خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

تاریخچه استقرار مدیریت تعارض منافع در دستور کار سیاسی کشور به نیمه دهه 1390 بازمی‌گردد که پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی ازسوی مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری منتشر شد. به‌طور کلی، پس از فرمان هشت‌ماده‌ای مقام معظم رهبری و همچنین ترویج ادبیات حکمرانی خوب در کشور، جنبه نظری و تقنینی مبارزه با فساد به‌طور جدی‌تر مورد توجه قرار گرفت. از آن زمان تاکنون قوانین مرتبط با شفافیت، سلامت اداری، حمایت از افشاگران فساد و بررسی دارایی مقامات به ثمر نشسته، اما مدیریت تعارض منافع هنوز به‌طور یکپارچه و منسجم، ماهیت قانونی به‌خود نگرفته است.

باید در نظر داشت که شفافیت، حمایت از افشاگران فساد و مدیریت تعارض منافع سه ضلع مرتبط با یکدیگر در مبارزه با فساد هستند. نهادهای مردمی قدرتمند، کنشگری رسانه‌ها، دولت الکترونیک و بسیاری از ابعاد دیگر نیز باید فراهم باشند تا زیست‌بوم مبارزه با فساد بتواند به‌صورت کارآمد عمل کند. متأسفانه عدم پیوستگی مناسب این اجزا با یکدیگر از دلایل عملکرد نامناسب قواعد مرتبط با مدیریت تعارض منافع در قوانین قبلی است. پنجره سیاستی باز شده از طریق ارائه لایحه و طرح «مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» باید امکان ایجاد ارتباط منسجم به‌خصوص میان مدیریت تعارض منافع و شفافیت را فراهم کند.

بررسی لایحه و طرح (نقاط قوت و ضعف)

براساس بررسی لایحه «مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی، عدم اتصال و ارتباط بین لایحه با قوانین حوزه شفافیت مشهود است. بنابراین:

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

ضروری است سیاستگذاران هنگام توجه به مدیریت تعارض منافع رابطه‌ای فعال و سازوکاری منسجم میان قوانین حوزه شفافیت و قواعد مدیریت تعارض منافع ایجاد کنند. با توجه به امکانات موجود در قوانین مرتبط با حوزه شفافیت و همچنین ظرفیت تقنینی مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌شود:

• اول ـ به سازوکارهای قانونی اعلام دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی، برای بررسی و مدیریت تعارض منافع انتشار برخی اطلاعات با رعایت ملاحظات امنیتی و بدون ذکر جزئیات افزوده شود؛ نظیر اسامی اعلام‌کنندگان، تأیید و تصدیق قوه قضائیه، نسبت افزایش یا کاهش سرمایه در زمان مسئولیت و نظایر آن.
• دوم ـ  در لایحه، ذیل بخش منع یا تحدید معامله، تبصره‌ای با عنوان ذیل اضافه شود.

«کاربرگ اقرار به عدم تعارض منافع معاملات» به بند «ت» ماده (۲) قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر قوا ـ مصوب 1403 الحاق می‌شود.

• سوم ـ با توجه به تکلیف انتشار مشروح مذاکرات و وضعیت آرای مشارکت‌کنندگان به تفکیک رأی (موضوع ماده (3) قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها)، پیشنهاد می‌شود کاربرگ اقرار عدم تعارض منافع مشارکت‌کنندگان در جلسات به‌صورت عمومی منتشر شود و در مواردی که شخص به‌دلیل تعارض منافع مشارکت ندارد، وجود تعارض منافع (بدون اشاره به جزئیات) افشا شود.
• چهارم ـ اگرچه فرایندهای خصوصی‌سازی ذیل معاملات متوسط و بزرگ قرار می‌گیرد، اما با توجه به اهمیت فزاینده فرایندهای خصوصی‌سازی و شائبه‌هایی که تاکنون شکل گرفته است، همه مستندات غیرمحرمانه فرایندهای مرتبط با خصوصی‌سازی علاوه‌بر متن، متمم و الحاقات به‌صورت عمومی منتشر و در اختیار آحاد جامعه قرار گیرد.

ماده پیشنهادی: سازمان خصوصی‌سازی کشور مکلف است اسامی و سمت تمام مشمولان ماده (۲۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی را، که در فرایندهای خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی به‌نحوی مداخله دارند، افشا کند.

• پنجم ـ فارغ از افشای عمومی مصادیق موقعیت‌های تعارض منافع، همه مصادیق تعارض منافع افشا شده توسط کارکنان دولت در ذیل سامانه‌ای در اختیار سازمان اداری و استخدامی جمهوری اسلامی ایران قرار گیرد. این پایگاه داده، امکاناتی همچون صحت‌سنجی موقعیت‌ها، بررسی رویه‌های اجرا شده در مدیریت آن موقعیت ازسوی دستگاه اجرایی، امکان بررسی و اعمال اقدامات اصلاحی و یا طی فرایندهای قانونی و ارائه خدمات در این حوزه به سایر دستگاه‌های اجرایی و همچنین ارائه گزارش عملکرد به عموم مردم را فراهم خواهد کرد.
• ششم ـ همه هدایای تبادل شده با مقامات خارجی به‌صورت عمومی برای آحاد مردم افشا شود.
• هفتم ـ جدا از افشای منافع و موقعیت‌های تعارض منافع، شفافیت فرایندها، رویه‌ها و عملکرد دستگاه اجرایی در پیاده‌سازی مقررات تعارض منافع، خود موجب مشارکت عمومی و مطالبه‌گری در راستای پیگیری مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌ها می‌شود، ازاین‌رو، الزام دستگاه‌های مشمول به ارائه گزارشی جامع از اقدامات دستگاه در حوزه مدیریت تعارض منافع به‌صورت دوره‌ای می‌تواند بسیار کارآمد باشد.

