مسئله اصلی
محرومیتزدایی همواره مورد تأکید مسئولین کشور و خواستی عمومی بوده است. لذا، از ابتدای انقلاب این موضوع در قانون اساسی نیز گنجانده و در اصول (3، 30، 31، 43 و 48) بر این مسئله تأکید شده است. در همین رابطه، بهمنظور رفع محرومیت و نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، قانون بودجه سالیانه محل اصلی پیادهسازی برنامههای پنجساله توسعه و چشمانداز کلان 20ساله کشور و لذا، سند مالی کل کشور در تخصیص منابع و توزیع آن در میان گروههای مختلف و مناطق سرزمینی است. در حوزه محرومیتزدایی اجتماعی و تخصیص درست اعتبارات در این زمینه که با حیات گروهها و مناطق آسیبپذیر مرتبط است؛ نظارت بر قانون بودجه در راستای توزیع متوازن منابع کشور از اهمیتی فوقالعاده برخوردار است. بر این اساس، به بررسی لایحه بودجه 1404 کل کشور- بخش دوم و اعتبارات محرومیتزدایی در آن پرداخته شده است.
نقاط قوت و ضعف طرح
مهمترین نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه پیشنهادی 1404- بخش دوم در حوزه محرومیتزدایی بهشرح زیر است.
نقاط قوت
نقاط ضعف
پیشنهادهای مرکز پژوهش ها
محرومیتزدایی از مناطق و گروههای محروم از اولویتهای دستگاههای حاکمیتی و دولتی، همواره مورد تأکید مسئولین کشور و خواستی عمومی نیز بوده است. لذا، از همان ابتدای انقلاب در قانون اساسی نیز گنجانده شد. بهطوریکه در قانون اساسی در بندهای «9 و 12» اصل سوم به «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینههای مادی و معنوی» و همچنین «... ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینههای تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» بهعنوان بخشی از وظایف حکومت اشاره شده است. همچنین، در اصل سیام بر «دسترسی رایگان به وسایل آموزش و پرورش»، در اصل سیویکام بر «داشتن مسکن متناسب با نیاز»، در اصل چهلوسه بر «ریشهکن کردن فقر و محرومیت» بهعنوان هدف نظام اقتصادی کشور و در اصل چهلوهشت بر «عدم تبعیض در برخورداری از سرمایه و امکانات در مناطق مختلف کشور» تأکید شده است [1]. بااینحال، نابرابری در توزیع ثروتها و فرصتهای عمومی و بهرهمندی نامتوازن مناطق از اقدامات توسعهای در سطح کشور سبب عدم تعادل فضایی و تحمیل و تعمیق محرومیت به مناطقی از کشور شده است[2].
در این خصوص، بهمنظور رفع محرومیت و نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، قانون بودجه سالیانه محل اصلی پیادهسازی برنامههای پنجساله پیشرفت و چشمانداز کلان ۲۰ساله کشور و مهمترین سند مالی کشور در تخصیص منابع و توزیع آن در میان گروههای مختلف و مناطق سرزمینی است. ازاینرو، در حوزه محرومیتزدایی اجتماعی و تخصیص درست اعتبارات در این زمینه که با حیات گروهها و مناطق آسیبپذیر مرتبط است؛ نظارت بر قانون بودجه در راستای توزیع متوازن منابع کشور از اهمیتی فوقالعاده برخوردار است. قانون بودجه علاوهبر مشخص کردن میزان تخصیص منابع به مناطق محروم، نشاندهنده این است که کدام اقدامات یا ابعاد محرومیتزدایی مورد نظر برنامهریزان و دولت است. با بررسی آن میتوان دریافت که آیا عدالت در پهنه سرزمینی، بهویژه در مورد مناطق محروم که معمولاً صدا و قدرت کمتری نسبت به مناطق برخوردارتر دارند مورد توجه قرار گرفته است؟ آیا سند مذکور ابعاد مختلف محرومیت اجتماعی را پوشش میدهد؟
بر این اساس، در این گزارش به بررسی لایحه بودجه پیشنهادی سال 1404 کشور– بخش دوم، در حوزه محرومیتزدایی، که با تصویب در مجلس شورای اسلامی بهعنوان سند قانونی بودجه کل کشور و مبنای عمل دستگاهها در این زمینه قرار میگیرد، میپردازیم. لازم به ذکر است؛ در تعریف محرومیت اجتماعی در اینجا عناصر اساسی اجتماعی- اقتصادی و رفاهی همچون فقر، مسکن، اشتغال، آموزش، بهداشت، آب، انرژی و راه مورد نظر است که نیازمندیهای اساسی عصر حاضر را شامل میشود و هرگونه کمبرخورداری یا نابرخورداری در این حوزهها میتواند بر زندگی افراد در زمان حال و آینده نقشی کلیدی ایفا کند. ، محرومیتزدایی اجتماعی، تلاش برای رفع چنین مواردی یا تأمین آنها برای جمعیتها و مناطق هدف را شامل میشود.
