خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

رخدادهایی که در دهه 1390شمسی منجر به ارتکاب فساد در برخی دستگاه‌های اجرایی شد، نشان داد علی‌رغم وجود قوانین متعدد در این حوزه، مسئله تعارض منافع به‌صورت جامع و مانع دیده نشده و لزوم یک قانون جامع و راهبردی که تمرکز آن شناسایی گلوگاه‌های فسادزا بوده، ضروری است. این حوادث نشان داد که نظام حقوقی ما در عرصه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد بیشتر روی موضوع فساد از حیث مجازات مرتکبین تمرکز کرده و مدیریت موقعیت‌هایی که مدیران و کارمندان در برابر نفع شخصی و عمومی دچار تعارض می‌شوند، به‌صورت خاص و ویژه در نگاه مقنن دیده نشده است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

در نظام حقوقی ما قوانین متعددی ازجمله قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولین و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1394، قانون ارتقای نظام سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب سال 1390، قانون منع تصدی بیش از یک شغل مصوب سال 1373 در حوزه پیشگیری و همچنین در حوزه ضمانت اجرا، قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372، قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1375 و... نیز ازجمله تلاش‌های مقنن در جهت بازدارندگی از فساد و مجازات مرتکبین به فساد بوده است. بررسی تجارب قانونگذاری در این حوزه با استفاده از تحلیل قوانین این حوزه در عرصه پیشگیری و مجازات هم‌زمان با اتخاذ رویکرد آینده‌نگر جهت بهره‌برداری از این تجارب، می‌تواند درس‌های مفیدی را جهت تدوین قوانین این حوزه در آینده به‌همراه داشته‌ باشد. به همین منظور گزارش حاضر به مطالعه تحلیلی و آسیب‌شناسانه قوانین حوزه مدیریت تعارض منافع فردی و ارتقای سلامت اداری پرداخته تا از تکرار اشکالات در قوانین آینده این حوزه جلوگیری به عمل آید.

پیشنهاد راهکارهای نظارتی ، تقنینی یا سیاستی

تمدید مکرر قوانین ارتقای سلامت اداری در سایه تصویب قانون آزمایشی و عدم توجه به نظام ارزیابی تأثیرات قانون از مسیر پایش آثار آن، موضوعی است که مجلس شورای اسلامی به‌عنوان متولی این موضوع باید آن را مدنظر قرار دهد. استفاده از ظرفیت کمیسیون مشترک در بررسی لوایح مربوط در مجلس شورای اسلامی و همچنین هم‌گرایی قوای مجریه و ‌قضائیه در تهیه لوایح می‌تواند منجر به ساختار منسجم از حیث تشکیلات، منابع انسانی، آیین‌نامه‌های اجرایی به‌موقع در حوزه قوانین مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری شود. مجازات اداری نقض قواعد مدیریت تعارض منافع باید به‌صورت شفاف در قانون مشخص شود و هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نیز به تخلفات کارمندان رسیدگی کنند. کمیسیون حقوقی و قضایی نیز درخصوص ضمانت‌اجرای کیفری، شمول مجازات نسبت به متخلفان را براساس رتبه و مقام، در نظر گرفته و جبران کلیه خسارت‌های وارده به‌دلیل نقض قواعد مدیریت تعارض منافع را نیز به‌صراحت به‌عنوان بخشی از مجازات قرار دهد.

درخصوص موارد 6‌گانه مدیریت تعارض منافع، (وزارت امور اقتصادی و دارایی) به‌منظور مدیریت دریافت هدایا توسط مقامات و مسئولین باید نسبت به راه‌اندازی سامانه دریافت هدایا به‌منظور شفاف‌سازی هدایای دریافتی اقدام کرده و مقامات و مسئولین مکلف به درج اطلاعاتی ازجمله شخص هدیه‌دهنده و ارزش ریالی آن در سامانه مذکور باشند.

در موضوع خویشاوندسالاری، «حراست‌های دستگاه‌های اجرایی» به‌عنوان بازوهای نظارتی و در قالب یک تکلیف خاص، جذب و به‌کارگیری بستگان نسبی و سببی برخلاف مقررات توسط مسئولان را به وزارت اطلاعات و سازمان بازرسی کل کشور گزارش دهد.

وزارت امور اقتصادی و دارایی باید در حوزه مالکیت شرکت‌های خصوصی و سهام‌داری شرکت‌های مرتبط با حوزه‌ای که مقامات و مدیران در آن حوزه مسئولیت خط‌مشی‌گذاری، نظارت و اجرا را‌ برعهده دارند؛ نسبت به معرفی وکیل ناشناس برای مدیریت سهام مربوطه اقدام کند.

سازمان اداری و استخدامی با همکاری سازمان‌ برنامه‌‌وبودجه و وزرات اطلاعات، در حوزه درب‌گردان که به‌معنای جابه‌جایی از بخش عمومی و حاکمیتی به بخش خصوصی است؛ با توجه به مرتبه شغلی و حساسیت شغل کارمندان و مسئولان و سطح دسترسی به اطلاعات محرمانه؛ با استفاده از دوره توقف و استراحت پس از اتمام خدمت عمومی درخصوص بازنشستگان (در سایه نظام جبران خدمت) و همچنین رویکرد مصاحبه و شناخت انگیزه از حضور در بخش خصوصی و شفاف‌سازی جابه‌جایی‌ها در رده‌های بالای حاکمیتی از طریق سامانه‌های در دسترس مردم، اقدام کند.

در بحث جلوگیری از انگیزه‌های سیاسی و منطقه‌ای در تصمیم‌گیری‌های کلان و محلی، در گام اول کمیسیون‌های مجلس و در گام دوم شوراهای اسلامی شهر و روستا قبل از رأی دادن؛ ذی‌نفع بودن خود را به رئیس جلسه اعلام نموده و کتمان آن منجر به تعقیب اداری فرد خاطی شود.

 در موضوع اشتغال هم‌زمان در شرایط فعلی‌ به‌نظر اتخاذ راهبردهای سخت‌گیرانه، می‌تواند نقشه راه بهتری را در حوزه جابه‌جایی افراد در بین بخش خصوصی و عمومی، ترسیم کرد. عمده مشکل تقنینی در حوزه اشتغال هم‌زمان پراکندگی قوانین این حوزه و عدم شمول آن به کلیه قوای سه‌گانه و سازمان‌های با قانون خاص و همچنین تعاریف ناهمگون در تعریف شغل و پست در قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل بوده و همین موضوع منجر به ایجاد خلأ قانونی در این فضا‌ شده ‌است. لذا کمیسیون اجتماعی با اصلاح و همگن کردن تعریف شغل با نگاه‌ عام‌الشمول نسبت به باز تعریف اصطلاحات شغل و پست اقدامات لازم جهت شفاف کردن این‌ مسئله را در دستور کار قرار دهد.

1.مقدمه

یکی از مسائل مهم در حوزه قانونگذاری، استفاده از تجربیات گذشته به‌عنوان راهبرد اساسی در تنظیم هنجارهای قانونی آینده است. استفاده از تجارب مثبت و منفی در گذشته‌ به‌مثابه چراغی است که با استفاده از رهنمودهای آن می‌توان از تکرار مکرر خطاها پرهیز و نقاط قوت موجود را نیز حفظ کرد. اهمیت قانونگذاری در حوزه سلامت اداری و مقابله با فساد ناشی از ارتباط مستقیم این موضوع با اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی است. به‌ عبارت ‌دیگر سرمایه اجتماعی مهم‌ترین ابزار تضمین اقتدار حاکمیت بوده و حاکمیت به‌وسیله همین سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی خواهد توانست حکمرانی مطلوب خود را اعمال کند.

فساد اداری از منظر حقوقی به زیرپا گذاشتن قوانین و ضوابط برای دستیابی به منافع شخصی تعریف‌شده است [1]. از زاویه جامعه‌شناختی فساد زمانی رخ می‌دهد که یک کارمند یا مسئول دولتی در اتخاذ تصمیمات اداری تحت‌تأثیر منافع شخصی و یا روابط و علایق خانوادگی و دوستی‌های اجتماعی قرار گرفته باشد [2]. به‌نظر با جمع‌بندی از تعاریف مختلف و متعدد از فساد اداری، می‌توان فساد اداری را اقدام و یا ترک فعل کارمند با سوء‌استفاده از موقعیت و مقام اداری که نتیجه آن ضرر و یا عدم انتفاع عمومی است تعریف کرد. در کنار تبیین موضوع فساد اداری، شناخت ابعاد مختلف تعارض منافع نیز در مسیر این تحقیق راهگشاست. تعارض منافع به موقعیتی اطلاق می‌شود که فرد از رهگذر پست سازمانی و یا امور محوله به آن دچار شده و در این موقعیت باید میان نفع شخصی و عمومی تصمیم‌‌گیری کند و امکان ترجیح منافع شخصی به منافع عمومی وجود خواهد داشت. همان‌گونه که در تعریف تعارض منافع مطرح شد، کارمند یا مسئول در موقعیت فسادزا قرار گرفته و با طراحی یک سیستم شفاف، می‌توان هزینه ارتکاب فعل مجرمانه فسادزا را کاهش داد که از آن به مدیریت تعارض منافع تعبیر می‌شود. قرار گرفتن مسئول در موقعیت فسادزا به‌معنای انجام فساد نبوده و در صورت وجود یک سیستم کنترلی پیشگیرانه می‌توان از بروز فساد جلوگیری کرد. درواقع کارکرد اصلی مدیریت تعارض منافع، به حداقل رساندن فساد اداری و اقتصادی از طریق کنترل‌های به‌هنگام در تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات مدیران در موقعیت‌های تعارض منافع است.

این گزارش تلاش دارد تا با بیان پیشینه قانونگذاری در حوزه مدیریت تعارض منافع فردی و ارتقای نظام سلامت اداری، با استفاده از تجارب تقنینی در تصویب قوانین این حوزه، راهبردهای تقنین نظام تعارض منافع را با توجه به وضعیت تقنینی نظام جمهوری اسلامی، ارزیابی و پیشنهادهایی برای کارآمد‌سازی بیشتر قوانین در دست تصویب مجلس شورای اسلامی ارائه کند.

۲. پیشینه تقنینی

‌‌قانونگذار در نظام حقوقی، به وضع محدودیت‌هایی برای پیشگیری از فساد پرداخته و در برخی قوانین با رویکرد کیفری، مجازات‌هایی را برای مرتکبین فساد در نظر گرفته است. هرچند که‌ به‌صراحت ادبیات تعارض منافع در قوانین ما مشاهده نمی‌شود؛ اما در بطن برخی قوانین، هدف‌ قانونگذار، پیشگیری از سوءاستفاده افراد از جایگاه عمومی به قصد استفاده از منافع شخصی بوده است. برای نمونه در قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولین و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1394، قانون ارتقای نظام سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب سال1390، قانون منع تصدی بیش از یک شغل مصوب سال 1373، لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب سال 1337، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، نشانگر تلاش مقنن برای کاهش فساد اداری در طول این سال‌ها بوده است.