1. مقدمه

از سال 1380 و پس از فرمان هشت‌ماده‌ای مقام معظم رهبری تاکنون قوانین متعددی در حوزه مبارزه با فساد و ابعاد مرتبط با آن به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. مجلس شورای اسلامی در سال 1387 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را تصویب کرد و پس از آن در همان سال قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد تصویب شد. سپس در سال 1391 قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران تصویب شد. در ادامه این روند در سال 1402 قانون حمایت از گزارشگران فساد تصویب و ابلاغ شد. آخرین قانون در حوزه مبارزه با فساد به شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب 1403 بازمی‌گردد.

موضوع تعارض منافع از اوایل دهه 1390 به‌آرامی به‌عنوان یکی از ابعاد قابل توجه در حوزه مدیریت تعارض منافع شناخته ‌شد و در سال 1396 با انتشار پیش‌نویس آن ازسوی مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری شکلی جدی‌تر یافت. دولت در سال 1398 به‌همراه لایحه شفافیت، لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی را تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. پیش از این نیز طرح «مدیریت تعارض منافع» در سال 1397 تقدیم مجلس شورای اسلامی شده بود [1].

از زمان اعلام وصول لایحه مدیریت تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی تاکنون فرازوفرودهای گسترده‌ای در موضوع تعارض منافع شکل گرفته، این لایحه تاکنون سه بار در مجلس اعلام وصول شده است و انتظار می‌رود بار دیگر با همکاری مجلس شورای اسلامی و دولت در دستور کار قرار گیرد. در این بازه زمانی چندین طرح نیز با موضوع مدیریت تعارض منافع ارائه شده که هیچ‌کدام به سرانجام نرسیده است.

مسئله تعارض منافع به‌عنوان یکی از ابعاد مرتبط با مبارزه با فساد، چه در سطح بین‌المللی و چه داخل کشور، مورد توجه بوده است. همچنین، مرکز پژوهش‌های مجلس و چندین نهاد دیگر چه به‌صورت راهبردی و چه در قالب اظهارنظر درباره لایحه و طرح‌های ارائه شده، گزارش‌هایی را منتشر کرده‌اند، اما کمتر مسئله تعارض منافع در رابطه با سایر ابعاد مبارزه با فساد مورد بحث و بررسی قرار گرفته است.

در گزارش پیش‌رو، مدیریت تعارض منافع را در کنار سایر ابعاد مرتبط با فساد و با تمرکز بر اصل شفافیت بررسی می‌شود. ابتدا در بخش دوم سوابق مطالعاتی و تقنینی مرتبط با تعارض منافع و سپس در بخش سوم چارچوب مفهومی ضرورت ارتباط ابزارهای شفافیت و مدیریت تعارض منافع مورد بحث قرار می‌گیرد. در این بخش نقش شفافیت به‌عنوان ابزار و همچنین راهبرد در مدیریت تعارض منافع به‌طور ویژه بررسی می‌شود. در بخش چهارم این گزارش پیامدهای بی‌توجهی به موضوع شفافیت در قوانین موجود و سپس ظرفیت‌های قانونی موجود مورد بررسی قرار می‌گیرد. در بخش نهایی این گزارش با جمع‌بندی کلی، پیشنهادهای اجرایی برای مرتبط کردن ظرفیت‌های شفاف‌ساز در کشور و لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی ارائه خواهد شد.

2.پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی

موضوع «مدیریت تعارض منافع» در ایران طی دهه گذشته سوابق چشمگیر پژوهشی ایجاد کرده است. موضوع تعارض منافع در سطح جهانی بیش از همه با حوزه پزشکی گره خورده و در ایران نیز باب توجه به تعارض منافع از صنعت پزشکی باز شد [2]. بااین‌حال، از سال 1396 و با عمومی ساختن پیش‌نویس لایحه «مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانون و ارائه خدمات عمومی» مطالعات گسترده‌ای توسط نهادهای عمومی و دانشگاهی انجام شده است. در این میان بخش عمده‌ای از مطالعات نیز در مرکز پژوهش‌های مجلس بوده که اولین آنها «تعارض منافع 1. دسته‌بندی و مفهوم‌شناسی» در سال 1396 است [3]. از آن زمان تاکنون بیش از 10 گزارش مطالعه موردی در حوزه مدیریت تعارض منافع ازسوی این مرکز منتشر شده است.

اگرچه گزارش‌های متعددی در حوزه‌های شفافیت و تعارض منافع تولید شده و در اکثر این گزارش‌ها به ارتباط مستقیم مدیریت تعارض منافع و شفافیت اشاره شده، اما فقط یک گزارش (با عنوان «سلامت در برنامه هفتم توسعه؛ ضرورت توجه به شفافیت به‌منظور مدیریت تعارض منافع») به‌طور مستقیم به‌کارگیری شفافیت و ارکان آن در مدیریت تعارض منافع را بررسی کرده است [4].

موضع‌گیری همه این گزارش‌ها ارتباط مستقیم شفافیت و مدیریت تعارض منافع و ضرورت استقرار شفافیت برای مدیریت تعارض منافع است. تجربه کشورهای اروپایی نشان می‌دهد سیاست‌های شفافیت در کنار نظارت، آموزش، وضع قوانین، طراحی قواعد رفتاری متکی بر امتناع، واگذاری و آشکارسازی جزوی از ارکان اصلی مدیریت تعارض منافع محسوب می‌شود [5].

