خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

به‌رغم اینکه رویکرد حاکمیتی در حفاظت از میراث تاریخی‌- فرهنگی تا حدی باعث ایجاد ظرفیت‌ها در این حوزه شده، اما در عمل موانعی را برای مشارکت و همکاری مردم در امر حفاظت و پاسداری از این میراث ایجاد کرده است. به‌عبارت‌دیگر، تاکنون رویکرد حفظ و حمایت از میراث فرهنگی، به‌صورت یک‌جانبه و از بالا به پایین بوده است، به‌طوری‌که مردم صرفاً ملزم به رعایت قوانین و مقررات دولتی شده‌اند. در‌حالی‌که، حفاظت از میراث فرهنگی باید به‌صورت مشارکتی و با همکاری میان دولت و مردم انجام شود. از‌این‌رو، لازم است حمایت از مالکان، متصرفان و بهره‌برداران خصوصی که به‌عنوان بخشی از جامعه نقش مؤثری در حفاظت از میراث فرهنگی دارند، مورد توجه ویژه قرار گیرد. لایحه پیشنهادی، اقدامات لازم را در راستای تحقق این هدف ارائه کرده است.

نقاط قوت و ضعف لایحه

از نقاط قوت این لایحه می‌توان توجه به ایجاد مشوق‌ها و انگیزه‌های اقتصادی لازم برای مشارکت فعالانه و مؤثر مالکان، متصرفان و بهره‌برداران خصوصی آثار غیرمنقول و بافت‌های تاریخی و فرهنگی اشاره کرد. در‌واقع، این لایحه با طرح موضوعاتی مانند هدایت مالیات بر درآمد‌های ناشی از بازدید آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی به همین حوزه، اعطای تسهیلات کم‌بهره جهت مرمت، احیا و بهره‌برداری از این آثار و همچنین ایجاد درآمد برای مالکان و متصرفان از طریق استفاده تجاری و تبلیغی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی از آثار تاریخی- فرهنگی، گام مؤثری در راستای مردمی‌سازی میراث فرهنگی برداشته است.

بااین‌حال، از نقاط ضعف این لایحه، عدم تعیین و پیش‌بینی محل تأمین اعتبارات لازم برای اجرای آن است. با توجه به محدودیت منابع تأمین اعتبارات در قانون بودجه سالیانه کشور، بهتر بود منابع مشخصی برای این موضوع در نظر گرفته می‌شد. همچنین، در مقدمه توجیهی لایحه، هرچند به موضوعاتی مانند ضرورت حفاظت از میراث فرهنگی کشور، مقابله با تخریب آن و حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی آثار و بافت‌های تاریخی- فرهنگی اشاره شده‌، اما به اهمیت و لزوم مردمی‌سازی حفاظت و پاسداری از میراث فرهنگی پرداخته نشده است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد می‌شود در بند «ذ» الحاقی به ماده (1) به موضوع مالکیت مشاع مالکان، متصرفان و بهره‌برداران خصوصی آثار غیرمنقول فرهنگی- تاریخی اشاره شود. همچنین جزء «4» الحاقی به بند «پ» ماده (2) با شفاف‌سازی در زمینه نحوه بهره‌برداری تجاری و تبلیغی از آثار فرهنگی- تاریخی اصلاح شود. علاوه‌بر‌این پیشنهاد می‌شود؛ موضوع بیمه به موضوعات ذیل اعطای تسهیلات کم‌بهره به مالکان و متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی آثار و بافت‌های تاریخی‌- فرهنگی ذیل جزء «2» الحاقی به بند «پ» ماده (2) اضافه شود.