در بین قوانینی که تکلیف بودجهای در حوزه محرومیتزدایی برای دولت تعیین میکنند دو قانون از اهمیت بیشتری برخوردارند و مهمترین بخش از بودجه محرومیتزدایی را پوشش میدهند که هدف از وضع آنها توزیع متعادل بودجه بهمنظور توسعه متوازن و محرومیتزدایی از مناطق محروم و کمتر توسعهیافته بوده است. یکی، قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت» [4] و دیگری، «بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه» [5] است. این قوانین در جدول زیر به طور مختصر آمده است.
جدول 1. مهمترین قوانین دارای تکلیف بودجهای حوزه محرومیتزدایی [4]و [5]
|
قانون |
تاریخ تصویب |
محل تأمین اعتبار |
نحوه تخصیص به استانها |
|
استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت |
30 مهرماه 1393 اصلاحی 21 مهرماه 1394 |
سه درصد (۳%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت |
دولت مکلف است سه درصد (۳%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت را در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند و طی جدولی که در آن سهم هر استان براساس شاخصهای نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهسازی روستاها، راه و زیرساختهای جادهای، سرانههای عمران شهری و درآمد شهرداریها و فضاهای فرهنگی، مذهبی، ورزشی مشخص میشود، در قانون بودجه درج کند. سهم هر شهرستان برای بهبود شاخصهای مذکور همراه با دستورالعمل توزیع پروژهها و طرحهای موارد فوق، همزمان با ابلاغ اعتبارات استانی توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور به استان ابلاغ میشود تا با تصویب کمیته برنامهریزی شهرستان به طرحها و پروژههای شهری، روستایی و حسب مورد عشایری موضوع شاخصهای فوق اختصاص یابد. |
|
بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه |
10 بهمنماه 1395 |
دوسوم از سه درصد (3 %) از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی |
به شهرستانهای مناطق کمتر توسعهیافته که براساس شاخصهای توسعهنیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین میشود. |
اعتبارات این دو قانون در لایحه بودجه سال 1404 کشور رشد چشمگیری را نسبت به سنوات قبل داشتهاند که در جداول و شکلهای زیر قابل مشاهدهاند. اعتبارات موضوع این دو قانون در قالب «جدول 8– اعتبارات تملکداراییهای استانی» لایحه بودجه ارائه شده است [6]. تابع دو قانون مذکور، در این لایحه درمجموع 134293 میلیارد تومان اعتبار محرومیتزدایی در نظر گرفته شده است.
قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت
جدول 2. اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (1404-1400) [7]
|
سال بودجه |
ارقام (میلیون ریال) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
|
لایحه بودجه 1404 |
1100/000/000 |
75 |
|
قانون بودجه 1403 |
630/000/000 |
80 |
|
قانون بودجه 1402 |
350/000/000 |
25 |
|
قانون بودجه 1401 |
280/000/000 |
0 |
|
قانون بودجه 1400 |
280/000/000 |
93/10 |
اعتبارات موضوع این قانون در جدول 8 لایحه بودجه بهصورت «ملی- استانی» درمجموع 110 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که این میزان نسبت به سال 1403 رشد قابلتوجهی داشته است.
