خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

با توجه به حکم تبصره «2» ماده (3) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مصوب 1402 مقام معظم رهبری، چه بایسته‌های حقوقی ناظر بر تدوین قانون اجرای سیاست‌های کلی در حوزه اقتصادی وجود دارد؟

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بایسته‌های حقوقی ناظر بر تدوین قانون اجرای سیاست‌های کلی، شامل دو بخش، الزامات عام (کلی و فراگیر نسبت به تمامی سیاست‌های کلی) و الزامات خاص (مختص هر‌یک از سیاست‌های کلی) است که توجه به روح حاکم بر هر‌یک از احکام سیاست‌های کلی و رعایت اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی و طی کردن مراحل پیمایش الزامات عام، از مهم‌ترین بایسته‌های عام حقوقی هستند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

هر‌یک از احکام جزئی سیاست‌های کلی نظام باید در رابطه با قوانین و مقررات جاری کشور، نسبت‌سنجی شده و با رعایت اصول قانون‌نویسی و قانونگذاری، پیشنهاد قانونی برای اجرای آن حکم، به‌منظور تکمیل و اصلاح قوانین موجود، تدوین شود.

1. مقدمه

سیاست‌های کلی نظام به‌عنوان هنجاری حقوقی، الزام‌آور و بالادستی شناخته می‌شود که حسن اجرای آن طبق بند «1» اصل یکصد‌و‌دهم قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته و صرفاً به‌عنوان یک خط‌مشی الزام‌آور تلقی نشده، بلکه طبق بند «2» همین اصل، برای آن ابزار نظارت نیز تعریف شده است. اهمیت اجرای سیاست‌های کلی نظام تا حدی است که در مواد (3) و (6) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مصوب 1402 مقام معظم رهبری، علاوه‌بر لزوم عدم مغایرت قوانین و مقررات با سیاست‌های کلی نظام بر لزوم انطباق آنها با این سیاست‌ها نیز تأکید شده است.

در این میان، به‌دلیل جایگاه و اهمیتی که مصوبات مجلس شورای اسلامی در تنظیم روابط و شکل‌دهی به هنجارهای نظام حقوقی کشور ایفا می‌کند، اجرای سیاست‌های کلی نظام در سطح قوانین کشور اهمیت دوچندان می‌یابد. در‌حقیقت، از‌آنجا‌که بسیاری از آیین‌نامه‌ها به خصوص آیین‌نامه‌های اجرایی در راستای اجرای قوانین نگاشته می‌شوند و از طرفی به‌طور‌کلی مصوبات دولت نباید با قوانین مغایر باشد، انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با سیاست‌های کلی می‌تواند سایر اجزا و ابعاد نظام حقوقی را نیز متأثر کند [1].

ماده (6) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز، به صراحت بر اهمیت و لزوم انطباق یا عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام تأکید دارد. بند «4» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/7/2 مقام معظم رهبری نیز به‌طور خاص در مورد قوانین، بر لزوم انطباق و عدم مغایرت آنها با سیاست‌های کلی تأکید می‌کند.

اهمیت و ضرورت رعایت سیاست‌های کلی در فرایندهای قانونگذاری، صرفاً در سیاست‌های کلی یا آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مورد تأکید قرار نگرفته است؛ بلکه شواهدی بر این امر در قوانین نیز وجود دارد؛ به‌عنوان مثال، در جزء «1-6» ماده (3) و جزء «4» ماده (4) قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389/3/25 بر لزوم اقدام قانونی توسط هیئت رئیسه مجلس در‌خصوص قوانینی که مغایر با سیاست‌های کلی نظام است و همچنین لزوم اطلاع‌رسانی معاونت قوانین به مجلس شورای اسلامی در‌خصوص عدم انطباق یا مغایرت طرح‌ها و لوایح قانونی با سیاست‌های کلی نظام تأکید شده است. در ماده (142) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی نیز گزارش کارگروه‌های تشکیل‌ شده موضوع این ماده که اثرگذار بر تصویب قوانین است، باید با رعایت سیاست‌های کلی نظام صورت پذیرد.

تدوین قانون لازم برای اجرای سیاست‌های کلی در تبصره «2» ماده (3) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی آمده است. به این منظور، نگارش برنامه‌ای جامع برای تحقق سیاست کلی مشتمل بر اقدام تقنینی لازم، ظرف مدت زمان 6 ماه، ضروری تلقی شده است.

در عمل، چنین سیاست‌هایی که اجرا نشده و یا ناقص اجرا شده است؛ وجود دارد و در این زمینه، بند «15» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، سیاست‌های کلی نظام را ازجمله اولویت‌های قانونگذاری تلقی کرده است. در بند «4» همین سیاست‌ها نیز بر تصویب قوانین لازم برای اجرای هر سیاست کلی، ازجمله اقدامات لازم شمرده شده است.

از سیاست‌های دارای اولویت که نیازمند اقدامات تقنینی لازم است، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 1392/11/29 و سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی ابلاغی 1391/11/24 مقام معظم رهبری است. در این زمینه، تبصره «2» ماده (3) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، این دو سیاست را ازجمله سیاست‌هایی دانسته که تهیه برنامه جامع تحقق آن سیاست‌ها دارای اولویت است.

سؤال اصلی گزارش حاضر این است که چه بایسته‌های حقوقی بر تدوین قانون اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، حاکم است.

روش تحقیق در این پژوهش توصیفی‌ـ تحلیلی، با مطالعه قوانین و اسناد مربوطه، است. شیوه تحلیل از نوع کیفی بوده که متناسب با موضوع تحقیق (دانش حقوق) از روش هرمونتیکی استفاده شده است [2].

2. پیشینه

سابقاً نیز برخی قوانین ناظر بر اجرای سیاست‌های کلی نظام تدوین شده است که ازجمله می‌توان به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی مصوب 1386، قانون نحوه پیگیری تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب 1394، اشاره کرد. سیاست‌هایی که در‌خصوص آنها اقدامات تقنینی لازم صورت نپذیرفته و یا به شکل ناقص و محدود پرداخته شده است، می‌تواند موضوع مهمی برای قانونگذاری مجلس شورای اسلامی باشد.