1. مقدمه

تلاش برای احیای بافت‌های تاریخی- فرهنگی موجود در کشور یکی از مهم‌ترین الزامات حفظ و پاسداری از آثار و ابنیه تاریخی و فرهنگی کشور است که در این راستا قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مورخ 1398/04/18 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید[1]. در این قانون به وجود طرح موضوعات کلیدی از قبیل اعطای تسهیلات و اعتبارات لازم جهت مرمت و احیای بافت‌های تاریخی و فرهنگی، اقدامات و تدابیر لازم در راستای بیمه نمودن آثار تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست ملی و...، برخی از موضوعات مؤثر بر وضعیت میراث فرهنگی کشور، مورد توجه قرار نگرفته است. یکی از این موضوعات، مردمی‌سازی حفاظت از میراث فرهنگی است؛ چرا‌که لازم است برای ترغیب مردم به ایفای تعهدات اجتماعی نسبت به میراث فرهنگی و میراث طبیعی، برنامه‌ها و اقدامات تشویقی صورت گیرد. لذا ضروری است با ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی میراث به‌منظور مشارکت مردم در این زمینه‌ها از یک‌سو ظرفیت کاربردی اقتصادی میراث فرهنگی و میراث طبیعی تبدیل به فعل شود و از‌سوی دیگر با تشویق مردم به حمایت و همیاری در حفاظت، هدف اصلی حفاظت و صیانت از میراث فرهنگی محقق ‌شود. از مهم‌ترین اقدامات در راستای مردمی‌سازی حفاظت از میراث فرهنگی، حمایت از مالکان و متصرفان آثار غیر‌منقول تاریخی‌- فرهنگی است. در‌واقع دولت با ایجاد مشوق‌ها و انگیزه لازم برای مالکان بناهای مذکور از طریق اقدامات حمایتی مؤثر، می‌تواند نقش بسزایی در مردمی‌سازی فرایند پاسداری و حفظ آثار تاریخی و فرهنگی ایفا کند. در لایحه ارسالی دولت با عنوان اصلاح قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی‌- فرهنگی مورخ 1403/07/29، به تنظیم موادی در راستای موضوع مذکور پرداخته است.

2.اظهار‌نظر کارشناسی

2-1. بررسی کلیات

در مقدمه توجیهی لایحه پیشنهادی، موضوع حفاظت از میراث فرهنگی کشور به‌عنوان یکی از اولویت‌های اصلی مورد توجه قرار گرفته است. در‌واقع این لایحه باهدف مقابله با تخریب میراث فرهنگی و حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران در خصوص آثار و بافت‌های تاریخی فرهنگی تدوین شده است. از‌آنجا‌که در قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مصوب 1398/۰۴/۱2 به‌طور خاص به موضوع حمایت از مالکان و بهره‌برداران خصوصی این آثار پرداخته نشده‌، این لایحه به‌عنوان تکمیل‌کننده قانون مذکور ارائه شده است. بنابراین لایحه مذکور از نظر کلیات مورد تأیید است.

 2-2. بررسی جزئیات

- بند «ذ» جزء «1» با موضوع تعریف مالک آثار غیرمنقول تاریخی‌– فرهنگی

در تعریف ارائه‌ شده از مالک آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی در بند «ذ» جزء «1» این لایحه، به موضوع مالکیت مشاع اشاره‌ای نشده است. این خلأ می‌تواند منجر به بروز ابهامات و چالش‌های حقوقی جدی در‌خصوص تعیین وضعیت مالکیت آثار غیرمنقول تاریخی-فرهنگی که دارای مالکیت مشاع هستند، شود. مالکیت مشاع به شرایطی اطلاق می‌شود که یک مال غیرمنقول به‌صورت مشترک و بدون تقسیم‌بندی مشخص، متعلق به چندین مالک باشد. در چنین مواردی، تعیین حقوق و تکالیف هر‌یک از مالکان و همچنین نحوه مدیریت، حفظ و بهره‌برداری از این آثار نیازمند تدوین قوانین و مقررات شفاف و دقیق است. ازاین‌رو، ضروری است که در تعریف مالک این آثار، موضوع مالکیت مشاع به‌طور صریح مورد توجه قرار گیرد. این موضوع علاوه‌بر اینکه از بروز اختلافات میان مالکان جلوگیری می‌کند، زمینه را برای مشارکت مؤثر تمامی ذی‌نفعان در حفاظت و بهره‌برداری از این آثار فراهم می‌سازد. بنابراین، لازم است در بازنگری تعریف مذکور، به موضوع مالکیت مشاع و نحوه تعیین تکلیف آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی دارای چنین مالکیتی، توجه شود. این اقدام می‌تواند گامی مؤثری در راستای شفاف‌سازی حقوقی و تضمین حفاظت بهتر از آثار غیر‌منقول تاریخی- فرهنگی باشد.

