خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

نظام بازنشستگی در ایران با تصویب «قانون وظایف» در سال 1287 در مجلس اول مشروطه، در ابعاد تقنینی پایه‌گذاری شد و با تصویب «قانون استخدام کشوری در آذر ماه ۱۳۰۱ «دایره تقاعد» تأسیس و صورت نهادی و اجرایی گرفت. پس از مدتی این اداره به «اداره کل بازنشستگی» تغییر نام داد. در سال 1350 عنوان «سازمان» به‌خود گرفت و پس از فراز و فرود متعدد، در نهایت به ‌موجب قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در جایگاه صندوق تابع وزارت رفاه قرار گرفت.

با وجود تحولات ساختاری صندوق کشوری، روند ناپایداری و مواجهه با چالش‌های مدیریتی و مالی در این صندوق به‌طور نسبتاً مشابهی فزاینده بوده است. براساس آمار رسمی موجود، سال 1402 صندوق بازنشستگی کشوری، ۸۴۱,۰۲۰ نفر شاغل، و 1.715.656 نفر مستمری‌بگیر را تحت پوشش داشته است؛ به‌این‌ترتیب تعداد کسورپردازان به حدود یک دوم تعداد مستمری‌بگیران رسیده و نسبت پشتیبانی صندوق به عدد 0/49 کاهش‌یافته است.

متوسط سن بازنشستگی زنان در صندوق بازنشستگی کشوری حدود 50 سال و برای مردان حدود 52 سال است که فاصله‌ای قابل توجه با امید به زندگی را نشان می‌دهد. میانگین مدت دریافت مستمری حدود 29 سال است، درحالی‌که میانگین مدت دوره بیمه‌پردازی اعضا و پرداخت کسور در این صندوق حدود 28 سال است.

نرخ جایگزینی در دهه 1390 همواره بالاتر از 90 درصد بوده و در سال 1401 به‌دلیل اجرای متناسب‌سازی به حدود 102 درصد رسیده و در سال 1402،‌ 93 درصد بوده است. چنین نرخی اگرچه فشار قابل توجهی به صندوق بازنشستگی وارد می‌کند اما الزاماً به وضعیت رفاهی مناسب برای خانوارهای بازنشسته منتهی نشده است.

آمار و اطلاعات کافی برای محاسبه بازده دقیق سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری در سال‌های مختلف در دسترس نیست و به‌نظر می‌رسد اراده چندانی برای فراهم کردن آمارهای مذکور در صندوق وجود ندارد؛ با‌این‌حال، به‌نظر می‌رسد بسیاری از شرکت‌های تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری یا زیان‌ده هستند و یا واجد سود چندانی نیستند و حدود 90 درصد از درآمد سود سهام صندوق از طریق دوازده شرکت حاصل شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

شکاف میان منابع بیمه‌ای (کسورات حق بیمه شاغلان) و مصارف بیمه‌ای (مستمری بازنشستگی و وظیفه بازنشستگان) صندوق بازنشستگی کشوری در سال‌های اخیر به‌صورت فزاینده‌ای افزایش یافته و در سال 1400 به بیش از هفت برابر منابع حاصل از کسورات حق بیمه رسیده است (در صورت احتساب کسورات حق بیمه شاغلان و سایر درآمدهای صندوق نیز نسبت مصارف به منابع به بیش از چهار‌برابر رسیده است). این شکاف حاکی از فاصله درخور توجه مصارف بیمه‌ای از منابع بیمه‌ای و تشدید ناپایداری صندوق کشوری است، به‌نحوی‌که در سال 1401 این صندوق بخش اعظم مصارف خود را از محل کمک دولت تأمین کرده است و تنها 15 درصد از مصارف صندوق از محل کسور دریافتی تأمین شده است. این اعداد به روشنی، دلالت بر ناپایداری شدید صندوق بازنشستگی کشوری دارد.

به‌نظر می‌رسد در بحث تشریح ریشه‌‌های بروز وضعیت کنونی صندوق بازنشستگی کشوری، چند موضوع سهمی اساسی داشته‌اند: مخدوش بودن نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، نابرخورداری تاریخی از حداقل انتظام، تصویب قوانین حمایتی و مغایر با منطق بیمه‌ای، ناپایداری بنیادین صندوق به‌تبع شرایط نامطلوب اقتصاد کلان، انتخاب سیاسی مدیران صندوق، انتقال بخش قابل توجهی از کارکنان دولت به صندوق‌های دیگر، عملکرد نامناسب در حوزه سرمایه‌گذاری و مدیریت دارایی‌ها و در نهایت مخدوش شدن استقلال صندوق در عمل.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در چنین شرایطی گزینه‌‌هایی که در میان مدیران و کارشناسان حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به‌عنوان راهکار برای خروج از وضعیت موجود مطرح می‌شود، از سه قسم بیرون نیستند:

• اصلاحات فرایندی و عملیاتی (به‌مثابه الزامات و پیش‌شرط اساسی) که شامل برخی اصلاحات شفاف‌سازی، پاسخگویی بیشتر و به یک معنا استقرار حکمرانی خوب در صندوق خواهد بود؛
• اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق (راهکار اساسی) که خود شامل دو نوع اصلاحات می‌شود:
• اصلاحات فراسازمانی: طراحی و استقرار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی؛
• اصلاحات سازمانی: بستن صندوق و بازگشت به اداره بازنشستگی
• اصلاحات پارامتریک (به‌مثابه بهبود نسبی).

