خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در بند «3» سیاست‌های کلی برنامه هفتم، «احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها» از طرق اصلاح ساختار بودجه دولت دانسته شده‌است. در این گزارش به چارچوب حقوقی حاکم بر مدیریت و تادیه بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت می‌پردازیم. بدین‌منظور، به تحلیل انتقادی وضع حقوقی موجود در خصوص مدیریت و تأدیه بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، می‌پردازیم.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

یافته‌ها حاکی از آن است که دو عامل کلیدی ذیل موجب ایجاد بدهی دولت و عدم مدیریت صحیح بدهی دولت و تادیه آن می‌شود:

1. کسری بودجه که به‌جهت فاصله منابع محقق‌شده و منابع مصوب در بودجه و ایجاد بدهی برای دولت بر اساس منابع مصوب، هر روز بر دیون دولت اضافه می‌شود و تا زمانی که کسری بودجه به‌صورت ساختاریافته در نظام حقوقی ایران، وجود داشته‌باشد امکان مدیریت و تادیه بدهی دولت ممکن نخواهد بود.
2. عدم جامعیت بودجه در بخش مصارف قانونی: منشأ ایجاد بدهی، تکلیف قانونی دولت است و وجود اعتبار مصوب، شرط پرداخت آن بدهی (و نه شرط ایجاد بدهی) است. در مواردی که بر اساس قوانین، بدهی برای دولت ایجاد می‌شود و برای پرداخت آن دین، اعتبار مصوب در بودجه تصویب نمی‌شود، بدهی دولت باقی مانده و صرفاً به‌جهت عدم امکان پرداخت آن، مسئولیت دولت در برابر طلبکاران، ایفا نمی‌شود.

پیشنهاد / راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

علاوه بر جامعیت بودجه در بخش مصارف قانونی، باید از کسری بودجه پرهیز شود. لازم است عوامل ایجاد کسری بودجه شناسایی شده و در برابر هر یک راهکار مناسبی اتخاذ شود. همچنین باید فهرست مصارف قانونی بودجه تهیه شده و لایحه بودجه بر اساس این فهرست مورد ارزیابی قرار گیرد.

1.مقدمه

در بند «3» سیاست‌های کلی برنامه هفتم، «احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها» از طرق اصلاح ساختار بودجه دولت دانسته شده‌است. مهم‌ترین ابزار سیاست‌گذاری اقتصادی برای ایجاد و حفظ ثبات اقتصادی، مدیریت بدهی‌ها و تعهدات دولت است. تقویت سازوکار مدیریت بدهی‌ها و تعهدات، آسیب‌پذیری کشور نسبت به تکانه‌های اقتصادی- مالی داخلی و خارجی را کاهش داده و به ایجاد محیطی مناسب برای رشد اقتصادی کمک می‌کند. حرکت به‌سمت تدوین قواعد و قوانین ویژه جهت مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی، یکی از اقداماتی است که نظام قانون‌گذاری کشورها جهت نیل به اهداف فوق در پیش‌گرفته‌اند.

طبق اصل 53 قانون اساسی، کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب‌، به‌موجب قانون انجام می‌گیرد. بر اساس اصل 52 قانون اساسی، بودجه کل کشور توسط دولت تهیه شده و به تصویب مجلس می‌رسد. بنابراین، پرداخت‌های خزانه، باید در بودجه سالانه کشور، دارای اعتبار مصوب باشند. از آنجا که یک بودجه سالانه کشور داریم (اصل وحدت بودجه)، می‌توان این اصول قانون اساسی را مرتبط با مدیریت و تأدیه یکپارچه بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت دانست (قاعده یکپارچه بودن).

در پایان سال 1395 نسبت کل بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی، بالغ بر 50 درصد بوده است؛ مقدار بالای این نسبت در کنار سهم قابل توجه سایر بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی (غیر از اوراق که صرفاً حدود 7 درصد از این بدهی‌ها در قالب اوراق مالی بوده است)، لزوم توجه بیشتر به بدهی‌های غیراوراقی را در کنار کنترل انتشار اوراق نشان می‌داد. این نحوه ایجاد بدهی (بدهی غیر از اوراق)، به‌دلیل شفاف نبودن و خارج از بودجه بودن، تحت نظارت کمتری بوده و امنیت اقتصادی را مخدوش کرده و امکان مدیریت بدهی دولت را با مخاطره مواجه می‌کند[1].

در بند (ت) ماده 8 قانون برنامه ششم مصوب اسفندماه سال 1395، دولت موظف شد که شاخص نسبت بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی را در سطح حداکثر چهل درصد حفظ کند.

ماده 12 برنامه هفتم مصوب مجلس مقرر داشته است که «در اجرای بند (3) سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم و به‌منظور تحقق اهداف کمّی زیر مطابق با احکام این فصل، اقدام می‌شود:

جدول 1 - اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی اصلاح ساختار بودجه

وزارت اموراقتصادی و دارایی مکلف است گزارش نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی با احتساب بدهی آنها به صندوق توسعه ملی به تولید ناخالص داخلی را ماهانه به مجلس ارسال نماید.» این هدف‌گذاری (تکرار هدف کمّی 40 درصد) نشان‌می‌دهد که وضعیت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی با احتساب بدهی آنها به صندوق توسعه ملی، در طول سال‌های برنامه ششم، بهتر نشده است.

