خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

میزان توجه بودجه به فقرا و مسئله کاهش فقر در چند سال گذشته جزو اصلی‌ترین دغدغه‌های سیاست‌گذاران قرار گرفته است. به بیان دیگر یکی از سوالات مهم سیاست‌گذاران این است که بودجه تنظیم شده چه مقدار و به چه نحوی از فقرا قرار است حمایت نماید و چه ظرفیت‌هایی برای فقرزدایی در بودجه لحاظ شده است؟ پاسخ به این سوال به تنهایی با بررسی مجموع اعتبارات فصل حمایتی بودجه مشخص نمی‌گردد. گزارش بودجه حامی فقرا پاسخی است به دغدغه اشاره شده که در آن تلاش شده است با بررسی کلیه ردیف‌های اعتباری حمایتی قوانین بودجه در چند سال گذشته به همراه لایحه بودجه 1404 و ضمن ارائه برآوردی از کل اعتبارات حمایتی بودجه، اجزاء و انواع این اعتبارات مورد تحلیل قرار گیرد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

• اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه 1404 بالغ بر 923 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود که نسبت به مقدار مصوب سال قبل 41 درصد رشد داشته است.
• نسبت بودجه حمایتی به بودجه عمومی می‌تواند به عنوان نشانگری برای ظرفیت‌سنجی نظام حمایتی کشور مورد تحلیل قرار گیرد. این نسبت در لایحه بودجه سال 1404 حدود 17 درصد است که نسبت قابل توجهی محسوب می‌شود.
• بررسی سهم دو محل تامین اعتبارات (یعنی بودجه عمومی و منابع هدفمندسازی یارانه‌ها) برای سیاست‌های حمایتی نشان می‌دهد که از سال 1402 به بعد، سهم اعتبارات حمایتی تامین شده از محل بودجه عمومی افزایش قابل توجهی پیدا نموده و رقم آن در لایحه بودجه 1404 به حدود 15 درصد رسیده است که علت آن عدم تکافوی منابع هدفمندسازی یارانه‌ها برای نیازهای حمایتی است. فشار مصارف فزاینده هدفمندی یارانه‌ها بر منابع حاصل از آن موجب گردیده تا برای تامین اعتبارات حمایتی از بودجه عمومی نیز کمک گرفته شود که روند موجود هشدار دهنده است.
• به طور کلی می توان اعتبارات حمایتی بودجه را از نظر سطح شمولیت، به دو گروه حمایت‌های همگانی و حمایت‌‌های هدفمند از گروه‌های نیازمند (به ویژه فقرا) تقسیم نمود. در حمایت‌های همگانی اگرچه گروه‌های نیازمند نیز شامل می‌شوند؛ اما به دلیل کثرت مشمولین، سهم هر یک از خانوارها محدود شده و انتظار نمی‌رود اثر قابل توجهی بر وضعیت رفاهی آن‌ها (به ویژه برای خانوارهای فقیر) مشاهده شود. لذا در عمل سهم برنامه‌های حمایتی هدفمند از کل بودجه حمایتی نشان‌دهنده توجه ویژه بودجه به گروه‌های نیازمند است.
• سهم حمایت‌های همگانی از کل اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه 1404 حدود 83 درصد است. از این میان «یارانه نقدی» (با سهم 35 درصدی از کل اعتبارات حمایتی)، «یارانه نان» (با سهم 27 درصدی)، «مستمری مددجویان نهادهای حمایتی» (با سهم 11 درصدی) و «یارانه دارو» (با سهم 9 درصدی) بزرگترین برنامه‌های حمایتی در لایحه بودجه 1404 هستند که عمدتا به صورت همگانی و غیرهدفمند توزیع می‌گردند.
• در لایحه بودجه سال 1404 سهم حمایت‌های هدفمند (از جمله پرداخت مستمری به مددجویان نهادهای حمایتی یا رفع سوء تغذیه کودکان) از کل اعتبارات حمایتی نیز 17 درصد است که نشان می‌دهد تلاش‌های صورت گرفته برای هدفمندسازی یارانه‌ها و حمایت‌های اجتماعی در دو دهه اخیر توفیق چندانی نداشته است.
• اعتبارات یارانه نقدی به عنوان بزرگترین برنامه حمایتی کشور در لایحه بودجه سال 1404 بیش از 324 هزار میلیارد تومان (رشد 2 درصدی نسبت به سال گذشته) در نظر گرفته شده است.
• اعتبارات یارانه نان در لایحه بودجه 1404 با رشد 74 درصدی به عدد 250 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. رشد بی‌سابقه اعتبارات یارانه نان در چند سال گذشته که موجب تشدید چالش‌ کسری بودجه هدفمندی یارانه‌ها در چند سال اخیر نیز گردیده، ضرورت آسیب‌شناسی و بازنگری در رویکردهای کنونی برای جلوگیری از هدررفت منابع مذکور را بیش از پیش هشدار می‌دهد.
• اعتبارات پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه 1404 برای پرداخت یارانه دارو (طرح دارویار) 85 هزار میلیارد تومان است. نکته حائز اهمیت آن است که برآورد مذکور تنها مربوط به اعتبارات لازم برای یارانه دارو و اقلام پزشکی در سال آتی است و بدهی دولت به سازمان‌های بیمه‌گر بابت مطالبات عقب‌افتاده در آن لحاظ نشده است. لازم بذکر است اخیرا با موافقت مقام معظم رهبری و به دلیل روند فزاینده حجم بدهی‌ها و مطالبات حوزه درمان و دارو در دو سال اخیر، دولت اجازه پیدا نمود تا یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برای تأمین ذخایر پایدار دارویی، لوازم مصرفی و تجهیزات پزشکی برداشت نماید که بخشی از این اعتبارات صرف مطالبات حوزه دارو می‌گردد.
• اعتبارات مستمری مددجویان نهادهای حمایتی در لایحه بودجه سال 1404 حدود 100 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که نسبت به سال گذشته رشد 52 درصدی داشته است.
• بودجه کمیته امداد امام خمینی (ره ) (شامل مستمری مددجویان و سایر هزینه‌ها) در لایحه بودجه سال 1404 بیش از 87 هزار میلیارد تومان در نظرگرفته شده که نسبت به سال گذشته رشد 40 درصدی داشته است. این رقم برای سازمان بهزیستی کشور بیش از 83 هزار میلیارد تومان است که رشد 63 درصدی را نسبت به میزان مصوب سال گذشته نشان می‌دهد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• با هدف استفاده از ظرفیت بودجه‌ای موجود برای اجرای یک برنامه حمایتی هدفمند در کنار سایر برنامه‌های حمایتی، پیشنهاد می‌شود که حمایت‌های نقدی و شبه نقدی (کالابرگ الکترونیکی) به صورتی سطح‌بندی شود که با کمترین تغییرات در بهره‌مندی خانوارهای فعلی مشمول، حمایت از خانوارهای نیازمند تقویت شود. به این معنا که سیاست‌گذار در سطح پایه و همگانی اجرای برنامه یارانه نقدی را همانند گذشته ادامه دهد و در سطح تکمیلی حمایت‌های شبه‌نقدی مکمل و هدفمند را تنها برای گروه‌های نیازمند حمایت به اجرا درآورد. به طور مشخص پیشنهاد می‌شود طرح کالابرگ الکترونیکی در سال آتی تنها برای خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، فقرای شدید و خانوارهای دارای کودک زیر 6 سال اجرا گردد. در این صورت می‌توان شروطی نظیر تحصیل کودکان و مشارکت فعال در برنامه‌های واکسیناسیون و پایش‌های دوره‌ای سلامت را برای خانوارهای مشمول در نظر گرفت.

1. مقدمه

هرساله در قوانین بودجه سنواتی مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت به تفکیک هر یک از امور ده‌گانه و فصول ذیل آن‌ها مشخص شده و در جدول 6 بودجه ارائه می‌گردد. امور رفاه اجتماعی به عنوان یکی از این امور ده‌گانه تعریف شده که ذیل آن نیز فصل امداد و نجات، بیمه‌های اجتماعی، حمایتی، توانبخشی و تحقیق و توسعه در امور رفاه اجتماعی قرار می‌گیرد. فصل حمایتی در بودجه مجموع کلیه اعتباراتی است که دولت تحت عنوان آن به حمایت مستقیم یا غیرمستقیم از خانوارها اقدام می‌نماید. اگرچه مجموع اعتبارات فصل حمایتی نیز حاوی نکاتی است؛ اما سیاست‌گذاران برای تحلیل تغییرات اعتبارات مذکور، نیازمند اطلاعاتی از اجزاء و انواع حمایت‌ها هستند. متاسفانه تفکیک اعتبارات فصل حمایتی به طور مشخص در اسناد بودجه مشخص نمی‌شود. از سوی دیگر یکی از دغدغه‌های اصلی سیاست‌گذاران به ویژه در چند سال گذشته میزان توجه بودجه به فقراست. به بیان دیگر یکی از سوالات مهم سیاست‌گذاران این است که بودجه تنظیم شده چه مقدار و به چه نحوی از فقرا قرار است حمایت نماید و چه ظرفیت‌هایی برای فقرزدایی در بودجه لحاظ شده است؟ که پاسخ به این سوال به تنهایی از بررسی کل اعتبارات فصل حمایتی مشخص نمی‌گردد. گزارش بودجه حامی فقرا پاسخی است به دغدغه‌های مطرح شده که در آن تلاش شده است با بررسی کلیه ردیف‌های اعتباری حمایتی قوانین بودجه در چند سال گذشته به همراه لایحه بودجه 1404 و ضمن ارائه برآوردی از کل اعتبارات حمایتی بودجه، اجزاء و انواع این اعتبارات مورد تحلیل قرار گیرد.

