کند.

 3-6. تجربه برخی کشورهای دیگر

در این بخش بنا نیست ابزارهای نظارت پارلمانی سایر کشورها‌ به‌صورت‌کلی بیان شود. آنچه در این قسمت ارائه می‌شود براساس قوانین تعاونی این کشورها و در مواردی نیز گزارش‌های بین‌المللی گردآوری شده است. شایان ذکر است نظام‌های نظارتی بر شرکت‌های تعاونی وابسته به قوانین و ساختارهای سیاسی هر کشور متفاوت است. در بسیاری از کشورها، پارلمان یا نهادهای مرتبط با آن وظیفه نظارت بر شرکت‌های تعاونی و دستگاه‌های اجرایی مرتبط را برعهده دارند. در کشورهایی مانند هند، نظارت پارلمانی متمرکزتری وجود دارد. چراکه هند نیز دارای وزارت تعاون است و هر ایالت یک نهاد رسیدگی به تعاونی‌ها و ‌‌قانونگذاری برای تعاونی‌های آن ایالت را دارد که تا پیش از سال 2024 همه ‌آنها تمام بودجه‌شان را از دولت دریافت می‌کردند. در کشورهایی که ساختارهای سازمانی متعدد تعاونی ندارند و صرفاً با تعاونی‌ها و اتحادیه‌ها مواجه هستند نظارت غالب، نظارت پیشینی است و تلاش بر این بوده که از طریق قانونگذار کنترل بر خود تعاونی و عملکرد اتحادیه‌ها (در صورت وجود داشتن) صورت گیرد. در زیر به برخی از کشورها و نحوه نظارت پارلمانی بر امور شرکت‌های تعاونی اشاره می‌شود:

در هند، قانون تعاونی (۱۹۶۵) به تصویب پارلمان این کشور رسیده و براساس آن، نهادهای دولتی، نظارت بر ثبت و فعالیت‌های تعاونی‌ها را برعهده دارند [21] و پارلمان طبیعتاً ناظر بر وزارتخانه است.

 در کانادا، هر استان قوانین خاصی برای نظارت بر تعاونی‌ها دارد و پارلمان هر استان مسئول نظارت بر این قوانین است. کانادا از آن دسته کشورهایی است که‏‌ به‌سبب ‏‌نداشتن ساختار چندلایه و پیچیده تعاونی، صرفاً مسئله نظارت بر قوانین و نظارت بر خود تعاونی‌ها در آن مطرح است. برای مثال در ایالت انتاریو از 1 اکتبر 2023 قانونی به «قانون کلی تعاونی‌ها»، مصوب دهه 1990 م. افزوده شد که بر مبنای آن بحث نظارت در اولویت قرار گرفت و پارلمان ایالتی تصمیم گرفت با وضع قوانینی، نظارت بر عملکرد و مدیریت تعاونی‌ها را افزایش دهد، به‌نحوی‌که شفافیت قانونی و پاسخ‌گویی مدیران تعاونی‌ها و اتحادیه‌ها را در برابر پرسش و پاسخ نمایندگان پارلمان محلی ارتقا بخشد. طبق این قانون، نمایندگان پارلمان محلی حتی می‌توانند در مورد مکان قرارگیری تعاونی و انتخاب نام برای تعاونی‌ها مدیران تعاونی یا اصناف و اتحادیه‌های مسئول و مرتبط با تعاونی‌ها را بازخواست کنند. این یک نمونه جالب از نظارت پارلمانی بر ساختار غیردولتی است که حاصل ارتباط مردمی با نمایندگان محلی و استفاده از ابزار استماع در مواجهه با بخش غیردولتی بوده است [22].