به‌نظر می‌رسد لازمه برون‌رفت از وضعیت کنونی صندوق، تأکید بر انجام هر سه سطح اصلاحات مورد اشاره (با نسبت‌های متفاوت) خواهد بود. اما بیان این نکته ضروری است صرف اصلاحات پارامتریک نظیر افزایش سن و سابقه بازنشستگی، تغییر فرمول محاسبه حقوق بازنشستگی، افزایش نرخ بیمه‌پردازی و ...، پایداری صندوق را برای مدت کوتاهی تأمین خواهد کرد و در واقع به‌عنوان مسکن عمل می‌کند؛ بنابراین توصیه می‌شود گزینه‌های اصلاحی‌ای انتخاب شود که از بیشترین اثرگذاری بر بهبود وضعیت صندوق و کمترین سطح فراگیری بیمه‌شدگان و بازنشستگان برخوردار باشد؛ ضمن اینکه بازه زمانی انجام اصلاحات نیز باید همواره مدنظر قرار گرفته و از شیوه‌های شوک درمانی، اکیداً خودداری شود.

راهکار اساسی پژوهش حاضر این است که ازیکسو نظام جامع و چندلایه رفاه و تأمین اجتماعی با تلفیق نظام بیسمارکی و بوریجی (و تأمین مالی از طریق حق بیمه و مالیات) طراحی و استقرار یابد. و ازسوی دیگر اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق رخ داده و ضمن بستن صندوق بازنشستگی کشوری، موقتاً به اداره تقاعد بازنشستگی بازگشت صورت گیرد. اداره مذکور که وظیفه انجام تعهدات همه اعضای کنونی صندوق (اعم از کارکنان و مستمری‌بگیران) را به‌عهده دارد،‌‌ به مرور زمان کوچک شده و به‌صورت واحدی کوچک در دولت باقی بماند و یا وظایف آن به سایر واحدها انتقال یابد. در این راهکار، کارکنان جدید دولت، در سازمان تأمین اجتماعی عضو خواهند شد. بنابراین اصرار بر حفظ صندوقی که نه‌تنها در سال‌‌های اخیر بلکه حتی در مقطع تأسیس نیز دچار ناپایداری مالی بوده و در طول حیات حدود یک قرنی خود، به‌لحاظ مبانی حقوقی، استقلال مالی و مدیریتی، مالکیت اموال و دارایی‌ها و ...، هیچ‌گاه آن‌گونه که باید مبانی و مقدمات یک صندوق بازنشستگی را نداشته و تنها به‌عنوان یک نهاد اداری که به امور بازنشستگی کارکنان دولت رسیدگی می‌کند و (اداره بازنشستگی کارکنان) و نه نهادی اجتماعی – اقتصادی مبتنی‌بر اصول بیمه‌ای فعالیت داشته است، چندان منطقی نیست و به‌نظر می‌رسد چاره‌ای جز بستن آن وجود نخواهد داشت.

1. مقدمه

نظام تأمین اجتماعی به استناد قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی از سه حوزه بیمه‌ای، حمایتی و امدادی تشکیل شده است. در سال‌های اخیر بخش اعظم اعتبارات حوزه رفاهی صرف پرداخت حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی دولتی شده و این امر سبب شده است که برای کمبود اعتبارات هزینه‌ای، سهم کمتری برای حوزه‌های حمایتی و توان‌بخشی اختصاص داده شود.

نظام بازنشستگی در کشور ما از چهار صندوق بزرگ و چهارده صندوق کوچک تشکیل شده است. از این میان، سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح به‌ترتیب بزرگ‌ترین صندوق‌های این نظام را تشکیل می‌دهند.

جدول 1. تصویر کلی از صندوق‌های بیمه اجتماعی در کشور (سال 1402) [1] [2] [3]

* مربوط به سال 1400.

** مربوط به اسفندماه سال 1402.

بررسی وضعیت نظام بازنشستگی کشور حاکی از مشکلات اساسی مدیریتی و مالی در این نظام و ناپایداری اساسی صندوق‌های بیمه‌گر است. متورم شدن سهم صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری از بودجه عمومی دولت، گواهی آشکار بر چالش اساسی وضعیت صندوق‌ها برای سیاستگذاری اجتماعی و رفاهی در کشور است.

بروز چالش‌‌ها و مشکلات متعدد در صندوق‌‌های بازنشستگی و به‌ویژه تحمیل بار مالی هنگفت به بودجه عمومی کشور در شرایطی که دولت برای ایفای وظایف اجرایی و عمرانی خود با موانع و محدودیت‌‌های شدید مالی مواجه است، سبب شد تا مسئله این صندوق‌‌ها در میانه دهه 1390 در زمره «ابرچالش‌‌های اقتصاد ایران» قرار گیرد.