باید توجه داشت که سازوکار‌های اثرگذاری بودجه بر روی فقر تنها محدود به اعتبارات حمایتی نمی‌شود و به طور کلی می‌توان اثرگذاری بودجه بر فقر را به دو دسته اثرگذاری مستقیم و غیرمستقیم تقسیم‌بندی نمود. سازوکارهای مستقیم و غیرمستقیم تعاملات متقابل دارند و بر یکدیگر نیز مؤثرند و موجب تقویت و تضعیف سایر مولفه‌ها می‌گردند. سازوکار‌های غیرمستقیم از طریق اثرگذاری بر روی رشد اقتصادی و تورم منجر به تغییرات نرخ فقر می‌شوند و سازوکار‌های مستقیم با استفاده از سیاست‌های حمایتی ممکن است نرخ فقر را تحت‌تأثیر قرار دهند.

شکل 1 به روشنی منطق و شیوه اثرگذاری بودجه بر روی نرخ فقر از دو مجرای مستقیم و غیر مستقیم را نشان‌می‌دهد. هر چه به‌سمت بالای شکل حرکت کنیم نمایانگر اثرگذاری غیرمستقیم بودجه بر نرخ فقر است و حرکت به‌سمت پایین این شکل به معنی اثرگذاری مستقیم بودجه عمومی در کیفیت زندگی فقرا را نشان‌می‌دهد. در نیمه بالایی شکل، سمت راست (تقویت رشد اقتصادی و اشتغال) منعکس کننده اثرات مطلوب بودجه بر وضعیت فقر است، یعنی بودجه از طریق ایجاد رشد اقتصادی منجر به کاهش فقر می‌شود. سمت دیگر نیمه بالایی (ناترازی بودجه و  تقویت تورم) اثرگذاری نامطلوب بودجه عمومی بر نرخ فقر (افزایش نرخ فقر) را نشان‌می‌دهد که به‌واسطه ناترازی بودجه و تورم اتفاق می‌افتد. در نیمه پایینی شکل که اثرگذاری مستقیم بودجه بر فقر را نشان می‌دهد، سمت راست (تنوع و ابتکار در سیاست‌های حمایتی) نشان می‌دهد که بودجه از طریق سیاست‌های حمایتی و پرداخت‌های انتقالی باعث افزایش درآمد قابل تصرف فقرا و کاهش نرخ فقر می‌شود. از طرف دیگر، سمت دیگر شکل (تأمین مالی نابرابر) نشان می‌‌دهد که تأمین مالی نامطلوب و ناعادلانه ممکن است با فشار بر طبقات متوسط درآمدی و فقر، منجر به تولید یا تشدید فقر در جامعه شود.

گزارش حاضر سه بخش اصلی را شامل می‌شود. پس از مرور پیشینه مطالعه، کلان‌تصویر اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه چند سال گذشته و لایحه بودجه 1404 ارائه می‌گردد. سپس اجزاء اصلی اعتبارات حمایتی و سهم هر یک از اعتبارات مرور گشته و در همان بخش اعتبارات سه سیاست حمایتی یعنی یارانه نقدی (و ذیل آن طرح کالابرگ الکترونیکی)، یارانه نان (و ذیل آن طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان)، یارانه دارو (و ذیل آن طرح دارویار) و مستمری مددجویان نهادهای حمایتی و ارزیابی و آسیب‌شناسی اجرای آن‌ها مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در انتها نیز وضعیت بودجه نهادهای حمایتی در چند سال گذشته مرور خواهد شد.[1]

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق پژوهشی در مرکز

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

3. کلان‌تصویر اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه 1404

تحولات کلان اقتصادی در چند سال گذشته، تامین مخارج زندگی به ویژه هزینه‌های معیشتی خانوارها را با سختی‌هایی مواجه ساخته است. در چنین شرایطی انتظار می‌رود دولت‌ها نیز برای حمایت از خانوارها به ویژه خانوارهای نیازمند تمهیداتی بیاندیشند. از همین رو در بخش‌های مختلفی از قوانین بودجه سنواتی اعتباراتی برای انواع حمایت‌ها مشاهده می‌شود که این گزارش تلاش دارد تحلیلی از مجموع این اعتبارات ارائه نماید. بر همین اساس در این گزارش کلیه ردیف‌های اعتباری که مرتبط با حمایت نقدی، شبه نقدی و قیمتی از خانوار است به عنوان ردیف‌های حمایتی بودجه شناسایی شده و مجموع آن اعتبارات، «اعتبارات حمایتی بودجه» در نظر گرفته شده است. جدول 2 مجموع اعتبارات حمایتی مصوب را در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه 1404 به همراه رشد سالانه آن‌ها نشان می‌دهد. بر همین اساس اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه 1404 بالغ بر 923 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود که این رقم نسبت به سال قبل رشد 41 درصدی را نشان می‌دهد. بررسی روند مقادیر مصوب این اعتبارات نیز نشان می‌دهد در چند سال گذشته این اعتبارات با نرخ رشدهای نسبتا بالایی افزایش یافته است.

جدول 2. مجموع اعتبارات حمایتی مصوب در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

برای درک اهمیت حجم اعتبارات حوزه حمایتی باید توجه داشت که تامین اعتبارات نظام حمایتی اگرچه ضروری است؛ اما با هزینه‌هایی همراه است. به بیان دیگر در شرایطی که دولت‌ با محدودیت منابع روبروست؛ اختصاص این حجم از اعتبارات (جدای از سایر اعتبارات رفاهی) به حوزه حمایتی به قیمت فشار بر سایر ردیف‌های اعتباری است که تداوم آن در سال‌های پیاپی پیامدهای بلندمدت خواهد داشت. این واقعیت بایستی توجه سیاست‌گذاران را به کارآمدسازی سیاست‌های حمایتی دوچندان نماید. به عنوان مثال کافی است نسبت بودجه حمایتی و بودجه عمرانی به منابع عمومی در چند سال گذشته با یکدیگر مقایسه شود که در شکل 2 آورده شده است. مقایسه این نسبت می‌تواند به عنوان نشانگری برای ظرفیت‌سنجی نظام حمایتی کشور در نظر گرفته شود. این نسبت برای بودجه حمایتی در چند سال گذشته به حدود 25 درصد هم در سال 1402 افزایش داشته است. در حالیکه نسبت بودجه عمرانی به منابع عمومی به طور پیوسته کاهش یافته است و حجم آن نیز کمتر از اعتبارات حمایتی است. بر اساس تعریف اعتبارات حمایتی و توجه به این نکته که در تعریف مذکور سایر اعتبارات حوزه رفاهی لحاظ نگردیده، مشاهده می‌شود که نظام حمایتی از نظر حجم اعتبارات ظرفیت قابل توجهی دارد و انتظار می‌رود که این ظرفیت بتواند برخی از اهداف حمایتی را محقق سازد. دستیابی به این اهداف نشان‌دهنده کارآمدی نظام حمایتی و عدم تحقق آن موید آن است که از این ظرفیت در راستای تحقق اهدافی همچون کاهش فقر به درستی استفاده نمی‌شود.

شکل 2. نسبت بودجه حمایتی و بودجه عمرانی به بودجه عمومی در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و  لایحه بودجه 1404 [2] و [3]

از سوی دیگر، بررسی سهم هر کدام از منابع دولت (بودجه عمومی و بودجه هدفمندسازی یارانه‌ها) در تامین منابع موردنیاز اعتبارات حمایتی حاوی دلالت‌هایی است. جدول 3 منابع بودجه حمایتی را از دو محل بودجه عمومی و بودجه هدفمندسازی یارانه‌ها در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه 1404 نشان می‌دهد. همانطورکه ملاحظه می‌گردد در سال‌های 1400 و 1401 و قبل تر از آن، تقریبا کل اعتبارات حمایتی از محل منابع حاصل از هدفمندسازی یارانه‌ها تامین می‌گردید. اما از سال 1402 به بعد، سهم اعتبارات حمایتی از بودجه عمومی افزایش قابل توجهی داشته است و رقم آن در لایحه بودجه 1404 به حدود 15 درصد رسیده است که علت آن عدم تکافوی منابع هدفمندسازی یارانه‌ها برای نیازهای حمایتی است. فشار مصارف فزاینده هدفمندی یارانه‌ها بر منابع حاصل از آن موجب گردیده تا برای تامین اعتبارات حمایتی از بودجه عمومی نیز کمک گرفته شود که روند موجود هشدار دهنده است.

جدول 3. محل تامین اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه 1404 [2] و [3] (میلیون تومان)

بررسی مجموع اعتبارات حمایتی در چند سال گذشته و همچنین لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد حجم این اعتبارات دست‌کم از تورم‌های سالیانه جانمانده و رشد نسبتا مطلوبی پیدا کرده است. این درحالی است که برخی اعتبارات بودجه‌ای همچون اعتبارات عمرانی در چند سال گذشته رشد محدودتری را تجربه کرده‌اند. همانطور که عنوان شد، با تشدید چالش‌های منبع اصلی بودجه حمایتی (یعنی منابع هدفمندی یارانه‌ها) در دو سال گذشته، برای تامین منابع لازم بخشی از این اعتبارات از محل بودجه عمومی تامین شده است که روند هشداردهنده‌ای است. در چنین شرایطی حجم اعتبارات لازم برای نظام حمایتی کافی به نظر می‌رسد و اگر نظام حمایتی در دستیابی به اهداف خود در چند سال گذشته موفقیت چشمگیری نداشته است؛ بایستی رویکردهای حمایتی و هزینه‌کرد این اعتبارات از سوی سیاست‌گذاران مورد بازنگری قرار گیرد.