بر اساس اصل 53 قانون اساسی، از قیود پرداخت دولت، داشتن اعتبار مصوب در بودجه است. با توجه به سالانه بودن بودجه، تبصره‌های قوانین بودجه که مستقل از قوانین دائمی، موجب ایجاد بدهی و تعهد می‌شوند و جنبه موقتی (سالانه) دارند، موضوع این گزارش نیستند. در عین حال، نتیجه کسری بودجه، ایجاد بدهی برای دولت خواهد بود؛ لذا در فصل مستقلی به این موضوع می‌پردازیم. نظر به اینکه منشأ حقوقی ایجاد بدهی دولت در برخی موارد، مصوبات دولت است، لازم است در فصل مستقلی در خصوص حدود صلاحیت دولت در این موضوع و تفویض این صلاحیت، مسائل حقوقی آن به بحث گذاشته شود.

2.بازنگری حقوقی در مجاری ایجاد بدهی و تعهد دولت (مجاری روا یا ناروا)

مجاری ایجاد بدهی[2] به‌جهت حقوقی، قابل تقسیم به جهاتِ روا (مشروع یا قانونی) و ناروا (نامشروع یا غیرقانونی) هستند. در خصوص جهات روا، باید نظارت فعال، حداکثری و مستمر صورت گیرد تا بدهی روا به‌سمت بدهی ناروا، منحرف نشود. در خصوص جهات ناروا، باید این جهات را به‌ترتیب اولویت، ممتنع (پیشگیری وضعی) یا ممنوع (با تعیین ضمانت اجرای متناسب و بازدارنده) کرد. به‌عنوان نمونه، پیش‌تر ماده 13 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351/4/18 مجلسین، اجازه اعطای وام توسط بانک مرکزی به شرکت‌های دولتی را با تضمین دولت (و در نتیجه ایجاد بدهی برای دولت به‌دلیل تضمین مزبور) می‌داد که این حکم بر اساس بند الف ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402، نسخ صریح شده‌است. این امر، ممتنع کردن انحراف بدهی روا به‌سمت بدهی ناروا است.

جهت مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، چارچوب حقوقی حاکم بر مجاری ایجاد بدهی از حیث روا و ناروا بودن، به شرح ذیل، قابل ارزیابی است:

طبق ماده 20 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351، در مورد طرح‌های عمرانی که مدت اجرای آنها از یکسال مالی تجاوز می‌کند اعتبار مورد نیاز تا پایان‌کار به تفکیک سالانه در بودجه اولین سالی که طرح مزبور در آن منظور می‌گردد، تعیین و همراه با بودجه کل کشور به تصویب می‌رسد و دستگاه اجرایی مجاز به تأمین اعتبار و تعهد درباره کلیه مبلغ طرح با رعایت اعتبارات سالانه تفکیک‌شده است.

همچنین طبق صدر ماده 28 قانون مزبور، «تعهد و پرداخت هر گونه وجهی برای اجرای طرح‌های عمرانی با توجه به ماده ۲۱ این قانون، بر اساس قانون محاسبات عمومی و قانون بودجه کل کشور صورت خواهد گرفت». بر اساس ماده 44 قانون محاسبات عمومی مصوب 1349 (و ماده 52 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366)، تأمین اعتبار دومین مرحله از مراحل پرداخت هزینه است که طبق ماده 45 قانون 1349، مسئولیت آن بر عهده ذی‌حساب بوده است.

ذیل ماده 28 قانون برنامه و بودجه کشور، ضمانت اجرای عدم رعایت این قانون (به‌خصوص ماده 28) را به این شرح بیان کرده است: «متخلفین از حکم این ماده، همچنین اشخاصی که در اجرای طرح‌های عمرانی بدون تأمین اعتبار، مبادرت به صدور دستور یا امضای سند یا قرارداد یا قولنامه و نظایر آن، که دینی بر ذمه دولت ایجاد کند بنمایند، مشمول مجازات مقرر در ماده ۸۵ قانون محاسبات عمومی خواهند بود». این حکم ناظر بر مسئولیت شخص خاطی است.

در خصوص وضعیت حقوقی تعهد و پرداخت مزبور، ماده 88 قانون محاسبات عمومی مصوب 1349 مقرر می‌داشت:

«در مواردی که بر اثر تعهد زائد بر اعتبار و یا عدم رعایت مقررات این قانون، خدمتی انجام شود و یا مالی به تصرف دولت درآید که رد عین آن میسر نبوده یا فروشنده از قبول آن امتناع داشته‌باشد، در صورتی که وجه آن پرداخت نشده باشد، ذینفع می‌تواند به دیوان محاسبات مراجعه نماید؛ در این صورت دیوان محاسبات می‌تواند با ذینفع توافق کند. این توافق قابل‌اجرا و غیر قابل اعتراض است و وجه مورد توافق در حدود اعتبارات موجود یا اعتبارات سال بعد وزارتخانه یا مؤسسه مربوط، قابل پرداخت است. در صورت عدم حصول توافق، خواهان می‌تواند در دادگاه‌های صلاحیت‌دار دادگستری طرف دعوی نماید. اقدامات فوق مانع تعقیب قانونی متخلف نخواهد بود.» بنابراین، فارغ از اختلاف نظرات حقوق‌دانان[3] در این خصوص، تکلیف دستگاه به ردّ عملِ خلاف (یا معامله) است؛ مگر اینکه ذینفع، بطلانِ عمل را نپذیرد که تعهد دولت، طبق مفاد ماده 92 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، اجرا می‌شود.