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

هر‌چند قوانین پراکنده و متعددی مرتبط با سیاست‌های تولید ملی یا اقتصاد مقاومتی، وجود دارد؛ اما این قوانین پراکنده و متکثر نتوانسته است، به‌صورت کامل و جامع این سیاست‌ها را محقق کند.

در‌خصوص سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، سابقه تقنینی در قانون واحد و منسجمی یافت نشد و در‌خصوص سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی می‌توان به قانون نحوه پیگیری تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب 1394/3/5 اشاره کرد. به‌موجب ماده (1) این قانون، شورایی به‌منظور هماهنگی و کسب اطلاع در‌خصوص برنامه‌های مربوط به رفع موانع سیاست‌های اقتصاد مقاومتی شکل گرفت. در ماده (2) این قانون نیز کارگروه مشترکی از قوای سه‌گانه توسط این شورا ظرف مدت 6 ماه از ابلاغ این قانون، برای شناسایی قوانین و مقررات مرتبط با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی تشکیل شد. در ماده (3) همین قانون نیز بر لزوم انطباق لوایح ارسالی دولت به مجلس با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی تأکید شده است. در ماده (4) که ماده پایانی این قانون است، سازوکار ارائه گزارش سالیانه توسط این شورا و قرائت آن در صحن علنی مجلس شورای اسلامی تعبیه شده است.

با‌این‌وجود، این قانون، ضعف‌های عمده‌ای داشته که نتوانسته است زمینه لازم برای اجرای سیاست‌های کلی نظام در سطح قانونگذاری و مطالبه رهبری (موضوع بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری) را فراهم کند. اولاً در این قانون، در طی 4 ماده فقط بر لزوم اصلاح، تدوین و تنقیح قوانین در‌خصوص سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی تأکید شده است، در‌حالی‌‌که زمانی می‌توان قانونی در جهت اجرای سیاست‌های مذکور نوشت که متن مدونی ناظر بر اصلاح یا تدوین برخی قوانین ناظر بر اجرای سیاست‌های مذکور ارائه شود و صرفاً طراحی سازوکار برای ارائه پیشنهاد در این زمینه، نمی‌تواند، تکلیف مربوط به اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی از طریق اقدامات قانونی را مرتفع سازد. به‌علاوه، شورای مذکور در این قانون، از جهت فراقوه‌ای بودن و شأن مشورتی و توصیه‌ای خود، نتوانسته است، چندان تحرک لازمی در خود این شورا و به‌تبع در سایر دستگاه‌های اجرایی کشور، جهت تجمیع پیشنهادهای اصلاحی و تنقیحی مذکور فراهم آورد و به‌دلیل عدم الزام دستگاه‌های اجرایی در همکاری با این شورا، عدم داشتن متولی مشخص برای اجرای وظایف یاد شده در هر‌یک از نهادها و به‌تبع ایجاد پاسخ‌گویی و همچنین ضعف ابزارهای نظارتی مجلس بر این شورا، عملاً در اجرای همین چند ماده محدود، تردید وجود دارد. به‌علاوه، الزام دولت به لزوم انطباق لوایح ارسالی‌اش با سیاست‌های کلی نظام نیز منوط به تحقق فرایندهای شناسایی، اصلاح و تنقیح قوانین مرتبط با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است که تا این موارد صورت نگیرد، تشخیص انطباق این لوایح با سیاست‌ها دچار چالش است. همچنین، تعیین ضمانت اجرای صحیح برای جلوگیری از تصویب یا ارسال لوایح مغایر با سیاست‌ها یا تعیین مرجع تشخیص آن نیز در این قانون مورد توجه قرار نگرفته است و این خلأها نیز زمینه متروک واقع شدن قانون را فراهم می‌سازد.

هم‌اکنون با توجه به ماده (3) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و تبصره «2» آن، تدوین قوانین لازم در جهت اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و تولید ملی، اولویت دارد؛ چراکه مدت معتنابهی از ابلاغ این سیاست‌ها (قریب به 13 سال) گذشته است و از طرف دیگر، با توجه به اهمیت کلان موضوعات اقتصادی در سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران، باید قانونگذاری در این موضوع را با جدیت دنبال کرد. تدوین قوانین در این راستا نیز نیازمند الزامات و پیش‌نیازهایی است. در این زمینه، به بخش محدودی از این الزامات در قانون نحوه پیگیری تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی اشاره شده است؛ به‌عنوان مثال، لزوم شناسایی قوانینی که مغایر با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است و اصلاح، لغو و یا حذف آنها می‌تواند یکی از لوازم تدوین قانون در این زمینه باشد. هر‌چند این الزام به‌صورت دقیق تفصیل نیافته و اینکه با چه روش و شیوه‌ای باید به سراغ قوانین موجود رفت و چه اقدامات دیگری برای تدوین یک قانون مناسب وجود دارد، چندان مورد توجه قرار نگرفته است؛ این موضوع، امری است که نیازمند یک پژوهش تفصیلی و پایه‌ای است تا فرایند تدوین قانون به‌درستی و با درکی جامع صورت پذیرد.

جدول 2.  پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش های راهبردی/ نظارتی

3. بایسته‌های عام حقوقی تدوین قانون اجرای سیاست کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی

3-1. شناخت روح حاکم بر سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی

تا زمانی که درک صحیح، کامل و جامع از ابعاد مختلف سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی چه به‌صورت اجمالی یا تفصیلی، صورت نگیرد نمی‌توان به سراغ بررسی وضعیت موجود قوانین رفت و با توجه به وضعیت موجود، نسخه‌ای برای ارتقای این وضعیت در جهت دستیابی به وضعیت مطلوبی که سیاست‌های کلی ترسیم کرده است، داد. عدم درک سیاست‌های کلی مذکور می‌تواند تمامی اقدامات تقنینی و اجرایی در جهت انطباق با این سیاست‌ها را تحت‌الشعاع قرار دهد و قوانین وضع‌ شده را نسبت به سیاست مورد نظر در حالت عدم انطباق یا مغایر قرار دهد. به‌منظور انطباق صحیح قانون با سیاست، نخستین قدم، شناخت تفصیلی ابعاد احکام سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی است.