4. یارانه‌ها و برنامه‌های حمایتی در لایحه بودجه 1404

در بخش قبل کلان‌تصویری از اعتبارات حمایتی ارائه گردید تا ظرفیت کلی نظام حمایتی و تغییرات آن در چند سال گذشته بررسی شود. در این بخش اعتبارات حمایتی به تفکیک انواع یارانه و برنامه‌های خاص حمایتی مورد تحلیل قرار خواهد گرفت. «یارانه نقدی»، «یارانه نان»، «یارانه دارو» و «مستمری مددجویان نهادهای حمایتی» مهم‌ترین برنامه‌های حمایتی هستند که بخش عمده‌ای از اعتبارات حمایتی در بودجه را به خود اختصاص می‌دهند. جدول 4 میزان اعتبار مصوب هر یک از آن‌ها را در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد.

جدول 4. اعتبارات مصوب یارانه‌ها و برنامه‌های خاص حمایتی در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

شکل 3 نیز سهم یارانه‌ها و برنامه‌های خاص حمایتی را از اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد. از نظر حجم اعتبارات، یارانه نقدی همواره به عنوان بزرگترین برنامه حمایتی در کشور در چند سال گذشته به اجرا درآمده و در لایحه بودجه 1404، سهم 35.1 از بودجه حمایتی را به خود اختصاص داده است. رشد اعتبارات یارانه نان در این مدت بی‌سابقه بوده است و در حالیکه سهم آن از اعتبارات حمایتی در سال 1400 حدود 14 درصد بوده، این مقدار در لایحه بودجه 1404 به حدود 27 درصد افزایش یافته است. در مقابل اعتبارات یارانه دارو نسبت به سایر برنامه‌ها با رشد محدودی افزایش یافته است. سایر برنامه‌های حمایتی موجود در قوانین بودجه (همانند برنامه شیر رایگان مدارس و برنامه رفع سوء تغذیه کودکان) سهم اندکی از اعتبارات حمایتی را در هر سال تشکیل می‌دهند. در قسمت‌های بعدی این بخش، اعتبارات اجزاء اصلی بودجه حمایتی به تفکیک مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.

شکل 3. سهم یارانه‌ها و برنامه‌های حمایتی از کل اعتبارات حمایتی در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 [2] و [3]

نکته حائز اهمیت در خصوص بودجه حمایتی، سهم برنامه‌های حمایتی هدفمند از کل اعتبارات است. از آنجاییکه اعتبارات یارانه‌های نقدی، نان و دارو به نوعی برنامه‌های حمایتی همگانی است و جزو جدایی‌ناپذیر بودجه حمایتی به حساب می‌آید؛ در عمل می‌توان گفت ظرفیت بالقوه بودجه سال 1404 برای اجرای برنامه‌های هدفمند (مانند پرداخت مستمری به مددجویان نهادهای حمایتی یا رفع سوء تغذیه کودکان) تنها 17 درصد از کل اعتبارات حمایتی است که همین اعتبارات نیز لزوماً به درستی هزینه نمی‌شود. درحالیکه نظام‌های حمایتی موفق در دنیا با تمرکز بر فقرا و گروه‌های در معرض فقر (به جای حمایت همگانی) از طریق متنوع‌سازی و مشروط سازی برنامه‌های حمایتی (و نه محدود کردن حمایت به کمک‌های نقدی) و همچنین ارزیابی مستمر اثربخشی برنامه‌های حمایتی، کارآمدی سیاست‌های خود را ارتقاء می‌دهند.

4-1. یارانه نقدی

پرداخت همگانی یارانه نقدی به خانوار در کشور از سال 1389 و همزمان با اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها به اجرا درآمد و تاکنون نیز ادامه دارد. یارانه نقدی به عنوان بزرگترین برنامه حمایتی کشور شناخته می‌شود و در بازه سال‌های 1389 تاکنون به صورت محدود تغییراتی داشته است. از نظر میزان پرداخت نقدی به افراد در این بازه زمانی، می‌توان به سه دوره اشاره کرد: اول) مبلغ سرانه یارانه نقدی 45,500 تومانی از سال 1389 الی 1398، دوم) مبلغ سرانه یارانه نقدی 45,500 تومانی به علاوه یارانه کمک معیشتی سرانه تقریبا 50,000 تومانی از سال 1398 الی 1400 و سوم) مبلغ سرانه یارانه نقدی 400,000 تومانی برای سه دهک اول درآمدی و 300,000 تومانی برای سایر مشمولین از سال 1401 تاکنون. از حیث مشمولین یارانه نقدی، می‌توان گفت این سیاست تقریبا به صورت همگانی در این مدت اجرا گردیده است. البته بخش بسیار محدودی از خانوارهای کشور در این مدت یارانه دریافت نکرده‌اند که برخی از آن‌ها از ابتدا برای دریافت یارانه ثبت نام نکرده، برخی دیگر به صورت داوطلبانه انصراف داده‌ یا جزو معدود خانوارهایی بودند که در چند سال گذشته و پس از انجام دهک‌بندی، جزو خانوارهای پردرآمد شناسایی شده و از فهرست مشمولین دریافت یارانه حذف گردیده‌اند. تعداد دریافت‌کنندگان یارانه نقدی در بهمن ماه 1403، 78 میلیون و 529 هزار و 618 نفر (86 درصد از جمعیت کشور) گزارش شده است که شکل 4 آخرین وضعیت از درصد جمعیت دریافت‌کننده یارانه نقدی را به تفکیک دهک درآمدی نشان می‌دهد.  هم‌اکنون بخش قابل توجهی از دهک‌های بالای درآمدی نیز یارانه نقدی را دریافت می‌کنند. علت عدم پوشش کامل جمعیتی در دهک‌های پایین درآمدی عمدتا نقص اطلاعاتی و عدم امکان شناسایی افراد است.

شکل 4. درصد جمعیت مشمول یارانه نقدی به تفکیک دهک‌های درآمدی تا بهمن ماه 1403

ماخذ: پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان-وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

جدول 5 میزان اعتبارات مصوب و عملکرد یارانه نقدی را در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد. اعتبارات مصوب یارانه نقدی در سال 1401 با اجرای طرح «مردمی‌سازی و توزیع عادلانه یارانه‌ها»  به میزان 124 درصد رشد پیدا نمود که به دلیل عدم  تغییر در شیوه حمایت در نهایت دولت سیزدهم اعتباراتی تقریبا دو برابر مقدار مصوب به این موضوع اختصاص داد. از آن سال تاکنون اگرچه میزان یارانه پرداختی هر نفر تغییر نیافته است؛ عملکرد این ردیف روند افزایشی داشته که بخشی از این اعتبارات مربوط به اجرای همزمان طرح کالابرگ الکترونیکی می‌باشد. در لایحه بودجه 1404 نیز اعتبارات یارانه نقدی  به 324 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.

جدول 5. میزان اعتبار مصوب یارانه نقدی و همچنین عملکردهای مربوطه در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

ماخذ: سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

عدم امکان شناسایی خانوارهای نیازمند یکی از اصلی‌ترین چالش‌های نظام حمایتی در کشور و به ویژه سیاست پرداخت یارانه نقدی در همه این سال‌ها بوده که موجب شده است این منابع بین تقریبا کلیه خانوارهای کشور تقسیم شده و سهم هر خانوار محدود شود و اثرگذاری آن بر وضعیت رفاهی خانوارها محسوس نباشد. طبیعی است اگر برنامه پرداخت نقدی تنها برای خانوارهای نیازمند و به ویژه فقرا به اجرا در می‌آمد، این امکان فراهم بود که با استفاده از بخش کوچکی از منابع فعلی و با روش‌ها و سازوکارهای اجرایی مشخص، سیاست‌هایی برای توانمندسازی خانوارهای فقیر به اجرا درآید و در یک مدت زمان معین، آن‌ها را از چرخه حمایت خارج نمود. چالش اصلی شناسایی در میان خانوارهای نیازمند، شناسایی خانوارهای فقیر است که با پیچیدگی‌های همراه است. آزمون وسع راهکار حل این چالش در نظام‌های حمایتی کارآمد است که متاسفانه علی‌رغم پیشرفت‌های قابل توجه پایگاه‌های اطلاعاتی در چند سال گذشته، هنوز امکان اجرای آن به طور دقیق در کشور وجود ندارد و سیاست‌گذار تاکنون تنها توانسته است معدودی از خانوارهای ثروتمند را شناسایی نماید. به بیان ساده آزمون وسع از یک سو با استفاده از تجمیع اطلاعات درآمدی و وضعیت دارایی افراد و خانوارها و از سوی دیگر بر اساس اطلاعات هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر و ضروری خانوار، مشخص می‌نماید که کدام خانوارها در وضعیت فقر یا آستانه آن به سر می‌برند. مهم‌ترین مانع برای اجرای آزمون وسع در کشور عدم پیاده‌سازی نظام مالیات بر مجموع درآمد است که این امکان را فراهم می‌کند تا بوسیله آن کلیه اطلاعات درآمدی افراد و خانوارها از سوی سازمان امور مالیاتی کشور به صورت یکپارچه جمع‌آوری گردد و به صورت برخط در اختیار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی جهت اجرای آزمون وسع و شناسایی فقرا قرار گیرد. چابکی نظام حمایتی به طور ویژه در شرایط خاص اقتصادی که لازم است چتر حمایتی برای اقشار نیازمند فراهم شود، اهمیت خود را به سیاست‌گذاران نشان می‌دهد. باید توجه داشت که تداوم سیاست‌های حمایتی همگانی ناشی از عدم امکان شناسایی خانوارهای فقیر، اجازه هرگونه اقدام حمایتی فوری و فعالانه را در شرایط نابسامانی اقتصادی از نظام حمایتی سلب می‌نماید.