یکی از مجاری روای ایجاد بدهی دولت، حکم ماده 62 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 است. طبق این ماده، «1- وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی در صورتی می‌توانند برای خدمات و کالاهای وارداتی مورد نیاز خود اقدام به افتتاح اعتبار اسنادی نمایند که معادل کل مبلغ آن و حقوق و عوارض گمرکی و سود بازرگانی و سایر هزینه‌های ذیربط، اعتبار تأمین کرده باشند. 2- در مورد آن قسمت از کالاها و خدمات موضوع این ماده که به‌موجب قراردادهای منعقده بهای آنها باید تدریجاً و یا به‌طور یکجا در سال‌های بعد به فروشنده پرداخت شود افتتاح اعتبار اسنادی توسط بانک مرکزی ایران، بدون پیش دریافت بهای کالاها و خدمات مزبور، با تعهد وزارت برنامه و بودجه مشعر بر پیش‌بینی اعتبار لازم در بودجه سال‌های مربوط مجاز خواهد بود.» اجازه مقرر در بند 2 ماده مزبور، به‌جهت عدم انجام تعهد سازمان برنامه و بودجه[4]، منجر به ایجاد بدهی برای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی می‌شود. توضیح اینکه، هر چند که در تبصره 3 ماده 2 آیین نامه افتتاح اعتبار اسنادی موضوع ماده 62 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1368 هیئت‌وزیران با اصلاحات بعدی آن، مقرر شده‌است که «متعهد اصلی بازپرداخت مطالبات بانک از این بابت دستگاه متقاضی خواهد بود و تعهد و تضمین وزارت برنامه و بودجه رافع مسئولیت دستگاه متقاضی در بازپرداخت این مطالبات نیست»، به‌جهت عدم ایفای تعهد توسط دستگاه متقاضی، به‌جهت تضمین توسط سازمان برنامه و بودجه، بر اساس قواعد عمومی عقد ضمانت، ذمه و دینِ متقاضی به دولت منتقل می‌شود.

از دیگر مجاری روای ایجاد بدهی دولت، حکم ماده 36 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393 (اصلاحی 1399) است. طبق این ماده، «در اجرای بند (الف) ماده ( 1) قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی مصوب 1391 و ماده ( 33 ) قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 1389، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است در قالب ایجاد خط اعتباری مستقل از طریق بانک عامل، تسهیلات لازم را برای خرید گندم و محصولات اساسی و استراتژیک کشاورزی تولید داخلی به میزان اعتباری که شورای قیمت گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی تعیین می‌کند، قبل از شروع فصل برداشت در اختیار مباشران و کارگزاران (خریداران بخش‌های خصوصی و تعاونی) معرفی شده توسط وزارت جهاد کشاورزی قرار دهد. مباشران و کارگزاران موظفند تسهیلات مذکور را در موعد مقرر بازپرداخت کنند.» تکلیف مزبور برای بانک مرکزی که همچنان معتبر است، منجر به ایجاد بدهی برای دولت می‌شود[5].

در خصوص مجاری روای دیگر ایجاد بدهی دولت، ماده 6 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، به مثابه یکی از موارد تبدیل تعهد دولت به بدهی، حکم به تبدیل بدهی شرکت‌های دولتی با رعایت شرایط و قیودی، به‌عنوان بدهی دولت کرده است. این امر، یکی از مجاری ایجاد بدهی دولت است[6] که از حیث قواعد حقوقی مالکیت مشروع (تحمیل بدهی شرکت دولتی به‌عنوان یک شخص حقوقی مستقل از دولت، به دولت)، قابل توجه است.

بر اساس قاعده اقتصادی مجازی تنها مخارجی را از طریق ایجاد بدهی تأمین مالی کنیم که به‌موجب آن مخارج، کارایی اقتصادی حداقل به میزان هزینه‌های اضافی (نرخ بهره) افزایش یابد. در نتیجه، تأمین مالی هزینه‌های جاری کشور، از محل اوراق بدهی منطقی نیست و این منطق، در عمل نقض شده‌است که موجب افزایش بدهی دولت شده‌است[7].

بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشره توسط دولت، از هزینه‌های دولت است. از دیگر مجاری ایجاد بدهی دولت، قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت مصوب 1376 با اصلاحات بعدی آن (از جمله مواد 1 و 5 آن قانون) است. با توجه به قاعده اقتصادی فوق‌الذکر و در صورت اجرای صحیح قانون مزبور، برای دولت ایجاد بدهی نمی‌شود. لذا ضرورت دارد بر اجرای صحیح این قانون، نظارت فعال، به‌موقع و کارآمدی انجام شود و گریزگاه‌های این قانون شناسایی و در خصوص وضع یا بازنگری در ضمانت اجراهای آن به‌نحو متناسب و بازدارنده، تصمیم گیری شود.

از دیگر مجاری ایجاد بدهی دولت، حکم ماده 4 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393/12/4 مجلس است. طبق این ماده، کلیه شرکت‌های دولتی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و بانک‌ها که در بودجه کل کشور برای آنها سود ویژه پیش بینی می‌شود موظف به واریز مالیات علی الحساب و سود سهام علی الحساب بودجه مصوب به‌صورت یک دوازدهم در هر ماه می‌باشند. نتیجه بیشتر بودن مالیات علی الحساب و سود سهام علی الحساب پرداختی بانک مرکزی، نسبت به مالیات قانونی و سود سهام قانونی، ایجاد بدهی دولت به بانک مرکزی است.

