۱. مقدمه

همخوانی احکام قانونی با یکدیگر و امتداد قوانین بودجه با قوانین دائمی هر حوزه از مسائل اصلی قانونگذاری است. در حال حاضر و با توجه به مواجهه کشور با چالش ناترازی رو به گسترش انرژی، پیاده‌سازی احکام قانونی مرتبط با حوزه انرژی در قانون برنامه هفتم پیشرفت به ویژه در بخش افزایش بهره‌وری و بهینه‌سازی مصرف انرژی از اولویت‌های کشور است. در این راستا لحاظ ابزارهای لازم در قانون بودجه و اعتبارات مورد نیاز آن‌ها، از پیش‌نیازهای اجرایی سازی آن احکام است. با توجه به دو مرحله‌ای شدن بررسی لوایح بودجه سنواتی، در گزارش حاضر تلاش شده است ضمن بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 در حوزه نفت و گاز با توجه به قوانین قبلی و نیز بخش اول قانون بودجه 1404، پیشنهادات اصلاحی ارائه شود.

1.بررسی بخش دوم لایحه بودجه 1404 در حوزه نفت و گاز

مطابق بند «الف» تبصره «3» بخش اول قانون بودجه 1404، سهم دولت از منابع حاصل از صادرات نفت‌خام، میعانات گازی و خالص صادرات گازطبیعی معادل 539 هزار میلیارد تومان است. همچنین کل منابع درنظر گرفته شده‌ از صادرات نفت‌خام و میعانات گازی برای تقویت بنیه دفاعی معادل 7.5 میلیارد یورو است. مفروضات مربوط به این درآمد به‌طور مفصل در گزارش پیشین منتشر شده با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1404 کل کشور(10): تبصره «۳» (نفت و روابط مالی آن با دولت)» [1] مورد بررسی قرار گرفته است که خلاصه‌ای از آن در جداول 1 و 2 آمده است.

جدول ۱. مفروضات تولید و صادرات نفت و گاز

جدول 2. سهم ذی‌نفعان از صادرات نفت‌خام، میعانات گازی و خالص صادرات گازطبیعی

با بررسی جداول ارائه شده در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 مرتبط با حوزه نفت و گاز، نکات زیر قابل ارائه است:

• سهم دولت و سایر ذی‌نفعان قابل پرداخت از آن از صادرات نفت و گاز

سهم دولت از صادرات نفت‌خام، میعانات گازی و خالص صادرات گازطبیعی و سهم سایر ذی‌نفعان که قابل پرداخت از سهم دولت است، ذیل جداول متفاوتی آمده است. سهم دولت و مناطق نفت‌خیز، گازخیز و محروم، ذیل جدول 5 لایحه و تحت ردیف با شماره طبقه‌بندی 210100 آمده است، لکن سهم حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی ذیل جدول 14 مربوط به منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها درج شده است. این درحالیست که منابع هدفمندی در سرجمع ارقام بودجه عمومی لحاظ نشده و این منابع مرتبط با درآمدهای حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و گازطبیعی است و نه منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی که حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی از آن سهم دارد. لازم به ذکر است در جدول 8 لایحه ذیل ردیف‌های مربوط به بخش تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل، در ردیف با شماره طبقه بندی 5-104000، ایفای تعهدات حساب بهینه‌سازی انرژی با اعتبار تعیین نشده (100 میلیون تومان)، آمده است که در جهت وصول منابع مربوط به سالیان گذشته که وصول نشده است، می‌باشد و ارتباطی با منابع این حساب در سال 1404 ندارد.

به غیر از این مورد، سایر سهم‌ها در این ذیل این بخش لحاظ شده است. نکته قابل ذکر جدا کردن 102 هزار میلیارد تومان از درآمدهای سهم دولت بواسطه بند «چ» تبصره «5» بخش اول بودجه است که ناشی از افزایش نرخ ارز ترجیحی بوده و عملاً ردیف‌های درج شده برای منابع دولت و سهم مناطق محروم از صادرات نفت‌خام، میعانات گازی و خالص صادرات گازطبیعی، با نرخ ارز ترجیحی مطابق سال 1403 محاسبه و درج شده است.

• درآمدهای حاصل از صادرات و فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و گازطبیعی

مطابق سنوات گذشته و با توجه به حکم بند «ت» تبصره «13» احکام قانون بودجه 1404 مبنی‌بر لحاظ منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها مطابق احکام مرتبط در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، درآمدهای حاصل از صادرات و فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و فروش داخلی گازطبیعی ذیل جدول 14 لایحه با عنوان منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها آمده است. راجع به منابع این جدول، علاوه‌بر رویه نامناسب لحاظ درآمدهای حاصل از صادرات فراورده‌های نفتی بر‌خلاف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، اضافه کردن درآمدهای حاصل از فروش داخلی میعانات گازی از مغایرت‌های موجود با قانون دائمی هدفمند کردن یارانه‌ها است.