4-1-1. طرح کالابرگ الکترونیکی

طرح هوشمندسازی یارانه کالاهای اساسی (یا کالابرگ الکترونیکی) یکی از مجموعه سیاست‌های هوشمندسازی یارانه‌ها در دولت سیزدهم بود که قصد داشت با انتقال یارانه اعطایی از ابتدای زنجیره تامین و تولید کالاهای اساسی به انتهای آن، ضمن جلوگیری از هدررفت منابع، بهره‌مندی خانوارها را از یارانه پرداختی افزایش دهد به نحوی که مصرف‌کننده با تغییرات قیمتی در هنگام خرید اقلام نیز مواجه نگردد. علی‌رغم فراهم‌شدن مقدمات قانونی اجرای این طرح در قانون بودجه سال 1401، زیرساخت اجرایی طرح کالابرگ الکترونیکی همزمان با اجرای طرح «مردمی سازی و توزیع عادلانه یارانه‌ها» در اردیبهشت ماه سال 1401 آماده نگردید و به همین دلیل جبران رفاهی خانوارها از طریق افزایش مبلغ یارانه نقدی در دستور کار دولت قرار گرفت. با این حال دولت پس از چند ماه و به موازات پرداخت یارانه نقدی، از اواخر سال 1401 اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی را نیز آغاز نمود.

در این طرح یازده قلم کالای اساسی در قالب سبدی مشخص که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعیین گردید، مشمول یارانه قرار گرفته و مابه التفاوت قیمت روز سبد با قیمت مبنا، از سوی دولت پرداخت گردید. یارانه اعطایی به خانوار در ابتدای اجرای این طرح همان یارانه نقدی خانوار بوده که می‌توانست از آن یارانه برای خرید کالاهای اساسی استفاده نماید، اما پس از چهار ماه با اعطای یارانه تشویقی به سه دهک اول درآمدی و به‌مرور با افزایش تعداد مشمولین و افزایش میزان یارانه تشویقی، مزیتی نسبت به یارانه نقدی پیدا نمود که موجب شد تعداد مشارکت‌کنندگان طرح نیز افزایش یابد. در پایان سال 1402 نیز دولت با اجرای طرح فجرانه ضمن افزایش مبلغ یارانه تشویقی، شرایط استفاده از طرح را نیز آسان‌تر نمود که درنتیجه، میزان مشارکت تقریباً به صد‌در‌صد مشمولین (هفت دهک اول درآمدی) رسید.

طرح کالابرگ الکترونیکی از نظر اجرا به سه مرحله از مرداد سال 1402 و از مهر تا بهمن‌ماه و بعد از بهمن‌ماه 1402 تا انتهای فرایند (اردیبهشت 1403) قابل تقسیم‌بندی است. طرح تا قبل از شهریور سال 1402 که جامعه هدف محدود و میزان یارانه تشویقی نیز کمتر بوده، با توجه به استقبال اندک جامعه هدف، حدود یک هزار میلیارد تومان هزینه داشته است. با افزایش جامعه هدف به پنج و سپس هفت دهک تا بهمن‌ماه، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها حدود 9 هزار میلیارد تومان به حساب شرکت فارا پرداخت کرده‌، اما با افزایش یارانه تشویقی از بهمن‌ماه در قالب طرح فجرانه، برای چهار ماه پایانی اجرای طرح حدود 32 هزار میلیارد تومان پرداخت شده است. در‌مجموع طرح کالابرگ الکترونیک 42.3 هزار میلیارد تومان منابع مالی دریافت کرده که حدود 76 درصد آن بابت اجرای طرح فجرانه برای تقریباً نیمه بهمن به بعد است. با شروع طرح فجرانه به‌دلیل افزایش یارانه تشویقی و افزایش استقبال جامعه هدف، میزان اعتبار مورد نیاز افزایش قابل‌توجهی داشت و طبیعی بود که دولت با وجود محدودیت‌های مالی، امکان تأمین به موقع منابع مالی مورد نیاز را نداشته باشد. طرح در اردیبهشت سال 1403 متوقف شده، اما برخی از مطالبات فروشگاه‌ها که توسط شرکت فارا پرداخت نشده بود در شش‌ماهه اول سال 1403 از طریق سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به حساب شرکت فارا نزد بانک رفاه کارگران پرداخت شده است. در‌حقیقت برخی از مطالبات فروشگاه‌ها تا حدود مرداد و شهریور سال 1403 معوق مانده بود و دولت با تأخیر مطالبات آنها را پرداخت کرد. [4]

به طور کلی می‌توان گفت هدف از اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی (به جای روش‌های سنتی همچون اعطای سبد کالا) این است که سیاست‌گذار با استفاده از زیرساخت فناوری، بتواند دسترسی خانوارها را به برخی از اقلام (به عنوان مثال کالاهای اساسی) در سطح قیمت مشخص تضمین نماید به نحوی که خانوارها بتوانند این اقلام را با کمترین دشواری خریداری کنند. مزیت اجرای چنین طرح‌هایی که تحت عنوان یارانه شبه‌نقدی از آن یاد می‌شود در این است که ضمن متنوع‌سازی گزینه‌های انتخابی مصرف‌کننده برای خرید، یارانه را به صورت هدفمند به سمت کالاهای هدف هدایت کرده تا هدف سیاست‌گذار را مبنی بر تضمین مصرف سطح استانداردی از اقلام موردنظر محقق سازد. تذکر این نکته ضروری است که موفقیت اجرای چنین طرح‌هایی در گرو فراهم‌سازی زیرساخت لازم و پوشش مناسب در سرتاسر کشور و همچنین طراحی مناسب سازوکارهای اجرایی و مالی آن است.

 اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی با چالش‌هایی نظیر فقدان منابع مالی پایدار، خروج بخشی از منابع و عدم اصابت آن به کالاهای اساسی و پیچیدگی در تعیین سبد حمایتی همراه بوده است که ضروری است این چالش‌ها برای اجرای مجدد این سیاست مرتفع گردد. در لایحه بودجه سال 1404 حدود 103 هزار میلیارد تومان برای جبران قدرت خرید خانوارها در صورت افزایش نرخ ارز ترجیحی در نظر گرفته شده است که پیش‌بینی می‌شود بخش مهمی از آن به کالابرگ الکترونیکی اختصاص یابد.

4-2. یارانه نان

یارانه نان یکی از مهم‌ترین سیاست‌های حمایتی دولت برای تأمین امنیت غذایی اقشار مختلف جامعه محسوب می‌شود. دولت با تخصیص یارانه به گندم و آرد مصرفی (که در مجموع به آن «یارانه نان» اطلاق می‌گردد)، قیمت نان را در سطحی پایین‌تر از نرخ آزاد نگه می‌دارد تا دسترسی عموم مردم، به‌ویژه اقشار کم‌درآمد، به آن تضمین شود. پس از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها و به موجب ماده (5) این قانون، دولت مکلف گردید یارانه نان را به میزانی که در لایحه بودجه سالیانه مشخص می‌شود با روش‌های مناسب در اختیار مصرف کنندگان متقاضی قرار دهد. بر همین اساس هر ساله اعتبارات مربوطه به طور مشخص و در ردیفی جداگانه در قانون بودجه تعیین می‌گردد. در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404، 250 هزار میلیارد تومان اعتبار تحت عنوان «یارانه آرد و نان (خرید تضمینی گندم)» به این موضوع اختصاص یافته که نسبت به مقدار مصوب در سال 1403، رشد 74 درصدی داشته است. جدول 6 اعتبارات مصوب جهت خرید تضمینی گندم و یارانه نان و همچنین عملکردهای مربوطه را در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد. همانطورکه ملاحظه می‌شود این اعتبارات در چند سال گذشته به میزان قابل توجهی رشد پیدا نموده و حدود یک سوم از کل اعتبارات حمایتی لایحه بودجه سال 1404 را به خود اختصاص داده است.

جدول 6. میزان اعتبار مصوب جهت خرید تضمینی گندم و یارانه نان و همچنین عملکردهای مربوطه در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

ماخذ: سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

رشد 10 برابری و بی‌سابقه اعتبارات مصوب یارانه نان در مدت چهار سال که چالش‌ کسری بودجه هدفمندی یارانه‌ها را در چند سال اخیر نیز تشدید نموده است ،[5] ضرورت آسیب‌شناسی و بازنگری در رویکردهای حمایتی کنونی را بیش از پیش نشان می‌دهد. به همین منظور و جهت ارائه تصویری از نظام پرداخت یارانه نان در کشور، آمار و اطلاعات وضعیت تامین و عرضه گندم و عملکرد مالی آن از ابتدای دهه 1390 مورد بررسی واقع خواهد شد.