از دیگر مجاری ایجاد بدهی دولت، عدم اجرای کامل ماده 24 قانون محاسبات عمومی کشور است. طبق این ماده، تنخواه‌گردان خزانه عبارت است از اعتبار بانکی در حساب درآمد عمومی نزد بانک مرکزی که به‌موجب قانون اجازه استفاده از آن به میزان معین در هر سال مالی برای رفع احتیاجات نقدی خزانه در همان سال به وزارت امور اقتصادی و دارایی داده‌می‌شود و منتها تا پایان سال واریز می‌گردد. میزان تنخواه گردان خزانه حداکثر تا سه درصد بودجه عمومی دولت است. عدم واریز تنخواه مزبور، موجب ایجاد بدهی دولت به بانک مرکزی می‌شود.

بر اساس بند (ب) ماده 26 قانون دیوان محاسبات مصوب 1361/11/11 با اصلاحات بعدی، هیئت‌های مستشاری به «تعهد زائد بر اعتبار و یا عدم رعایت قوانین و مقررات مالی» نیز، رسیدگی و انشاء رأی می‌کنند. «تعهد زائد بر اعتبار» متشکل از دو مفهوم تعهد و اعتبار به شرح ذیل است:

بر اساس ماده 19 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366/6/1 مجلس با اصلاحات بعدی آن، تعهد عبارت است از «ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از:

الف - تحویل کالا یا انجام دادن خدمت.

ب - اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد.

ج - احکام صادرشده از مراجع قانونی و ذی‌صلاح.

د - پیوستن به قراردادهای بین‌المللی و عضویت در سازمان‌ها یا مجامع بین‌المللی با اجازه قانون.»

و بر اساس ماده 7 قانون محاسبات عمومی کشور، «اعتبار عبارت از مبلغی است که برای مصرف یا مصارف معین به‌منظور نیل به اهداف و اجرای برنامه‌های دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد».

تعهد زائد بر اعتبار (نه زائد بر تخصیص)، در قوانین مزبور، جرم‌انگاری و تخلف‌انگاری شده‌اند. بنابراین، در صورتی که میان اعتبار و منابع تخصیص‌یافته، به‌دلیل کسری بودجه، تفاوتی ایجاد شود، مقامات اجرایی با ایجاد تعهد مربوطه، تخلف مالی مرتکب نشده و مسئولیتی متوجه آنها در دیوان محاسبات نیست.

از آنجا که دستگاه‌های اجرایی بر اساس رقم پیش‌بینی شده در بودجه با سازمان برنامه مبادله موافقتنامه می‌کنند و در نتیجه مجاز شد تا سقف این مبلغ قراردادهای پیمانکاری خود را منعقد کنند، لذا با عدم تخصیص 100 درصد اعتبارات مربوط به یک طرح در پیوست 1 پرداختی به پیمانکار کمتر از تعهد انجام‌می‌شود و لذا دولت به پیمانکاران بخش خصوصی بدهکار می‌شود. متوسط پنج‌ساله تحقق اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از سال 1392 تا سال 1396 در حدود 60 درصد مقدار مصوب بوده است. بخش قابل توجهی از این عدم تحقق 40 درصدی که رقمی در حدود 1024 هزار میلیارد ریال است به‌منزله بدهی ایجاد شده برای دولت به پیمانکاران بخش خصوصی است. با توجه به برآوردهای انجام شده برای منابع وصولی دولت در سال 1398 به نظر می‌رسد نمی‌توان انتظار عملکرد بیش از 60 درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را در سال آینده داشت. از محل این عدم تحقق، بدهی دولت به پیمانکاران افزایش خواهد یافت. لذا پیشنهاد می‌شود ارقام مربوط به اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به‌صورت واقعی در بودجه قرار داده شوند تا از افزایش بدهی‌های دولت از این مجرا جلوگیری شود[8].

به‌علاوه، در ماده 598 کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (‌تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1375، مجازات مصرفِ اموال و وجوه دولتی مازاد بر اعتبار، تعیین شده‌است.

3.کسری بودجه و ایجاد بدهی دولت

در قوانین بودجه، تکالیفی برای دولت و شرکت‌های دولتی و بانک‌های دولتی مقرر می‌شود. در صورتی که منابع واقعی و کافی برای این تکالیف مالی پیش‌بینی و محقق نشود، منجر به ایجاد بدهی برای دولت و یا زیان تحمیلی به بانک‌ها ناشی از تقسیط و امهال بدهی مشتریان بانک‌ها می‌شود.

کسری بودجه در سال‌های مختلف منجر به عدم ایفای تعهدات دولت شده و در نتیجه، به‌شکل بدهی غیر سیال در ترازنامه بانک‌ها، بانک مرکزی، پیمانکاران بخش غیردولتی و صندوق‌های بازنشستگی ظاهر می‌شود. این نحوه ایجاد بدهی، به‌دلیل شفاف نبودن، امنیت اقتصادی را مخدوش کرده و امکان مدیریت بدهی دولت را با مخاطره مواجه می‌کند. لذا باید جهت تأمین مالی شفاف بدهی واقعی دولت، اوراق بدهی را منتشر کرد[9]. نظر به آثار و ابعاد پولی و بانکی انتشار اوراق[10]، هماهنگی سیاست‌های پولی-بانکی کشور با سیاست‌های عمومی کشور و دولت (خط‌مشی هیئت‌وزیران موضوع اصل 134 قانون اساسی) ضرورت دارد. سازوکار و کمیته مقرر در بند (ل) تبصره 5 قانون بودجه سال 1396، که در قوانین بودجه سال 1397 تا 1401 تکرار شده‌است، از حیث اینکه بانک مرکزی تعیین‌کننده نرخ سود اوراق و میزان خرید اوراق توسط آن بانک نیست و از حیث استثنا شدن اوراق که جهت تسویه بدهی دولت منتشر می‌شوند، محل ایراد بوده است[11].