از‌آنجا‌که در تدوین قانون اجرایی مورد نظر، دو مجموعه‌ سیاست کلی «اقتصاد مقاومتی» و «تولید ملی» مبنا و اصل قرار دارد، ابتدا باید روح حاکم بر هر‌یک از این سیاست‌ها و نسبت کلی آنها با یکدیگر مورد فهم قرار گیرد. در شناسایی این فهم کلی، اهداف مقدماتی مطرح‌ شده در مقدمه هر‌یک از سیاست‌ها و زمینه‌‌های عملی وضع آنها ازجمله شرایط اقتصادی حاکم بر کشور می‌تواند مؤثر و مفید باشد. روح حاکم بر سیاست‌های کلی می‌تواند در شناسایی دقیق ترتیب اولویت‌های مندرج در سیاست‌ها و کشف شاخص‌ها برای اجرای هر‌یک از احکام سیاست، مؤثر و مفید باشد.

در‌خصوص سیاست کلی اقتصاد مقاومتی، می‌توان روح حاکم بر این سیاست‌ها را مجموعه‌ای از اصول محوری به‌مثابه الگوی اقتصادی بومی و علمی برای مقابله با جنگ اقتصادی با محوریت تشکیل اقتصادی درون‌زا و برون‌نگر، عدالت‌بنیان، پویا و پیشرو و متکی به دانش و فناوری دانست. درون‌زا بودن اقتصاد در شرایط جنگ اقتصادی را نیز می‌توان کلیدی‌ترین وجه این سیاست‌ها دانست. از‌آنجا‌که شرایط جنگ اقتصادی در این سیاست‌ها لحاظ شده است، درون‌زایی و پویایی مورد نظر در این سیاست‌ها حدی بالاتر از شرایط طبیعی و عادی را می‌طلبد که نمی‌توان به‌موجب آن صرفاً به‌وجود چند راهبرد یا راهکار ساده برای درون‌زایی اقتصاد که در شرایط عادی مطرح می‌شود، بسنده کرد؛ بلکه باید جزئیاتی که در راستای این سیاست‌ها وضع می‌شود، حد بالایی از تنوع و تکثر را داشته باشد، به‌نحوی‌که درون‌زایی اقتصاد را در شرایط مذکور تضمین کند.

در مورد سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی نیز، وجه قالب این سیاست، تکیه بر هم‌راستاسازی مؤلفه‌هایی نظیر سرمایه‌گذاری، فناوری، منابع انسانی، روابط نهادی، ساختارهای قانونی، محیط کسب‌و‌کار و نظامات توزیعی و تولیدی جهت افزایش کمّی‌و‌کیفی تولید ملی است که در راستای تحقق اقتصاد درون‌زا در شرایط جنگ اقتصادی است.

شناخت روح کلی حاکم بر سیاست‌های کلی تولید ملی کمک می‌کند که چنانچه در انتخاب گزینه‌های تقنینی برای اجرای هر‌یک از احکام این سیاست‌ها تردیدی به‌وجود آید، این تردید با انتخاب گزینه‌های مطلوب مرتفع شود؛ به‌عنوان مثال، گسترش فرهنگ حمایت از سرمایه ایرانی در این سیاست‌ها مورد توجه قرار گرفته است، اما هر نوع حمایت تقنینی از فرهنگ سرمایه ایرانی نباید مورد توجه قرار گیرد یا به‌طور یکسان مورد توجه باشد، بلکه برخی از سرمایه‌های ایرانی که به‌طور مستقیم در مسیر تولید یا ارتقای کیفی تولید قرار دارد، باید مورد توجه بیشتر و برخی سرمایه‌های ایرانی که کمتر در بخش‌های تولیدی مؤثر قرار دارد یا عمدتاً بر ارتقای کمّی‌و‌کیفی تولیدات خارج از کشور اثر‌گذار است، کمتر باید مورد تأکید در مرحله قانونگذاری قرار گیرد.

3-2. لزوم رعایت اصول قانونگذاری و اصول قانون‌نویسی

قانونگذاری و قانون‌نویسی دارای اصولی است که بخش مهمی از این اصول در بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/07/06 مقام معظم رهبری، مورد حکم قرار گرفته است.

برای اطمینان از کارا و اثربخش بودن قوانین، رعایت اصول قانون‌نویسی ضروری است. هنگام قانونگذاری، باید اصلاحاتی را که در اثر وضع قانون جدید در نظام قوانین جاری کشور رخ خواهد داد در نظر گرفت؛ زیرا قانون در خلأ شکل نمی‌گیرد. هر پیشنهادی برای تصویب یک قانون جدید، آگاهانه یا ناآگاهانه، صریح یا ضمنی، منجر به اصلاح قوانین موجود می‌شود [3]. لذا اگر قانونگذار در زمان تصویب قانون جدید به نظام حقوقی و قوانین موجود در آن حوزه بی‏توجه باشد، نمی‏تواند یک قانون فاقد تناقض و هم‏پوشانی را به تصویب برساند [4]. لذا تنقیح پیشینی [5] پیشنهاد قانونی ناظر بر اجرای سیاست کلی، ضرورت دارد.

قاعده اول، تجزیه سیاست کلی به احکام جزئی مستقل است. به‌عنوان نمونه، فارغ از میزان اتقان و دقت محتوا، در کتاب هندسه سیاست‌های کلی نظام، این امر در‌خصوص دو سیاست کلی موضوع این گزارش [6] به‌شرح تصویر ذیل صورت گرفته است.