تامین گندم موردنیاز کشور یکی از مسائل راهبردی در تامین امنیت غذایی است و از حساسیت بالایی برخوردار است. شکل 5 میزان گندم خریداری شده (خرید تضمینی گندم و واردات) توسط شرکت بازرگانی دولتی را از سال 1390 تا 1403 نشان می‌دهد. ملاحظه می‌شود که خرید گندم از حدود 5 میلیون تن در سال 1390 به حدود 13 میلیون تن در سال 1403 رسیده است. البته در این بازه زمانی میزان خرید گندم با نوساناتی همراه بوده که در برخی سال‌ها ذخایر راهبردی گندم کشور را با چالش مواجه ساخته است.

شکل 5. میزان گندم خریداری شده (میلیون تن) توسط شرکت بازرگانی دولتی از سال‌های 1390 الی 1403 [6] و[7]  

ماخذ: خلاصه گزارش عملکرد سال 1399 و صورت‌های مالی سال‌های 1400 الی 1402- شرکت بازرگانی دولتی.

علاوه بر این، فراز و نشیب‌های میزان خرید تضمینی گندم در سال‌های گذشته نیز موضوع حائز اهمیتی است. مهم‌ترین عامل تاثیرگذار بر میزان تولید داخلی گندم، قیمتی است که هر ساله دولت به عنوان «نرخ خرید تضمینی گندم» اعلام می‌نماید. روند گذشته نشان می‌دهد که افزایش قابل توجه نرخ خرید تضمینی در یک سال با تاخیر و به مرور بر میزان تولید گندم و متعاقبا خرید تضمینی گندم کشور اثر می‌گذارد. رشد 90 درصدی نرخ خرید تضمینی گندم در سال 1392، رشد 100 درصدی در سال 1400 و 130 درصدی در سال 1401 بیشترین میزان افزایش نرخ خرید تضمینی گندم در بازه سال‌های 1390 تا سال 1403 بوده که می‌توان اثر آن را بر افزایش خرید داخلی گندم در سال‌های 1392 الی 1395 و همچنین سال‌های 1400 تاکنون در شکل 5 (بخش سبز رنگ) مشاهده نمود. [6]

از سوی دیگر، لازم است میزان فروش گندم در نرخ‌های مختلف در چند سال گذشته مورد تحلیل قرار گیرد. به طور کلی چهار نرخ برای فروش گندم در سال‌های اخیر رایج بوده است. دو نرخ مربوط به مصارف نانوایی (گندم واحدهای نانوایی دولتی با نرخ 665 تومان و گندم واحدهای نانوایی آزادپز با نرخ 900 تومان)، نرخ مربوط به مصارف صنف و صنعت و نرخ مربوط به سایر مصارف که سهم بسیار اندکی از فروش گندم در هر سال را دارند. شکل 6  میزان فروش گندم (به تفکیک مصارف نانوایی و مصارف صنف و صنعت) را در بازه زمانی سال‌های 1390 الی 1402 نشان‌ می‌دهد. میزان فروش گندم در مجموع در این بازه زمانی روند صعودی داشته است. از آنجاییکه بخش قابل توجهی از اعتبارات یارانه نان برای تامین مصارف نانوایی اختصاص می‌یابد؛ لذا بررسی میزان فروش گندم به نانوایی‌ها از اهمیت بالایی برخوردار است. در شکل 6 مشاهده می‌شود که مقدار فروش گندم به واحدهای خبازی (بخش قرمز رنگ) از اوایل دهه 1390 و از متوسط 8 میلیون تن به بیش از 10 میلیون تن در ابتدای دهه 1400 افزایش یافته است.

شکل 6. میزان گندم فروخته‌شده (میلیون تن) توسط شرکت بازرگانی دولتی از سال‌های 1390 الی 1402 [6] و[7]  

ماخذ: خلاصه گزارش عملکرد سال 1399 و صورت‌های مالی سال‌های 1400 الی 1402- شرکت بازرگانی دولتی.

بخشی از این افزایش فروش به افزایش مصرف نان (ناشی از افزایش جمعیت) و همچنین افزایش سرانه مصرف نان در سال‌های گذشته مربوط می‌شود. با این حال نمی‌توان انگیزه‌های خروج گندم و آرد یارانه‌ای از شبکه توزیع را نادیده گرفت. شکل 7 نرخ خرید تضمینی گندم و همچنین انواع نرخ فروش گندم را در سال‌های 1398 الی 1403 نشان می‌دهد. مشاهده می‌شود که علی رغم افزایش قابل توجه نرخ خرید تضمینی گندم در چند سال گذشته، نرخ فروش گندم برای نانوایی‌های دولتی و آزادپز همچنان به ترتیب در قیمت‌های 665 و 900 تومان تثبیت گردیده است و این فاصله قیمتی فاحش طبیعتا انگیزه توزیع خارج از شبکه را تقویت می‌نماید. علاه بر این، نرخ فروش گندم برای مصارف صنف و صنعت نیز که همواره با نرخی بالاتر از نرخ خرید تضمینی گندم تعیین می‌گردید، در سال‌های 1400، 1402 و 1403 ارزان‌تر از نرخ خرید تصویب شده و به آن یارانه اختصاص یافته است. افزایش حجم یارانه اعطایی به مصارف مختلف گندم در کشور همزمان با افزایش قیمت جهانی گندم در سال‌های اخیر، قاچاق آرد گندم به کشورهای همسایه را نیز موجب شده است.

شکل 7. نرخ خرید تضمینی و انواع نرخ فروش گندم توسط شرکت بازرگانی دولتی از سال‌های 1398 الی 1403  [7]  

ماخذ: صورت‌های مالی سال‌های 1398 الی 1402- شرکت بازرگانی دولتی.

علی رغم کاهش محدود فروش گندم مصارف نانوایی در دو سال 1401 و 1402، بدیهی است در چند سال گذشته انگیزه توزیع خارج از شبکه و قاچاق آرد گندم به خارج از کشور تقویت شده و به سختی بتوان تنها با راهکارهای نظارتی جذابیت‌های اقتصادی فساد در زنجیره تامین آرد و نان کشور را به طور قابل توجهی کاهش داد.

4-2-1. طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان

ضرورت اصلاح نظام یارانه‌ای نان در کشور بر کسی پوشیده نیست. اما شیوه اصلاح و اثربخشی راهکارهای پیشنهادی همواره محل بحث است. از آنجاییکه عمده چالش‌ها در این حوزه ناشی از تفاوت قیمتی قابل توجه آرد یارانه‌ای و آرد نرخ آزاد می‌باشد، اصلاح نرخ‌های فروش گندم همواره به عنوان یک راهکار قیمتی پیش‌روی سیاستگذار مطرح است. با این حال با توجه به تحولات کلان اقتصادی در چند سال گذشته و اهمیت معیشت مردم، راهکارهای غیرقیمتی در فضای سیاست‌گذاری بیش از گذشته مورد توجه قرار گرفته است. دولت سیزدهم در سال 1401 با مجوز مجلس شورای اسلامی مصرح در جزء (1) بند «ص» تبصره (1) قانون بودجه سال 1401 و در قالب طرح مردمی‌سازی و توزیع عادلانه یارانه‌ها، اصلاح نظام پرداخت یارانه نان در کشور را به شیوه‌ای غیرقیمتی آغاز نمود. بر همین اساس «طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان» از اردیبهشت ماه سال 1401 آغاز گردید. مجریان طرح، اهدافی همچون جلوگیری از هدررفت منابع دولت، از بین رفتن فساد و بهره‌مندی عموم مردم از یارانه، جلوگیری از مصرف نان به عنوان خوراک غیرانسانی، کاهش میزان ضایعات نان، ایجاد رقابت در بین نانوایان و کارخانجات آرد و افزایش کیفیت نان و رصد دقیق مشکلات از طریق دسترسی به داده دستگاه‌های کارت‌خوان هوشمند را بر شمرده اند. [8]

اجرای این طرح به صورت تدریجی و در چند فاز انجام گرفته است. بنابر اظهارات مجریان طرح، در فاز اول (اردیبهشت ماه 1401) کارت‌خوان‌های هوشمند در بیش از 78 هزار نانوایی در سراسر کشور در مدت چهار ماه نصب شده و به دلیل عدم افزایش قیمت نان، کمک هزینه 15 درصدی (متناسب با میزان نان فروخته شده ثبتی از طریق کارتخوان‌های هوشمند) به نانوایان پرداخت گردید. در فاز دوم (17 بهمن 1401)، تخصیص سهمیه آرد یارانه‌ای به نانوایان، مبتنی بر عملکرد دوره قبل آنها به‌علاوه درصدی بیشتر صورت گرفت. همچنین نرخ کمک هزینه به نانوایان در فاز دوم از 15 درصد به 30 درصد افزایش یافت. در خلال اجرای فاز دوم نرخ کمک هزینه به نانوایان در تیرماه 1402 از 30 درصد به 40 درصد افزایش پیدا نمود و اجرای این مرحله از طرح همچنان ادامه دارد.  [9]

با توجه به دردسترس نبودن آمارهای دقیقی از طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان، تلاش شده است بر اساس سایر آمارهای رسمی موجود برآوردی از عملکرد کلی طرح در این قسمت ارائه گردد. شکل 8 وضعیت فروش گندم برای مصارف نانوایی (آرد یارانه‌ای) را در سال‌های 1390 الی 1402 و همچنین پیش‌بینی سال 1403 نشان می‌دهد. مشاهده می‌شود که پس از اجرای این طرح، روند صعودی فروش گندم نانوایی‌ها متوقف شده و حتی به صورت محدود کاهش یافته است. علی‌رغم کاهش میزان فروش، سوالات و ابهاماتی در خصوص همین عملکرد نیز مطرح است. طبق زمانبندی اعلامی مجریان طرح، در فاز نخست طرح صرفا نانوایی‌ها به کارتخوان‌های هوشمند تجهیز شده و طرح به صورت آزمایشی در استان زنجان به اجرا درآمده است. در حالیکه فاز اصلی طرح (یعنی سهمیه‌بندی آرد یارانه‌ای نانوایان بر اساس عملکرد ماه قبل) از آذر ماه 1401 به صورت آزمایشی در استان قزوین و از 17 بهمن ماه 1401 به صورت تدریجی در سایر استان‌ها آغاز گردیده و در نهایت به صورت سراسری ادامه یافته است. به بیان دیگر فاز دوم طرح در عمل از ابتدای سال 1402 به صورت سراسری در کشور آغاز گردید. لذا نسبت دادن کاهش مصرف آرد یارانه‌ای در سال 1401 به اجرای فاز نخست طرح هوشمندسازی محل تامل و نیازمند ارزیابی بیشتر کارشناسی است.