تأمین کسری بودجه، راه‌های مختلفی دارد که یکی از آنها، استقراض از بانک مرکزی است. بر اساس قوانین کشور، استقراض دولت از بانک مرکزی، ممنوع بوده است. برای اولین بار این حکم در ماده 69 قانون برنامه سوم توسعه بیان شد. علی‌رغم تکرار این حکم در بند (ب) ماده 2 قانون برنامه چهارم توسعه و تبصره ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه، در قوانین بعدی تکرار نشد و در حال حاضر به‌جهت دائمی نبودن احکام قوانین برنامه، امکان چنین استقراضی وجود دارد.

یکی از عوامل کسری بودجه، کاهش منابع ارزی حاصل از صادرات نفت خام، گاز و میعانات گازی نسبت به ارقام پیش بینی شده در قوانین بودجه است. بر اساس بند (پ) ماده 17 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395، «فعالیت حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت با شرایط زیر تداوم می‌یابد:... پ- تأمین کسری بودجه عمومی دولت ناشی از کاهش منابع ارزی حاصل از صادرات نفت خام، گاز و میعانات گازی نسبت به ارقام پیش بینی شده در قوانین بودجه سنواتی». لذا این عامل کسری بودجه، محل تأمین مناسبی در قوانین دارد.

کسری بودجه به‌صورت مستمر، خلق بدهی جدید می‌کند و عملاً امکان مدیریت و تادیه مجموع بدهی دولت (بدهی موجود و بدهی‌های جدید) نخواهد بود.

4. حدود صلاحیت مقامات در ایجاد بدهی و تعهد

بخشی از بدهی‌های دولت، ناشی از مصوبات دولت (هیئت‌وزیران) است[12]. در خصوص حدود صلاحیت این نهاد در ایجاد بدهی و تعهد عمومی دولت، مسائل حقوقی زیر مطرح است:

مبحث اول- صلاحیت یا عدم صلاحیت مقامات در ایجاد بدهی و تعهد

بر اساس فراز اول اصل 138 قانون اساسی، «علاو‌ه بر مواردی که هیأ‌ت و‌زیران یا و‌زیری مأ‌مور تدو‌ین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیأ‌ت و‌زیران حق دارد برای انجام و‌ظایف اداری و تأ‌مین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به و‌ضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از و‌زیران نیز در حدو‌د و‌ظایف خویش و مصوبات هیأ‌ت و‌زیران حق و‌ضع آیین‌نامه و صدو‌ر بخشنامه را دارد و‌لی مفاد این مقررات نباید با متن و رو‌ح قوانین مخالف باشد.»

از نظر تفسیری شماره 83/30/160/م مورخ 1383/8/2 شورای نگهبان، برداشت می‌شود که علاوه بر مواردی که الزام قانونی بر وضع مقررات توسط هیئت‌وزیران وجود دارد، هیئت‌وزیران صرفاً در موارد سه‌گانه: 1-انجام و‌ظایف اداری و 2-تأ‌مین اجرای قوانین و 3-تنظیم سازمان‌های اداری، صلاحیت وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه دارد. هر چند به تصریح نظر تفسیری شماره 2101 مورخ 1371/6/15 شورای نگهبان، کلمه «قوانین» مذکور در ذیل اصل 138 قانون اساسی، یعنی مذکور در فراز سوم این اصل که ناظر بر نظارت توسط رئیس مجلس است، شامل قانون اساسی نمی‌شود؛ در عین حال، به نظر می‌رسد که کلمه «قوانین» مذکور در صدر اصل 138، شامل قانون اساسی می‌شود.

هر چند شورای نگهبان در پاسخ به استعلام رسمی به نظر تفسیری نرسیده‌است، مصوبه هیئت‌وزیران در صورتی که در راستای تأمین اجرای قانون اساسی صادر شود، باید صرفاً در دو قالب تصویب‌نامه و آیین‌نامه (و نه در قالب عناوینی همچون تصمیم نامه یا مصوبه یا دستورالعمل) باشد و برای نظارت از حیث عدم مغایرت با قوانین عادی، به رئیس مجلس ارسال شود. این الزام به ارسال، می‌تواند موجبات وضع قانون عادی جدیدی (از طریق طرح قانونی موضوع اصل 74) شود که خلاف مصوبه هیئت‌وزیران باشد و در نتیجه، به‌جهت مغایرت آن مصوبه با قانون عادی، ایراد گرفتن رئیس مجلس به آن، ممکن شود.

به‌علاوه، نظر به خطر فقدان معیار ماهوی-کمّی پیشینی برای مهار این اختیار هیئت‌وزیران، لازم است در یک قانون عادی، سقف کمی برای این اختیار تعیین شود.

مبحث دوم- تفویض اختیار ایجاد بدهی و تعهد

همان طور که در مبحث قبل بیان شد، هیئت‌وزیران تحت شرایطی، اختیار ایجاد بدهی و تعهد برای دولت را دارد. سؤال این است که این اختیار، قابل واگذاری و تفویض به سایر اشخاص است یا خیر.