اظهارنظر کارشناسی مرکز درباره لایحه مدیریت تعارض منافع به‌وضوح از بی‌توجهی به راهبردهای شفافیت، گزارشگری تخلف و تغییر انگیزه رفتاری در لایحه انتقاد کرده و اشاره می‌کند: «اصولاً بدون ایجاد شفافیت در منافع کارگزاران نظام چگونه می‌توان آن را مدیریت کرد» [6].

بخش دیگری از گزارش‌های ارائه شده، ضمن توجه به استفاده از سازوکارهای شفافیت در مدیریت تعارض منافع بر ابزار افشای منافع به‌عنوان جزئی از سیاست‌های شفافیت توجه ویژه دارند که در کنار امتناع و واگذاری، از شیوه‌های اصلی مدیریت تعارض منافع محسوب می‌شود. این افشا شامل اعلام منافع مالی (درآمد و دارایی) و همچنین هدایا می‌شود [7].

همچنین پژوهش‌های دیگری خارج از مرکز پژوهش‌های مجلس به موضوع ضرورت استقرار شفافیت برای مدیریت تعارض منافع در کنار استفاده از ابزارهای سوت‌زنی، دولت الکترونیک، تقویت سمن‌ها و غیره اشاره می‌کنند [8]. بررسی این ادبیات نشان می‌دهد که ضرورت توجه به شفافیت در مدیریت تعارض منافع مورد اجماع همه پژوهشگران فعال در این حوزه محسوب می‌شود و بدون توجه به سازوکارهای شفافیت و مرتبط کردن مدیریت تعارض منافع با آن، امکان ساخت نظام مدیریت تعارض منافع موفق وجود ندارد. در جدول 1 فهرستی از این گزارش‌ها آمده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: بر اساس یافته‌های پژوهش

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

بررسی سوابق تقنینی مجلس در موضوع مدیریت تعارض منافع را می‌توان به سال 1337 بازگرداند، زمانی که قانون راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارکنان دولت در معاملات دولتی به تصویب مجلس شورای ملی رسید. بااین‌حال، اتفاق نظر وجود دارد که قوانین تصویب شده تا پیش از ارائه لایحه دولت در مورد مدیریت تعارض منافع اگرچه موضوع مدیریت تعارض منافع را در برخی مواقع پوشش می‌داده، اما با آگاهی کامل درباره نسبت تعارض منافع و فساد نبوده است [7][8][6].

در این میان توجه ویژه به شفافیت و نقش آن در مبارزه با فساد نیز به بعد از فرمان هشت‌ماده‌ای رهبر معظم انقلاب و همچنین ترویج گفتمان نظری مبارزه با فساد در کشور بازمی‌گردد که دولت لایحه «آزادی اطلاعات» را در سال 1383 تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد و قانون آن تحت عنوان «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در سال 1387 به تصویب مجلس رسید [2]. بااین‌حال، باید در این موضوع دقت کرد که اگرچه توجه آگاهانه و فعالانه دولت و مجلس پس از این دوران است، اما سابقه بررسی موضوع شفافیت در قانونگذاری به پیش از آن برمی‌گردد.

قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384اولین قانونی بود که به‌صورت توأمان موضوع مدیریت تعارض منافع و شفافیت را در کنار یکدیگر قرار داد و از شفافیت به‌عنوان ابزاری برای مدیریت تعارض منافع استفاده کرد. براساس ماده (16) این قانون «انجام هرگونه معاملات اوراق بهادار ثبت شده یا در شرف ثبت نزد سازمان یا هرگونه فعالیت و مشارکت مستقیم یا غیرمستقیم در انجام معاملات مذکور توسط اعضای شورا، سازمان، مدیران و شرکای مؤسسه حسابرسی سازمان و نیز اشخاص تحت تکفل آنها ممنوع است» و براساس ماده (17) این قانون «اعضای شورا و سازمان موظف‌اند فعالیت‌های اقتصادی و مالی خود و همچنین مشاغل تمام‌وقت یا پاره‌وقت خود را که طی دو سال اخیر به آن اشتغال داشته‌اند یا دارند، به رئیس قوه قضائیه گزارش دهند».

اگرچه افشای این فعالیت‌ها نزد رئیس قوه قضائیه در پایین‌ترین سطوح شفافیت قرار دارد، اما نشان‌دهنده اهتمام قانونگذار به استفاده از ابزار شفافیت برای مدیریت تعارض منافع است. علاوه‌بر این، «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» مصوب 1391 نیز اگرچه به‌طور مستقیم موضوع مدیریت تعارض منافع را مطرح نکرده، اما به‌منظور ایجاد شفافیت برای جلوگیری از موقعیت‌های تعارض منافع و همچنین مبارزه با فساد فراهم شده است. هرچند این قانون، افشای عمومی اموال را فراهم نکرده، اما با ایجاد بانک اطلاعاتی در قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران سطحی از شفافیت را ایجاد کرده است.

اگرچه گزارش مستقلی درباره اثرگذاری قانون رسیدگی به دارایی مقامات تدوین نشده است، اما باید توجه داشت که حداقل افشای عمومی برخی موارد (که موجب نقض حریم خصوصی نیست) می‌تواند در موفقیت‌آمیز بودن سازوکار رسیدگی به اموال و دارایی‌ها مؤثر باشد. برای مثال، انتشار عمومی اسامی اشخاص مشمول قانون و تصدیق افشای اموال آنها از یک سو و تعیین میزان تغییر در دارایی‌های آنها پس از ترک سمت ازسوی دیگر می‌تواند موجب افزایش کارآمدی این قانون شود. بدیهی است که انتشار این موارد باید با لحاظ کردن ملاحظات امنیتی صورت گیرد.

در سایر بخش‌های این گزارش به مشکلات ناشی از عدم اتصال قوانین مرتبط با تعارض منافع و شفافیت با یکدیگر پرداخته خواهد شد. جدول 2 فهرستی از قوانین مرتبط با مدیریت تعارض منافع و شفافیت را براساس سال تصویب نشان می‌دهد.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: همان.