شکل 8. میزان گندم فروخته شده (میلیون تن) برای مصارف نانوایی از سال‌ 1390 الی 1402 و پیش‌بینی سال 1403 [6] و[7]  

ماخذ: خلاصه گزارش عملکرد سال 1399 و صورت‌های مالی سال‌های 1400 الی 1402- شرکت بازرگانی دولتی.

پیش‌تر اشاره گردید که اعتبارات یارانه نان در لایحه بودجه 1404 نسبت به سال 1400 رشد 10 برابری داشته و این در حالی است که در چند سال گذشته عملکرد اعتبارات از مقدار مصوب نیز بیشتر بوده است. شکل 9 میزان منابع مصوب برای یارانه نان در قوانین بودجه سال‌های 1399 الی 1403 را در مقایسه با عملکرد آن (اعم از اعتبارات بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) نشان می‌دهد. مشاهده می‌شود که علاوه بر اعتباراتی که دولت از محل منابع هدفمندی به این موضوع اختصاص داده است، شرکت بازرگانی دولتی برای تامین بخش دیگری از منابع موردنیاز برای تسویه مطالبات گندمکاران و یا بازپرداخت اقساط تسهیلات گذشته، به دریافت تسهیلات بانکی اقدام نموده است.شایان ذکر است اعتبارات مربوط به پرداخت کمک هزینه به نانوایان از ابتدای طرح تا آبان ماه سال 1403، بالغ بر 27 هزار میلیارد تومان اعلام گردیده که دلیل اصلی آن تصمیم دولت بر عدم افزایش نرخ فروش نان از سال 1401 به جهت مصون ماندن مردم از شوک افزایش قیمت می‌باشد. اعتبارات مذکور با عاملیت بانک سپه به حساب نانوایان واریز می‌گردد که به عنوان بدهی دولت به بانک سپه به حساب می‌آید.

شکل 9. مقایسه منابع مصوب برای یارانه نان با عملکرد مالی دولت (اعم از اعتبارات بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) برای تامین نان یارانه‌ای در سال‌های 1399 الی 1403 [2] و[3]  

ماخذ: مقادیر مصوب و عملکرد قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403و اطلاعات دریافتی از شرکت بازرگانی دولتی.

با بررسی آسیب‌شناسانه سازوکار اجرایی طرح، حداقل دو دلیل برای توصیق وضعیت فعلی طرح می‌توان عنوان کرد که به نظر می‌رسد تاثیر قابل توجهی بر عملکرد طرح داشته است:

اول. تداوم سیاست اعطای آرد یارانه‌ای به واحدهای نانوایی همانند پیش از اجرای طرح. به طور کلی دولت به سه طریق می‌تواند دسترسی خانوارها به نان ارزان قیمت را تسهیل نماید. اول) فروش آرد یارانه‌ای به نانوایی‌ها (یا به تعبیری اختصاص یارانه به ابتدای زنجیره) که تاکنون این شیوه اجرا گردیده و چالش‌های کنونی زنجیره تامین آرد و نان کشور را می‌توان نتیجه اجرای این روش دانست. دوم) پرداخت ما به التفاوت نرخ آزاد نان با نرخ نان یارانه‌ای به نانوا که در این روش قیمت آرد در طول زنجیره آزاد محاسبه شده و تنها معادل آرد تبدیلی به نان فروش رفته، به نانوا پرداخت صورت می‌گیرد. سوم) اعطای اعتبار به مصرف‌کننده از طریق یکی از کارت‌های بانکی که در این روش کلیه یارانه‌های موجود در زنجیره تامین آرد و نان حذف شده و مصرف‌کننده به هنگام خرید نان با استفاده از اعتبار موجود، مبلغی کمتر از نرخ آزاد نان می‌پردازد. در میان این سه روش، در روش اول بیشترین انگیزه برای فساد و همزمان عدم بهره‌مندی کامل مصرف‌کننده نهایی از این یارانه وجود دارد. روش دوم نسبت به روش اول مزیت داشته و ناکارایی‌های روش اول را کاهش خواهد داد. اما چالش اصلی آن شیوه اجرای آن است که با دشواری‌هایی همراه است. در روش سوم که به کلی زمینه سوء استفاده از یارانه اعطایی حذف می‌شود، تنها مصرف‌کننده نهایی از یارانه اعطایی برخوردار خواهد شد. اما با توجه به حساسیت تامین نان موردنیاز و اطمینان از دسترسی همگانی به نان ارزان‌قیمت، بکارگیری روش سوم در شرایط خاص اقتصادی نیازمند بررسی جوانب بسیاری است. با توجه به توضیحات ارائه شده، مزیت اصلی طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان در تغییر شیوه اعطای یارانه نان از روش اول به روش دوم بوده است؛ لیکن در اجرای طرح در عمل تحویل آرد یارانه‌ای به واحدهای نانوایی در طول اجرای طرح نیز ادامه یافت. [8]

دوم. عدم اتخاذ تصمیمات اصلاحی در بستر طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان از سوی سیاست‌گذاران.  طبق اظهارات مجریان طرح، اطلاعات قابل توجهی از میزان مصرف افراد در بستر این طرح جمع‌آوری شده است که در برخی موارد وقوع تخلف از سوی برخی خریداران محرز است. با این حال تاکنون تصمیمی برای برخورد با متخلفین و جلوگیری از خرید آن‌ها صورت نگرفته است.

طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان در مقایسه با سایر روش‌ها دارای چالش‌ها و در عین حال امتیازاتی است که در بین آن‌ها استفاده از بستر فناوری اطلاعات و داده محوری را می‌توان متمایزترین ویژگی آن برشمرد. طبیعی است هر طرحی در مراحل ابتدایی با چالش‌هایی مواجه خواهد شد و لذا نقاط ضعف آن بایستی در کنار نقاط قوت آن دیده شود.

4-3. یارانه دارو

یکی دیگر از مصادیق سیاست‌های حمایتی، تسهیل دسترسی مردم به خدمات درمانی و اقلام دارویی ارزان‌قیمت است. اگرچه بخش عمده‌ای از مصرف دارویی کشور (85 درصد) تولید داخلی است؛ اما بخش عمده‌ای از مواد اولیه دارویی (حدود 77 درصد) وارداتی است. بنابراین قیمت اقلام دارویی و همچنین تجهیزات پزشکی به طور مستقیم و غیرمستقیم با نوسانات نرخ ارز تحت تاثیر قرار گرفته و از همین رو حمایت‌های قیمتی آن اهمیت دوچندان دارد. تا پیش از سال 1401 دولت عمدتا از طریق تخصیص ارز ترجیحی به واردات دارو، مواد اولیه دارویی و تجهیزات پزشکی سعی در پوشش بخشی از هزینه‌های درمان داشت، اما با حذف ارز ترجیحی از اردیبهشت سال ۱۴۰۱، دولت تصمیم‌ گرفت تا یارانه دارو را از طریق طرح دارویار به انتهای زنجیره مصرف پرداخت کند. از این رو در چند سال گذشته اعتبار مجزایی برای این موضوع در قوانین بودجه در نظر گرفته می‌شود که در این بخش به آن پرداخته خواهد شد. جدول 7 اعتبارات مصوب یارانه دارو و تجهیزات پزشکی را در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 به همراه عملکرد آن‌ها نشان می‌دهد.

جدول 7. میزان اعتبار مصوب یارانه دارو و تجهیزات پزشکی و همچنین عملکردهای مربوطه در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

ماخذ: قوانین بودجه سنواتی سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه سال 1404 و سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

شکل 10 حجم واردات دارو (شامل موارد اولیه دارویی)، شیرخشک، تجهیزات پزشکی مصرفی و دستگاهی را از سال 1395 الی 1403 نشان می‌دهد. ارزش واردات سالانه این اقلام در ده سال گذشته به طور متوسط حدود 4 میلیارد دلار است که البته افزایش در سال‌هایی همانند سال 1400 مقطعی بوده و به دوره کرونا مربوط می‌شود.

شکل 10. ارزش دارو، مواد اولیه دارویی و اقلام مصرفی پزشکی (میلیارد دلار) از سال‌ 1390 الی 1402 و پیش‌بینی سال 1403

ماخذ: آمارهای مربوط به واردات گمرک جمهوری اسلامی‌ ایران.