اصطلاح «تفویض اختیار» (Delegation)، مشترک لفظی است که در مقام بیان، در معانی متفاوت زیر استعمال می‌شود[13]:

در برخی موارد، (Delegation) به‌معنای تفویض اختیار قانون‌گذاری است. در نظام بسیط بریتانیا، نظام تفویض قانون‌گذاری پذیرفته شده‌است. با اینکه پارلمان بریتانیا مشتمل بر دو مجلس عوام و سنا، پارلمانِ حاکم است، اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی نیز دارای مجالس تقنین مربوط به حوزه خود هستند و به آنها اختیار قانون‌گذاری تفویض شده‌است[14]. ماده (38) قانون اساسی فرانسه مقرر می‌دارد که پارلمان می‌تواند به دولت انجام اقداماتی را تفویض کند که این اقدامات معمولاً در قلمرو مقنن است. دولت، آیین‌نامه- قانون یا فرامین (اردونانس‌های) موضوع ماده (38) را تهیه می‌کند که وقتی این فرامین منتشر می‌شوند، باید فوراً اجرا شوند. اصل (85) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز با شرایطی امکان تفویض قانون‌گذاری را به رسمیت شناخته‌است.

در برخی موارد، (Delegation) به‌معنای تفویض اختیار اداری توسط مقام مافوق به مقام مادون است که نیاز به مجوز قانونی دارد و با خواست مقام تفویض‌کننده انجام‌می‌شود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای متعدد خود از جمله دادنامه شماره 405 مورخ 1378/12/15،  دادنامه شماره 233-232 مورخ 1380/7/22  و دادنامه شماره 97 مورخ 1398/2/3  بیان کرده است که تفویض اختیار، نیاز به اذن مقنن دارد.

در برخی موارد، (Delegation) به‌معنای «اعطای اختیار یا صلاحیت» است که این استعمال در مرحله پیش از وضع اختیار مصداق می‌یابد. به‌عنوان مثال، رفع بروکراسی‌های زائد اداری، نیاز به باز طراحی نظام (سیستم) سازمانی و نظام صلاحیت‌ها دارد.

در این گزارش، معنای دوم، مورد استفاده قرار گرفته است. گستردگی صلاحیت برخی مقامات اداری و نیز اصل تخصص‌گرایی و لزوم توجه به ضرورت‌های فنی و تخصصی، از عوامل به‌کارگیری ابزار تفویض اختیار اداری است[15].

تفویض اختیارات غیراساسی و غیر قائم به شخص، علاوه‌بر صرفه‌جویی در وقت و انرژی، سبب بالا رفتن بازدهی و کارایی می‌شود. تفویض اختیار سبب تقسیم‌کار گشته و در نتیجه دقت و سرعت در تصمیم‌گیری بیشتر می‌شود. تفویض اختیار یک ابزار و وسیله‌ای جهت نیل به‌دقت و سرعت و هماهنگی بیشتر در امور اجرایی است. لذا باید به تفویض اختیار با رویکرد ابزارنگر توجه داشت[16]. در حالت تفویض اختیار، اصل سلسله‌مراتب سازمانی از حالت غیر منعطف خود فاصله می‌گیرد و ممکن است برای یک سمت، دو مافوق یا مسئول وجود داشته‌باشد، مسئولی که برای پاسخ‌گویی به الزامات محیط شغلی کارا و آشناتر است[17].

در ادبیات موجود حقوقی ناظر بر بحث جواز یا عدم جواز تفویض اختیار مقامات، می‌توان از مباحث ناظر بر اختیار رئیس‌جمهور در تفویض اختیار به معاونانش (موضوع اصول 124 و 126 قانون اساسی) استفاده برد. در این خصوص در میان حقوق‌دانان سه رویکرد وجود دارد[18]. رویکرد اول، قائم به شخص بودن همه اختیارات رئیس‌جمهور است[19]. رویکرد دوم، قابل واگذاری بودن همه اختیارات رئیس‌جمهور است و انتقال برخی اختیارات از سوی رئیس‌جمهور به دیگران، نافی مسئولیت وی نیست [20]. رویکرد سوم، تفکیک بین وظایف و اختیارات مندرج در قانون اساسی و وظایف و اختیارات مندرج در سایر قوانین است مبنی بر اینکه آنچه در قانون اساسی تحت‌عنوان وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور آمده و در همان قانون قابل واگذاری به مرجع دیگری تشخیص داده نشده، غیرقابل واگذاری به معاونین است و گروه دیگری از وظایف و اختیارات را که در قوانین عادی برعهده رئیس‌جمهور قرار گرفته می‌توان با موافقت وی به دیگران واگذار کرد [21]. ملاک قابل واگذار بودن یا قابل واگذار نبودن اختیارات رئیس‌جمهور، مبنا و ماهیت اختیار است و نه منشأ حقوقی آن اختیار[22].

به نظر می‌رسد که مقامات عمومی از جمله هیئت‌وزیران، با توجه به‌دلایل زیر، مجاز به تفویض اختیارات قانونی خویش نیستند مگر مواردی که در قانون، این اجازه (چه به‌صورت صریح و چه به‌صورت ضمنی) به آنها داده شده باشد:

حکم اصول (124) و (126) قانون اساسی مبنی بر جواز رئیس‌جمهور در تفویض اختیار خویش به معاونانش، دلالت بر این دارد که مقامات عمومی از جمله رئیس‌جمهور، مجاز به تفویض اختیارات خویش نیستند و الا ضرورتی بر تصریح بر مفاد اصول مزبور در قانون اساسی نبود.