شکل 1. تجزیه سیاست کلی به احکام جزئی مستقل

پس از جزئی کردن هر بند سیاستی به حکم‌های مستقل، باید قوانین و مقررات جاری کشور در مقایسه با هر حکم، رابطه‌سنجی شود. در‌صورتی‌که قوانین جاری، برای تحقق آن حکم، وجود نداشته باشد و یا کفایت نکند، باید در‌خصوص ابزار تنظیم‌گری برای تحقق حکم مزبور، چاره‌اندیشی کرد که این امر به تقنین جدید و یا استفاده از ابزارهای نظارتی مجلس نیاز دارد. بر این اساس، باید جدول ذیل در‌خصوص هر حکم جزئی سیاست کلی، تکمیل شود.

جدول 3. بازبینه (چک‌لیست) هر حکم جزئی

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

پس از این درک کلی و هدفمند نسبت به سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی، لازم است درک تفصیلی نسبت به تمامی احکام سیاستی مندرج در آنها نیز پدید آید. به این صورت که لازم است هر‌یک از بندهای مندرج در این سیاست‌ها به تفصیلی‌ترین احکام بسط پیدا کند، به‌طوری‌که جزئی‌تر کردن آن حکم امکان‌پذیر نباشد؛ این امر اجرای مفاد سیاست کلی در سطح تقنین را تسهیل می‌نماید و ادراک قانونگذار از سیاست را گسترش می‌دهد و امکان تعریف و پیگیری اجرای هر حکم سیاستی در سطح تقنینی را برای وی فراهم‌تر می‌سازد [7]. در ذیل هر حکم مشخص شده نیز باید مخاطبین آن حکم یا زمان تعیین‌ شده جهت اجرای آن در سیاست، معین و مشخص شود. در این بین، درک مفاد احکام تفصیل‌یافته نیز اهمیت دارد و در این راستا چنانچه میان احکام سیاستی مندرج در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی، تعارض وجود داشت، باید این تعارض شناخته شود؛ هر‌چند در وضع سیاست‌های کلی نظام، فرض بر عدم تعارض آنهاست. چنانچه این تعارض درک نشود و برای حل آن چاره‌ای اندیشیده نشود، ممکن است، به‌تبع آن، قوانینی که در راستای اجرای هر‌یک از احکام سیاستی وضع می‌شود نیز متعارض شوند.

با بررسی مفاد هر‌یک از احکام تفصیل‌یافته در سیاست، می‌توان ترتیب اولویت‌ها برای اجرای هر‌یک از احکام سیاست، میزان فوریت یا سهم هر حکم سیاستی در اقدامات تقنینی را مشخص کرد. فهرست کردن تفصیل این اولویت‌ها که بر‌اساس درک خود این احکام صورت می‌گیرد، اهمیت بسیار زیادی در مرحله قانونگذاری احکام سیاستی دارد؛ چراکه در‌صورتی‌که این اولویت‌ها به‌‌درستی رعایت نشود، ممکن است، موجب عدم اجرای صحیح و درست برخی احکام سیاستی که اهمیت جدی‌تری دارد، شود. البته این ترتیب‌بندی در اولویت‌ها نباید، موجب اهمال در اجرای احکام سیاستی گردد یا انجام آنها را با مشکل مواجه سازد. این اولویت‌ها برخی در خود حکم سیاستی مورد اشاره قرار می‌گیرد؛ به‌عنوان مثال، در بند «1» سیاست‌های کلی بخش حمل‌و‌نقل ابلاغی 1379/12/20 مقام معظم رهبری، حکم سیاستی بیان شده که در تعیین سهم بخش‌های مختلف حمل‌و‌نقل، اولویت به حمل‌و نقل ‌ریلی داده شود. در اینجا اولویت بخش ریلی در خود حکم سیاستی مورد تصریح قرار گرفته است. در مقابل، برخی اولویت‌ها از کنار هم قرار دادن مجموع احکام سیاستی در کنار یکدیگر یا درک روح کلی حاکم بر این سیاست‌ها یا تأکید خاص بر اجرا یا فوریت آن حکم خاص در سیاست، برداشت می‌شود. درنهایت شناخت این اولویت‌ها یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر برای قانونگذاری اجرای یک مجموعه سیاستی نظیر اقتصاد مقاومتی یا تولید ملی است.

همچنین برای هر‌یک از احکام سیاستی تفصیل‌یافته که صورت کلی دارد و اجرای آن به‌دلیل حد زیادی از کلیت دارای چالش است، می‌توان شاخص‌هایی را برای ایجاد فهم تفصیلی‌تر نسبت به آن حکم و ساده‌سازی جهت اجرای آن، تعیین کرد. به‌عنوان مثال، موضوع گسترش اقتصاد دانش‌بنیان در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مورد اشاره قرار گرفته است، اما نسبت به اینکه چگونه این حکم کلی تحقق پیدا می‌کند، می‌توان از شاخص‌هایی استفاده کرد؛ این شاخص‌ها را می‌توان از مجموعه کل سیاست‌های نظام که در‌خصوص اقتصاد دانش‌بنیان دارای حکم مشخص است و ناظر به تعریف یا رویکردهای مختلف برای گسترش آن است، اصطیاد کرد. به‌عنوان مثال، در گزارش ««تولید؛ دانش‌بنیان و اشتغال‌آفرین» از منظر سیاست‌های کلی نظام» [8] سعی شده است، شاخص‌هایی که نشان‌دهنده راهبردها و زمینه‌های اجرای سیاست گسترش اقتصاد دانش‌بنیان است، به تفصیل بیان شود که این شاخص‌ها می‌تواند جهت‌دهی مناسبی به تفصیل احکام موضوعی در این زمینه داشته باشد.