با توجه به رشد اندک حجم واردات در سه سال گذشته، ارزش کل واردات دارو و تجهیزات پزشکی برای سال 1404 همانند امسال حدود 4.11 میلیارد دلار برآورد می‌شود.به نظر می‌رسد اعتبارات پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه 1404 برای پرداخت سهم دولت از قیمت دارو و اقلام پزشکی مصرفی در سال 1404 کافی به نظر می‌رسد. اما نکته حائز اهمیت این است که برآورد مذکور تنها مربوط به اعتبارات لازم برای یارانه دارو و اقلام پزشکی در سال آتی است و بدهی دولت به سازمان‌های بیمه‌گر بابت مطالبات عقب‌افتاده در آن لحاظ نشده است که در بخش بعد به آن پرداخته خواهد شد.

4-3-1. طرح دارویار

پس از حذف ارز ترجیحی دارو و اقلام مصرفی پزشکی در تیرماه سال 1401، اعتبارات یارانه دارو در قالب طرح «دارویار» به مصرف‌کنندگان تعلق گرفت. با اجرای این طرح، در واقع یارانه دارو از ابتدای زنجیره به انتهای زنجیره و از طریق سازمان‌های بیمه‌گر به مصرف کننده نهایی دارو انتقال یافت. در نتیجه پس از اجرای دارویار، هزینه دارو به سه بخش تقسیم شد: سهم بیمار (پرداخت از جیب)، سهم سازمان بیمه‌گر و سهم دولت (یارانه ‌دارو).

جدول 8 اعتبارات مصوب، عملکرد و وضعیت مطالبات سازمان‌های بیمه‌گر را برای سال‌ 1402 و ده ماهه ابتدایی سال 1403 نشان می‌دهد. از 69 هزار میلیارد تومان اعتبارات مصوب برای دارویار در سال 1402، 40.3 هزار میلیارد تومان تخصیص صورت گرفته است که از این میزان در مجموع 34 هزار میلیارد تومان به سازمان‌های بیمه‌گر پرداخت شده که سهم هریک از آن‌ها در جدول 8 نشان داده شده است. حجم مطالبات بیمه‌ها (بر اساس اسناد دریافتی سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها) تا ابتدای بهمن‌ ماه سال 1403، بالغ بر 42 هزار میلیارد تومان اعلام گردیده که از این میان 15.5 هزار میلیارد تومان مربوط به مطالبات باقی‌مانده آن‌ها از سال 1402 است. از مجموع حدود 62 هزار میلیارد تومان اعتبارات مصوب ده ماهه سال 1403، 34 هزار میلیارد تومان پرداخت شده است که عملکرد 54 درصدی اعتبارات را نشان می‌دهد. این نکته نیز حائز اهمیت است که اسناد مربوط به مطالبات بیمه‌ها معمولا با تاخیر چند ماهه برای سازمان هدفمندی ارسال می‌شود که بر همین اساس می‌توان گفت رقم 42 هزار میلیارد تومان، احتمالا مجموع مطالبات داروخانه‌ها از دولت تا اواسط سال 1403 باشد.

جدول 8. اعتبارات مصوب و عملکرد طرح دارویار به همراه میزان مطالبات سازمان‌های بیمه‌گر در طرح دارویار در سال 1402 و ده ماهه 1403 (میلیون تومان)

ماخذ: سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

طرح دارویار با اهدافی همچون «توزیع یارانه دارو متناسب با نیاز بیماران»، «تغییر نکردن پرداخت از جیب بیماران»، «اصلاح الگوی مصرف دارو و کاهش تقاضای القایی» و «کنترل قاچاق معکوس و رشد صادرات رسمی دارو» از تیرماه سال 1401 اجرا گردید. اکنون پس از گذشت بیش از دو سال از اجرای طرح، بازار دارویی کشور با چالش‌هایی مواجه شده‌است که مهم‌ترین آنها عبارتند از:

• کمبود شدید نقدینگی در زنجیره تامین و توزیع دارو. کمبود شدید نقدینگی ناشی از تاخیرهای طولانی در پرداخت مطالبات از سوی بیمه‌ها و سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به عنوان مهم‌ترین چالش بازار دارویی کشور عنوان می‌شود. در ابتدای اجرای طرح، اعتبارات دارویار در اختیار سازمان‌های بیمه‌گر قرار می‌گرفت و به طور کلی مطالبات داروخانه‌ها از سوی آن‌ها پرداخت می‌گردید. به دلیل تاخیر در پرداخت‌ها از سوی بیمه‌ها، پس از مدتی پرداخت سهم دولت از قیمت دارو (بدهی دولت به داروخانه‌ها) به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها سپرده شد. با این حال این اقدام نیز نتوانسته مشکل تاخیر در پرداخت مطالبات را به طور کامل مرتفع کند. بنابر اظهارات رئیس سازمان غذا و دارو کشور، در 9 ماهه ابتدایی سال 1403، از 2 میلیارد و 800 میلیون دلار ارز تخصیص داده شده به دارو، تنها 2 میلیارد و 200 میلیون دلار جذب شده و 600 میلیون دلار باقی مانده به دلیل نبود نقدینگی توسط شرکت‌های داروساز جذب نگردیده است.
• فقدان متولی و هماهنگ‌کننده طرح. سازمان‌های بیمه‌گر، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها، سازمان غذا و دارو و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نهادهای فعال در این طرح هستند که عمدتا به صورت جزیره‌ای عمل کرده و متاسفانه به دلیل عدم هماهنگی حتی آمار و اطلاعات در رابطه با موضوعات اصلی همچون میزان مطالبات و بدهی‌های دولت و سازمان‌های بیمه‌گر و به تبع آن اعتبارات موردنیاز طرح نیز محل اختلاف این دستگاه‌ها است.

اخیرا با موافقت مقام معظم رهبری و به دلیل روند فزاینده حجم بدهی‌ها و مطالبات حوزه درمان و دارو در دو سال اخیر، دولت اجازه پیدا نمود تا یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برای تأمین ذخایر پایدار دارویی، لوازم مصرفی و تجهیزات پزشکی برداشت نماید. همچنین با اخذ مجوز از شورایعالی هماهنگی اقتصادی سران قوا اجازه انتشار اوراق تا سقف ۲۵ همت، جهت پرداخت‌ بخشی از تعهدات سازمان تأمین اجتماعی، برنامه‌ریزی شده است که بخشی از آن مربوط به مطالبات و بدهی‌های حوزه داروست. با این حال به نظر می‌رسد سازوکار فعلی اجرای طرح دارویار و به ویژه جریان مالی آن دارای اشکالاتی است که نتوانسته است چالش‌های به وجود آمده را مرتفع سازد.

4-4. مستمری مددجویان نهادهای حمایتی

طبق آخرین آمار رسمی از تعداد مددجویان نهادهای حمایتی، در حال حاضر 2 میلیون و 791 هزار و 465 خانوار تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) قرار دارند که جمعیتی بالغ بر 7 میلیون نفر را تشکیل می‌دهند. همچنین 496 هزار و 926 خانوار نیز تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور قرار گرفته که جمعیتی حدود 1 میلیون و 314 هزار نفری را شامل می‌شوند. شکل 11 توزیع جمعیت مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی را در دهک‌های درآمدی نشان می‌دهد.

شکل 11. تعداد افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی (هزار نفر) در بهمن ماه 1403 [10]  

ماخذ: پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان-وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

به موجب ماده (79) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف گردید در طول اجرای قانون برنامه علاوه بر پرداخت یارانه نقدی، هرسال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی را متناسب با سطح محرومیت بر مبنای متوسط بیست درصد (۲۰%) حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، در چهارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمندکردن یارانه‌ها با حذف خانوارهای پردرآمد و درج ردیف مستقل در جدول موضوع ماده (۳۹) این قانون، از طریق دستگاههای مذکور پرداخت نماید. بر همین اساس هر ساله در جدول مربوط به مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها اعتباراتی تحت عنوان «مستمری مددجویان نهادهای حمایتی» به کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی اختصاص می‌یابد. جدول 9 میزان اعتبار مستمری خانوارهای مددجویان نهادهای حمایتی را در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد. تا قبل از سال 1402، دو ردیف اعتباری مجزا تحت عناوین «کاهش فقر مطلق خانوارها» و «پرداخت مستمری و پشت نوبتی‌ها» از محل هدفمندسازی یارانه‌ها به دو نهاد حمایتی اختصاص می‌یافت. اما همانطورکه پیش‌تر اشاره گردید از سال 1402 به دلیل کسری منابع، تنها اعتبارات مستمری مددجویان از منابع هدفمندی یارانه‌ها تامین شده و سایر خدمات حمایتی از محل بودجه عمومی پرداخت می‌گردد. اعتبارات مستمری مددجویان نهادهای حمایتی در لایحه بودجه سال 1404 حدود 100 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که نسبت به سال گذشته رشد 52 درصدی داشته است. شایان ذکر است که عملکرد این ردیف در سال‌های گذشته همواره بالاتر از میزان مصوب تحقق یافته است.