اصل بر عدم صلاحیت مقامات سیاسی است[23]. در حقوق عمومی مأموران و مقامات دولتی، برخلاف اشخاص حقوق خصوصی که حق توکیل دارند، نمی‌توانند در مورد مشاغل اداری خود، به دیگران وکالت بدهند[24]. در صورت مناقشه کردن در اصل مزبور به‌جهت ضرورت تعطیل‌ناپذیری امر عمومی، می‌توان به اصل عقلی-اصولیِ عدم، استناد کرد. با توجه به ابتنای نظام حقوقی کشور به اسلام، و نظر به قاعده عدم ولایت، همه اشخاص اختیاری نسبت به سایر اشخاص ندارند مگر اینکه در شرع مقدس، این ولایت مورد پذیرش قرار گرفته باشد.

به نظر می‌رسد تفویض اختیار می‌تواند به‌صورت ضمنی نیز در قوانین به رسمیت شناخته شود. دلیل این امر آن است که علاوه بر متن قوانین، روح قوانین نیز باید مورد توجه قرار گیرد. از منظر تطبیقی، دیوان عالی ایالات متحده آمریکا، در تفسیر قانون اساسی به تفسیر تحت‌اللفظی اکتفا نکرده است و روح قانون اساسی و تحولات اجتماعی- سیاسی را ملحوظ می‌دارد[25]. اکتشاف حدود صلاحیت مقامات از حیث حقوقی، بدون شناخت مبنا، موضوع و هدف از ایجاد و به رسمیت شناختن آن صلاحیت، امکان‌پذیر نیست. برخی پژوهش‌گران، این امر را تحت‌عنوان «تأثیر اصول و سیاست‌ها در تفسیر قانون و حل مسائل حقوقی» مطرح کرده‌اند. بر این اساس در پرونده‌های دشوار که قوانین نوشته و قواعد مصرّح، پاسخ‌گو نیستند، باید با بهره‌گیری از اصول و سیاست‌ها، تفسیری سازنده ارائه کرد[26]. این نوع نگرش تفسیری، در منابع اسلامی نیز قابل رصد است؛ ذیل بحث «التعزیر به ما یراه الحاکم» به‌عنوان یک قاعده فقهی مقرر شده‌است که «به ما یراه»، مشروط بوده و از حیث درونی (شرایط فقاهت و عدالت) و بیرونی (ضابطه‌ی «به ما یراه»، مصلحت شرعی) کنترل می‌شود[27]. ^.در اصل (138) قانون اساسی نیز، بر «روح قانون» تصریح شده‌است؛ بدین نحو که مصوبات دولت نه‌تنها با متن، بلکه با روح قوانین نیز نباید مغایرتی داشته‌باشند. همچنین در اصل (166) قانون اساسی تکلیف شده‌است که آرای دادگاه‌ها، «مستند به مواد قانون و اصولی» باشد که بر اساس آن، حکم صادر شده‌است؛ تأکید این اصل بر این است که مستند صدور آرا، فقط قانون نیست و می‌تواند اصول دیگری نیز باشد[28]. بنابراین، بدون توجه به مبنای صلاحیت هیئت‌وزیران که به‌منزله روح آن مؤسسات و مبین اهداف مورد نظر از آن صلاحیت است، تفسیر قواعد حاکم بر صلاحیت آن نهاد، به خطا خواهد رفت.

در خصوص جواز یا عدم جواز تفویض اختیار توسط هیئت‌وزیران، می‌توان به مفاد قوانین (متن و روح)، به شرح ذیل اشاره کرد:

بر اساس فرازهای دوم و سوم اصل 138 قانون اساسی، «دو‌لت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به و‌ظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند و‌زیر و‌اگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدو‌دة قوانین پس از تأ‌یید رئیس‌جمهور لازم‌الاجرا است.

تصویبنامه‌ها و آیین‌نامه‌های دو‌لت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأ‌ت و‌زیران بفرستد.»

همچنین بر اساس اصل 127 قانون اساسی، رئیس‌جمهور می‌تواند در موارد خاص‌، بر حسب ضرورت با تصویب هیئت‌وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید. در این موارد تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس‌جمهور و هیئت‌وزیران خواهد بود.

بنابراین به تصریح اصول 138 و 127 قانون اساسی، هیئت‌وزیران صرفاً مجاز به تفویض اختیار خود به کمیسیون‌های متشکل از چند و‌زیر یا نماینده ویژه است.

به‌دلیل نداشتن قانون خاصی در خصوص چگونگی ایجاد بدهی و تعهد برای دولت توسط هیئت وزیران و کمیسیون‌های متشکل از چند و‌زیر و یا در قالب ارائه لوایح قانونی، عملاً اختیار نظارتی رئیس مجلس بر مصوبات این مقامات، محدود است. در عین حال بر اساس ماده 127 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، وزیر اقتصاد باید در خصوص بار مالی مقررات دولتی اظهارنظر کند.

5.تأدیه بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، و ضرورت جامعیت بودجه از حیث ارقام هزینه‌ای

اولین قاعده حقوقی برای تأدیه بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، اولویت داشتن تأدیه بدهی‌ها و تعهدات روا نسبت به تأدیه بدهی‌ها و تعهدات ناروا است؛ زیرا اقتضای قانون‌مداری، اولویت داشتن امور قانونی بر امور غیرقانونی است.از راهکارهای رفع نیاز مالی دولت و عدم استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی، انتشار اوراق بدهی در بازار است[29].