راجع به تحقق منابع این جدول نیز تردیدهایی وجود دارد که به‌طور خاص، درآمدهای حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی مشروط به اصلاحاتی است که عملیاتی شدن آن با ابهام روبرو است. قسمتی از منابع منوط به وصول مطالبات دولت بوده که تا‌کنون عملکرد مطلوبی نداشته است. همچنین استفاده از درآمدهای عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده فروش داخلی فراورده‌های نفتی و گازطبیعی (حدود 100 هزار میلیارد تومان) نیز از مواردی است که تشدید کسری منابع را به همراه خواهد داشت.

در بخش مصارف نیز به‌نظر می‌رسد علاوه‌بر آنکه مبلغ مورد نیاز برای واردات فرآورده‌های نفتی با کم‌برآوردی قابل توجه همراه است، لحاظ مصارف غیر‌مرتبط با هدفمندی مشکلاتی را در تأمین منابع آنها و نیز مصارف مرتبط با هدفمندی ایجاد کند. از‌جمله این موارد 65 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده برای تکالیف برنامه هفتم پیشرفت است که به‌نظر می‌رسد با توجه به کسری موجود محقق نشود.

ضروری است توجه شود که مبالغ در نظر گرفته شده تحت عنوان هزینه سرمایه گذاری و کمک به شرکت‌های تابعه وزارت نفت با کم برآوردی قابل توجهی همراه است، بطوریکه در مقطع فعلی که کشور با ناترازی های ‌های روبه گسترش انرژی مواجه است و مطابق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها نیاز به سرمایه‌گذاری در طرح‌های تولید، انتقال و توزیع نفت و گاز بیش از پیش احساس می‌شوددر لایحه بودجه سال 1404 سهم شرکت ملی نفت از فروش داخلی نفت خام و شرکت ملی گاز از فروش داخلی گاز طبیعی تحت عنوان هزینه سرمایه گذاری و کمک به شرکت ملی نفت و گاز به ترتیب معادل 5 و 8 همت منظور شده‌است، این درحالی است که در سال سنوات گذشته علی رغم عدم تخصیص، ارقام بسیار بالاتری در بودجه نظر گرفته شده بود به نحوی که در سال‌های 1401 و 1402 به ترتیب ارقام 72.5 و 87 همت در قالب هزینه‌های انتقال، تولید و فروش گاز طبیعی، سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت از نفت خام و میعانات گازی تحویلی به پالایشگاه‌ها و حمایت از تولید در بخش انرژی به تصویب رسیده بود و از سال 1403 بود که سهم در نظر گرفته شده برای شرکت ملی نفت و گاز به ارقام 5 همت و 8 همت کاهش پیدا کرد و امسال نیز مجددا همین ارقام بدون تغییر در لایحه بودجه درج شده است. بدیهی است که در شرایط فعلی ارقام 5 و 8 همت کمکی به سرمایه گذاری و رفع ناترازی نخواهد کرد. علاوه بر این لازم به ذکر است که این ارقام نیز در سال جاری (1403) به صورت کامل به این شرکت‌ها پرداخت نشده است.

• جداول شفافیت درآمدها و هزینه‌های نفتی

مطابق جزء (4-2) بند «ب» تبصره «3» بخش اول قانون بودجه 1404، دولت (سازمان برنامه و بودجه کشور) و وزارت نفت مکلفند پیش‌بینی درآمد حاصل از فروش نفت خام، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های اصلی و فرعی نفتی و گازی و ارز حاصل و میزان واردات گاز و فرآورده‌های نفتی و ارز پرداختی بابت آن و نیز سهم هر یک از ذینفعان از‌جمله حساب بهینه‌سازی انرژی و حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز را در قالب جدولی به همراه جداول کلان منابع و مصارف شرکت‌های ذینفع تابعه وزارت نفت در لایحه جداول تفصیلی قانون بودجه (بخش دوم) به مجلس شورای اسلامی ارائه نموده و گزارش تفصیلی عملکرد آن را هر چهار ماه یکبار به کمیسیون‌های اقتصادی، انرژی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارسال نمایند. این در حالیست که علی‌رغم وجود جداول (22-3) و (22-4) در قانون بودجه سال 1403 بدین منظور، در لایحه ارائه شده دولت برای بخش دوم بودجه، هیچ جدول مربوطی ارائه نشده است.