3. جایگاه شفافیت و مدیریت تعارض منافع در مبارزه با فساد

3-1. توسعه ادبیات و قوانین مرتبط با شفافیت و تعارض منافع برای مبارزه با فساد در ایران

توجه به مسئله فساد در ایران به‌طور ویژه پس از فرمان هشت‌ماده‌ای رهبر معظم انقلاب در سال 1380 مورد توجه قرار گرفت. در نتیجه این فرمان ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی با همکاری سه قوا ایجاد شد. در همین بازه زمانی گفتمان نظری و حکمرانی موضوع نیز در کشور جوانه زد [9]. از یک طرف با وجود اصولی همچون شفافیت و پاسخ‌گویی در حکمرانی خوب و از طرف دیگر توجه فزاینده به موضوع مبارزه با فساد، نظام حکمرانی به‌طور تدریجی از برخوردهای منفعل با پرونده‌های فساد به‌سمت اقدامات فعال و پیشگیری از شکل‌گیری فساد حرکت کرد که نتیجه آن تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در سال 1387 بود  [2].

ادامه این مسیر در اوایل دهه نود توجه به موضوع تعارض منافع به‌عنوان شکل‌دهنده اصلی فساد و همچنین ابزارهای مبارزه با فساد همچون سوت‌زنی در میان سیاستگذاران، پژوهشگران و کنشگران حوزه مبارزه با فساد افزایش یافت. در این میان موضوع سوت‌زنی در سال 1402 به نتیجه رسید و مجلس شورای اسلامی قانون «حمایت از گزارشگران فساد» را تصویب کرد.

لایحه مدیریت تعارض منافع اگرچه در سال 1398 تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، اما فرازوفرودهای زیادی داشت. لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی تاکنون دست‌کم سه بار تقدیم مجلس شورای اسلامی شده و طرح‌های زیادی نیز از طرف نمایندگان مجلس در طول این سال‌ها تقدیم مجلس شده است. از طرف دیگر، هم‌زمان با لایحه مدیریت تعارض منافع، لایحه شفافیت نیز با 36 ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. بااین‌حال، در نهایت در سال 1403 قانون «شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» با پنج ماده به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

بررسی سیر تحولات در حوزه مبارزه با فساد نشان می‌دهد که همه قوانین مرتبط با شفافیت، سوت‌زنی و مدیریت تعارض منافع ذیل اقدامات حکومت در مبارزه با فساد معنا پیدا می‌کند. این موضوع بدان‌معناست که ارتباط مفهومی این اجزا در مدیریت تعارض منافع و همخوانی آنها با یکدیگر باید مدنظر سیاستگذاران قرار گیرد. هدف تدوین تمام این قوانین ایجاد زیست‌بومی است که این ابزارها در آنجا باهم مرتبط شود و همدیگر را پوشش دهد و نهایتاٌ سبب ایجاد فضای ضدفساد شود.

3-2. استانداردهای سازمانی در حوزه مبارزه با فساد

ذیل استانداردهای 37000 که مرتبط با حکمرانی سازمانی است می‌توان مجموعه‌ای از استانداردهای خانواده مبارزه با فساد را مشاهده کرد.

استاندارد 37001 به‌صورت مشخص به موضوع مبارزه با رشوه می‌پردازد و استاندارد 37002 موضوع سوت‌زنی فساد را مورد بررسی قرار می‌دهد. استاندارد بین‌المللی 37003 نیز مهار کلاهبرداری (تقلب) در سازمان را بررسی می‌کند. در این میان، استاندارد مدیریت تعارض منافع نیز ذیل شماره 37009 در حال تدوین است. استقرار مجموعه این استانداردها در کنار هم، همان منطق بیان شده درباره قوانین داخلی را دارد. این استانداردها در کنار یکدیگر به‌دنبال مبارزه با فساد در سازمان و در نتیجه گسترش کارآمدی سازمان‌ها به‌صورت عمومی هستند.

اگرچه استاندارد مشخصی برای ایجاد شفافیت در سازمان تدوین نشده، اما تقریباً در همه استانداردهای مورد اشاره در این بخش از شفافیت به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی یاد شده است. در پیش‌نویس استاندارد مدیریت تعارض منافع آمده: «مدیریت تعارض منافع بر پایه اصول اعتماد، درست‌کرداری، شفافیت و پاسخ‌گویی» است [2]. همچنین در استاندارد مبارزه با رشوه نیز تصریح شده است: «این مسئولیت می‌تواند از طریق یک نظام مدیریت ضدرشوه که از طریق تعهد به راهبری در تأسیس یک فرهنگ یکپارچگی، شفافیت، پذیرا بودن، و تطابق محقق می‌شود» [10].

ارزیابی مجموعه استانداردهای تدوین شده در حوزه مبارزه با فساد نشان می‌دهد که شفافیت جزء خدشه‌ناپذیر در فرایند مبارزه با فساد و به‌تبع آن مدیریت تعارض منافع به‌حساب می‌آید. بااین‌حال، باید توجه داشت که در این میان، شفافیت نقشی چندوجهی دارد. به‌عبارت‌دیگر، نه‌تنها شفافیت در کنار سایر ابزارها همچون سوت‌زنی، مدیریت تعارض منافع و غیره برای مبارزه با فساد و افزایش اعتماد عمومی به‌کار می‌رود، بلکه هرکدام از اجزا و ابزارها نیز برای تحقق به شفافیت نیاز دارند.

بر همین اساس در ادامه این گزارش ابتدا نقش افشای منافع به‌عنوان یکی از ابزارهای مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع بررسی می‌شود و سپس به شفافیت در زیست‌بوم مدیریت تعارض منافع پرداخته خواهد شد.