از‌سوی‌دیگر، برای اجرای هر حکم مشخص‌ شده علاوه‌بر شاخص‌ها که از مجموعه سیاست‌های کلی می‌توان برداشت کرد، می‌توان اقتضائات قطعیِ اجرایی و موضوعی آن حکم و مقدمات ضروری اجرای آن را نیز به‌عنوان ضرورت‌های اجرای حکم، ذیل جدول شاخص‌های اجرایی هر حکم سیاست، اضافه کرد. در‌عین‌حال، باید توجه داشت که این اقتضائات و مقدمات ضروری نباید سلیقه‌ای یا حدسی باشد و یا اینکه عملاً با روح حاکم بر سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یا تولید ملی، اولویت‌های مطرح در آن و حکم سیاست کلی مورد نظر، غیرمنطبق باشد. در ادامه بخشی از مسائل و چالش‌های مهم رعایت اصول قانونگذاری در تدوین قانون اجرای سیاست کلی بیان می‌شود.

3-2-1. مسائل و چالش‌های کشف قوانین و مقررات مغایر یا غیرمنطبق با هر حکم جزئی سیاست کلی

مهم‌ترین الزام در تدوین قانون اجرای سیاست‌های کلی پس از انتخاب یک حکم یا موضوع خاص از سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی، بررسی قوانین موجود مرتبط با آن موضوع یا حکم سیاستی از جهت انطباق یا مغایرت با آن است. در این زمینه، باید ابتدا احکام قانونی مرتبط را احصا کرد، اما پیش از این باید توجه کرد که لزوماً احکام قانونی مرتبط با یک موضوع یا حکم سیاستی را نمی‌توان از قوانینی که با موضوع یا حکم سیاستی مورد نظر دارای عنوان مشترک است، پیدا کرد، بلکه در بسیاری از موارد احکام قانونی مرتبط با سیاست مذکور در عنوان قانونی هستند که اساساً ارتباط خاصی با موضوع مورد نظر ندارد؛ لذا باید در قوانین، فحص جامعی کرد تا تمامی احکام قانونی مرتبط را شناسایی کرد.

زمانی نیز که از احکام قانونی سخن گفته می‌شود، صرفاً مصوبات مجلس شورای اسلامی مورد نظر نیست، بلکه احکام قانونی مرتبط و موجود در مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی امنیت ملی و سایر نهادهایی که مصوبات آنها به تأیید مقام معظم رهبری می‌رسند، نیز باید مورد شناسایی قرار داد.

ارتباط احکام قانونی مذکور با موضوع یا حکم سیاستی مورد نظر از چند جهت قابل توصیف است. برخی از احکام قانونی به صراحت و مستقیماً ناظر بر عبارات و عناوین موجود در حکم سیاستی و موضوعات مطرح ‌شده در آن، دارای حکم مشخص است که این احکام قانونی را می‌توان با جست‌و‌جوی کلیدواژه‌های مندرج در آن حکم سیاستی یا کلیدواژه‌های مرتبط با آن در قوانین به دست آورد. برخی دیگر از احکام قانونی، مرتبط با موضوعی عام‌تر از موضوع حکم سیاستی مورد نظر هستند، اما بر آن موضوع خاص نیز اثرگذارند، لذا مرتبط هستند؛ به‌عنوان مثال، احکام قانونی راجع به تولید محصولات داخلی هر‌چند عام‌تر از احکام مربوط به تولیدات دانش‌بنیان هستند، اما می‌توانند شامل موانع یا حمایت‌های قانونی باشند که طبعاً بر تولید دانش‌بنیان نیز اثرگذار باشند. این احکام قانونی نیز باید با جست‌و‌جوی آن دسته از کلیدواژه‌های عام در قوانین مورد بررسی قرار گیرند و شناسایی شوند.

پس از شناسایی این احکام قانونی باید یک نوع پالایش در آنها صورت گیرد. در‌حقیقت، با توجه به شاخص‌هایی که برای اجرای احکام سیاستی ارائه می‌گردد و همچنین مفاد خود حکم سیاستی، برخی احکام قانونی صرفاً به جهت موضوعی، مشابه هستند، اما مرتبط با احکام سیاستی مورد نظر نیستند. در اینجا این احکام قانونی باید از فهرست احکام شناسایی‌ شده جدا شوند. به‌عنوان مثال، در‌خصوص گسترش اقتصاد دانش‌بنیان، حکمی قانونی که در‌خصوص پرداخت بدهی به یک شرکت دانش‌بنیان خارجی است که موضوع فعالیت آنها نیز در کشور قرار ندارد، لزوماً مرتبط با موضوع گسترش اقتصاد دانش‌بنیان نیست؛ لذا می‌توان آن را حذف کرد. همچنین ممکن است، با توجه به شاخص‌های اجرای سیاست، برخی موضوعات ارتباط اندکی با موضوع سیاست مورد نظر داشته باشند که ضرورت پرداختن به آنها بسیار بعید باشد که می‌توان این موارد را نیز حذف کرد.

مهم‌ترین اقدام در این بخش، بررسی انطباق یا مغایرت قوانین موجود با حکم یا موضوع خاص سیاستی مورد نظر است. ابتدا باید نسبت به موارد مغایر بررسی صورت گیرد؛ چراکه اصلاح، لغو و حذف این موارد، می‌تواند به‌طور جدی در رفع بسیاری از مشکلات قانونی جهت بهبود فضای قانونی برای اجرای حکم سیاستی کمک کند و تا زمان عدم رفع آن، وضع قوانین دیگر بی‌معناست. به‌عنوان مثال، رفع موانع قانونی که در مسیر تولید صنعتی تجهیزات پیشرفته قرار دارد، می‌تواند زمینه مساعدی برای شکل‌گیری صنایع در این حوزه و در‌نتیجه، سبب تحقق حکم سیاستی خاص ناظر به توسعه صنایع تولیدکننده این نوع تجهیزات باشد. همچنین احکام قانونی که به‌موجب آنها قوانین یا مقررات منطبق با حکم سیاستی، نسخ صریح یا ضمنی شده‌اند، می‌تواند به‌عنوان احکام قانونی مغایر مورد شناسایی قرار گیرد، مگر اینکه در کنار نسخ صریح یا ضمنی مذکور، حکم جدیدی ضمن قانون لاحق به‌وجود آمده باشد که همان کارکرد قانون سابق یا کارکرد بهتر در اجرای سیاست کلی مذکور را داشته باشد.