• پیاده‌سازی احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت در بودجه

قانون برنامه هفتم پیشرفت دارای احکامی در حوزه انرژی است که پیاده‌سازی برخی از آنها نیاز به لحاظ اعتبارات و یا ارقام لازم در قوانین بودجه دارد. از مهمترین آنها تأمین مالی طرح‌های زنجیره ارزش نفت و گاز از طریق حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز، بهینه‌سازی مصرف انرژی از طریق حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی و مدیریت ناترازی انرژی است. در لایحه ارائه شده ضمن آنکه تنها منبع مرتبط با بودجه عمومی برای حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی (یک ‌درصد (۱%) از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی) به درستی لحاظ نشده، بلکه جداولی برای منابع این حساب و نیز حساب سرمایه گذاری نفت و گاز، علی رغم وجود حکم در بخش اول بودجه (جزء (4-2) بند «ب» تبصره «3» بخش اول قانون بودجه 1404)، آورده نشده است.

ناظر به بهینه‌سازی مصرف انرژی، در جدول 5 و در ردیف با شماره طبقه‌بندی 160221، درآمد 8 هزار میلیارد تومانی از محل درآمد حاصل از معامله گواهی صرفه‏‌جویی انرژی در بهابازار (بورس) انرژی (موضوع بند «خ» تبصره «14» بخش اول بودجه) دیده شده است. این در حالیست که مطابق ماده (46) قانون برنامه هفتم پیشرفت و منطق حاکم بر ارائه گواهی صرفه‌جویی و بازار بهینه‌سازی مصرف انرژی، هیچگونه درآمدی برای دولت از محل صرفه‌جویی انرژی متصور نیست.

همچنین مطابق جزء (2) بند «پ» ماده (44) قانون برنامه هفتم پیشرفت، استفاده از منابع داخلی شرکت‌های تابعه وزارت نفت، جهت راه‌اندازی و بهره‌برداری از سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی، به میزانی تعیین شده که در لوایح بودجه سنواتی تعیین می‌شود، لکن این مورد هم در جداول لحاظ نشده است.

۲. پیشنهادات اصلاح بخش دوم لایحه بودجه 1404

با توجه به احکام مرتبط با حوزه نفت و گاز در قوانین به ویژه قانون برنامه هفتم پیشرفت و نیز مفروضات و احکام قانونی بخش اول بودجه 1404، پیشنهادات اصلاحی راجع به بخش دوم لایحه بودجه 1404 در ادامه آمده است.

1. سهم یک درصدی (۱%) حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی:

مطابق جزء (2-1) بند «الف» ماده (46) قانون برنامه هفتم پیشرفت و نیز جزء (1-1) بند «الف» تبصره «3» بخش اول قانون بودجه 1404، حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی سهم یک درصدی (۱%) از کل منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی دارد که در جداول بودجه عمومی لایحه بخش دوم بودجه 1404 لحاظ نشده است. در جداول لایحه ارائه شده منابع این موضوع در جدول 14 یعنی جدول مربوط به منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها در سال 1404 آمده است. این درحالیست که منابع هدفمندی در سرجمع ارقام بودجه عمومی لحاظ نشده و این منابع مرتبط با درآمدهای حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و گازطبیعی است و نه منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی که حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی از آن سهم دارد. لذا باید سهم حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی که معادل 14 هزار میلیارد تومان است، در جداول مربوط به بودجه عمومی لحاظ شود.

لازم به ذکر است در جدول 8 لایحه ذیل ردیف‌های مربوط به بخش تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل، در ردیف با شماره طبقه‌بندی 104000-5، ایفای تعهدات حساب بهینه‌سازی انرژی با اعتبار تعیین نشده، آمده است که در جهت وصول منابع مربوط به سالیان گذشته که وصول نشده مناسب به‌نظر می‌رسد، لکن باید عنوان آن به «ایفای تعهدات سالیان قبل حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی» تغییر یابد.

2. کل منابع حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی:

منابع حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی مطابق جزء (2-1) بند «الف» ماده (46) قانون برنامه هفتم پیشرفت، متعدد بوده و برخی از بودجه عمومی کشور و برخی مربوط به منابع داخلی شرکت‌های تابعه وزارت نفت و نیرو است. جهت داشتن برآوردی صحیح از کل منابع حساب و نیز ایجاد جدولی که قابل نظارت برای مجلس شورای اسلامی باشد، لازم است کل این منابع تحت عنوان جدولی مجزا در لایحه بودجه درج شود.