ازاین‌رو نظام قانونگذاری متوجه خلأ قانونی حوزه مدیریت تعارض منافع به‌منظور کنترل و مدیریت تصمیمات اداری در سطوح مختلف قوای سه‌گانه شد تا در راستای آن بتواند از ترجیح منافع شخصی توسط کارمندان جلوگیری کند. این دغدغه باعث شد تا دولت نیز لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی را در جلسه مورخ 1398/08/19 در‌ هیئت وزیران تصویب و طی نامه شماره ۱۱۱۵۳۸ مورخ 1398/09/04 جهت طی تشریفات قانونی در تاریخ 1399/04/21 به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد و مجلس شورای اسلامی نیز در تاریخ 1399/04/03 با شماره ثبت 57 اعلام وصول و در تاریخ 1399/10/23 به تصویب کمیسیون اجتماعی رسید و در دستور کار صحن علنی مجلس قرار گرفته است.

۳. تمدید مکرر قوانین مرتبط با سلامت اداری در سایه تصویب قانون آزمایشی و توجه به ارزیابی تأثیرات

ثبات قانون به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های مهم در عرصه قانونگذاری و عامل هدایت مخاطبان قانون برای حرکت در مسیر معین شده توسط قانون است. مفهوم ثبات در عرصه تقنین به‌معنای عدم تغییر ابدی قانون نیست، بلکه بدین معناست تا شهروندان و نظام اداری به‌دلیل تغییرات مکرر دچار سردرگمی نشده و بتوانند در سایه ثبات قانون برنامه‌ریزی‌های بلندمدت خود را سامان‌دهی کنند. [3] این موضوع به‌دلیل حساسیت قوانین مبارزه با فساد دارای اهمیت دو چندانی است؛ چه اینکه در صورت تصویب قانون به‌صورت آزمایشی بدون ارزیابی آثار آن، قاطعیت در برخورد با مبارزه با فساد دچار تزلزل شده و همین موضوع نظام اداری را مهیای فساد بیشتر می‌سازد.

تصویب قانون به‌صورت آزمایشی در مطالعات قانونگذاری مورد واکاوی قرار گرفته است. در وهله اول قانون آزمایشی باید در زمان مشخصی خاتمه یافته و زمان خاتمه در متن قانون تصریح شود و در وهله دوم آثار اجرای قانون در طول زمان تعیین شده مورد سنجش و ارزیابی قرار گیرد تا بتوان در سایه این تجارب حین دائمی کردن آن از تجارب دوران اجرای آزمایشی قانون بهره برد [4]. بررسی آثار اجرای قانون در حین اجرا، خود عاملی است تا قانون پس از دائمی شدن، مکرر اصلاح نشده و قانونگذاری با ثبات، از این راه محقق شود.

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران در‌ اصل هشتادوپنجم قانون اساسی با ذکر شرایطی، قانون آزمایشی و الزامات کلی آن مورد توجه قرار گرفته است. در این‌صورت قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به‌صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی‌ آنها با مجلس خواهد بود. هرچند از نگاه برخی حقوق‌دانان با توجه به مبانی متفاوت مسئله تفویض قانونگذاری و اجرای آزمایشی قانون، در این اصل این دو موضوع تفکیک نشده است، لکن حتی با پذیرش این موضوع، تصویب قانون به‌صورت آزمایشی‌ ازسوی مجلس شورای اسلامی در سایه‌ اصل هشتادوپنجم قانون اساسی با احراز «ضرورت» و درخصوص «بعضی قوانین» میسور خواهد بود. از واژه ضرورت مندرج در‌ اصل هشتادوپنجم قانون اساسی می‌توان تحلیل کرد که دلیل اصلی تصویب قانون به‌صورت آزمایشی از‌ یک‌سو ضرورت ارزیابی آثاری است که در حین اجرا مشخص شده و‌ ازسوی دیگر اجرای قانون دارای حساسیت‌های فراوانی است که نمی‌توان به آسانی در یک مرحله قانون دائمی تصویب کرد. عبارت دیگر مندرج در این اصل با اشاره به مفهوم «بعضی قوانین» دایره تصویب قانون به‌صورت آزمایشی را محدود کرده تا این مدل قانونگذاری را خلاف اصل بداند [5]. در هر صورت مسیر تصویب قانون آزمایشی کمیسیون داخلی مجلس خواهد بود که مجلس، قانونگذاری در طول زمان اجرای آزمایشی قانون را به کمیسیون مربوطه واگذار کرده و همین موضوع باعث شده تا هم تفویض قانونگذاری و هم اجرای آزمایشی که تحت لوای موضوع تفویض قانونگذاری قانونگذاری قرار گیرد به‌عنوان یک استثنا مطرح باشد.

یکی از تجربه‌های قانونگذاری به‌صورت آزمایشی در حوزه ارتقای سلامت اداری و مدیریت تعارض منافع، تصویب قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد است. پس از رفت و برگشت‌های مکرر مصوبه مجلس میان شورای نگهبان و مجلس سرانجام این قانون در تاریخ 1390/08/07 در مجمع تشخیص مصلحت‌نظام مورد تأیید قرار گرفت و به‌صورت آزمایشی برای سه سال به دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ شد. انتظار منطقی و اجرای آزمایشی قانون در طول این سه سال آن بود که ایرادها و اشکالات اجرایی حاصل از اجرای قانون احصا و قبل از انقضا تاریخ سه‌ساله اصلاحات مذکور اعمال شود. با توجه به انقضای زمانی قانون در مورخ 1393/08/07، مجلس شورای اسلامی بار دیگر در مرتبه دوم و در تاریخ 1394/04/30 قانون تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد را به‌مدت سه‌سال ‌و نیم تصویب کرد که پس از تأیید مجمع تشخیص مصلحت‌نظام جهت اجرا به رئیس‌جمهور ابلاغ می‌شود. در مرتبه سوم با ارسال لایحه دولت جهت تمدید مجدد قانون مذکور مورخ 1396/12/21، مجلس شورای اسلامی مورخ 1397/12/26 لایحه را تصویب، اما با توجه به ایرادهای شورای نگهبان درخصوص‌ ماده (۲۸) این قانون و اصرار کمیسیون بر مصوبه خود وفق اصل یکصدودوازدهم قانون اساسی موضوع جهت تصمیم‌‌گیری نهایی به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام ارسال شد.درنهایت قانون دائمی کردن قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد که در جلسه مورخ 1398/11/06 مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفته‌ بود، با انجام اصلاحاتی در تاریخ 1399/11/20 در عرصه تقنینی کشور به‌صورت دائمی قرار گرفت.

در میان این سال‌ها که قانون به‌صورت آزمایشی تصویب شد تا تمدید بعدی فاصله زمانی وجود داشته، قانون قابلیت اعمال و اجرا نداشته است. برای نمونه آسیب این موضوع آنجا تشدید می‌شود که مشخص نیست بسیاری از تکالیف مندرج در قانون ازجمله الزام به قرار دادن متن قراردادهای متوسط و بالاتر در پایگاه اطلاعات قراردادها در سال‌های عدم تمدید قانون دارای چه وضعیتی بوده است؟ یا‌ جرم‌انگاری‌ ماده (۲۴) این قانون‌ مبنی‌بر اظهار خلاف واقع و ارائه اسناد و مدارک غیرواقعی به دستگاه‌های مشمول این قانون در ماه‌های عدم تمدید قانون‌ ازسوی مجلس قابل استناد توسط قضات نبوده است. ازسوی دیگر عملکرد‌ هیئت 8 نفره به‌عنوان رکن گزارش‌دهنده به‌منظور اعمال محرومیت‌های مندرج در‌ ماده (۵) قانون ارتقای سلامت اداری به‌ هیئت سه نفره شامل 3 قاضی چگونه بوده و دارای چه آثار ملموس و محسوسی در طول اجرای آزمایشی قانون بوده است؟‌ علاوه‌بر موارد فوق این سؤال مطرح بوده که چند درصد از الزامات و تکالیف مندرج در این قانون توسط دستگاه‌های مشمول اجرایی شده و مشکلات موجود در این مسیر دارای چه ابعاد و نیازمند اتخاذ چه تصمیماتی است تا مقنن هنگام دائمی کردن قانون اصلاحات مورد نیاز را‌ مدنظر خود قرار دهد؟

۴. بررسی‌ فرایند تصویب طرح‌ها و لوایح مرتبط با حوزه مدیریت تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی

بخش مهمی از مسائل مرتبط با حوزه مدیریت تعارض منافع، تدوین ضوابط و الزامات مرتبط با‌ ضمانت‌اجراهای کیفری، اداری و مدنی است که نیازمند بررسی‌های حقوقی و قضایی است. ازسوی دیگر‌ مسئله مدیریت تعارض منافع و مقابله با فساد اداری دارای وجوهی از مسائل فرهنگی و آموزشی بوده و نمی‌توان تنها به ابعاد حقوقی و کیفری آن به‌عنوان‌ ضمانت‌اجرا اکتفا کرد. لزوم آموزش مسائل مرتبط با مدیریت تعارض منافع و فرهنگ‌سازی عمومی به‌عنوان یکی از ارکان مهم در مقابله با فساد و نهادینه‌سازی سلامت اداری خود گواه ابعاد فرهنگی موضوع مدیریت تعارض منافع است. علاوه‌بر موارد فوق، بخش مهمی از مسائل مرتبط با مدیریت تعارض منافع مربوط به شوراهای اسلامی و شهرداری‌ها بوده و نمی‌توان بدون‌ در نظر گرفتن تأثیرات این موضوع بر نهادهای مذکور نسبت به قانونگذاری در این حوزه اقدام کرد. این‌ درحالی است که حسب رویه مجلس شورای اسلامی، قوانین حوزه ارتقای سلامت اداری و مدیریت تعارض منافع‌ علی‌رغم ابعاد مختلف، به‌منظور بررسی تنها به کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی ارجاع‌ شده ‌است. برای نمونه قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد تنها در کمیسیون اجتماعی مورد بررسی و تصویب قرار گرفته است. هرچند مطابق با ماده (۴۷) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی کمیسیون اجتماعی برای انجام وظایف محوله در محدوده امور اداری و استخدامی، کار، اشتغال، روابط کار و تعاون تشکیل می‌شود و مجموعه قوانین این حوزه ارتباط تنگاتنگی با نظام اداری کشور دارد، اما‌ به‌نظر می‌رسد گستردگی مسائل مرتبط با مدیریت تعارض منافع، بررسی توسط کمیسیون مشترک را می‌طلبد.