قوانینی که صریحاً متعارض با موضوع یا حکم سیاستی مد‌نظر باشد، باید در اولویت فهرست موارد مغایر قرار گیرد. این صراحت در تعارض می‌تواند ناشی از تناقض و ضدیت با هدف یا جهت حکم سیاستی، تغییر محل مصارف یا تشریفات تعیین‌ شده در سیاست کلی، تغییر اعداد، درصدها و ارقام مندرج در حکم سیاستی در قانون، اطلاق احکام قانونی به‌نحوی‌که عدم رعایت حکم سیاستی مورد نظر یا اولویت مندرج در این سیاست، نادیده انگاشته شود و مواردی که تفصیل آن در این نوشتار قابل بیان نیست، صورت گیرد.

در راستای سنجش انطباق قوانین موجود با حکم سیاستی، باید به احکام قانونی که منجر به خنثی شدن قوانین منطبق با حکم سیاستی می‌شوند یا شده‌اند، توجه کرد [9]؛ تا زمانی که این احکام قانونی متعارض وجود داشته باشند، ممکن است، اثر حکمی قانونی که منطبق با سیاست‌های کلی است، متوقف شود و این مساوی با عدم اجرای حکم سیاستی مذکور است؛ لذا از این جهت نیز باید قوانین موجود را بررسی کرد.

پس از احراز موارد مغایر، باید موارد غیرمنطبق با موضوع یا حکم سیاستی انتخاب‌ شده را نیز فهرست کرد. رفع موانع قانونی و موارد مغایر با اجرای حکم سیاست، هر‌چند به تحقق حکم سیاستی مذکور کمک می‌کند، اما کافی نیست و باید وجه ایجابی تحقق سیاست مورد نظر نیز در نظر گرفته شود. یعنی لوازمی که باید برای تحقق سیاست توسط مقنن ایجاد شود، نیز وجود داشته باشد [10]؛ به‌عنوان مثال، در بند «18» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بر افزایش سهم صندوق توسعه ملی تأکید شده است؛ لذا فقدان حکم ایجابی مبنی‌بر افزایش این سهم در بودجه می‌تواند منجر به عدم انطباق بودجه مذکور با این سیاست باشد.

در زمینه شناسایی موارد غیرمنطبق با سیاست‌های کلی ابتدا باید بررسی کرد که ذیل شاخص‌های اجرایی هر موضوع یا حکم سیاستی مورد نظر چه قوانینی وجود دارد؟ آیا این قوانین به‌طور جامع ناظر بر اجرای شاخص‌ها و لوازم اجرای حکم سیاستی مذکور است یا اینکه در‌خصوص برخی ابعاد حکم سیاستی مذکور و شاخص‌ها و لوازم آن اساساً سابقه تقنینی وجود ندارد. در این صورت، باید فهرستی از خلأهای تقنینی موجود تهیه شود؛ به‌عنوان مثال، ممکن است، در‌خصوص اقتصاد دانش‌بنیان در قوانین موجود به موضوع انتقال فناوری توجه نشده باشد، در این صورت، لازم است اقدامات تقنینی ناظر به این موضوع انجام شود. باید توجه داشت که هر موضوع پرداخته‌ نشده در قانون نیاز به تقنین ندارد و ممکن است برای آن، مقررات کارآمدی وجود داشته باشد یا در مرحله اجرا عملی شده باشد، در این مواقع، قانونگذار می‌تواند نسبت به تضمین مقررات موجود و یا استمرار مراحل اجرایی در اقدامات تقنینی خود پیشنهادهایی ارائه کند.

در برخی موارد ناظر بر اجرای حکم سیاستی مورد نظر، چند راهکار در احکام قانونی موجود وجود دارد، اما این احکام تا حد زیادی کلی هستند؛ به‌گونه‌ای که یا موجب تکرار حکم سیاستی در قانون شده‌اند و یا اینکه تفصیل مناسبی برای اجرای حکم سیاستی مذکور نداده‌اند. در این مواقع نیز به‌نظر می‌رسد، این احکام قانونی، منطبق با حکم سیاستی مورد نظر نیستند؛ لذا باید در ارائه ضوابط تقنینی، تفصیل این ضوابط را دنبال کرد [11]. به‌عنوان مثال، بند «8» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی 1394/4/9 به موضوع «جذب سرمایه‌‌ ایرانیان خارج از کشور و سرمایه‌گذاران خارجی با ایجاد انگیزه و مشوق‌های لازم» اختصاص یافته است. همین حکم با مقداری اختلاف در بند «ث» ماده (105) قانون برنامه ششم توسعه تکرار شد. در‌حقیقت، برای اجرای حکم سیاستی در‌خصوص جذب سرمایه‌های ایرانیان خارج از کشور، تفصیل مشخصی در قانون ارائه نشده است.

از‌سوی‌دیگر، باید موضوع رعایت اولویت‌های سیاست‌های کلی در قانونگذاری، نسبت به احکام قانونی که در راستای اجرای سیاست کلی سابقاً وضع شده است، مورد توجه قرار گیرد. ممکن است، در‌خصوص برخی احکام سیاستی، حکم قانونی مشخصی وجود داشته باشد، اما این حکم قانونی بدون توجه به سایر اولویت‌های مطرح‌ شده در سیاست‌های کلی باشد، در این صورت باید به‌درستی اصلاح شود تا قانون مذکور دقیقاً منطبق با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یا تولید ملی باشد.