3-3. نقش افشای منافع در مدیریت تعارض منافع

آن‌چنان که پیش‌تر بیان شد، افشای منافع در کنار امتناع و واگذاری یکی از ابزارهای اصلی مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع به‌حساب می‌آید[6]. در برخی موقعیت‌ها، علاوه‌بر این موارد، از ابزارهایی چون تغییر انگیزه رفتاری، تغییر رویه‌های اداری و تغییر شاخص‌های کلیدی عملکرد نیز برای جلوگیری از شکل‌گیری و یا حذف موقعیت‌های تعارض منافع استفاده می‌شود [6].

در یک تقسیم‌بندی کلی کارکنان دولت در برخی موقعیت‌های تعارض منافع همچون اشتغال بیرونی، سهام‌داری و مالکیت و مشابه آن به‌طور کلی منع شده و اجازه فعالیت در حوزه مرتبط خود را ندارند. برای مثال براساس قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1380، کارکنان سازمان بورس اجازه اخذ کد بورسی را ندارند. در برخی موارد دیگر، موقعیت‌های تعارض منافع از طریق واگذاری اختیارات به شخص ثالث مدیریت می‌شود. به‌عنوان نمونه، درصورتی‌که ذی‌نفع دریافت یک مجوز یا نظارت حاکمیتی از خویشاوندان مأمور دولتی باشد، آن مأمور دولتی موظف به واگذاری آن تصمیم یا وظیفه به شخص دیگر است.

چه از ابزارهای فوق استفاده شود و یا خیر، افشای منافع جزء لاینفک مدیریت تعارض منافع محسوب می‌شود. هر شخص هر زمان در موقعیت تعارض منافع قرار گرفت، موظف به افشای موقعیت تعارض منافع است. این افشای موقعیت در اکثر موارد غیرعمومی است و فقط در مستندات ثبت و نگهداری می‌شود و در برخی موارد به‌صورت عمومی افشا می‌شود [8].

افشای عمومی موقعیت‌های تعارض منافع از آن جهت اهمیت دارد که در برخی موارد، به‌خصوص آنجا که اختیارات و وظایف فرد واگذار نمی‌شود، صرف افشای تعارض منافع به مقامات موجب اطمینان از مدیریت تعارض منافع نمی‌شود و برای مهار تصمیمات شخص یا سازمان و همچنین افزایش اعتماد عمومی در جامعه، ضرورت دارد موقعیت تعارض منافع افشا شود. به‌عنوان مثال، درصورتی‌که ضرورت دارد برای موضوعی خاص با خویشاوند یکی از مسئولان نظام قراردادی منعقد شود و به دلایلی همچون انحصار، امکان عقد قرارداد با شرکت دیگری وجود ندارد، آنگاه باید این موقعیت تعارض منافع به‌صورت عمومی افشا شود.

در رابطه با مدیران میانی و ارائه‌کنندگان خدمات عمومی فقط در صورتی افشای عمومی منافع ضرورت دارد که آن شخص وظایفش را به دیگری واگذار نکند، اما در مورد مقامات ارشد نظام حکمرانی با توجه به دایره نفوذ آنها، ضرورت دارد موقعیت‌های تعارض منافع در هر حال به‌صورت عمومی افشا شود.

افشای غیرعمومی منافع در قوانین متعددی از جمله ماده (17) قانون بازار اوراق بهادار و ماده (60) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار گرفته است. علاوه‌بر این، در لایحه پیشنهادی دولت در سال 1398 برای مدیریت تعارض منافع، افشای عمومی موقعیت‌های تعارض منافع در موارد خاص ذیل چتر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در نظر گرفته شده است.

علاوه‌بر افشای منافع خصوصی متعارض، چه در ایران و چه در بسیاری از کشورهای دیگر، افشای منافع به‌صورت عمومی در مورد مشاغل و مناصب خاص در نظر گرفته شده است. در ایران در قوانین پراکنده به این موضوع توجه شده، اما قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب 1391 به‌صورت متمرکز افشای منافع مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی را مدنظر قرار داده است.

اگرچه همه دارایی‌های افشا شده مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام در این قانون محرمانه بوده و براساس اصل یکصدوچهل‌ودوم (142) قانون اساسی در اختیار رئیس قوه است، اما این رویه در تمام دنیا یکسان نیست و بسیاری از کشورها دارایی برخی مقامات را به‌صورت عمومی افشا می‌کنند. برخی از این کشورها عبارت‌اند از: سوئد، نروژ، ایالات متحده آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزلند. بانک جهانی در گزارشی به تحلیل میزان دسترسی عمومی به دارایی‌های افشا شده در کشورهای دنیا پرداخته است. این بانک افشای عمومی و غیرعمومی دارایی‌ها را با معیارهایی تفکیک کرده است، معیارهای افشای عمومی دارایی‌ها عبارت‌اند از: دسترس‌پذیری به اطلاعات، شمولیت همه مقامات، شفافیت و دقت اطلاعات، زمان‌بندی و به‌روزرسانی منظم، افشای کامل اطلاعات و در افشای غیرعمومی دارایی‌ها؛ معیارهای افشای غیرعمومی دارایی‌ها عبارت‌اند از: دسترسی محدود به اطلاعات، محدودیت‌های قانونی یا امنیتی، نیاز به تأیید و بررسی نهادهای نظارتی، محدودیت‌های زمانی و حفظ حریم خصوصی[11].