ارجاع موضوع به کمیسیون مشترک مطابق با ماده (۳۹) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در مورد طرح‌ها و لوایح که به تشخیص هیئت‌رئیسه به دو یا چند کمیسیون ارتباط اساسی داشته ‌باشند، تشکیل می‌شود. تشکیل کمیسیون مشترک‌ علاوه‌بر اینکه گستره متخصصین بررسی‌کننده طرح یا لایحه را می‌افزاید، ‌درصورتی که قانون در اجرای‌ اصل هشتادوپنجم به‌صورت آزمایشی تصویب شود نیز، اراده اکثریت مجلس را در بررسی تصویب طرح و لایحه به‌صورت دقیق‌تری نمایندگی می‌کند.

۵. بررسی توجه به ابعاد‌ مستثنا‌ کردن برخی دستگاه‌ها در نظام قانونگذاری

یکی از دغدغه‌های حوزه تقنین عرصه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد استثنا کردن شمول قواعد هنجارهای تقنینی بر برخی دستگاه‌های اجرایی است. تدوین قانون جامع و همه‌گیر ارتباط مستقیمی با دایره استثنائات مندرج در آن قانون دارد. بدین معنا که اگر استثنائات در قانونگذاری گسترده و بدون دلیل خاص اعمال شود، آثار مطلوبی از اجرای قانون حاصل نمی‌شود. چه اینکه مهم‌ترین هدف قانونگذاری اجرای عدالت و بدون تبعیض قانون نسبت به مشمولان قانون بوده و استثنائات قانونی بدون در نظر گرفتن جوانب امر نقض غرض قانونگذاری است. مفهوم استثنا، تا آنجا در حقوق عمومی حائزاهمیت است که منتسکیو در‌ روح‌القوانین بیان می‌کند: در قانون حتی‌المقدور موارد استثنائی باید کم باشد و بهتر است که اصلاً موارد استثنائی وجود‌ نداشته‌ باشد. زیرا موارد استثنائی و وارد شدن در جزئیات شخص را وارد استثنائات و جزئیات دیگر می‌کند» [6]. این مفهوم در علم اصول با عبارت «تخصیص اکثر قبیح است» مورد اشاره قرار گرفت و‌ درصدد آن است تا بیان کند که اگر حکمی به‌صورت عام مطرح شده و بعد بیشتر افراد عام از آن حکم مستثنا شوند، چنین بیانی ناپسند است و باعث کاهش اعتبار حکم شده و اثرگذاری قاعده‌ای که حکم بر آن مبتنی شده را کاهش خواهد داد [7]. این موضوع بدین معنا نیست که دامنه شمول قانون باید به‌صورت مطلق باشد و وجود استثنا در قانون و قانونگذاری به‌صورت کلی امری ناپسند است، اما استثنائی که بدون مبنا بوده و قاعده‌ای بر آن حکومت نمی‌کند، موجب ایراد و اشکال در امر قانونگذاری است. بر همین مبنا در ماده (۷) فرمان هشت ماده‌ای مقام معظم رهبری بیان نموده‌اند: «که در امر مبارزه با فساد هیچ تبعیضی نباید دیده بشود. هیچ‌کس و هیچ نهاد دستگاهی نباید استثنا شود. هیچ شخص یا نهادی نمی‌تواند به عذر انتساب به اینجانب یا دیگر مسئولان کشور خود را از حساب کشی معاف بشمارد».

برای نمونه به‌موجب تبصره یک ماده‌واحده قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 1395/02/20 دارندگان اجازات خاصه از مقام معظم رهبری جزء دایره استثنائات مشمولین قانون مذکور قرار می‌گیرد. درواقع هدف مقنن از طراحی این قانون، ورود جوانان به عرصه‌های مدیریتی و باز شدن حلقه مدیران بازنشسته بود، اما به‌دلیل عدم کارشناسی دقیق موضوع و در نظر نگرفتن جمیع شرایط، فرایندی در قانون طراحی شد که با کسب اجازه از مقام معظم رهبری و اختیارات خاص ولی‌فقیه این افراد با وجود بازنشستگی از شمول قانون‌ مستثنا‌ شوند. در کنار دارندگان اجازه خاص‌ ازسوی مقام معظم رهبری، نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات نیز از شمول قانون‌ مستثنا‌ بوده که عملاً در قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان، قاعده حاکم بر ممنوعیت به‌کارگیری این بازنشستگان مشخص نشده است. پس از گذشت حدود دو سال از اجرای قانون مذکور، مشکلات‌ فرایند به‌کارگیری افراد‌ مستثنا‌ از شمول قانون در سخنان مقام معظم رهبری مورد نقد قرار گرفته و ایشان می‌فرمایند: «مسئله این است و الا اصل این قانون، قانون خوبی است باید هم اجرا بشود و بهترش هم همین است که خود نمایندگان مجلس قانون را جوری ترتیب بدهند و اصلاح کنند که دیگر این اشکالات پیش نیاید، مجبور نشوند که به اجازه رهبری متوسل شوند» [8].

یکی دیگر از تجارب قانونگذاری در عرصه نظام اداری در ارتباط با موضوع‌ مستثنا‌ کردن از شمول قانون، تجربه قانون مدیریت خدمات کشوری با توجه به شرایط خاص برخی دستگاه‌ها بود. در ماده (۱۱۷) این قانون برخی دستگاه‌ها بنابر اقتضائات خاص از شمول این قانون‌ مستثنا‌ شدند، اما پس از چند سال به‌مرور و در قوانین مختلف، برخی دستگاه‌ها از شمول قانون خود را‌ مستثنا‌ کردند. برای نمونه در ماده (۱۳۷) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389/10/15 سازمان انرژی اتمی و شرکت‌های تابعه با درج عبارت «بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات و سایر قوانین و مقررات عمومی» از قانون مدیریت خدمات‌ مستثنا‌ شدند. 6 سال بعد در‌ ماده (۵) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/02/01 تعدادی از سازمان‌های ذیل وزارت صنعت، معدن و تجارت از قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی به‌جز در مواردی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند،‌ مستثنا‌ شدند. پس از گذشت یکسال از قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مورخ 1395/11/10 به‌موجب ماده (۱) این قانون، دانشگاه‌ها مراکز آموزش‌عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌ها و پارک‌های علم و فناوری دارای مجوز از شورای گسترش آموزش‌عالی وزاتخانه‌های علوم تحقیقات و فناوری و بهداشت درمان و آموزش پزشکی، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون برگزاری مناقصات و قانون مدیریت خدمات کشوری و در چارچوب مصوبات هیئت‌امنا عمل خواهند کرد. از طرفی در ادامه روند استثنا قرار دادن دستگاه‌های دولتی، در قانون برنامه احکام دائمی توسعه در بند «۴» ماده (۵۳) و با الحاق این بند به ماده (۵) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/۲/1، سازمان هواپیمایی و شرکت فرودگاه و ناوبری هوایی ایران (مادرتخصصی) و شرکت شهر فرودگاهی امام‌خمینی (ره) نیز از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی‌ مستثنا‌ شدند.

گستره شمول استثنائات قانونی منجر به چندگانگی سیستم اداری شده و‌ درنهایت حتی بر روند نظارت و پاسخ‌گو کردن دستگاه نسبت به عملکرد خود نیز مؤثر است. چه اینکه‌ مستثنا‌ کردن دستگاه از شمول قوانین عام بدون در نظر گرفتن نظام خاص آن دستگاه، خود منجر به افزایش دامنه اختیارات دستگاه شده و باید به‌منظور کنترل این اختیارات و عدم سوء‌استفاده دستگاه از این اختیارات نیز فرایندی طراحی کرد.

۶. بررسی محاسن مشارکت هوشمندانه قوای سه‌گانه در حوزه تقنین ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد

یکی از آسیب‌های تدوین قوانین حوزه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در سنوات گذشته، عدم به‌کارگیری ظرفیت تمام قوای سه‌گانه به‌منظور همکاری و هماهنگی در پیشگیری و برخورد با پدیده فساد پس از اجرایی شدن قانون بوده است. تجربه نشان داده که مشارکت قوا در تهیه متون قانونی از 3 منظر به‌عنوان یک تجربه در عرصه قانونگذاری مبارزه با فساد قابل بررسی است.

در نگاه اول یکی از ارکان مهم قانونگذاری به‌منظور اجرایی کردن هنجارهای قانونی مندرج در قانون، توجه به موضوع آیین‌نامه اجرایی است. در قانون کلیات و ارکان موضوع مورد اجرا اشاره می‌شود و در آیین‌نامه با توجه به تخصص و شناخت بیشتر قوه‌مجریه یا ‌قضائیه نسبت به آن موضوع، نحوه اجرای قانون به تفصیل و با جزئیات توسط ارجاع قانون مورد بررسی و تصویب قرار می‌گیرد. ازاین‌رو اجرایی شدن قانون و عملیاتی شدن آن نسبت به مخاطبان پس از وضع آیین‌نامه‌ها صورت جدی به‌خود گرفته و می‌توان اهداف قانون را در‌ آیین‌نامه‌های اجرایی متجلی دانست [9]. یکی از جلوه‌های عدم مشارکت کامل قوای سه‌گانه در تدوین قوانین عرصه مقابله با فساد، تأخیر در تدوین‌ آیین‌نامه‌های اجرایی قوانینی است که به‌موجب همان قوانین مکلف به تهیه آیین‌نامه می‌شوند، لکن پس از گذشت سالیان طولانی اقدام به تهیه آیین‌نامه می‌کنند که کاملاً این امر خلاف اقتضای قانونگذاری مقابله با فساد است. به همین دلیل یکی از مصادیق افزایش اعتماد عمومی کاهش زمان اجرای قانون و قاطعیت قانونگذار و تعهد نسبت به اجرای مفاد قانون از مسیر تدوین‌ آیین‌نامه‌های اجرایی است. برای نمونه مطابق با ماده (۱) قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولین و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران مصوب 1394/08/09 «مقامات تعیین شده در اصل یکصدوچهل‌ودوم قانون اساسی، فهرست دارایی‌های خود، همسر و فرزندانشان را مطابق با آیین‌نامه‌ای که توسط رئیس قوه‌قضائیه ذیل این قانون تهیه و ابلاغ می‌شود، در ابتدا و انتهای دوره مسئولیت به رئیس قوه‌قضائیه گزارش می‌دهند و قوه‌قضائیه نسبت به رسیدگی اموال آنان از جهت بررسی عدم افزایش‌ مِن غیر حق اقدام می‌نماید». در ماده (۶) همین قانون، به قوه‌قضائیه مهلت 6ماه برای تدوین آیین‌نامه اعطا شده بود که پس از گذشت سه سال و 7ماه سامانه ثنا و آیین‌نامه اجرای این قانون مورخ 1398/03/20 به تصویب ریاست قوه‌قضائیه رسید.

در نگاه دوم با تهیه لایحه‌ ازسوی دولت و همچنین لایحه قضایی توسط قوه‌قضائیه و مشارکت قوا، امکان ایراد اصل هفتادوپنجم قانون اساسی توسط شورای نگهبان به قانون کمتر خواهد بود. تجربه ایراد اصل هفتادوپنجم قانون اساسی توسط شورای نگهبان به بند «ج» ماده (۸) قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد که متضمن طراحی فرایندهای مکانیزه درخصوص اخذ مجوز صادرات و واردات، امور اتباع بیگانه، نقل‌وانتقال اموال غیرمنقول و ثبت شرکت‌ها و واحدهای تولیدی بود مطرح شد [10].