- بند «ر» جزء «1» با موضوع تعریف متصرف قانونی آثار منقول تاریخی‌– فرهنگی

تصرف و استفاده مالکانه از یک اثر منقول، اعم از عین، منفعت و سایر حقوق مرتبط با آن، چنانچه به شیوه‌های غیرقانونی صورت گیرد، نه‌تنها حقوق مالکانه فرد یا اشخاص ذی‌نفع را نقض می‌کند، بلکه ممکن است منجر به بروز اختلافات حقوقی و ایجاد فضای نااطمینانی در تعاملات اقتصادی ‌شود. از‌این‌رو، در این بند موضوع تصرف و استفاده مالکانه از عین، منفعت و سایر حقوق مرتبط با یک اثر منقول منوط به رعایت قوانین و مقررات موجود شده است. این بدان‌معناست که هرگونه تصرف یا استفاده از این آثار باید در چارچوب قانونی و با رعایت حقوق مالکانه افراد صورت گیرد. به‌این‌ترتیب، از بروز ابهامات و چالش‌های حقوقی احتمالی که ممکن است در اثر تفسیرهای نادرست یا اقدامات غیرقانونی ایجاد شود، پیشگیری می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، قانونگذار با این تدبیر، امنیت حقوقی را برای مالکان و ذی‌نفعان تضمین کرده و از تضییع حقوق آنان جلوگیری می‌کند.

- جزء «1» بند «پ» جزء «2» با موضوع معافیت مالیاتی برای مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران آثار غیرمنقول و بافت‌های تاریخی– فرهنگی

در جزء «1» بند «پ» جزء «2»‌، معافیت مالیاتی برای فعالیت‌های مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران آثار غیرمنقول و بافت‌های تاریخی– فرهنگی در نظر گرفته شده است. هدف از این معافیت، ایجاد انگیزه و مشوق‌های لازم برای مالکان و متصرفان قانونی است تا به‌طور مؤثر در حفظ، مرمت و بهره‌برداری از این آثار تاریخی- فرهنگی مشارکت کنند. هر‌چند به‌نظر می‌رسد بهتر است به‌جای معافیت مالیاتی، زمینه هدایت مالیات‌های این حوزه به حفاظت از میراث فرهنگی فراهم گردد تا به رونق هر‌چه بیشتر فعالیت‌های مرتبط با این آثار نیز منجر ‌شود.

 - جزء «2» بند «پ» جزء «2» با موضوع اعطای تسهیلات کم‌بهره به مالکان، متصرفان و بهره‌برداران آثار غیرمنقول تاریخی– فرهنگی

در جزء «2» بند «پ» جزء «2» به موضوع اعطای تسهیلات کم‌بهره به مالکان، متصرفان و بهره‌برداران آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی اشاره شده است. این تسهیلات با‌هدف پشتیبانی مالی از عملیات تعمیر، مرمت، احیا و بهره‌برداری از این آثار در نظر گرفته‌ شده‌اند. این اقدامات نشان‌دهنده توجه قانونگذار به اهمیت حفظ و احیای میراث تاریخی- فرهنگی است و به مالکان این امکان را می‌دهد تا با هزینه‌های کمتر، نسبت به نگهداری و بازسازی این آثار اقدام نمایند. بااین‌حال، نکته قابل تأمل این است که در این بندها به موضوع بیمه آثار تاریخی- فرهنگی هیچ‌گونه اشاره‌ای نشده است. این در‌حالی است که بیمه‌گذاری آثار منقول و غیرمنقول تاریخی-فرهنگی از اهمیت بالایی برخوردار است؛ چرا‌که این آثار به‌دلیل ماهیت تاریخی و فرهنگی خود، در معرض خطرات مختلفی مانند آسیب‌های طبیعی، سرقت و تخریب قرار دارند. یکی از موانع اصلی در اجرایی‌ شدن بیمه این آثار، نبود منابع مالی کافی برای پرداخت حق بیمه توسط مالکان و بهره‌برداران است. از‌این‌رو، می‌توان از ظرفیت تسهیلات کم‌بهره ذکر شده در این بند برای تأمین اعتبارات لازم جهت بیمه نمودن آثار تاریخی- فرهنگی استفاده‌کرد. به‌عبارت‌دیگر، با تخصیص بخشی از این تسهیلات به پرداخت حق بیمه، می‌توان گام مهمی در جهت حفاظت و پشتیبانی مالی از این آثار برداشت. این اقدام نه‌تنها به کاهش مخاطرات مرتبط با آسیب‌پذیری این آثار کمک می‌کند، بلکه امنیت مالی بیشتری را برای مالکان و بهره‌برداران فراهم می‌آورد و آنها را به مشارکت فعال‌تر در حفظ و احیای میراث فرهنگی ترغیب می‌کند.