قاعده حقوقی دیگر، منع اضرار به طلبکاران دولت در تأدیه بدهی (موضوع اصل 40 قانون اساسی) است. طبق این اصل، «هیچ‌کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به‌غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد». به‌عنوان نمونه، از آنجا که اسناد خزانه و اوراق مشارکت به‌صورت مستقیم به طلبکار واگذار می‌شود، تبدیل آن به منابع نقد به عهده پیمانکار بوده و این موضوع سبب شده‌است بخشی از ریسک اوراق دولتی در بازار از شرایط پیمانکاران (مانند مشکلات مالی آنها) متأثر شود که نتیجه آن نرخ تنزیل بالاتر آنها در بازار سرمایه است؛ یعنی بخش بزرگی (حدود ۳۰ درصد) از مبلغ اوراق در اختیار پیمانکاران، صرف نقد کردن اوراق مالی در بازار بدهی شود. اگرچه اصلاحات انجام شده در آیین‌نامه اجرایی بند «هـ» تبصره «5» قانون بودجه سال 1397 موجب افزایش جذابیت اوراق دولتی و کاهش زیان ناشی از تنزیل آنها در بازار می‌شود، ولی همچنان میان نرخ حفظ قدرت خرید تعیین شده و نرخ تنزیل اسناد خزانه تفاوت قابل توجهی وجود دارد. لذا راهکارهای پیشنهادی به شرح زیر ارائه می‌شود [30]:

به‌منظور ایجاد تقاضای بیشتر برای اسناد خزانه و جلوگیری از افزایش نرخ تنزیل این اسناد در بازار پیشنهاد می‌شود بانک مرکزی عملیات بازار باز روی اسناد خزانه انجام دهد.

انتشار اوراق مالی شاخص‌سازی شده با تورم نیز می‌تواند یکی از راهکارهای جذاب‌سازی اوراق مالی دولت برای پیمانکاران باشد. اگرچه باید ملاحظات مربوط به انتشار این اوراق به‌دقت مورد بررسی قرار گیرد.

بر اساس قوانین بودجه، به‌عنوان نمونه بندهای (د)، (هـ)، (و)، (ی) و (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1400، دولت مجاز است در حدود اعتبارات مصوب، با واگذاری اوراق مالی غیرنقدی به طلبکاران خود، در صورت رضایت طلبکاران، بدهی خود را تسویه کند. نظر به اینکه در صورت عدم پذیرش این واگذاری توسط طلبکار، عملاً به‌دلیل عدم مسئولیت مدنی دولت برای جبران ضرر وارده ناشی از تأخیر در پرداخت طلب، ضرری متوجه چنین طلبکارانی می‌شود که از حیث مغایرت با اصل 40 قانون اساسی، محل تأمل به نظر می‌رسد.

عمده بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی به‌جهت تکالیف قانونی است[31] که در بودجه پیش‌بینی کافی نمی‌شود و نتیجه این عدم برآورد هزینه‌ای و یا کم‌برآورد هزینه‌ای، افزایش بدهی دولت به این صندوق‌ها است. ارائه بودجه این صندوق‌ها در لایحه بودجه کشور (جامعیت نهادی بودجه) یا همزمان با آن، می‌تواند تا حدودی این مشکل را رفع کند.

مصوبات شوراهای عالی نظیر شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز در صورتی می‌تواند موجد ایجاد بدهی برای دولت باشد که محل تأمین بار مالی آن مصوبات تعیین شده باشد. این امر در نظام حقوقی کشور فاقد سازوکار شفاف و کارآمدی است و صرفاً امکان اعتراض رئیس مجلس به مصوبه مزبور وجود دارد.

6. نتیجه‌گیری

در بند «3» سیاست‌های کلی برنامه هفتم، «احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها» از طرق اصلاح ساختار بودجه دولت دانسته شده‌است. یافته‌ها حاکی از آن است که عوامل کلیدی ذیل موجب ایجاد بدهی دولت و عدم مدیریت صحیح بدهی دولت و تادیه آن می‌شود:

کسری بودجه، یکی از محورهای کلیدی خلق بدهی برای دولت است. کسری بودجه که به‌جهت فاصله منابع محقق‌شده و منابع مصوب در بودجه و ایجاد بدهی برای دولت بر اساس منابع مصوب، هر روز بر دیون دولت اضافه می‌شود و تا زمانی که کسری بودجه به‌صورت ساختاریافته در نظام حقوقی ایران، وجود داشته‌باشد امکان مدیریت و تادیه بدهی دولت ممکن نخواهد بود.

عدم جامعیت بودجه در بخش مصارف قانونی: منشأ ایجاد بدهی، تکلیف قانونی دولت است و وجود اعتبار مصوب، شرط پرداخت آن بدهی (و نه شرط ایجاد بدهی) است. در مواردی که بر اساس قوانین، بدهی برای دولت ایجاد می‌شود و برای پرداخت آن دین، اعتبار مصوب در بودجه تصویب نمی‌شود، بدهی دولت باقی مانده و صرفاً به‌جهت عدم امکان پرداخت آن، مسئولیت دولت در برابر طلبکاران، ایفا نمی‌شود.

عدم پیش‌بینی بار مالی لوایح و مصوبات هیئت‌وزیران و سایر مراجع قانونی که امکان ایجاد بدهی برای دولت را دارند. در نتیجه، علاوه بر جامعیت بودجه در بخش مصارف قانونی، باید از کسری بودجه پرهیز شود. لازم است عوامل ایجاد کسری بودجه شناسایی شده و در برابر هر یک راهکار مناسبی اتخاذ شود. همچنین باید فهرست مصارف قانونی بودجه تهیه شده و لایحه بودجه بر اساس این فهرست مورد ارزیابی قرار گیرد.