جدول 9. میزان اعتبار مستمری خانوارهای مددجویان نهادهای حمایتی در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

ماخذ: سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

کمک نقدی به نیازمندان از روش‌های مرسوم حمایتی است و تامین حداقل‌های معیشتی نیازمندان وظیفه نظام حمایتی است. اما نباید فراموش کرد که ماموریت اصلی نظام حمایتی، توانمندسازی نیازمندان است. این یعنی در نظام حمایتی بایستی سیاست‌هایی را دنبال نمود تا افراد نیازمند پس از گذراندن یک دوره حمایتی مشخص، از فقر خارج شده و عملا از حمایت بی‌نیاز شوند. در نظام‌های حمایتی کارآمد، مطالعات گسترده‌ای به موضوع طراحی برنامه‌های حمایتی اختصاص می‌یابد و پس از اجرای آزمایشی و ارزیابی اثربخش بودن برنامه موردنظر بر کاهش فقر، تصمیم بر ادامه اجرای آن برنامه گرفته می‌شود.

5. بودجه نهادهای حمایتی در لایحه بودجه 1404

نهادهای دولتی و عمومی غیردولتی متعددی در حوزه حمایتی در کشور فعالیت می‌کنند. اما در این میان کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور به طور مشخص به عنوان نهادهای حمایتی در کشور شناخته می‌شوند. شکل 12 کل بودجه نهادهای حمایتی (کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور) را در سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد. رشد محدود 9 درصدی بودجه کمیته امداد امام خمینی در سال 1401، به دلیل افزایش قابل ملاحظه یارانه نقدی در آن سال می‌باشد که جبران کننده کاهش محدود مستمری مددجویان بوده است. در ادامه این بخش بودجه این دو نهاد حمایتی مورد تحلیل قرار خواهد گرفت.

شکل 12. اعتبارات نهادهای حمایتی در قوانین بودجه سنواتی از سال 1400 الی 1403 و لایحه بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان)  [2] و [3]

5-1. کمیته امداد امام خمینی (ره)

در میان نهادهای حمایتی، کمیته امداد امام خمینی (ره) بزرگترین نهاد حمایتی کشور محسوب می‌شود. منابع موردنیاز کمیته امداد امام خمینی (ره) تنها متکی به منابع دولتی نمی‌باشد و بخش قابل توجهی از آن بایستی از طرق مختلف از جمله دریافت کمک‌های مردمی تامین شود. بخشی از منابع مالی این نهاد هر ساله در قانون بودجه و از محل منابع عمومی و هدفمندسازی یارانه‌ها تامین می‌شود. جدول 10 اعتبارات مصوب کمیته امداد امام خمینی (ره) را به همراه سهم هر یک از دو منبع مذکور در تامین اعتبارات این دستگاه برای سال‌های 1400 الی 1403 و همچنین لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد. میزان اعتبارات مصوب این دستگاه در لایحه 1404 بیش از 87 هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال گذشته رشد 40 درصدی داشته است. این در حالی است که کمیته امداد امام خمینی جزو معدود دستگاهایی است که عملکرد بودجه آن معمولا بیشتر از مقدار مصوب است. یکی از نکات قابل توجه در تحلیل بودجه کمیته امداد امام خمینی، افزایش سهم بودجه عمومی از این اعتبارات از سال 1402 است. به نظر می‌رسد افزایش این سهم در چند سال گذشته به دلیل جبران کسری منابع هدفمندسازی یارانه‌ها باشد.

جدول 10. اعتبارات بودجه‌ای مصوب کمیته امداد امام خمینی (ره) از محل منابع عمومی و هدفمندسازی یارانه‌ها در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

ماخذ: سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

5-2. سازمان بهزیستی کل کشور

سازمان بهزیستی کشور دیگر نهاد حمایتی است که موظف است با اتخاذ تدابیر و ارائه ی خدمات و حمایت‌های غیربیمه‌ای و تکیه بر مشارکت‌های مردم و همکاری نزدیک سازمان‌های ذیربط، در جهت گسترش خدمات توان بخشی، حمایتی، بازپروری و پیشگیری از معلولیت‌ها و آسیب‌های اجتماعی و کمک به تأمین حداقل نیازهای اساسی گروه‌های کم درآمد، اقدام نماید. کلیه منابع مالی این سازمان نیز در قانون سنواتی بودجه لحاظ می‌گردد. جدول 11 اعتبارات این سازمان را به تفکیک محل تامین منابع در قوانین بودجه 1400 الی 1403، عملکرد آن‌ها و میزان اعتبارات منظور شده در لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد.

جدول 11. اعتبارات بودجه‌ای مصوب سازمان بهزیستی کل کشور از محل بودجه عمومی و منابع هدفمندسازی یارانه‌ها در قوانین بودجه سال‌های 1400 الی 1403 و لایحه 1404 (میلیون تومان) [2] و [3]

ماخذ: سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها.

6. جمع‌بندی و پیشنهادات

مجموع اعتبارات حمایتی، اجزاء آن و انواع برنامه‌های حمایتی در قوانین بودجه سنواتی نشان‌دهنده توجه بودجه به اقشار نیازمند و به ویژه فقراست. بر همین اساس گزارش بودجه حامی فقرا تلاش نمود ضمن ارائه برآوردی از مجموع این اعتبارات، تصویری از اجزاء و انواع برنامه‌های حمایتی منعکس نماید. اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه 1404 بالغ بر 923 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود که نسبت به مقدار مصوب سال قبل 41 درصد رشد داشته است.

به طور کلی می توان اعتبارات حمایتی بودجه را از نظر سطح شمولیت، به دو گروه حمایت‌های همگانی و حمایت‌ از گروه‌های نیازمند (به ویژه فقرا) تقسیم نمود. در حمایت‌های همگانی اگرچه گروه‌های نیازمند نیز شامل می‌شوند؛ اما به دلیل کثرت مشمولین، سهم هر یک از خانوارها محدود شده و انتظار نمی‌رود که اثر قابل توجهی بر وضعیت رفاهی آن‌ها (به ویژه برای خانوارهای فقیر) مشاهده شود. لذا در عمل سهم برنامه‌های حمایتی هدفمند از کل بودجه حمایتی نشان‌دهنده توجه ویژه بودجه به گروه‌های نیازمند است. «یارانه نقدی» (با سهم 35 درصدی از کل اعتبارات حمایتی)، «یارانه نان» (با سهم 27 درصدی)، «مستمری مددجویان نهادهای حمایتی» (با سهم 11 درصدی) و «یارانه دارو» (با سهم 9 درصدی) بزرگترین برنامه‌های حمایتی در لایحه بودجه 1404 هستند. از آنجاییکه اعتبارات یارانه‌های نقدی، نان و دارو به نوعی برنامه‌های حمایتی همگانی است و جزو جدایی‌ناپذیر بودجه حمایتی به حساب می‌آید؛ در عمل می‌توان گفت ظرفیت بالقوه بودجه سال 1404 برای اجرای برنامه‌های حمایتی هدفمند تنها 17 درصد از کل اعتبارات حمایتی است.

یکی از آسیب‌های نظام حمایتی کشور آن است که سازوکار نظام‌مندی برای ارزیابی اثربخشی برنامه‌های حمایتی و میزان تأثیر آن‌ها بر کاهش فقر یا بهبود وضعیت رفاهی گروه‌های هدف وجود ندارد. در فقدان چنین سازوکاری، بودجه‌ریزی سالانه اعتبارات حمایتی به جای آنکه برآمده از اصلاح رویکردهای حمایتی ناکارآمد در سال‌های گذشته یا تقویت برنامه‌های موفق باشد، به یک فرمول تکراری افزایش اعتبارات ردیف‌های حمایتی متناسب با پیش‌بینی تورم تبدیل شده است.

مدت‌هاست در نظام‌های حمایتی کارآمد، حمایت‌های هدفمند (حمایت از فقرا و گروه‌های در معرض فقر) و مشروط (به معنی حمایت در قبال اجرای شروطی همچون حضور کودک خانوار در مدرسه یا مراجعه مستمر خانوار به مراکز بهداشتی) جایگزین پرداخت‌های نقدی همگانی و غیرمشروط شده‌اند. چراکه اجرای این سیاست‌ها در عین حال که منابع مالی عظیمی نیاز دارد؛ معمولا اثرگذاری قابل توجهی بر وضعیت رفاهی افراد ندارد. با این حال باید توجه داشت که یارانه نقدی در شرایط فعلی اقتصادی به عنوان کمک‌هزینه‌ای برای خانوارها به حساب می‌آید.

بر همین اساس و با هدف استفاده از ظرفیت بودجه‌ای موجود برای اجرای یک برنامه حمایتی هدفمند در کنار سایر برنامه‌های حمایتی، پیشنهاد می‌شود که حمایت‌های نقدی و شبه نقدی (کالابرگ الکترونیکی) به صورتی سطح‌بندی شود که با کمترین تغییرات در بهره‌مندی خانوارهای فعلی مشمول، حمایت از خانوارهای نیازمند تقویت شود. به این معنا که سیاست‌گذار در سطح پایه و همگانی اجرای برنامه یارانه نقدی را همانند گذشته ادامه دهد و در سطح تکمیلی حمایت‌های شبه‌نقدی مکمل و هدفمند را تنها برای گروه‌های نیازمند حمایت به اجرا درآورد. به طور مشخص پیشنهاد می‌شود طرح کالابرگ الکترونیکی در سال آتی تنها برای خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، فقرای شدید و خانوارهای دارای کودک زیر 6 سال اجرا گردد. در این صورت می‌توان، شروطی نظیر تحصیل کودکان و مشارکت فعال در برنامه‌های واکسیناسیون و پایش‌های دوره‌ای سلامت را برای خانوارهای مشمول در نظر گرفت.