در آلمان، قوانین تعاونی تحت نظارت پارلمان فدرال قرار داشته و نهادهای دولتی مرتبط نیز مجاز به نظارت بر تعاونی‌ها هستند[23]. قانون بخش تعاونی در آلمان از ۱ اکتبر ۱۹۸۸ لازم‌الاجرا شد که در سال ۲۰۰۶ مورد بازبینی قرار گرفت. در این قانون، اصلاحات مرتبط با امر نظارت از طریق هیئت نظارت خود تعاونی افزایش داده شده است. اما در تعاونی‌های کوچک‌مقیاس یعنی تعاونی‌های کمتر از ۲۰ نفر – طبق تعریف - نیازی به انتخاب هیئت بازرسی نیست و مدیرعامل مسئولت‌های نظارتی را هم عهده‌دار خواهد بود. کشور آلمان، ساختار پیچیده‌ای در مورد تعاونی‌ها ندارد و در سالیان اخیر تلاش کرده است اداره خود تعاونی‌ها را هم ساده‌سازی کند. بیشترین نظارت بر تعاونی‌ها مانند سایر بنگاه‌های اقتصادی دیگر در این کشور، توسط اصناف و نهادهای مرتبط با حقوق تجارت و مالیات‌ستانی انجام می‌گیرد. آلمان هم‏‌ به‌سبب ‏‌نداشتن ساختار تعاونی دولتی و بودجه دولتی برای آن، نیازی به نظارت پیچیده بر ساختارهای متعدد ندارد و تنها از طریق وضع قوانین و اعمال نظارت پیشینی، به تنظیم‌گری در این حوزه می‌پردازد.

در بریتانیا، نیز پارلمان بر فعالیت‌های تعاونی‌ها نظارت پیشینی می‌کند و از طریق قوانین مربوط به ‌آنها تحت نظارت سازمان‌های دولتی قرارشان می‌دهد. البته شایان ذکر است که در بریتانیا، قوانین مرتبط با تعاونی‌ها بسیار کم بوده و ‌آنها تابعی از قوانین تجاری جاری در کشور هستند. تنها در سال 2014 قانون شرکت‌های اجتماعی در موارد محدودی به تعاونی‌ها پرداخته است.

تجربه سازوکارهای نظارتی در این کشورها نشان می‌دهد هر قدر ساختارهای دولتی و بودجه‌های دولتی کمتر می‌شود، امکان تخلف و نیاز به نظارت هم کمتر می‌شود. در این ساختارها، نظارت بر عملکرد تعاونی‌ها مانند سایر بنگاه‌های تجاری و اقتصادی ذیل قوانین و نظارت‌های مختص به خود انجام می‌گیرد.

4. جمع بندی و پیشنهادها

ـ جمع‌بندی روشن، منسجم، مستخرج از مطالعه و منطبق با اهداف اصلی و روش تحقیق وجود داشته باشد. پیشنهادهای مشخص عملی و منطقی به‌منظور اجرا، تقنین، سیاستگذاری و یا نظارت در چارچوب اصول کلی ‌‌قانونگذاری ارائه شده باشد. مجریان اقدامات پیشنهادی با درنظرگرفتن سناریوهای احتمالی معرفی شده باشند.

مشکلات نظارت در بخش تعاون شامل موارد متعددی ازجمله: مشکلات قانونی، ساختاری، عدم تناسب ابزارها با ساختار ویژه بخش تعاون و مشکلات ساختاری و گزارشی نهادهای نظارتی دیگر هستند که باید برای هریک تدبیری اندیشید.

سایر نهادهای نظارتی که می‌توانند بر این بخش نظارت داشته باشند عمدتاً بر مسائل مالی نظارت دارند و این نظارت مالی، صرفاً برای کشف فساد مالی است. این امر هم نظارت غیرمالی بر بخش تعاونی را در مجلس قانونگذاری پر اهمیت می‌کند و هم درخصوص نظارت مالی معیارهایی به‌جز فساد مالی مانند پایش کیفی توزیع منابع در این بخش را ضروری می‌کند.