شکل 1. نمودار اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (1404-1400) (ارقام به میلیارد تومان)[7]
همانگونه که در جدول و شکل فوق مشاهده میشود؛ اعتبارات محرومیتزدایی این بخش در سه سال اخیر روند افزایشی مناسبی داشته، اما در مورد بودجه پیشنهادی 1404 یک نکته بسیار حائز اهمیت بوده و آن ضرورت تفکیک بودجه استانی با ملی در این بخش است. در این بخش رقم 18 هزار میلیارد تومان (16 درصد) با عنوان «فعالیتهای رفع فقر و طرحهای محرومیتزدایی و توسعه روستایی براساس شاخصهای فقر چندبعدی» اختصاص یافته است. بر این اساس، از 110 هزار میلیارد تومان مذکور 92 هزار میلیارد تومان (84 درصد) از آن با مشخص شدن سهم هر استان بهصورت دقیق توزیع اعتبار داشته است. لذا، تعیین تکلیف در مورد سهم استانها و نظارت دقیق بر توزیع 16 درصد مذکور، بهویژه از این جهت که اتفاقاً استانهای محرومتر و گروههای فقیرتر که صدای کمتری دارند معمولاً سهم کمتری از چنین بودجههایی دریافت میکنند، بسیار دارای اهمیت است.
یک مسئله مهم دیگر در مورد آن تخصیص یافتن یا تحقق اعتبارات مصوب در قانون استفاده متوازن از امکانات کشور است که معمولاً میزان اندکی از آن محقق میشود. طبق آمار دریافتی از سازمان برنامه و بودجه در مورد سنوات قبل، برای سال 1396 رقم 20 درصد، سال 1397 رقم 30 درصد، سال 1398 رقم 36 درصد، سال 1399 رقم 33 درصد و سال 1400 میزان 25 درصد از بودجه مصوب تحت قانون استفاده متوازن به مناطق محروم تخصیص یافته است [7]. بنابراین، شکاف بسیار زیادی میان بودجه مصوب فریبنده مناطق محروم با میزانی از آنکه در عمل تحقق یافته است مشاهده میشود. این موضوع نیز ضرورت نظارت هرچه بیشتر مجلس و دولت بر فرایند اجرای بودجه مناطق محروم را نشان میدهد.
بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه
جدول 3. اعتبارات از محل بند «ت» ماده (32) احکام دائمی برنامههای توسعه (1404-1400)[7]
|
سال بودجه |
اعتبار (میلیون ریال) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
|
لایحه بودجه 1404 |
242/933/000 |
7 |
|
قانون بودجه 1403 |
226/667/000 |
9- |
|
قانون بودجه 1402 |
249/134/090 |
274 |
|
قانون بودجه 1401 |
66/651/000 |
22 |
|
قانون بودجه 1400 |
54/386/770 |
- |
شکل 2. نمودار اعتبارات محرومیتزدایی بند «ت» ماده (32) احکام دائمی برنامههای توسعه 1404-1400 (ارقام به میلیارد تومان)[7]
این بخش از اعتبارات بودجهای مناطق محروم که از محل 2 درصد از 3 درصد فروش نفت و گاز تأمین میشود، روند نوسانی قابل تأملی داشته است. در سال 1402 نسبت به 1401 رشد 274 درصدی داشته، اما در سال 1403 همان وضعیت سال قبل را نیز حفظ نکرده و رشد منفی (9- درصد) را تجربه کرده است. در لایحه 1404 نیز بهرغم اینکه نسبت به سال 1403 رشد مثبت 7 درصدی یافته است، اما همچنان نسبت به سال 1401 روند کاهشی منفی 2 درصد دارد. بههرحال، تحقق این بخش از بودجه بهدلیل وابستگی به فروش نفت و گاز با مشکلاتی مواجه است؛ بهویژه آنکه بهنظر میرسد بهمخصوص در سال پیشرو بهدلیل تشدید تحریمها دولت در فروش نفت و گاز با مشکل مواجه خواهد بود. احتمالاً افزایش نهچندان زیاد آن نسبت به سال قبل نیز بهدلیل چنین پیشبینیهایی بوده است.
توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی موضوع قوانین مذکور
توزیع اعتبارات محرومیتزدایی تحت بند «ت» ماده (32) احکام دائمی و قانون توسعه متوازن در لایحه بودجه 1404 منطبق با تقسیمات اداری- سیاسی کشور به دو شکل منطقهای و ملی صورت گرفته که در توزیع منطقهای آن نیز استان واحد جغرافیای مورد نظر بوده است. در این لایحه از مجموع 134293 میلیارد تومان اعتبار محرومیتزدایی در نظر گرفته شده، 18000 میلیارد تومان از آن ذیل شاخص فقر چندبعدی و بهصورت ملی توزیع میشود. مابقی آن (116293 میلیارد تومان) براساس شاخص محرومیت به نسبت میزان محرومیت استانها توزیع شده و سهم هر استان از آن مشخص است که در جدول و شکل زیر قابل مشاهده است. همچنین، میانگین سهم هر استان از این بودجه نیز 3737 میلیارد تومان بوده است.
جدول 4. توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی (بند «ت» ماده (32) احکام دائمی و قانون توسعه متوازن) در لایحه بودجه 1404 [6]
|
نام استان |
اعتبار مصوب (میلیون ریال) |
|
مرکزی |
22051820 |
|
گیلان |
39853510 |
|
مازندران |
38186480 |
|
آذربایجان شرقی |
43612270 |
|
آذربایجان غربی |
48590580 |
|
کرمانشاه |
38123080 |
|
خوزستان |
68260820 |
|
فارس |
68624020 |
|
کرمان |
63975720 |
|
خراسان رضوی |
60703540 |
|
اصفهان |
36386870 |
|
هرمزگان |
45611430 |
|
سیستان و بلوچستان |
89107100 |
|
کردستان |
44839320 |
|
همدان |
30857750 |
|
لرستان |
45832620 |
|
ایلام |
25828340 |
|
زنجان |
20366040 |
|
چهارمحال و بختیاری |
23611190 |
|
کهگیلویه و بویراحمد |
28430280 |
|
سمنان |
15497870 |
|
یزد |
19616600 |
|
بوشهر |
30757440 |
|
تهران |
27966500 |
|
اردبیل |
26280950 |
|
قم |
18336660 |
|
قزوین |
20172380 |
|
گلستان |
35725460 |
|
خراسان شمالی |
27818500 |
|
خراسان جنوبی |
28638230 |
|
البرز |
24817600 |
|
مجموع |
116293300 |
شکل 3. نمودار توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی (بند «ت» ماده (32) احکام دائمی و قانون توسعه متوازن) لایحه بودجه 1404[6]
همانگونه که مشاهده میشود بیشترین سهم از اعتبارات محرومیتزدایی به سیستان و بلوچستان با 8910 میلیارد تومان و کمترین سهم به سمنان با 1549 میلیارد تومان اختصاص یافته است. همچنین 13 استان بیش از میانگین و 18 استان نیز کمتر از میانگین دریافت کردهاند. لذا باید گفت؛ این الگو نسبت به الگوی توزیع برابر، که در قانون بودجه 1403 با عنوان «توازن 2» بخشی از بودجه محرومیتزدایی را بهصورت مساوی در میان همه استانها توزیع کرده بود، عادلانهتر است. هرچند در این زمینه با مسئله روزآمد نبودن شاخصها و دادههای تشخیص مناطق محروم مواجهیم. بااینحال، همین شاخص فعلی و دادههای موجود نیز به عدالت نزدیکتر و توزیع بدینشیوه ارجح است. علاوهبرآن، شایسته است جهت شفافیت بیشتر و برنامهمحور شدن اعتبار 18 هزار میلیارد تومان که براساس شاخص فقر چندبعدی و توزیع آن برای سطح ملی در نظر گرفته شده بهصورت استانی توزیع شود یا اینکه نهاد ذیربط مکلف به تدوین برنامه جامع و تصویب آن در هیئتوزیران شود. این موضوع از این جهت اهمیت دارد که بودجه محرومیتزدایی مازاد بر بودجه استانی و برای مناطق و گروههای در راستای رفع نابرابریهای منطقهای و برقرار کردن تعادل منطقهای در توزیع امکانات و برخورداری از آنها در پهنه سرزمینی است. لذا، توزیع آن نیز باید بهصورت منطقهای (در اینجا منطقه استان در نظر گرفته شده است) باشد.