شکل 1. نمودار دسترسی عمومی به دارایی‌های افشا شده در کشورهای جهان [11]

در ایران اگرچه براساس قانون، افشای عمومی دارایی مقامات مجاز نیست، اما برخی اصلاحات جزئی و افشای عمومی برخی شاخص‌های آماری می‌تواند در بهبود عملکرد بررسی دارایی مقامات کمک‌ کند. متغیرهای قابل افشا عبارت‌اند از:

• چه کسانی مشمول قانون هستند؛
• کدام مشمولین دارایی خود را افشا کرده‌اند؛
• دارایی کدام‌یک از مشمولین در قوه قضائیه بررسی و تأیید شده است؛
• دارایی مقامات در طول دوره خدمت چقدر رشد کرده است؛

3-4. نقش شفافیت در مدیریت تعارض منافع

مجزای از ابزار افشای منافع، چه غیرعمومی و چه عمومی، شفافیت نقشی تعیین‌کننده در مدیریت تعارض منافع دارد[6]. مقررات مدیریت تعارض منافع و ضوابط رفتاری اگرچه تأثیر چشمگیری در مهار موقعیت‌های تعارض منافع دارند، اما به‌سبب ماهیت پنهان منافع خصوصی معمولاً پیاده‌سازی آنها با دشواری‌هایی همراه است.

خویشاوندی، سهام‌داری و مالکیت، اشتغال بیرونی، تعلقات حزبی، قومی و منطقه‌ای و مشابه آن منافعی نیستند که متولیان مدیریت تعارض منافع بتوانند به‌راحتی آن را شناسایی کنند. بدون وجود درجه‌ای از شفافیت که این منافع آشکار شود، امکان مدیریت تعارض منافع فراهم نیست. پایه استقرار سازوکارهای شفافیت به‌دنبال درگیر ساختن ذی‌نفعان و عموم جامعه در فرایند مبارزه با فساد و در سطوح پایین‌تر آن، مدیریت تعارض منافع است. مسئله بسیاری از متولیان بازرسی و مدیریت عملکرد دستگاه‌های اجرایی آن است که توان استخراج روابط خانوادگی، اشتغال بیرونی و سهام‌داری و مالکیت را ندارند. شفافیت در قراردادها، تدارکات عمومی، تصمیم‌ها و... ، امکان مشارکت ذی‌نفعان، سمن‌ها و عموم جامعه مدنی را در فرایند مبارزه با فساد و یا مدیریت تعارض منافع فراهم می‌کند.

درصورتی‌که تصمیم یا وظیفه‌ای در مناسبات اداری همراه با تعارض منافع اتخاذ و یا اجرا شود و این تصمیم‌ها به‌صورت عمومی منتشر شود، ذی‌نفعان و مطلعان امکان گزارش مصادیق را به متولیان موضوع دارند و همین امر موجب می‌شود مشمولان مدیریت تعارض منافع به‌دلیل افزایش هزینه پنهان‌کاری، منافع متعارض را افشا کنند و در فرایند مدیریت تعارض منافع قرار گیرند.

به‌عبارت‌دیگر، استقرار هم‌زمان مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع، شفافیت و حمایت از سوت‌زنان موجب می‌شود تا سازوکار مدیریت تعارض منافع به‌درستی کار کند. علاوه‌بر این، تقویت سازمان‌های غیردولتی، رسانه‌های مستقل و مشابه آن، امکان حساس‌سازی جامعه به موقعیت‌های تعارض منافع، استخراج مصادیق تعارض منافع از پایگاه‌های شفافیت و پیگیری برای استقرار منافع عمومی را ممکن می‌کند [8].

نقص در هرکدام از سازوکارهای فوق‌الذکر می‌تواند به شکست فرایند مدیریت تعارض منافع منجر شود. به‌عنوان نمونه تجربه ارزیابی مشارکتی سامانه‌های شفافیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در سال 1399 نشان داد که بسیاری از تشکل‌های فعال در حوزه مبارزه با فساد آشنایی چندانی با این سامانه‌ها نداشتند و از اطلاعات افشا شده در آن بهره‌ای نبرده‌ بودند [8]. به‌عبارت‌دیگر، اگرچه این وزارتخانه بسیاری از اطلاعات خود را افشا کرده بود، اما به‌دلیل برخی مشکلات در این سامانه‌ها از یک سو و ضعف عمده در سازمان‌های غیردولتی فعال در مبارزه با فساد ازسوی دیگر، شفافیت محقق شده موجب بهبود نظام حکمرانی و مبارزه با فساد نشد.

بنابراین ضروری است در مقررات‌گذاری مربوط به مدیریت تعارض منافع به‌نحوی عمل شود تا تمام سازوکارهای مرتبط با آن همچون شفافیت، افشای تخلف، سمن‌های فعال و... به‌خوبی با آن متصل و مرتبط شود. چنین فرایندی به متولیان مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌ها اجازه می‌دهد تا از همه ظرفیت خود برای مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع استفاده کنند و امکان هر نوع پنهان‌کاری یا تخلف در فرایند مدیریت تعارض منافع را به حداقل ممکن برساند.

4.ظرفیت‌های موجود در قوانین ایران

در نظام قوانین جمهوری اسلامی ایران مجموعه متعددی از قوانین و مقررات وجود دارد که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم به موضوع شفافیت می‌پردازد. در این میان می‌توان به ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه برای ایجاد سامانه ثبت حقوق و مزایای مقامات، رؤسا و همه مدیران دستگاه‌ها، و افشای مشاغل متولیان سازمان بورس در ماده (17) قانون بازار اوراق بهادار و مشابه آن اشاره کرد. بااین‌حال، به‌طور کلی می‌توان سه قانون اصلی در حوزه شفافیت را در ایران بازشناخت که عبارت‌اند از: قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387، قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام مصوب 1391 و قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب 1403.