نمونه دیگر این موضوع به طرح ممنوعیت اشتغال به بیش از یک شغل برمی‌گردد که شورای نگهبان در بند «۱» ایرادها، مصوبه را از حیث اینکه منجر به افزایش هزینه عمومی شده و منابع آن تأمین نشده است، مغایر با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی می‌داند.

از منظر سوم در دوره دوم مجلس شورای اسلامی، از مجموع کلیه طرح‌ها و لوایح سیاسی بیش از 69 درصد مربوط به لوایح دولت و 31 درصد ابتکار قانونگذاری مجلس اختصاص دارد. در این دوره مجموعاً 74 درصد از طرح‌ها و لوایح به قانون مبدل شده و درنهایت توسط رئیس‌جمهور ابلاغ شده است [11]. ازاین‌رو ضریب عملیاتی شدن قانون با ابتکار و هماهنگی توسط قوه‌مجریه و ‌قضائیه بالاتر خواهد بود. در حوزه قوانین مرتبط با ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد، ابتکار اصلی و غالب در حوزه تقنین مربوط به مجلس شورای اسلامی و منشأ بیشتر قوانین این حوزه نیز طرح‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی است. بر همین اساس زمانی که هماهنگی میان قوای مجریه و ‌قضائیه در این حوزه از طریق لوایح قضایی بیشتر باشد، می‌توان انتظار داشت که‌ فرایند اجرایی شدن قانون از مسیر آیین‌نامه‌های مدون در زمان کوتاه‌تری صورت پذیرفته و قانون از طریق آیین‌نامه اجرایی شود.

۷. بررسی جای‌گذاری هنجارهای قانونی مرتبط با ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در قوانین برنامه توسعه و قانون بودجه

یکی از راهکارهای نیل به قانونگذاری جامع، تبیین قانون در نقطه مطلوب و مورد انتظار مخاطبان قانون است. به‌عبارت دیگر قانونگذار با جای‌گذاری دقیق قانون در نقطه مطلوب، امکان اجرای قانون و همچنین نظارت بر اجرای قانون را فراهم می‌سازد. قوانین عرصه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد نیز از این قاعده‌ مستثنا‌ نبوده و پراکندگی این قوانین در قوانین برنامه توسعه و بودجه از قدرت تأثیرگذاری این قوانین می‌کاهد. قوانین پنج‌ساله برنامه توسعه و قانون بودجه اگرچه واجد وصف قانون هستند، اما به‌صورت مبنایی با قوانین عادی تفاوت دارند و به همین دلیل ماهیت برنامه‌ای این قوانین، صورت خاصی به این قوانین داده‌اند. به هر روی پذیرش ماهیت برنامه‌ای این قوانین باعث می‌شود تا این قوانین را برای زمان خاص و با فلسفه موقتی بپذیریم. چه اینکه اصل سالیانه بودن بودجه به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اصول بودجه‌نویسی و ممنوعیت درج احکام دائمی در قانون یکی از این موارد است [12]. به همین منظور نیز شورای نگهبان در بررسی مصوبه قانون بودجه سالیانه در مواردی درج احکام دائمی در قانون بودجه را مغایر با اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی دانسته‌ است [13].

یکی از نمونه‌های قرار دادن هنجارهای تقنینی عرصه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در تبصره «۲» ماده (۳۲) قانون برنامه پنجم توسعه، قانونگذار به‌منظور مدیریت تعارض منافع پزشکان شاغل در بخش دولتی و وضع محدودیت‌هایی در این زمینه،‌ علی‌رغم زمان‌مند بودن برنامه‌های توسعه اقدام به وضع ضوابطی در این‌خصوص کرد. در این تبصره عنوان شده بود که پزشکانی که به‌صورت رسمی یا پیمانی در مراکز آموزشی- درمانی دولتی و عمومی غیردولتی شاغل باشند مجاز به فعالیت پزشکی در مراکز تشخیصی، آموزشی، درمانی و بیمارستان‌های بخش خصوصی و خیریه نیستند.

۸. بررسی شاخص‌های ضمانت‌اجرای نقض ضوابط مدیریت حوزه مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری

‌‌قانونگذار پس از وضع قاعده حقوقی و بیان بایدها و نبایدها به‌منظور حمایت از آنچه که در متن قانون بیان‌شده، اقدام به وضع‌ ضمانت‌اجرا می‌کند. این حمایت در قالب واکنشی‌ ازسوی مقنن در مواجهه با نقض قاعده حقوقی تعیین و در متن قانون درج می‌شود. در حوزه مدیریت تعارض منافع و مقابله با فساد اداری نیز مقنن در جهت حمایت از قواعدی که در راستای پیشگیری از فساد اداری وضع‌شده، ضمانت‌اجراهایی را در نظر گرفته است. ازاین‌رو شناخت انواع‌ ضمانت‌اجرا و نحوه واکنش مقنن درخصوص نقض قواعد مدیریت تعارض منافع و مقابله با فساد اداری می‌تواند تصویر نظام‌ ضمانت‌اجرا در این حوزه را نمایان سازد.

 در این‌خصوص باید در طراحی نظام‌ ضمانت‌اجرا به ابعاد مختلف و زوایای خاص این حوزه بیش‌ازپیش توجه کرد. در وهله اول،‌ ضمانت‌اجراهای مدیریت تعارض منافع باید با اقتضائات فرهنگی و اقتصادی جامعه ما همخوان بوده و به‌صورت صحیح و متناسب با اهمیت نقض هنجار در نظر گرفته شود.

 در وهله دوم، با توجه به پیچیدگی موضوع مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری از طیف مختلف و متنوعی از ضمانت‌اجراها بهره برد.

 در وهله سوم، وضع مجازات‌ها‌ هرچند با رویکرد پسینی مورد توجه قرار می‌گیرد، اما درواقع هدف اصلی از وضع مجازات‌ها و ضمانت‌اجراها به‌هم ریختن محاسبات مجرمین بالقوه از ارتکاب به جرم بوده تا نقش پیشگیری در ارتقای سلامت اداری پُررنگ شود.

 در پایان نیز موضوع‌ ضمانت‌اجرا شامل مرحله رسیدگی نیز بوده و باید به‌ فرایند رسیدگی نیز به‌عنوان یکی از ابزارهای‌ ضمانت‌اجرا نگاه کرد.

8-1. ضمانت‌اجرای مدنی

ضمانت‌اجرای مدنی عبارت است از بطلان عقد و یا قراردادی که یکی از قواعد مدیریت تعارض منافع در آن عقد و یا قرارداد نقض شده و به‌منظور حمایت از قواعد مدیریت تعارض منافع و در جهت مقابله با فساد اداری، قانونگذار بطلان و بلااثر بودن آن عقد و یا قرارداد را به‌عنوان ضمانت‌اجرا در نظر می‌گیرد. ازاین‌رو قرارداد و یا عقدی که بر پایه عدم توجه به الزامات قانونی مدیریت تعارض منافع و مبتنی‌بر نفع شخصی منعقد شده و در جهت تضییع منافع و مصالح عمومی است؛ با استفاده از ابزار بطلان آن عقد و یا قرارداد کارایی و اثر خود را از دست خواهد داد [14]. برای نمونه ماده (۴) قانون راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب سال 1337 اشعار دارد: «اشخاصی که برخلاف مقررات ماده فوق شخصاً و یا به نام و یا واسطه اشخاص دیگر مبادرت به انجام معامله نمایند؛ معاملات مزبور باطل بوده و متخلف شخصاً و در صورت تعدد متضامناً مسئول پرداخت خسارات ناشی از آن معامله یادآوری و ابطال آن می‌باشند». به‌عنوان یکی از ابزارهای حقوقی که می‌توان در جهت مقابله با فساد اداری استفاده کرد، مطرح‌ شده ‌است.

8-2. ضمانت‌اجرای اداری

ضمانت‌اجرای اداری را می‌توان عکس العمل سازمان و یا نهاد در نقض ضوابط مبتنی‌بر قوانین و یا مقررات بر علیه کارگزاری که ضوابط مذکور را نقض نموده، تعریف کرد. در نگاه برخی اندیشمندان حقوق عمومی ضمانت‌اجرای اداری به‌منظور حفظ و حراست از قواعد و مقرراتی است که قانونگذار برای تأمین حقوق و منافع شهروندان و حاکمیت به‌صورت متقابل وضع نموده و نقض آن را مشمول مجازات اداری می‌داند [15]. در این رویکرد مجازات اداری با هدف تنبیه کسی که با نقض هنجارهای قانونی و تکالیف محول شده دچار قصور و یا تقصیر بوده و اداره نسبت به این موضوع واکنش و کارمند را مستحق مجازات اداری دانسته است [16]. به‌منظور شناخت بیشتر ضمانت‌اجرای اداری می‌توان شاخص‌هایی را برای نحوه واکنش نقض هنجارهای قانونی حوزه مدیریت تعارض منافع و مقابله با فساد اداری تبیین کرد.

در وهله اول اعمال این مجازات توسط هیئت‌های رسیدگی‌کننده درون سازمانی تعیین شده و مخاطب آن شخص کارمند است. در وهله دوم مبنای قانونی‌ ضمانت‌اجراهای اداری می‌تواند مبتنی‌بر آیین‌نامه، دستورالعمل و تصویب‌نامه باشد و نقض آن موجب اعمال مجازات اداری قرار گیرد؛ این‌ درحالی است که درخصوص ضمانت‌اجرای کیفری و‌ جرم‌انگاری رفتاری کارمند، عنصر قانونی‌ ضمانت‌اجرا باید الزاماً‌ ازسوی مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.

هرچند که در منظومه حقوقی نظام جمهوری اسلامی ایران وضع ضمانت‌اجرای اداری دارای گستردگی می‌باشد، لکن به‌دلیل محدودیت‌های گزارش اهم این قواعد مورد بررسی قرار گرفته است. یکی از این قوانین، قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372/09/7 مجلس شورای اسلامی است که با وضع 11 نوع مجازات اداری و همچنین گستردگی مشمولان، قانون عام حوزه ضمانت‌اجرای اداری شناخته می‌شود. ماده (۸) قانون مقررات انتظامی‌ هیئت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و تحقیقاتی کشور مصوب 1364/12/22 به‌عنوان یکی از قوانین خاص در حوزه مجازات اداری اعضای‌ هیئت علمی با احتساب 11 نوع مجازات اداری، ضمانت‌اجرای اداری را نسبت به مشمولین خود طراحی کرده است. ماده (۶) قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس مورخ 1391/01/15 نیز با در نظر گرفتن اهمیت تخلفات و شرایط و موقعیت ارتکاب تخلف، 8 نوع مجازات اداری را برای نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نظر گرفته است. ماده (۱۳) قانون نظارت بر رفتار قضات نیز با برشماری 13‌گونه مجازات اداری را برای قضات پیش‌بینی کرده است. بر همین اساس طیف مجازات‌های اداری در سیستم قانونی نظام حقوقی جمهوری اسلامی را می‌توان براساس جدول ذیل ترسیم کرد.