- جزء «3» بند «پ» ماده (2) با موضوع فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه میراث فرهنگی و طبیعی

جزء «3» بند «پ» ماده (2) این لایحه، پیرامون یکی از مهم‌ترین چالش‌های پیش ‌روی تشکل‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه میراث فرهنگی و طبیعی، موضوع تأمین محل فعالیت این تشکل‌هاست. این چالش از آن جهت حائز اهمیت است که مکان فعالیت این سازمان‌ها باید با نوع و ماهیت فعالیت‌های آنها تناسب داشته‌ باشد. به‌عبارت‌دیگر، فعالیت در حوزه میراث فرهنگی و طبیعی مستلزم دسترسی به مکان‌هایی است که یا در نزدیکی آثار و بناهای تاریخی، فرهنگی یا طبیعی قرار داشته ‌باشند یا به‌گونه‌ای طراحی شده باشند که امکان انجام فعالیت‌های تخصصی مرتبط با این حوزه برای آنها فراهم باشد. علاوه‌بر‌این، با توجه به افزایش چشمگیر هزینه‌های خرید و اجاره اماکن در سال‌های اخیر و از‌سوی دیگر، ماهیت غیرتجاری این تشکل‌ها، تأمین مالی برای اجاره یا خرید مکان مناسب به یکی از دشوارترین موانع پیش‌ روی آنها تبدیل شده است. بسیاری از این تشکل‌ها با محدودیت‌های مالی مواجه هستند و توانایی و استطاعت مالی لازم به‌منظور تأمین فضای مناسب برای فعالیت را ندارند. از‌این‌رو، تصویب و اجرای این بند از لایحه می‌تواند نقش بسیار مهمی در حمایت از تشکل‌های مردم‌نهاد ایفا کند.

- جزء «4» بند «پ» ماده (2) با موضوع بهره‌برداری‌های تجاری و تبلیغی از آثار تاریخی– فرهنگی

جزء «4» بند «پ» ماده(2) به موضوع بهره‌برداری‌های تجاری و تبلیغی از آثار تاریخی- فرهنگی پرداخته است. طرح این موضوع، می‌تواند گام مؤثری در ایجاد منابع تأمین اعتبارات لازم در راستای انجام اقدامات حفظ و نگهداری از آثار و بناهای تاریخی- فرهنگی باشد. البته لازم به ذکر است که در لایحه، ابهاماتی وجود دارد که لازم است در قالب اقدام قانونی لازم برطرف شود. به‌عنوان‌مثال، به‌طور دقیق مشخص نیست که چه نوع فعالیت‌های تجاری و تبلیغی مجاز به بهره‌برداری از این آثار هستند. همچنین، به نحوه نظارت بر این فعالیت‌ها و چگونگی برخورد با تخلفات مرتبط با آنها پرداخته نشده است. بنابراین لایحه مذکور لازم است به موضوعات تعیین حدود و ثغور بهره‌برداری‌های تجاری و تبلیغی، تعیین سقف و کف درصد کمک سالیانه از بهره‌برداران، تعیین مراجع رسیدگی به تخلفات و تشریح فرایند نظارت و ارزیابی بررسی اشاره شود.

- جزء «۵» بند «پ» ماده (2) با موضوع پیش‌بینی منابع لازم برای اجرای قانون

نکته حائز اهمیت این است که یکی از دلایل اصلی عدم اجرایی شدن و تحقق بسیاری از قوانین موجود، نبود منابع مالی پایدار و کافی برای تأمین اعتبارات لازم جهت اجرای این قوانین است. این مشکل به‌ویژه در مواردی که قوانین نیازمند سرمایه‌گذاری و تخصیص بودجه هستند، بیش از سایر موارد قابل ملاحظه است. در جزء «5» بند «پ» ماده (2) این لایحه، به‌رغم اینکه سازمان برنامه و بودجه مکلف شده است تا اعتبارات لازم برای اجرای این قانون را تأمین کند، اما هیچ‌گونه منبع مشخص و پایدار مالی برای این منظور در نظر گرفته نشده است. این نقص در تخصیص منابع، باعث می‌شود که حتی با وجود الزامات قانونی، اجرای کامل و مؤثر قانون با چالش‌های جدی مواجه شود و در‌نهایت به عدم تحقق اهداف مورد نظر منجر گردد. بنابراین، برای تضمین اجرای موفق این لایحه، بهتر است منابع مالی پایدار و کافی در نظر گرفته شده و صراحتاً در لایحه مورد اشاره قرار گیرد.