هرکدام از این قوانین ظرفیت‌های فعالی در مدیریت تعارض منافع دارند و علاوه‌بر این لازم است که سیاستگذاران در فرایند تدوین قوانین و مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع ضمن بهره‌گیری از این ظرفیت‌ها، امکانات این قوانین در مدیریت تعارض منافع را بهبود بخشند. نتایج گره نخوردن مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع با شفافیت در قوانین متعددی که تاکنون تصویب شده قابل مشاهده است که برخی از آنها مورد بررسی قرار می‌گیرد.

4-1. مشکلات ناشی از عدم ارتباط قوانین مرتبط با تعارض منافع و شفافیت

آن‌چنان که در سوابق تقنینی مربوط به تعارض منافع بیان شد، تاکنون قوانین متعددی تصویب شده که به‌نحوی با مدیریت تعارض منافع مرتبط است. جدول 3 نشان می‌دهد که چرا فقدان سازوکارهای شفافیت در هر قانونی موجب عملکرد ناقص این قوانین شده است.

جدول 3. ارتباط ایجاد سازوکارهای شفافیت و کارآمدی قوانین مرتبط با مدیریت تعارض منافع

مأخذ: همان.

آن‌چنان که در جدول بیان شد، عملکرد مناسب مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع ارتباط مستقیمی با ایجاد سازوکارهای شفافیت دارد. بااین‌حال، باید توجه داشت که صرف افشای اطلاعات به‌صورت انبوه کارگشا نبوده و مجموعه‌ای از اقدامات شامل مناسب‌سازی اطلاعات برای مخاطب، روزآمدسازی برخط یا دوره‌ای اطلاعات، تقویت نهادهای مردم‌نهاد برای بررسی این اطلاعات، حمایت از افشاگران تخلف و... ضرورت‌های ارتقای نظام شفافیت است.

بدون استقرار نظام شفافیت در دستگاه حکمرانی، مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع به ابزارهایی در دست متولیان نظارتی تبدیل خواهد شد. در چنین حالتی موفقیت قانون مشروط به امکانات لازم در دست دستگاه‌های نظارتی، اراده دستگاه‌های نظارتی برای مدیریت تعارض منافع، نبود فساد و تعارض در خود این دستگاه‌ها و موارد مشابه دیگر خواهد بود.

4-2. امکانات قانونی در حوزه شفافیت

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387، اصول حاکم بر سازوکار شفافیت در کشور را پایه‌ریزی کرده است. براساس این قانون هر اطلاعاتی به‌جز اطلاعات شخصی که شامل اطلاعات فردی نظیر نام و نام‌خانوادگی، نشانی‌های محل سکونت و کار، وضعیت زندگی خانوادگی، عادت‌های فردی، ناراحتی‌های جسمی، شماره حساب بانکی و رمز عبور باشد به‌عنوان اطلاعات عمومی طبقه‌بندی می‌شود.

همچنین، براساس این قانون همه اطلاعات به‌جز اسرار دولتی، اطلاعاتی که حریم خصوصی افراد را نقض می‌کند و همچنین اطلاعاتی که موجب مخاطره برای امنیت و آسایش عمومی، پیشگیری از جرایم یا کشف آنها، ممیزی مالیاتی و نظارت بر مهاجرت به کشور باشد واجد شرایط افشا هستند. براساس ماده (5) این قانون مؤسسات عمومی موظف‌اند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند.

این قانون امکان افشای عمومی بسیاری از اطلاعات عمومی را فراهم ساخته است. بااین‌حال، با توجه به محدودیت در مورد اطلاعات شخصی استفاده مستقیم از منابع افشا شده برای کمک به مبارزه با فساد و یا مدیریت تعارض منافع سخت و کم‌حاصل بوده است.

بااین‌حال تصویب قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها عملاً این مشکل را نیز از میان برداشت. ماده (2) این قانون اطلاعاتی همچون اطلاعات مدیران و کارکنان، متن، متمم و الحاقات تمامی قراردادهای مربوط به قراردادهای بزرگ و متوسط را جزو اطلاعاتی دانسته که با افشا شود. از طرف دیگر، ماده (3) این قانون هیئت‌های تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر را موظف ساخته تا مشروح مذاکرات خود اعم از صحن و کمیسیون‌های تابع آنها را به‌همراه آرای مأخوذه از اعضا به تفکیک اسامی موافق، مخالف، ممتنع و کسانی که در رأی‌گیری شرکت نکرده‌اند را منتشر سازند.

این قانون امکانات گسترده‌ای را در اختیار عموم مردم، به‌خصوص ذی‌نفعان و مطلعان قرار می‌دهد تا در صورت بروز هرگونه تخلف، ناظر بر مدیریت تعارض منافع یا مبارزه با فساد، مصادیق را شناسایی و در اختیار دستگاه‌های نظارتی قرار دهند.

مجزای از قوانین بالا، قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران مصوب 1391 اطلاعات مربوط به دارایی‌ها و منافع طیف وسیعی از مسئولان را در اختیار قوه قضائیه قرار می‌دهد. این قوانین اگرچه درحال حاضر کاملاً محرمانه است، اما می‌تواند برای شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع مورد استفاده قرار گیرد. در حال حاضر گزارش دقیقی وجود ندارد که چه تعداد از مشمولان دارایی‌های خود را وفق این قانون نزد قوه قضائیه افشا می‌کنند و دستگاه قضایی تا چه حدی تغییرات دارایی این مقامات را مورد بررسی قرار می‌دهد، اما در صورت افشای برخی کلیات همانند اسامی مشمولان این قانون، تأیید دریافت اطلاعات، تأیید بررسی و تصدیق اطلاعات و مشابه آن می‌تواند به اجرای بهتر قانون کمک کند.