جدول 1. بررسی قوانین ضمانت‌اجرای تخلفات اداری در قوای سه‌گانه

8-3. ضمانت‌اجرای کیفری

ضمانت‌اجرای کیفری عبارت است از‌ جرم‌انگاری رفتاری که به ارزش‌های اجتماعی و مصالح عمومی تعرض کرده و قانونگذار در جهت حمایت از هنجارها و ارزش‌های اجتماعی برای آن مجازات قرار داده است. این مجازات که شدیدترین نوع‌ ضمانت‌اجرا در میان انواع ضمانت‌اجراها می‌باشد از طریق دستگاه قضایی و در‌ فرایند رسیدگی دقیق و به‌موجب‌ آیین‌دادرسی مشخص در قوه‌قضائیه (حسب مورد در دادسرا و یا دادگاه) اعمال می‌شود. در این میان مهم‌ترین موضوع ضمانت‌اجرای کیفری آن است تا با متناسب‌سازی وضع مجازات، منافعی که فرد از طریق انجام عمل مجرمانه عاید خود ساخته با مجازات شدیدتر مواجه شده و از تکرار عمل مجرمانه پرهیز کند. به‌عبارت دیگر با افزایش شدت آسیب و ضرر و زیان حاصل از جرم، مجازات نیز شدیدتر خواهد شد [17]. ازسوی دیگر بخشی از اهداف مجازات‌ها در حوزه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد باید اصلاح و بازپروری مجرمینی باشد که امید اصلاح در این افراد وجود دارد. نکته دیگر در این رابطه از‌ یک‌سو سبکی مجازات نباید منجر به تضعیف قانون شده و مجرمان را نسبت به عمل مجرمانه جری ساخته و ازسوی دیگر شدت مجازات و گستردگی مجرمین به‌سبب عدم دقت در‌ جرم‌انگاری منجر به متروک شدن قانون شود. تبیین مجازات کیفری یکی دیگر از چالش‌های عرصه مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری به‌عنوان شدیدترین نوع‌ ضمانت‌اجرا در میان انواع ضمانت‌اجراهاست.

جدول 2. بررسی قوانین درخصوص ضمانت‌اجرای کیفری در حوزه مقابله با فساد اداری

۹. بررسی اجرای قانون با در نظر گرفتن اقتضائات اجرایی و زمان‌‌‌بندی مشخص جهت اجرا

یکی دیگر از مشکلات تقنین در عرصه مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری، عدم توجه به اقتضائات اجرایی و زمان‌‌‌بندی مناسب جهت تأمین زیرساخت‌های سیستمی و تشکیلات مورد نیاز و تهیه‌ آیین‌نامه‌های اجرایی است. این بدین معناست تا با درک زمان اجرای قانون به‌صورت واقعی، انتظار اجرای کل محتوا و مفاد قانون پس از ابلاغ در قوای سه‌گانه را به‌صورت منطقی و منطبق با واقعیات، برآورده کنیم. پس از اینکه زمان‌بندی در اجرای قانون به‌صورت دقیق و کارشناسی مورد بررسی و تصویب مجلس قرار گرفت، این فرصت برای دستگاه‌های اجرایی، فرهنگی و آموزشی جهت روشن شدن افکار عمومی، مدیران و کارمندان برای ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد نیز مهیا خواهد شد. به هر روی آشنا‌سازی مفاهیم مدیریت تعارض منافع برای مردم و ایجاد زیرساخت‌های فرهنگی برای مقابله با فساد و همچنین آموزش این مفاهیم به‌صورت دقیق برای مسئولین و کارمندان دستگاه اجرایی، اجرا و توجه به قانون در سیستم حکمرانی را تقویت می‌کند. از جنبه دیگر با قرار دادن زمان مشخص، راه توجیه برای قصور دستگاه‌ها در انجام تکالیف بسته شده و امکان وصول به اهداف مورد نظر نیز در مدت زمان کوتاه‌تری محقق می‌شود.

برای نمونه در مواردی قانونگذار به‌منظور مقابله و پیشگیری از فساد بدون در نظر گرفتن اقتضائات اجرایی زمان خاصی برای اجرا در نظر‌ نگرفته ‌است. در همین راستا در‌ ماده (۵۰) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند، لکن زمان خاصی برای اجرا در نظر‌ نگرفته ‌است. ازسوی دیگر در برخی موارد زمان در نظر گرفته شده با گستردگی حجم کار مطابقت نداشته و همین موضوع باعث شده تا پس از گذشت سال‌های طولانی اقدامی در جهت منویات قانونگذار صورت نپذیرد. برای نمونه در بندهای «الف و ب» ماده (11) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، قوه‌قضائیه مکلف شده تا ضمن بازنگری قوانین جزایی مرتبط با جرائم موضوع این قانون و بررسی خلأهای موجود، لایحه‌ای جامع با هدف پیشگیری مؤثر از وقوع جرم از طریق تناسب مجازات‌ها با جرائم، تدوین نماید و در اختیار دولت قرار داده و همچنین ظرف یک‌سال لایحه جامعی به‌منظور رسیدگی به جرائم مربوط به مفاسد اقتصادی و مالی مدیران و کارکنان دستگاه‌های دولتی و عمومی که‌ به‌سبب شغل و یا وظیفه مرتکب می‌شوند شامل تشکیلات، صلاحیت‌ها، آیین‌دادرسی و سایر موضوعات مربوط تهیه کند و به دولت ارائه دهد تا اقدامات قانونی را معمول دارد. همان‌گونه که ملاحظه می‌کنید اقدام درخصوص بازنگری نیازمند کار کارشناسی مستمر بوده و نمی‌توان ظرف یکسال تکالیف محوله را به‌نحو صحیح انجام داد.

درخصوص بحث در نظر گرفتن اقتضائات اجرایی، یکی از موارد مهم در نظر گرفتن تشکیلات مورد نیاز و بودجه جهت اجرایی شدن اهداف مقنن است. نمونه این موضوع را می‌توان در بند «۱» قسمت «و» ماده (۴۶) قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین مواد (2 و 3) قانون جامع حدنگار مصوب سال1393 مشاهده کرد. حدنگاری با تلفیق اطلاعات فنی و حقوقی درخصوص کلیه قطعات زمین در کشور از بروز زمین‌خواری و گسترش اختلافات حقوقی جلوگیری کرده و یکی از ابزارهای مهم جهت رشد و توسعه کشور و همچنین ارتقای سیستم اداری در عرصه مقابله با فساد است.

در‌ ماده (۳) قانون جامع حدنگار تکلیفی پنج‌ساله‌ برعهده سازمان ثبت‌اسناد و املاک کشور قرار می‌گیرد تا در مدت معین مذکور هیچ نقطه‌ای از کشور بدون نقشه و اسناد مالکیت حدنگار نباشد. در کنار این تکلیف گسترده و مهم، عمده فعالیت سازمان ثبت با شرح وظایف مشخص و تشکیلات فعلی بیشتر صرف انجام امور ثبتی و تعامل با دفاتر ثبت‌اسناد بوده و قرار دادن این سازمان به‌عنوان مجری اصلی قانون جامع حدنگار بدون در نظر گرفتن تشکیلات تخصصی و منابع انسانی و تعیین بودجه مناسب ازجمله عواملی است که اجرای کامل قانون جامع حدنگار را با مشکل روبه‌رو ساخته است [18].

10.بررسی ابزارهای پیشگیرانه و رویکرد غالب قوانین در حوزه مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری

کارآمدی تقنینی در عرصه سلامت اداری و مقابله با فساد ارتباط وثیقی با تبیین ابزارهای کنترل‌کننده این حوزه دارد. به‌عبارت دیگر هرگونه اقدام جهت مدیریت تعارض منافع و به‌صورت کلی ارتقای سلامت اداری بستگی به طراحی ابزارهای شفاف‌ساز و همچنین استفاده از ظرفیت مردمی جهت سالم‌سازی سیستم اداری از سرطان فساد خواهد داشت. به همین منظور هر میزان که سیستم اداری و حکمرانی شفاف‌تر و در جهت نظارت بر بستر شفاف حکمرانی از ظرفیت مردم به‌عنوان ناظر بر عملکرد مدیران استفاده کند، می‌توان قانونگذاری در عرصه مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری را کارآمد و پویا ارزیابی کرد.

10-1. بررسی و تحلیل نگاه مقنن به موضوع دریافت هدیه در نظام اداری

در نظام تقنینی جمهوری اسلامی ایران، موضوع دریافت هدیه در قوانین عام و خاص با رویکرد ممنوعیت مطلق دریافت هدیه مطرح‌ شده ‌است. هرچند که سازوکارهای متفاوت درخصوص رسیدگی به تخلف دریافت هدیه، میزان مجازات اداری و همچنین تعاریف متفاوت و عدم ارزش‌گذاری ریالی درخصوص موضوع هدیه منجر به ابهام در رویکرد نظام تقنینی شده‌ است، اما می‌توان رویکرد حاکم در این موضوع را رویکرد ممنوعیت مطلق ارزیابی کرد. بر همین اساس استفاده از سامانه‌های شفاف ساز و قابل دسترسی در سطح عموم مردم جامعه به‌دلیل حاکمیت رویکرد ممنوعیت مطلق نیز در این‌خصوص به‌صورت جدی مورد پیگیری قرار نگرفته است.

جدول 3. بررسی رویکرد مقنن به موضوع دریافت هدیه

10-2. بررسی و تحلیل موضوع مقابله با خویشاوندسالاری در عرصه اداری

مفهوم خویشاوندسالاری یا به تعبیر عامیانه آن «فامیل بازی» در گستره عرصه اداری، قضایی، اقتصادی و استخدامی می‌تواند آثار منفی خود را در بی اعتمادی عمومی مردم به سیستم حکمرانی آشکار سازد. در این میان ضمن حفظ حقوق بستگان سببی و نسبی مسئولان و کارگزاران، قواعد حقوقی باید به‌گونه‌ای تنظیم شود که در اثر رابطه خانوادگی افراد وابسته به مقامات و مسئولین نتوانند از رابطه خانوادگی خود‌ سوء‌استفاده کنند و همچنین در اثر‌ سوء‌استفاده مقامات از جایگاه خود و ایجاد رانت برای افراد خانواده ضمن کشف سریع تخلف با مجازات شدید‌ ازسوی حاکمیت مواجه شوند. در این میان رویکرد قانونگذار به‌صورت ممنوعیت مطلق بوده و رویکرد تشویقی در چارچوب حقوقی و قانونی دیده نمی‌شود. ازسوی دیگر به‌منظور مدیریت تعارض منافع در ارتباطات خویشاوندی می‌توان بسته به میزان قرابت فرد الگوهای متفاوتی از ممنوعیت مطلق تا اعلام منافع و امتناع از مشارکت و یا تصمیم‌‌گیری استفاده کرد. هرچند که در نظام تقنینی ما‌ مسئله جلوگیری از‌ سوء‌استفاده خویشاوندان مورد توجه واقع شده، اما به‌صورت جامع و کامل در تمامی عرصه‌ها مطرح نشده و بستری جهت مدیریت موضوع نیز وجود ندارد. در این میان از حوزه‌های مختلف کاهش آثار تعارض منافع درخصوص خویشاوندسالاری، بیشترین خلأ قانونی را بتوان در حوزه استخدامی تحلیل کرد. ازسوی دیگر در برخی شرکت‌های دولتی و شرکت‌های وابسته امکان‌ سوء‌استفاده در استخدام منسوبین توسط مدیران و مقامات وجود داشته و به همین منظور بستن منافذ فساد در حوزه استخدامی امری ضروری است.