- جزء «3» پیرامون اصلاح ماده (8) با موضوع محدودیت در حریم بناها و بافت‌های تاریخی

جزء «3» لایحه ارائه ‌شده، به اصلاح ماده (8) قانون حمایت از حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مصوب 1398/04/12 پرداخته ‌است. گفتنی است؛ متن اصلاحی با متن قبلی قانون دارای تفاوت‌های اساسی بوده و در لایحه به صراحت به محدودیت‌های قانونی در ساخت‌وساز در حریم بناها و بافت‌های تاریخی- فرهنگی اشاره شده است. در‌حالی‌که، در متن قانون هیچ‌گونه اشاره‌ای به این موضوع نشده بود. علاوه‌بر‌این در لایحه، شرط تأیید وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی برای بهره‌مندی بناها و مستحدثات در حریم بناها و بافت‌های تاریخی- فرهنگی از اعتبارات و تسهیلات اضافه شده است، اما متن قانون فاقد چنین شرطی است. از اصلاح صورت گرفته در ماده (8) ذیل لایحه مذکور می‌توان ارزیابی مثبتی ارائه کرد؛ چرا‌که در این لایحه اولاً به‌طور دقیق‌تری به موضوع محدودیت‌ها در حریم بناها و بافت‌های تاریخی پرداخته شده است، ثانیاً وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌عنوان دستگاه تخصصی موضوع آثار و بناهای تاریخی- فرهنگی نقش مؤثری در تخصیص تسهیلات و امتیازات خواهد داشت. ایراد اساسی لایحه مذکور این است که در متن اصلاح شده به فرایند تأیید توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی اشاره نشده است.  این موضوع موجب عدم شفافیت و امکان ایجاد فساد و ناکارآمدی در تخصیص اعتبارات و تسهیلات می باشد .

3.نتیجه‌گیری و پیشنهادها

لایحه اصلاح قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی- فرهنگی از آن جهت که در راستای مردمی‌سازی حفاظت و پاسداری از میراث فرهنگی کشور از طریق اقدامات حمایتی از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی آثار و بافت‌های تاریخی- فرهنگی می‌باشد، از نظر کلیات مورد تأیید است. در همین راستا، پیشنهادهایی در راستای اصلاح آن، از‌جمله تأکید بر مالکیت مشاع در بند «ذ» الحاقی به ماده (1)، شفاف‌سازی در مورد نحوه بهره‌برداری تجاری و تبلیغی از آثار فرهنگی- تاریخی ذیل جزء «4» الحاقی به بند «پ» ماده (2)، اضافه نمودن بیمه به موضوعات ذیل اعطای تسهیلات کم‌بهره به مالکان و متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی آثار و بافت‌های تاریخی- فرهنگی ذیل جزء «2» الحاقی به بند «پ» ماده (2)، تعیین منابع درآمدی پایدار جهت اجرایی‌سازی این قانون و مواردی از این قبیل ارائه شده است. همچنین دو پیشنهاد به‌عنوان الحاق به این لایحه با موضوع معافیت آثار غیر‌منقول و بافت‌های تاریخی- فرهنگی تحت مالکیت و تصرف و بهره‌برداری بخش خصوصی، از پرداخت هزینه‌های انشعاب و مصرف آب، برق و گاز و جمع‌آوری و دفع فاضلاب و اعطای پاداش به مالکین و متصرفان خصوصی آثار غیر‌منقول و بافت‌های تاریخی- فرهنگی در‌صورتی‌که اطلاع دادن به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از وجود دفینه در املاک خود ارائه شده است. متن هر‌یک از پیشنهادهای ارائه ‌شده در جدول زیر نشان داده شده است.

جدول 1. بررسی متن لایحه و متن پیشنهادی