5.  نتیجه‌گیری و ارایه پیشنهادهای سیاستی

شفافیت و مدیریت تعارض منافع ارکان کاملاً مرتبط به یکدیگر در مبارزه با فساد هستند. مجزای از آن، شفافیت لازمه لاینفک مدیریت تعارض منافع چه به‌عنوان «ابزار» و چه به‌عنوان «راهبرد» است. استدلال گردید که در طول دو دهه گذشته سازوکارهای شفافیت، مدیریت تعارض منافع و حمایت از افشاگران فساد (تخلف) به‌عنوان اجزای یکپارچه مبارزه با فساد در کشور مطرح شده است و همین سازوکار در سامانه استانداردهای مرتبط با فساد نیز مشاهده می‌شود. در سطح جهانی نیز شفافیت به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین راهبردها و ابزارهای مدیریت تعارض منافع مطرح گردیده است.

در سطح ابزار، افشای منافع یکی از ابزارهای اصلی مدیریت تعارض منافع تلقی می‌شود. در برخی حوزه‌های این افشا به‌صورت غیرعمومی بوده و در برخی حوزه‌های دیگر افشای تعارض منافع به‌صورت عمومی منتشر می‌شود. علاوه براین، در برخی موارد تنها به افشای موقعیت‌های تعارض منافع بسنده می‌شود، اما در موقعیت‌های پرمخاطره‌تر افشای منافع به‌صورت عام شامل افشای دارایی‌های مقامات در دستور کار قرار می‌گیرد. شفافیت آن‌چنان در مدیریت تعارض منافع حیاتی است که فارغ از نحوه مدیریت شامل واگذاری و یا امتناع، کارگزاران در هر صورت باید موقعیت تعارض منافع را افشا کنند.

اما فارغ از توجه به شفافیت به‌عنوان ابزار مدیریت تعارض منافع، گسترش شفافیت به‌عنوان یک راهبرد اساسی در مدیریت تعارض منافع مورد توجه قرار می‌گیرد. منافع خصوصی به سبب ماهیت پنهان خود آن‌چنان برای دستگاه‌های نظارتی قابل شناسایی نیستند و توسعه فناوری اطلاعات نیز تا حدودی این ضعف را پوشش می‌دهد. در نهایت آنچه می‌توان ضمانت اجرای مقررات عمومی باشد، مشارکت ذی‌نفعان و عموم جامعه در فرایند مدیریت تعارض منافع است. جامعه تنها در صورتی می‌تواند در فرایند مدیریت تعارض منافع و مبارزه با فساد مشارکت داشته باشد که به اطلاعات لازم نیز دسترسی پیدا کند.

به‌عبارت‌ دیگر، عموم جامعه باید نسبت به تصمیم‌ها و تصمیم‌گیران، قراردادها و مجریان آنها، مجوزدهندگان و مجوزگیرندگان و غیره مطلع باشند تا بتوانند با شناخت قبلی خود موقعیت‌های تعارض منافع را شناسایی کنند. علاوه‌بر این، نفس افشای عمومی منافع و همچنین موقعیت‌های تعارض منافع موجب گسترش نظارت عمومی می‌شود که در نتیجه آن، سیاستگذاران و کارگزاران نظام حکمرانی با توجه به این اشراف عمومی دست به اتخاذ تصمیم و ارائه خدمات عمومی خواهند زد.

در این گزارش استدلال شد که چگونه نبود سازوکارهای شفافیت موجب شکست و یا عملکرد ناقص بسیاری از قوانین و مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع و یا مبارزه با فساد شده است. توسعه شفافیت عمومی موجب می‌شود تا ظرفیت جامعه برای مبارزه با فساد تقویت و به‌کار گرفته شود. بااین‌حال بیان شد که صرف شفافیت به‌تنهایی نمی‌تواند این زنجیره را تکمیل کند و ضرورت دارد حمایت از افشاگران تخلف، تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد، حمایت از رسانه‌های آزاد و مشابه آن نیز در دستور کار قرار گیرد.

در حال حاضر سه قانون عمده انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام و شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و ظرفیت گسترده‌ای را در اختیار دستگاه‌های نظارتی، سازمان‌های مردم نهاد و عموم جامعه قرار داده است.

با این وجود ضروری است که سیاستگذاران در زمان توجه به مدیریت تعارض منافع رابطه‌ای فعال و سازوکاری منسجم میان این قوانین حوزه شفافیت و قواعد مدیریت تعارض منافع ایجاد کنند. در لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی دولت در سال 1398 توجه اصلی به قانون دسترسی آزاد به اطلاعات بود و در بسیاری از مفاد آن لایحه افشای مصادیق تعارض منافع و یا منافع براساس قواعد حاکم بر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات گنجانده شده بود. اما این توجه محدود و در برخی موارد مبهم بود.

با توجه به امکانات موجود در قوانین مرتبط با حوزه شفافیت و همچنین ظرفیت تقنینی مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌شود:

• اول ـ به سازوکارهای قانونی اعلام دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی، برای بررسی و مدیریت تعارض منافع انتشار برخی اطلاعات با رعایت ملاحظات امنیتی و بدون ذکر جزئیات افزوده شود؛ نظیر اسامی اعلام‌کنندگان، تأیید و تصدیق قوه قضائیه، نسبت افزایش یا کاهش سرمایه در زمان مسئولیت و نظایر آن.
• دوم ـ با توجه به افشای متن، متمم و الحاقات قراردادهای متوسط و بزرگ براساس ماده (2) قانون شفافیت قوای سه‌گانه، پیشنهاد می‌شود مستندات مربوط به مدیریت تعارض منافع در این پروژه‌ها نیز به همراه متن قرارداد با حفظ حریم خصوصی به‌صورت عمومی منتشر شود.