جدول 4. بررسی رویکرد مقنن به موضوع خویشاوندسالاری

10-3. بررسی و تحلیل روابط سهام‌داری و مالکیت خصوصی در نظام اداری

یکی از نقاط مهم موضوع تعارض منافع، مالکیت شرکت‌های خصوصی و سهام‌داری شرکت‌های مرتبط با حوزه‌ای است که مقامات و مدیران در آن حوزه مسئولیت سیاستگذاری، نظارت و اجرا را‌ برعهده دارند. در این‌خصوص در صورت حضور هم‌زمان شخص مسئول دولتی به‌عنوان مالک شرکت خصوصی و سهام‌دار بودن در همان حوزه مسئولیت، احتمال امکان ترجیح منافع فردی به جمعی بالاتر رفته و قواعد تعارض منافع با در نظر گرفتن نفع اشخاص و کاهش خطای مدیران به‌دنبال ارتقای سلامت اداری است. به همین منظور استفاده از وکیل ناشناس برای مسئولین دستگاه‌های اجرایی که دارای مالکیت در شرکت‌های خصوصی هستند می‌تواند منافذ فساد را در این حوزه مسدود نماید. در رویکرد وکیل ناشناس (Blind Trust)، وکیل به‌عنوان حائل میان اموال مسئول و خود فرد قرار می‌گیرد تا با مدیریت اموال مسئول، احتمال‌ سوء‌استفاده مسئول را به حداقل برساند. این اقدام به‌منظور پیشگیری از هرگونه سوظن و سودجویی، مسئول یا مقام دولتی را مکلف می‌کند تا کلیه اموال خود را با اختیار تام در یَد شخص دیگری قرار دهد که به صلاحدید خود و بدون اطلاع مالک عمل کند. درمجموع و به‌صورت کلی می‌توان گفت درخصوص رویکرد ممنوعیت محدود و مطلق در قوانین ما به‌صورت جدی مورد توجه واقع شده، لکن رویکرد وکیل ناشناس در نظام حقوقی ما هنوز در قوانین، مورد توجه قرار نگرفته ‌است.

جدول 5. بررسی رویکرد مقنن به موضوع روابط سهام‌داری مسئولان و کارگزاران حاکمیتی

10-4. بررسی و تحلیل‌ مسئله درب‌گردان (ارتباطات پساشغلی) در نظام اداری

یکی از پیچیده‌ترین مظاهر تعارض منافع که می‌تواند در بلندمدت آسیب‌های جدی به نظام اداری وارد ساخته و از جهت کارکردی، عملکرد اداره را دچار اختلال جدی نماید، موضوع درب‌گردان است. درب‌گردان درواقع به‌معنای «حرکت افراد از جایگاه قانونگذار یا تنظیم‌گر به‌سمت مجموعه‌ها و شرکت‌هایی است که مخاطب قانونگذاری یا نظارت توسط همان مجموعه‌ای است که فرد درون آن بوده و اگر این رابطه به‌درستی تنظیم نشود موجبات‌ سوء‌استفاده را فراهم خواهد کرد. (Glossry.U4 Anty-Corruption Ressourse Center) [19]. آسیب جدی‌تر درب‌گردان را می‌توان در مفهوم تسخیر نظارتی نیز جستجو کرد. ارتباطات پساشغلی می‌تواند باعث اعطای امتیازات نابجا از میان بخش دولتی و خصوصی شود. بیشترین مصادیق مفهوم درب‌گردان را می‌توان در به‌کارگیری افراد پس از دوران بازنشستگی یا اتمام قرارداد در بخش عمومی و دولتی در بخش خصوصی و انتقال اطلاعات به بخش خصوصی و تزلزل در نظام رقابتی حاکم بر اقتصاد کشور ارزیابی کرد. برای مثال فردی که در هیئت‌مدیره بیمه مرکزی بوده و پس از خروج از هیئت‌مدیره با عضویت در هیئت‌مدیره یک بیمه خصوصی با دارا بودن اطلاعات و نقاط ضعف و قوت تمام شرکت‌های بیمه‌ای می‌تواند توازن رقابتی میان شرکت‌های بیمه‌ای را نامنظم سازد. ازسوی دیگر به‌دلیل قدرت نرم و نفوذی که فرد مذکور در جایگاه بیمه مرکزی داشته، امکان تضعیف نظارت بیمه مرکزی بر شرکت بیمه‌ای بخش خصوصی وجود دارد. به همین دلیل عدم مدیریت موضوع درب‌گردان، می‌تواند اهمال در عرصه نظارت‌ها را پدید آورده و همچنین اقتدار بخش عمومی در عرصه نظارت‌ها را تضعیف سازد. ازسوی دیگر در عرصه وضع مقررات و ضوابط، فردی که در جایگاه عمومی قرار داشته با در نظر گرفتن امتیازات برای بخش خصوصی به‌دنبال آن است تا پس از اتمام رابطه با بخش عمومی، منافع خود در بخش خصوصی را تضمین کند.

در عرصه مدیریت تعارض منافع در بخش درب‌گردان می‌توان از بسته‌های مختلفی در کنترل‌ سوء‌استفاده از مقام و موقعیت فرد مسئول بهره برد. رویکرد اصلی در‌ مسئله درب‌گردان اتخاذ تدابیری است که افراد با توجه به مرتبه شغلی و حساسیت آن نتوانند به‌راحتی میان بخش عمومی و خصوصی جابه‌جا شوند. استفاده از دوره توقف و استراحت پس از اتمام خدمت عمومی و همچنین رویکرد مصاحبه و شناخت انگیزه از حضور در بخش خصوصی و شفاف‌سازی‌ جابه‌جایی‌ها در رده‌های بالای حاکمیتی از طریق سامانه‌های در دسترس مردم ازجمله تدابیری است که می‌تواند به کنترل این موضوع کمک کند. در جدول ذیل رویکرد قانونگذار در این‌خصوص را می‌توان مورد بررسی قرار داد.

جدول 6. بررسی رویکرد مقنن به موضوع درب گردان

10-5. بررسی و تحلیل انگیزه‌های سیاسی و منطقه‌ای در نظام اداری

یکی از دغدغه‌های عرصه حکمرانی و به‌صورت ویژه در عرصه مدیریت تعارض منافع، ایجاد فضایی است تا تصمیم‌گیری‌های کلان و ملی تحت‌تأثیر منافع حزبی و منطقه‌ای قرار نگیرد. به‌عبارت دیگر رسالت اصلی مدیریت تعارض منافع، سالم‌سازی بستر اداری و عقلانی‌سازی تصمیمات جمعی است تا از این مسیر منافع عامه و حقوق عامه تضمین شده و اغراض سیاسی و یا منطقه‌ای جایگزین آن نشود. به همین منظور قواعد تصمیم‌‌گیری در کلیه مجامع تصمیم‌ساز در عرصه ملی و یا محلی باید به‌گونه‌ای تنظیم شود تا منافع گروهی و حزبی بر منافع عمومی غلبه نکند. در نظام حقوقی ما اگرچه این موضوع به‌صورت گسترده و جامع مورد توجه واقع نشده است، لکن در برخی ضوابط قانونی و به‌منظور جلوگیری از ایجاد شائبه در تصمیم‌گیری‌ها به‌صورت محدود، موضوع مورد اشاره قرار گرفته است. قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین قوانین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران که پایه و منبع تولید قوانین دیگر است در شکل‌‌گیری کمیسیون‌های مجلس و همچنین نحوه تصمیم‌‌گیری کمیسیون‌ها اشاراتی داشته که ذیل جدول این بند مفاد مندرج در این قانون مورد تحلیل قرار می‌گیرد.

جدول 7. بررسی رویکرد مقنن به موضوع تأثیرپذیری از انگیزه‌های  سیاسی- منطقه‌ای در تصمیمات مسئولان

10-6. بررسی و تحلیل اشتغال هم‌زمان در نظام اداری

در بررسی موضوع اشتغال هم‌زمان و نگاه ضوابط و قوانین فعلی باید به اقتضائات بومی و شرایط فعلی و آینده نیز توجه جدی داشت. در نظر گرفتن این اقتضائات به اتخاذ رویکردهای صحیح در قانونگذاری نیز کمک خواهد کرد. یکی از مهم‌ترین این اقتضائات قرار گرفتن کشور در شرایط پنجره جمعیتی است که  در این شرایط نظام حکمرانی ما با سه‌چهارم جمعیت فعال خود‌ روبه‌رو بوده و می‌تواند در بالاترین حد ممکن از ظرفیت این جمعیت فعال استفاده کند. عمده مشکل تقنینی در حوزه اشتغال هم‌زمان، پراکندگی قوانین این حوزه و همچنین تعاریف ناهمگون در تعریف شغل و پست در قانون استخدام کشوری، مدیریت خدمات کشوری و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل بوده و همین موضوع منجر به ایجاد خلأ قانونی در این فضا‌ شده ‌است. برای نمونه قانونگذار در ماده (۶) قانون استخدام کشوری و در ماده (۸) قانون مدیریت خدمات کشوری به تعریف پست سازمانی پرداخته و در ماده (۷) قانون استخدام کشوری و تبصره «۲» ماده‌واحده ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، به تعریف شغل توجه کرده است. از جمع تعاریف موجود در حوزه شغل و پست می‌توان استنباط کرد که پست ثابت در هر صورت مشمول جمع مشاغل اداری است، لکن مشاغل موقت در صورت پاره وقت بودن مشمول ممنوعیت جمع مشاغل نخواهد بود. در جدول ذیل ضمن بررسی قوانین مدیریت‌کننده اشتغال هم‌زمان، به تحلیل ابعاد مختلف این قوانین می‌پردازیم.