در کنار قوانین مذکور در جدول فوق، قانون برنامه پنجساله پیشرفت کشور مهمترین سند بالادستی و راهبری است که بودجه سالیانه باید در حوزههای مختلف ازجمله مناطق محروم در تناظر با آن تنظیم شود. اکنون، قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (1407-1403) سند بالادستی در این زمینه است. در این سند ابعاد مختلف مرتبط با محرومیتزدایی همچون بهبود اشتغال، حمایتهای مالی و تسهیلات بانکی، مسکن، تشویق سرمایهگذاری در صنایع محلی، گسترش حملونقل و شبکه ارتباطی، اماکن فرهنگی و ورزشی، توسعه سرمایه انسانی، بهبود خدمات آموزشی، بهبود خدمات سلامت و رفع فقر مطلق مورد تأکید قرار گرفته است [8] و [9]. از منظر تطابق با برنامه هفتم که بر توسعه، اشتغالزایی و توانمندسازی مناطق محروم تأکید دارد، لایحه بودجه در این زمینه تعیین تکلیفی اساسی نکرده است و اعتبارات استانی باید در سطوح استانی و توسط شورای برنامهریزی استان چنین تخصیصی یابند. همچنین، اعتبار مشخصی برای حوزههای فناوری اطلاعات و ارتباطات و راهسازی لحاظ نشده است. همانگونه که گفته شد؛ مهمترین بخش بودجه محرومیتزدایی بهشکل استانی توزیع شده و لازم است در تطابق با برنامه پیشرفت تخصیص یابند. این موضوع از این جهت اهمیت دارد که تجربه بیش از چهار دهه اخیر برنامهها و فعالیتهای محرومیتزدایی در کشور نشانمیدهد که معمولاً نگاه کالبدی- عمرانی و خدماتی- رفاهی در برنامههای محرومیتزدایی بر نگاه کیفی و توسعهگرا که مبتنیبر ایجاد فرصتهای اشتغال و قطبهای محرک توسعه غلبه دارند. طبق تجربه، پیامد چنین نگرشی، تسهیل و گسترش مهاجرت از مناطق محروم به شهرهای بزرگ و کلانشهرها جهت تصاحب فرصتهای شغلی بوده است.
نکته مهم دیگر در مورد تطابق لایحه بودجه با برنامه پنجساله پیشرفت، بحث بودجههای سرگردان یا بودجهریزی رفع تکلیفی در این زمینه است. همواره در قوانین و لوایح بودجه بخشهایی با عنوان «با اولویت مناطق محروم» مشخص میشوند. مثلاً، در لایحه بودجه 1404 در جدول 7 ذیل سازمان گسترش و نوسازی صنایع چنین مواردی ذکر شده است. درواقع، چنین اعتباراتی، تکلیف برنامهای ندارند و به سلیقه مجریان واگذار شدهاند. لازم است در مورد این اعتبارات میزان دقیق آنها مشخص شود.
محرومیتزدایی همواره مورد تأکید مسئولین کشور و خواستی عمومی بوده است. لذا، از ابتدای انقلاب این موضوع در قانون اساسی نیز گنجانده و در اصول (3، 30، 31، 43 و 48) بر این مسئله تأکید شده است. براساس اصل (48) قانون اساسی، در توزیع منابع عمومی میان استانها باید دو عامل نیاز و استعداد رشد، مورد دقت قرار گیرد. در همین رابطه، بهمنظور رفع محرومیت و نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، قانون بودجه سالیانه محل اصلی پیادهسازی برنامههای پنجساله توسعه و چشمانداز کلان 20ساله کشور و لذا، سند مالی کل کشور در تخصیص منابع و توزیع آن در میان گروههای مختلف و مناطق سرزمینی است. ازاینرو، در حوزه محرومیتزدایی اجتماعی و تخصیص درست اعتبارات در این زمینه که با حیات گروهها و مناطق آسیبپذیر مرتبط است؛ نظارت بر قانون بودجه در راستای توزیع متوازن منابع کشور از اهمیتی فوقالعاده برخوردار است. بر این اساس، به بررسی لایحه بودجه 1404 کل کشور-بخش دوم و اعتبارات محرومیتزدایی در آن پرداخته شد. مهمترین نقاط قوت و ضعف آن بهشرح زیر است:
نقاط قوت
نقاط ضعف
پیشنهادها