دیگر یافته مهم پژوهش این بود که‏‌ به‌سبب ‏‌تأخیر در گزارش‌ها و عدم پوشش‌دهی گزارش‌های نظارتی بر تمام موضوعات بخش تعاونی، لزوم یک نظارت پارلمانی با همکاری تعاون‌گران و فعالان بخش تعاونی ضروری و فوری است. خصوصاً اگر بتوان یک نهاد آمبودزمانی با رویکردهای نوین در مفهوم نظارت آمبودزمانی داشت و سیستم‌های برخط دریافت گزارش‌ها یا جلسات استماع از این نهاد را پی‌گرفت به تسلط بیشتر نمایندگان مجلس به این بخش از اقتصاد مردمی کمک خواهد کرد.

موضوعات و حوزه‌های مهم نظارت بر بخش تعاون شامل این موارد هستند: نظارت بر عملکرد سازمان‌های متولی یا موظف در قبال بخش تعاون، نظارت کیفی بر حوزه مالی، نظارت بر موضوعات عمومی بخش تعاون با هدف ایجاد خط‌مشی و نشاط و بهره‌وری در این بخش، نظارت بر کمّ و کیف آیین‌نامه‌های اجرایی و مشکلات احتمالی آنها در اجرا، نظارت بر موضوعات اختصاصی بخش تعاون مانند مشکلات اجرایی و هزینه‌های دادرسی‌هایی که خارج از قوه قضائیه انجام می‌شود.

سازمان‌های دولتی و غیردولتی موظف در قبال بخش تعاون که می‌توان بر عملکرد کمّی و کیفی ‌آنها نظارت داشت نیز شامل این موارد هستند: وزارت تعاون، اتاق تعاون، اتحادیه‌های تعاونی، سازمان برنامه و بودجه، بانک توسعه تعاون، صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری بخش تعاون، صندوق توسعه ملی، شورای پول و اعتبار، بانک مرکزی، کارگروه ارزیابی شرکت‌های دانش‌بنیان.

 براساس مطالب فوق این پیشنهادها ارائه می‌شود:

 4-1. پیشنهادهای سیاستی:

• تقویت ارتباطات بین نمایندگان مرتبط با بخش تعاونی، با هم، با سایر نمایندگان مجلس شورای اسلامی، با مدیران سازمان‌های نظارتی غیر از مجلس و نیز با هیئت‌وزیران، با هدف تشکیل یک شبکه منسجم جهت تسهیل نظارت بر امور بخش تعاون،
• انجام پرسش و پاسخ‌های مستمر از مسئولان اجرایی بخش تعاون، با هدف تبدیل فرصت نظارت به نیرویی برای حرکت پویاتر بخش تعاون در راستای الزامات اقتصاد ملی،
• افزایش جلسات استماع از کارشناسان بخش تعاونی و تعاون‌گران فعال و شاخص در کمیسیون تخصصی با هدف دریافت مستندات بیشتر از وضعیت این بخش که می‌توانند راهی برای جبران نظارت‌های ناکافی – از حیث موضوعی- باشد،
• گسترش و تمرکز نظارت‌های مجلس شورای اسلامی بر اموری از بخش تعاونی که در محدوده نظارت‌های تعریف شده قانونی توسط سایر دستگاه‌های قانونی نیست و انجام مطالعات طولی، پایشی و نظارتی بر بخش تعاونی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس.
• ایجاد یک سامانه هوشمند برای دریافت گزارش‌های مردمی و کارشناسان کشور از مسائل میدانی بخش تعاون. این سامانه برخط علاوه‌بر تسهیل در دریافت گزارش‌های مردمی، می‌تواند ‌آنها را به نحوی راهنمایی کند که گزارش‌ها از کفایت و وجاهت حقوقی و قانونی یا استدلالی و شواهدی کافی برای پیگیری برخوردار باشند.

منطقاً برای تحقق این سیاست‌ها و رفع چالش‌های پیش روی نظارت بر بخش تعاون، باید اقدامات تقنینی هم صورت بگیرد. اهم پیشنهادهای تقنینی در جدول (4) آورده شده است.

جدول4. جدول ارائه پیشنهادهای تقنینی

مأخذ: همان.