جدول 8. بررسی رویکرد مقنن به موضوع اشتغال هم‌زمان

11. بررسی تعیین تکلیف امور اصلی آیین‌نامه در قوانین مرتبط با حوزه مدیریت تعارض منافع و ارتقای سلامت اداری

از مهم‌ترین راهبردهای اجرایی شدن قانون، تدوین‌ آیین‌نامه‌هایی است که منجر به توجه هنجارهای مندرج در قانون شده و قانون به‌واسطه تدوین‌ آیین‌نامه‌های اجرایی، نزد مخاطبان خود صورت عملیاتی می‌باید. بدین‌منظور‌ براساس نظریات حقوقی و مبتنی‌بر تعادل قوا، قوه مقننه با در نظر گرفتن اختیارات قوه‌مجریه، تهیه آیین‌نامه اجرایی را به قوه‌مجریه یا ‌قضائیه واگذار می‌کند. نکته اساسی و مهم در تدوین‌ آیین‌نامه‌های حوزه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد، مشخص کردن حدود و ثغور قوه‌مجریه و ‌قوه‌قضائیه در تدوین آیین‌نامه و توجه دولت و قوه‌قضائیه به مواردی است که در نص قانون از حیث اهمیت و حساسیت در درجه بالایی بوده و تکلیف آن در قانون مشخص است. همین موضوع باعث می‌شود تا اهداف مورد نظر قانونگذار در آیین‌نامه نیز رعایت شده و در صورت عدم توجه به قانون و خروج از اختیارات خود، از ابزارهای قانونی به‌منظور کنترل قوه‌مجریه استفاده کند.

برای نمونه قانونگذار در ماده (۱) قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران بدون اشاره به رعایت و توجه به ضوابط مدنظر‌ قانونگذار، به‌صورت کلی نحوه اجرای قانون را موکول به تهیه آیین‌نامه اجرایی‌ کرده ‌است. همین امر باعث شده تا برخی از امور اصلی در آیین‌نامه تعیین تکلیف شود. تعیین مجازات مشمولین ماده (۱) قانون در عدم انجام خوداظهاری دارایی و اموال در آیین‌نامه قانون مذکور و با ارجاع به قانون برنامه ششم توسعه که اساساً ماهیت برنامه‌ای دارد صورت پذیرفته است. ازسوی دیگر با توجه به اهمیت نحوه رسیدگی به افزایش‌ مِن غیر حق دارایی و اموال مسئولان نحوه رسیدگی در آیین‌نامه ذکر شده و‌ هیئت رسیدگی‌کننده به دارایی و اموال مسئولین و همچنین نحوه ارجاع در صورت احراز افزایش‌ مِن غیر حق دارایی مسئولین نیز در آیین‌نامه انجام گرفته است.

نمونه مشابه این موضوع در‌ ماده (۲۶) قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد نیز قابل بررسی است. در این ماده قانونگذار به‌منظور تشویق افراد اعم از مدیران و کارمندان و یا اشخاص عادی در‌ فرایند کشف تخلف و جرم و همچنین تشویق به گزارشگری فساد‌ ماده (۲۶) را طراحی‌ کرده ‌است. در‌ بند «الف» این ماده، مشمولین قانون بیان‌شده و در بندهای «ب و ج» مشمولین قانون ارتقا که در‌ راه‌اندازی پایگاه اطلاعاتی مکانیزه تلاش فوق العاده‌ داشته ‌باشند و یا شاخص‌های ارتقای سلامت اداری مرتبط با بند «الف» ماده (۲۸) این قانون را در دستگاه تحت سرپرستی افزایش دهند مشمول تشویق قرار می‌گیرند. در‌ بند «د» همین ماده، آیین‌نامه اجرایی نحوه تشویق بدون اشاره به ضوابط مدنظر قانونگذار به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی واگذار‌ شده ‌است. با بررسی محتوای آیین‌نامه علی‌الخصوص‌ ماده (۳)  به‌دلیل عدم اشاره ضوابط در متن قانون، تشویقات آیین‌نامه تنها شامل کارمندان و کسانی که به‌نحوی با دستگاه رابطه استخدامی دارند می‌شود و کسانی که به‌عنوان یک شهروند گزارش فساد داده‌اند، مشمول تشویقات این آیین‌نامه قرار نمی‌گیرند.

نمونه واگذاری امور اصلی به آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها را می‌توان در قانون نحوه اعمال نظارت بر کاهش هزینه‌های غیرضرور و جلوگیری از تجمل‌گرایی مصوب 1370/09/27 می‌توان مشاهده کرد. در ماده (۱) به‌منظور کنترل هزینه‌های غیرضرور و مبارزه با تجمل‌گرایی در وزارتخانه‌ها، نیروهای نظامی و انتظامی، شهرداری‌ها، سازمان‌ها، بانک‌ها، شرکت‌ها و واحدهای مختلف وابسته به قوه‌مجریه، مقننه و ‌قضائیه و کلیه نهادهای انقلاب اسلامی و تمامی دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، ‌شورای‌عالی بررسی و تعیین الگوی مصرف موضوع‌ تبصره «۳۰» قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موظف است‌ علاوه‌بر انجام وظایف مذکور در تبصره فوق‌الذکر آیین‌نامه نحوه استفاده از امکانات عمومی از قبیل: اتومبیل، هواپیما، هلیکوپتر، مسافرت‌های خارجی، پذیرایی‌ها و دیگر هزینه‌های اداری، خدماتی، و رفاهی را حداکثر ظرف مدت سه‌ماه از تاریخ تصویب این قانون تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند. در این ماده بدون اشاره به ضوابط نحوه استفاده از امکانات عمومی و مشخص کردن اینکه اساساً برای قانونگذار چه مسائلی درخصوص جلوگیری از تجمل‌‌گرایی دارای اهمیت بوده و تعریف قانونگذار از تجمل‌‌گرایی به‌صورت واضح چیست؟ به‌صورت کامل این وظیفه به ‌شورای‌عالی واگذار شده است.

1۲. نتیجه‌گیری و پیشنهادها

براساس بررسی‌های صورت گرفته می‌توان بیان داشت که یکی از محورهای مؤثر مقابله با فساد، تمرکز بر عوامل شکل‌‌گیری فساد جهت ارتقای سلامت اداری است. به همین منظور ابزارهای مقابله با فساد در نظام حقوقی ما به‌صورت جامع و کامل در هر دو حوزه پیشگیری و وضع مجازات باید با تمرکز بر وضع هنجارهای قانونی درخصوص کشف و برخورد با فساد اداری و همچنین کاهش تدریجی فساد، انتظارات عموم مردم را برآورده سازد.

بر همین اساس با بررسی رویکردهای مؤثر مقنن در قوانین مرتبط با موضوع فساد و به‌منظور حصول ایده‌های نوین از درون رویکردهای گذشته و جلوگیری از تکرار آسیب‌های تجربه شده در قوانین گذشته می‌توان انتظار داشت که راهبردهای ذیل در حوزه تقنین در عرصه مدیریت تعارض منافع فردی و مقابله با فساد اداری و ارتقای سلامت اداری، به کارآمدی هر چه بیشتر قوانین این حوزه کمک کند:

1. تصویب آزمایشی قانون برای یک بازه زمانی مشخص و همچنین پایش آثار مثبت و منفی کلیه قواعد مندرج در قانون به‌صورت مستمر و با رویکرد اجرا در یک یا چند استان و توجه به گزارش‌های ارسالی کمیته پایش قانون آزمایشی که در خود قانون اعضای کمیته و نحوه پایش مشخص شده باشد، راهبرد اثرگذار این حوزه خواهد بود.
2. به‌منظور طراحی‌ فرایند تصویب قوانین این حوزه در مجلس شورای اسلامی و با توجه به گستردگی تخصص‌های مورد نیاز این حوزه، لزوم تشکیل کمیسیون مشترک منجر به استفاده از ظرفیت و مشارکت حداکثری نمایندگان و دیدگاه‌های مختلف در این عرصه خواهد شد.
3. توجه به اقتضائات خاص هر دستگاه و در صورت‌ مستثنا‌ کردن دستگاه از قواعد‌ عام‌الشمول مندرج در قانون، به‌صورت اختصاصی تکلیف قاعده حاکم بر آن دستگاه‌ها در همان قانون عام مشخص شود و قید ممنوعیت هرگونه الحاق دستگاه به استثنائات قانون عام به‌موجب قوانین دیگر به‌منظور جلوگیری از پراکندگی دستگاه‌ها در شمول قانون به مقنن پیشنهاد می‌شود.
4. هرچند که تجربه تقنینی ثابت کرده که مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری نیازمند حضور قوای سه‌گانه و سازمان‌های مرتبط با این قواست، لکن در عمل نظامات شورایی و حضور نهادهای متعدد ذیل یک شورا، عملاً منجر به اتخاذ تصمیم‌های مؤثر و پویا نشده است. به همین منظور پیشنهاد می‌شود کلیه شوراهای مرتبط در امر مقابله با فساد در قوانین آتی با مسئولیت مشخص در شورا حضور یافته و مسئول شورا گزارش عملکرد اعضا را به سران سه قوه و مقام رهبری جهت بررسی و اصلاح امور ارائه کند. سازوکار مصوبات شورا و حدود الزام‌آور بودن آن در سطح استان و مرکز نیز باید در قانون مشخص شود.
5. تبیین قواعد مبارزه با فساد و تعارض منافع در قوانین بودجه‌وبرنامه با توجه به ماهیت برنامه‌ای و زمان‌‌‌بندی این قوانین به‌صورت کلی ممنوع شده و تنها از حیث تأمین بودجه‌ فرایند مقابله با فساد و همچنین هدف‌گذاری آماری از حیث بهبود مؤلفه‌های فساد اداری به این موضوع در قوانین بودجه‌و‌برنامه توجه شود.
6. ضمانت‌اجرا به‌عنوان یکی از ابزارهای مدیریت موقعیت تعارض منافع باید به‌گونه‌ای طراحی شده که محاسبات ذهنی فردی که در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته را به‌سمت نفع عمومی هدایت کرده و نقض مفاد آن ضمن کشف سریع و به‌هنگام با مجازات سنگینی فرد متخلف را مواجه سازد.

در همین راستا ضمانت‌اجرای مدنی کلیه معاملات و قراردادهایی که‌ برخلاف اصول تعارض منافع بسته شده را می‌توان ضمانت‌اجرای بطلان قرار داد و مفاد‌ تبصره «۳» لایحه قانونی منع مداخله در تعریف معامله را گسترش داد.

درخصوص ضمانت‌اجرای اداری قانون رسیدگی به تخلفات اداری به‌عنوان قانون‌ عام‌الشمول این حوزه 11 نوع مجازات اداری را در‌ ماده (۹) بیان کرده و اختیارات‌ هیئت رسیدگی‌کننده در این‌خصوص وسیع بوده است. درخصوص نقض برخی مصادیق تعارض منافع مانند دریافت هدیه نیز می‌توان اختیار‌ در نظر گرفتن مجازات ترکیبی را برای‌ هیئت قائل شد. ترکیب‌ هیئت‌‌‌های رسیدگی به تخلفات مرتبط با موضوع تعارض منافع باید از یک عضو قاضی (بازنشسته و یا شاغل) و همچنین یک عضو خارج از سازمان یا وزراتخانه تابعه کارمند باشد تا رسیدگی به‌صورت دقیق صورت پذیرفته و اعمال‌نفوذ غیرارادی نیز در صدور رأی مؤثر واقع نشود.