3. جدول شفافیت درآمدهای نفتی:

مطابق جزء (4-2) بند «ب» تبصره «3» بخش اول قانون بودجه 1404، دولت (سازمان برنامه و بودجه کشور) و وزارت نفت مکلفند پیش‌بینی درآمد حاصل از فروش نفت خام، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های اصلی و فرعی نفتی و گازی و ارز حاصل و میزان واردات گاز و فرآورده‌های نفتی و ارز پرداختی بابت آن و نیز سهم هر یک از ذینفعان از‌جمله حساب بهینه‌سازی انرژی و حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز را در قالب جدولی در لایحه جداول تفصیلی قانون بودجه (بخش دوم) به مجلس شورای اسلامی ارائه نموده و گزارش تفصیلی عملکرد آن را هر چهار ماه یکبار به کمیسیون‌های اقتصادی، انرژی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارسال نمایند. این در حالیست که علی‌رغم وجود جدول (22-4) در قانون بودجه سال 1403 بدین منظور، در لایحه ارائه شده دولت برای بخش دوم بودجه، هیچ حدول مربوطی ارائه نشده است.

پیشنهاد اصلاحی:

لذا جدول پیشنهادی شفافیت درآمدهای نفتی و با لحاظ فروض و ارقام مربوط به بودجه 1404، جهت درج در لایحه بودجه در حال بررسی، ذیلاً ارائه شده است.

جدول 3. منابع و مصارف زنجیره تولید نفت و گاز مبتنی بر احکام قانونی و بودجه سال 1404

4.جداول شفافیت هزینه‌های شرکت‌های تابعه وزارت نفت:

مطابق جزء (4-2) بند «ب» تبصره «3» بخش اول قانون بودجه 1404، دولت (سازمان برنامه و بودجه کشور) و وزارت نفت مکلفند جداول کلان منابع و مصارف شرکت‌های ذینفع تابعه وزارت نفت را در لایحه جداول تفصیلی قانون بودجه (بخش دوم) به مجلس شورای اسلامی ارائه نموده و گزارش تفصیلی عملکرد آن را هر چهار ماه یکبار به کمیسیون‌های اقتصادی، انرژی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارسال نمایند. این در حالیست که علی‌رغم وجود جداول (22-3) در قانون بودجه سال 1403 بدین منظور، در لایحه ارائه شده دولت برای بخش دوم بودجه، هیچ حدول مربوطی ارائه نشده است.

پیشنهاد اصلاحی:

لذا جداول پیشنهادی هزینه‌های شرکت‌های تابعه وزارت نفت جهت درج در لایحه بودجه در حال بررسی، ذیلاً ارائه شده است:

جدول 4. مصارف سه شرکت اصلی وزارت نفت در سال 1404

5. کل منابع حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز:

جهت داشتن برآوردی صحیح از کل منابع منابع حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز موضوع بند «ب» ماده (14) قانون برنامه هفتم پیشرفت و نیز ایجاد جدولی که قابل نظارت برای مجلس شورای اسلامی باشد، لازم است کل این منابع تحت عنوان جدولی مجزا در لایحه بودجه درج شود.

6. حذف درآمد غیرواقعی از محل گواهی صرفه‌جویی انرژی:

باتوجه به غیر واقعی بودن درآمد 8 هزار میلیارد تومانی از محل درآمد حاصل از معامله گواهی صرفه‏ جویی انرژی در بهابازار (بورس) انرژی (موضوع بند «خ» تبصره «14» بخش اول بودجه) ذیل ردیف درآمدی با شماره طبقه‌بندی 160221 در جدول 5، لازم است این ردیف درآمدی حذف و با درآمد واقعی دیگر جایگزین شود.

7. لحاظ اعتبارات لازم برای راه‌اندازی و بهره‌برداری از سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی (میترینگ):

مطابق جزء (2) بند «پ» ماده (44) قانون برنامه هفتم پیشرفت، استفاده از منابع داخلی شرکت‌های تابعه وزارت نفت، جهت راه‌اندازی و بهره‌برداری از سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی، به میزانی تعیین شده که در لوایح بودجه سنواتی تعیین می‌شود.

8. لحاظ اعتبارات لازم ذخیره‌سازی گازطبیعی:

مطابق جزء (1) بند «پ» ماده (44) قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت نفت مکلف است از طریق‌ شرکت‌ تابعه‌ ‌ذی‌ربط در امور گاز و از محل منابع داخلی شرکت مذکور و نیز منابع حساب «سرمایه‌گذاری نفت و گاز» و با جلب مشارکت بخش خصوصی نسبت به ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لازم برای ذخیره‌سازی گاز طبیعی از جمله مخازن زیرزمینی و روزمینی به‌نحوی اقدام نماید که‌ در پایان برنامه، میزان تولید از محل ذخیره‌سازی گازطبیعی‌ در دوره دو‌ماهه اوج مصرف به‌ حداقل‌ یکصد و بیست میلیون مترمکعب گاز طبیعی در روز افزایش یابد. با توجه به اهمیت موضوع و نیز جهت ایجاد ابزار نظارت برای مجلس شورای اسلامی باشد، لازم است ردیفی برای این مورد درنظر گرفته شود.