موضوع استمرار و ثبات نسبی قوانین موجود که در راستای اجرای یک حکم سیاستی از مجموع احکام سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی، وضع شده است نیز باید مورد توجه قرار گیرد. عدم ثبات و استمرار این قوانین می‌تواند تهدید‌کننده اجرای احکام قانونی منطبق با سیاست و به‌تبع منجر به عدم اجرای سیاست کلی مذکور شود؛ لذا چنانچه این احکام قانونی به‌موجب قانونی خاص، از نظر اعتبار، محدود و موقت است، باید برای اعتبار آن محدوده شامل‌تری قرار داد تا اجرای آن مستمراً تضمین شود. به‌عنوان مثال، ممکن است حکمی که دارای ماهیت دائمی است و برای اجرای حکم سیاستی خاصی است، در بودجه ذکر شود، اما به‌دلیل اعتبار یک‌ساله بودجه، امکان عدم استمرار این حکم وجود دارد؛ لذا قانونگذار باید جهت انطباق این احکام قانونی با حکم سیاستی پیشنهاد تقنینی ارائه دهد که ثبات این قوانین حفظ شود.

در موضوع انطباق، بررسی سازگاری، کارایی و اثربخشی سازوکارهایی که در قوانین ناظر بر اجرای حکم سیاستی است نیز ضرورت دارد. ممکن است قوانین تفصیل‌یافته، منسجم و اولویت‌بندی‌ شده مناسبی در راستای اجرای یک حکم سیاستی وضع شود، اما به‌دلیل اینکه سازوکارهای پیش‌بینی‌ شده در آن، چندان اثربخش و کارا نیستند، ضریب اجرای کامل حکم قانونی را کاهش دهد؛ این مسئله می‌تواند انطباق قانون با سیاست را دچار چالش کند [12]؛ لذا باید این امر را نیز بررسی کرد.

صرفاً بررسی قوانین موجود برای ارزیابی اجرای یک حکم سیاستی در نظام حقوقی، کافی نیست، بلکه لازم است این شناسایی به سطح مقررات نیز تسری پیدا کند. هر‌چند در این زمینه، به‌دلیل کثرت مقررات، فرایند کشف احکام مرتبط آن، قدری دشوارتر است، اما به‌هر‌حال از این جهت که ممکن است خلأ عدم تقنین ناظر بر اجرای سیاست‌های کلی در مقررات پیش از این برطرف شده باشد، ضروری است مقررات نیز بررسی شوند.

گاهی از اوقات در بررسی عدم اجرای حکم سیاستی مورد نظر، صرفاً بر ابعاد آن موضوع در نظام حقوقی تأکید نمی‌شود، بلکه لازم است دلایل فنی و اجرایی عدم اجرای قوانین و مقررات منطبق بر آن، بررسی شود. شناخت این موانع فنی و اجرایی می‌تواند به بهبود و ارتقای قانونگذاری و تدبیر راهکارهای قانونی جهت حل آنها منجر شود. هر‌چند ممکن است برخی از موانع فنی و اجرایی، به‌دلیل نقص در قانونگذاری یا مقرره‌گذاری باشد که در این صورت، لازم است قانون یا مقرره مورد نظر اصلاح شود. حتی موضوع عدم اجرای قوانین و مقرراتی که در راستای انطباق حکم سیاستی، وضع شده است، می‌تواند منجر به ارزیابی کارآمدی خود حکم سیاستی شود و لذا پیشنهادهایی برای ارتقای حکم سیاستی و اصلاح آن را فراهم کند. در‌نهایت این دلایل فنی و اجرایی نیز باید نسبت به هر حکم جزئی، تفصیل داده شود و ذیل موضوعات خاص انتخاب‌ شده در احکام سیاستی، فهرست مشخصی ارائه شود.

3-2-2. مسائل و چالش‌های ابتکار و پیشنهادهای تقنینی جهت تدوین قانون اجرای سیاست کلی

در‌نهایت، بخش اصلی و پایانی در تدوین قانون اجرایی (برای حکم سیاستی متخذ از سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و تولید ملی)، مربوط به ارائه پیشنهادهای تقنینی است. هر‌چند ارائه پیشنهادهای مقرره‌گذاری نیز می‌تواند مفید و سودمند باشد، اما نخستین اقدام ارائه بسته تقنینی به این منظور است؛ چراکه رفع خلأهای تقنینی می‌تواند منجر به تحول در مقرره‌گذاری در این جهت نیز باشد.

مهم‌ترین اقدام پیش از ارائه هر‌گونه بسته پیشنهادی تقنینی، احصای ظرفیت‌های موجود قوانین برای ایجاد تحول مذکور و تعیین الزامات جدید قانونی است. به‌عنوان مثال، تسری برخی حمایت‌های قانونی نسبت به بخش مورد حمایت در حکم سیاستی می‌تواند به‌عنوان یک ظرفیت قانونی بالقوه شناخته شود. همچنین بهره‌گیری از نهادهای موجود در نظام حقوقی و ابزارها و ساختارهای در نظر گرفته‌ شده در این نظام، جهت کارآمدسازی اجرای حکم سیاستی ازجمله موارد دیگر است.

در برخی از موارد ناظر بر قوانینی که نیاز به اصلاح، حذف یا تکمیل دارند، باید پیشنهاد تقنینی به‌نحوی باشد که اثر آن، رفع مغایرت‌های قطعی یا احتمالی با سیاست کلی باشد. در‌خصوص پیشنهادهای تقنینی که به‌صورت ایجابی ارائه می‌شود نیز باید توجه داشت که باید از بهترین و کارآمدترین سازوکارهای حقوقی در موضوع مورد نظر و توسط اثرگذارترین مخاطبین و مجریان استفاده شود. به‌عنوان مثال، می‌توان به استفاده از ابزارهای مختلف نظیر ارائه برنامه، تعیین هدف کمّی یا کیفی، تعیین اعتبار در بودجه، انجام اقدامات خاص و مشخص، نهادسازی، قیمت‌گذاری برای کالاها و خدمات، مشوق‌های حمایتی مالیاتی، حقوق گمرکی، تسهیلات بانکی و بسیاری موارد دیگر اشاره کرد. یکی از شرایط کارآمدی ابزارهای مذکور نیز سرعت و میزان تحقق حکم سیاستی و اهداف سیاست به‌وسیله این ابزارهاست. اینکه در استفاده از این ابزارها چه میزان مشارکت، رضایت و منفعت عمومی محقق شود نیز باید مورد توجه باشد. میزان قرابت ابزارهای به‌کار گرفته‌ شده با روح حاکم بر سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یا تولید ملی نیز باید مورد توجه قرار گیرد. به‌عنوان مثال، در سیاست کلی اقتصاد مقاومتی بر اقتصاد درون‌زا، عدالت‌بنیان و ... تأکید شده که ابزارهایی که بتواند ماهیتاً به جنبه‌های مذکور، نزدیک‌تر باشد، بسیار مهم است.