این موضوع درخصوص نمایندگان مجلس و همچنین اعضای‌ هیئت علمی دانشگاه‌ها که ترکیب رسیدگی‌کننده کاملاً درون سازمانی بوده امری ضروری است.

درخصوص تخلفات قضات‌ مبنی‌بر نقض موقعیت‌های تعارض منافع، قانون نظارت بر رفتار قضات تخلفات قضات را به‌صورت درجه‌‌‌بندی شده در مواد (14 الی 18) قانون به‌صورت دسته‌‌‌بندی شده در نظر گرفته و‌ به‌نظر به سابقه و جایگاه قاضی، وجود‌ سوء‌نیت به‌عنوان عامل اشد مجازات نیز باید اشاره کند. همچنین مجازات اعلان عمومی نقض مفاد موقعیت تعارض منافع در صورت تکرار همان تخلف نیز به‌عنوان یک مجازات سنگین و بازدارنده در حوزه‌ ضمانت‌اجراهای اداری اثرگذار خواهد بود.

درخصوص ضمانت‌اجرای کیفری نیازمند آن هستیم که در صورت‌ جرم‌انگاری رفتارهای منتج به نقض قواعد تعارض منافع فردی و وقوع جرائم ناشی از‌ سوء‌استفاده از موقعیت حاکمیتی دایره مشمولین به کلیه قوای سه‌گانه و نهادهای انقلابی و مؤسسات عمومی غیردولتی و نهادهای مأمور به خدمات عمومی و به‌صورت کلی جامعیت در شمول مخاطبان به‌عنوان یک اصل رعایت شود. به‌عنوان یک قاعده کلی ‌درصورتی که احتمال کشف جرم سخت‌تر باشد، مجازات نیز باید سنگین‌تر تعریف شود.

درخصوص مجازات جرائم‌ ارتشا، اختلاس و کلاهبرداری افزایش پلکانی مجازات با توجه به جایگاه کارمند همچنین‌ علاوه‌بر رد مال، جزای نقدی سه برابر به‌علاوه بازگشت منافع حاصله نیز می‌تواند به‌عنوان اصلاح قانون مذکور در دستور کار قرار بگیرد.

قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی می‌تواند با الحاق به ماده (603) قانون مجازات به‌صورت یک ماده جامع و کامل در حوزه‌ سوء‌استفاده از نقش و جایگاه کارمند و یا مدیران در معاملات و مزایده‌ها و مناقصه و کلیه تشخیصات و امتیازهای دستگاه قرار گیرد.

 ماده (۳) قانون مجازات اعمال‌نفوذ‌ برخلاف حق و مقررات قانونی مصوب سال 1315، منتفع شدن کارمند از اعمال‌نفوذ، مورد بررسی مقنن قرار نگرفته و با توجه به اینکه کشف اعمال‌نفوذ بسیار سخت بوده، لذا قانون مذکور می‌تواند مجازات‌های سنگینی را در حوزه کیفری در خود جای داده و ماده مذکور اصلاح شود.

قانون نحوه اجرای‌ اصل چهل‌ونهم قانون اساسی نیز به‌عنوان یکی از قوانین حوزه مجازات بوده که از حیث شمول مخاطبان و برگشت اموال ناشی از فساد تأکید داشته که از محاسن قانون موصوف است، لکن مقنن می‌تواند با استفاده از ابزار وزارت اطلاعات و سازمان بازرسی و هشدار به‌موقع به مسئولان از به دام افتادن مسئولان در دام فساد جلوگیری کند. ازسوی‌ دیگر در حوزه مشمولان قانون، عبارت مدیران و رؤسای دستگاه‌های اجرایی دارای ابهام بوده و باید سطوح این مدیران را نیز مشخص کرد.

درخصوص قانون مجازات افشای‌ سئوالات امتحانی این قانون را درخصوص کلیه آزمون‌های که جنبه همگانی دارند تعمیم داده و با قانون رسیدگی به تخلفات و جرائم در آزمون‌های سراسری ترکیب کرد. قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی مصوب سال1353 نیز‌ به‌نظر باید در صورت‌ سوء‌استفاده فرد از نشر اطلاعات محرمانه و اسرار دولتی، در صورت ضرر به حاکمیت و منتفع شدن کارمند و یا مستخدم اداری‌ علاوه‌بر جبران ضرر، جزای نقدی نیز در نظر گرفته شود.

 در خصوص قانون مجازات اخلالگران نظام اقتصادی نیز نیازمند این موضوع هستیم که ‌درصورتی که شخص از جایگاه دولتی و عمومی خود‌ سوء‌استفاده کرده و منجر به اخلال در نظام اقتصادی می‌شود باید در قانون اشد مجازات در نظر گرفته شود.

در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نیز باید اصلاح شده و به‌صورت کلی مشارکت کارمندان و مدیران گمرک در امر قاچاق و سایر کارمندان و مدیران مرتبط در امر صادرات و واردات، که به‌واسطه جایگاه خود در امر قاچاق مشارکت یا معاونت، باید جرم‌انگاری گردد.

قانون مجازات اسلامی فصل سیزدهم کتاب پنجم، مجازات‌های تعزیری و بازدارنده مصوب سال 1375، نیز درخصوص تعدیات مأمورین دولتی نسبت به دولت مواد مندرج در مواد (598 الی 606 ) را پوشش داده است. به‌نظر بهتر است اشخاص مشمول این فصل در کلیه مواد این فصل، همان اشخاص مندرج در ماده (598) باشد. اشد مجازات درخصوص مدیران و تفاوت مجازات براساس جایگاه کارمند در ماده (600) در صورت‌ سوء‌نیت و همچنین تشدید مجازات در صورت‌ سوء‌استفاده از موقعیت شغلی پیشنهاد می‌شود.

7. پیشنهاد می‌شود در راستای اجرایی شدن قوانین مرتبط با فساد اداری و مدیریت تعارض منافع، برخی موارد در متن قانون دیده شود: اولاً، قید زمان درخصوص اقدامات اجرایی از حیث تهیه آیین‌نامه‌ها به‌صورت منطقی تعریف شود تا دستگاه اجرایی و قضایی فرصت لازم برای بخشنامه‌ها و‌ آیین‌نامه‌های اجرایی که لازمه شکل‌گیری قانون است، داشته باشند. ازسوی دیگر اقدامات ابتدایی درخصوص تأمین بودجه و تشکیلات مورد نیاز از حیث منابع انسانی و تجهیزات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری باید توسط سازمان‌ برنامه‌‌وبودجه و سازمان اداری استخدامی انجام گرفته و مجوزهای لازم در این‌خصوص با سرعت منطقی صادر شود.
8. درخصوص رویکردهای مقنن در مدیریت تعارض منافع فردی درخصوص هدیه، سامانه‌ای باید طراحی شود تا هدایای دریافتی توسط مسئولان ثبت شده و عدم ثبت آن دارای‌ ضمانت‌اجرا باشد. سامانه مذکور قابلیت دسترسی عمومی داشته و براساس ارزش‌گذاری ریالی مبالغ هدایا، مسئولان مکلف‌ هستند نسبت به بارگذاری هدیه در مدت زمان معین اقدام کنند.
9. درخصوص موقعیت تعارض منافع مرتبط با خویشاوندان و بستگان سببی و نسبی،‌ هرچند که قانون‌ آیین‌دادرسی مدنی و کیفری به‌درستی به این موضوع اشاره کرده، لکن نیاز به طراحی یک قانون جامع در حوزه رسیدگی‌های قضایی و شبه‌قضایی در اعلام منافع موقعیت‌هایی که مسئول و یا کارمند باید درخصوص بستگان نسبی و سببی تصمیم بگیرد، وجود دارد. مهم‌ترین مسئله درخصوص تعارض منافع مسئولان‌ مبنی‌بر فامیل بازی در حوزه عدالت استخدامی؛ به‌کارگیری بستگان در شرکت‌های دولتی و یا شرکت‌های خصوصی است که به‌صورت پیمانکاری با دستگاه‌های اجرایی طرف قرارداد هستند.
10.  در موضوع سهام‌داری و مالکیت شرکت‌های خصوصی، جدای از رویکرد ممنوعیت محدود در ایجاد محدودیت برای مسئولان، دایره مسئولان باید مشخص شود. سطوح عالی مقامات قوای سه‌گانه با توجه به احتمال اثرگذاری تصمیمات آنها بر شرکت‌‌ها، به محض قبول مسئولیت باید به رابطه آنها با شرکت قطع شده و سهام آن به‌صورت مخفی توسط حاکمیت اداره شود و پس از واگذاری مسئولیت، سهام به آنها برگردد.
11.  در موضوع درب‌گردان می‌توان پس از ترک کار، با توجه به میزان سابقه افراد در دستگاه اجرایی، سمت و مسئولیت‌هایی که فرد داشته، اهمیت اطلاعات و تخصصی بودن سازمان مربوطه، دوره‌های سرد‌شوندگی یا ممنوعیت در تصدی مسئولیت‌های مرتبط برای فرد در نظر گرفت.
12. در‌ مسئله تأثیر انگیزه‌های سیاسی منطقه‌ای نیازمند آن هستیم تا در سطح شوراهای اسلامی نیز به‌منظور مدیریت تعارض منافع، کمیته‌های ذیل شورا با رویکرد تخصصی و نه براساس میزان تأثیر کمیته‌ها در تأمین بودجه و یا منافع فردی منتخبین، تشکیل شود. در مواقعی که تصمیم‌‌گیری مربوط به آن منطقه باشد، عضو شورا حق رأی نخواهد داشت و می‌بایست قبل از رأی‌‌گیری این موضوع را به شورا اطلاع دهد.
13.  در موضوع اشتغال هم‌زمان، در ابتدای امر نیازمند تعریف جامع و مانع از شغل و پست در نظام اداری هستیم. ازسوی دیگر با توجه به وجود جوانان با انگیزه در هر رشته، باید با شدیدترین نوع محدودیت‌ها و همچنین کاهش استثنائات منع تصدی بیش از یک شغل، گستره دستگاه‌های مشمول را افزایش داده تا از حضور هم‌زمان افراد جلوگیری کرد.
14. در ارجاع مسائل به بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌ها در متن قانون، باید محدوده حرکت قوه‌مجریه در تحقق اهداف قانونگذار را مشخص کرد. به‌عبارت دیگر قوه مقننه نمی‌تواند حق قانونگذاری را با ارجاع مسئولیت خودش به قوه‌مجریه و ‌قضائیه سلب کند. این موضوع به ناکارآمدی قانون و در برخی مواقع منجر به اعطای اختیار گسترده به قوه‌مجریه و ‌قضائیه می‌شود. برای نمونه با وجود قانون درخصوص جلوگیری از تجمل‌‌گرایی و اجتناب از آن، چون موارد مهم به آیین‌نامه ارجاع شده، نتیجه اجرای قانون ملموس نبوده است.