بسته پیشنهادی تقنینی باید شامل طیف متنوعی از راهکارهای پیشنهادی باشد؛ به‌نحوی‌که در مقام گزینش راهکارها قدرت انتخاب قابل قبولی وجود داشته باشد. در برخی موارد لازم است، برای تحقق یک حکم سیاستی یا موضوعی مشخص از راهکارهای متعدد یا متنوع به‌طور هم‌زمان بهره گرفت؛ اما در مقابل، در برخی موارد، چندان لزومی به استفاده از سازوکارهای متعدد و متنوع نیست و همین امر می‌تواند، عدم تحقق اهداف یا سردرگمی در اجرا را فراهم کند.

طراحی ضوابط تقنینی- پیشنهادی باید توسط گروهی از کارشناسان مسلط به احکام سیاستی، موضوع حکم و سوابق تقنینی دنبال شود. تنوع و تعدد کارشناسان مذکور که هر‌یک از زوایای تخصصی مختلفی به این موضوعات و راهکارها نگاه کنند، در صورت رعایت مهارت کار تیمی، سبب اتقان هر‌چه بیشتر بسته پیشنهادی تقنینی مذکور خواهد شد. به‌علاوه، باید در نگارش این راهکارها به نسبت آنها در میان سایر قوانینی که در راستای انطباق با سیاست‌های کلی نگاشته شده است و یا سایر سیاست‌هایی که الزاماً به سیاست خاص اتخاذ شده مرتبط نیستند نیز توجه شود و ضوابط تقنینی پیشنهاد شده باید با محیط قانونی مذکور، منسجم و هم‌راستا باشد.

در نگارش ضوابط تقنینی پیشنهادی باید اصول مربوط به قانون‌نویسی به‌طور کامل رعایت شود. این موضوع صرفاً در‌خصوص تدوین قانون اجرایی برای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یا تولید ملی، مطرح نیست، بلکه در تمامی قوانین باید مورد توجه قرار گیرد. اساساً ممکن است برخی از قوانینی که در راستای اجرای حکم سیاستی نگاشته شده است، به‌دلیل بی‌توجهی به اصول قانون‌نویسی ازجمله وجود ابهام‌های متعدد، زمینه تفسیر‌های مغایر با سیاست اعلامی را در اجرا به‌دنبال داشته باشد؛ بنابراین، نگارش قانون به‌نحو صحیح از متروک یا بی‌اعتبار شدن قانون جلوگیری می‌کند.

پیشنهادهای تقنینی که در مرحله پژوهشی ارائه می‌شوند، زمانی قابل عرضه نهایی به‌عنوان قانون هستند که علاوه‌بر آثار مستقیم آن در اجرای حکم سیاستی، آثار تبعی آن بر دیگر موضوعات تبیین و مورد توجه قرار گیرد. به‌علاوه، جهت رفع آثار نامطلوب احتمالی یا برطرف کردن مشکلاتی که ممکن است در پیشنهادهای اجرایی به‌وجود آید، می‌توان نمونه‌ای از آنها را به‌صورت آزمایشی و در یک فضای کنترل‌ شده ناظر به یک شهر یا منطقه خاص، آزمود. این آزمون می‌تواند گزاره‌های تقنینی دقیق‌تری ارائه دهد.

در‌نهایت برای تدوین یک قانون اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یا تولید ملی، باید الزامات و فرایندهای متعددی را طی کرد. هر‌چند رعایت تمامی این الزامات مفید و سودمند است، اما این بدان‌معنا نیست که بدون رعایت بخشی از این الزامات نیز نمی‌توان پیشنهاد تقنینی ارائه کرد. رعایت الزامات بیان‌ شده در این گزارش می‌تواند منجر به ارائه بهترین پیشنهادهای تقنینی شود.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

نگارش برنامه‌ای جامع برای تحقق سیاست‌های کلی نظام مشتمل بر اقدام تقنینی لازم، ظرف مدت زمان 6 ماه، ضروری است. از سیاست‌های دارای اولویت که نیازمند اقدامات تقنینی لازم است؛ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 1392/11/29 و سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی ابلاغی 1391/11/24 مقام معظم رهبری است. در این زمینه، تبصره «2» ماده (3) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، این دو سیاست را ازجمله سیاست‌هایی دانسته که تهیه برنامه جامع تحقق آن سیاست‌ها دارای اولویت است. در‌نتیجه، بررسی بایسته‌های حقوقی تدوین قانون اجرایِ: سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، ضرورت دارد.

بخشی از بایسته‌های حقوقی تدوین قانون اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، عام است و اختصاص به این دو سیاست کلی ندارد. اولین بایسته عام، شناخت روح حاکم بر هر‌یک از احکام سیاست‌های کلی بوده که راهنمای تفسیر آن حکم است. دومین بایسته عام، رعایت اصول قانون‌نویسی و قانونگذاری است که مسائل و چالش‌های مهم آن، در این گزارش مورد تحلیل قرار گرفت.

جدول 4. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/ نظارتی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدامات.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

مأخذ: یافته‌های تحقیق.