روشن است که طرح مسئله‌‌ای در این سطح، ابعاد و جوانب مختلفی دارد و یافتن راه‌‌حل یا راهبرد مواجهه با آن نیازمند مشارکت گروه‌‌ها و نهادهای مختلف است. این مسئله در کنار وظایف و مأموریت‌‌های مرکز پژوهش‌‌های مجلس به‌عنوان نهاد پژوهشی و مشورتی مجلس شورای اسلامی، زمینه‌‌ای فراهم کرد تا این مرکز به‌طور متمرکز به مطالعه وضعیت صندوق‌‌های بازنشستگی در ایران بپردازد.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس اقدام به تدوین سلسله‌گزارش‌هایی درخصوص ارتقای راهکارهای پایداری صندوق‌های بازنشستگی کرده است. گام نخست از این گزارش‌ها با عنوان «بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی صنفی – اختصاصی در ایران»،‌ به بررسی چالش‌ها و راهکارهایی برای پایداری این صندوق‌ها پرداخته است که در سایت مرکز قابل دستیابی است.

گام دوم در این زمینه، گزارش حاضر است که به صندوق بازنشستگی کشوری معطوف است؛ در این گزارش، سعی شده تا وضعیت دومین صندوق بزرگ کشور یعنی «صندوق بازنشستگی کشوری» مورد بررسی قرار گیرد و ضمن روشن ساختن ابعاد مختلف چالش‌های موجود در این صندوق، راهکارهای بهبود نسبی شرایط موجود و کاهش مخاطرات آتی مورد بحث قرار گیرد.

براساس چارچوب تدوین شده برای این مجموعه از گزارش‌‌ها، در این گزارش نیز، پس از معرفی مختصری از صندوق، وضعیت آماری و شاخص‌‌های کلیدی مرتبط با صندوق عرضه شده و سپس در ادامه تلاش شده تا ریشه‌‌های بروز وضعیت کنونی این صندوق مورد بحث قرار گیرد. در پایان، گزینه‌‌های ممکن برای مواجهه با چالش‌های موجود مطرح شده و مورد بررسی قرار گرفته است. در این پژوهش مجموعه‌ای از اسناد مرور و همچنین از چند مصاحبه با کارشناسان این حوزه و جلسات گروه متمرکز برای شناسایی و تدقیق چالش‌ها و راهکارها بهره گرفته شده است.

۲.آشنایی با صندوق بازنشستگی کشوری

۲-1. تأسیس صندوق

نظام بازنشستگی در ایران با تصویب «قانون وظایف» در سال 1287 در مجلس اول مشروطه، که براساس آن، کارمندان دولت مشمول «پرداخت حقوق وظیفه» می‌شدند، در ابعاد محدود پایه‌گذاری شد. بیش از یک دهه زمان برد تا سرانجام «دایره تقاعد» در وزارت مالیه به استناد «قانون استخدام کشوری» (مصوب 1301) تشکیل و مأمور اجرای وظایف مربوط به بازنشستگی کارکنان دولت شد.

در سال 1313 با تصویب «قانون دانشگاه» دایره تقاعد به اداره و پس از مدتی به «اداره کل بازنشستگی» تغییر نام داد. این وضعیت سه دهه تداوم یافت و سرانجام در 31 خردادماه 1345 «قانون استخدام کشوری» تصویب شد که به موجب ماده (70) این قانون اداره کل بازنشستگی، از وزارت دارایی جدا و تابع سازمان تازه‌تأسیس «امور اداری و استخدامی کشور» شد. در سال 1350 اداره کل بازنشستگی با عنوان «سازمان» معرفی شده و از نظر تشکیلاتی نیز ضمن حفظ وابستگی به سازمان امور اداری و استخدامی کشور، به‌عنوان سازمانی مستقل به کار خود ادامه داد.

صندوق بازنشستگی کشوری در 11 اسفندماه 1378، با ادغام سازمان برنامه ‌و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی کشور ذیل سازمان جدید مدیریت و برنامه‌ریزی و به‌عنوان یکی از مؤسسات تابعه آن تعریف شد. و در نهایت به ‌موجب تبصره «2» ماده (17) قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب 1383/2/21)، این صندوق در جایگاه صندوق تابع وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (اکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) قرار گرفت.

2-۲. وضعیت حقوقی صندوق

با وجود اختلاف زیاد بر سر وضعیت حقوقی صندوق بازنشستگی کشوری، به‌نظر می‌رسد با تکیه بر سرگذشت تاریخی صندوق و شواهد قانونی موجود، این صندوق، یک نهاد «دولتی» است که از استقلال نسبی برخوردار است. با‌این‌حال، ماهیت این استقلال نیز چندان روشن نیست؛ ماده (4) اساسنامه این صندوق، آن را از منظر مالی و اداری مستقل توصیف می‌کند؛ اما اساسنامه مذکور به‌رغم تصویب در هیئت وزیران از همان آغاز با ایرادات حقوقی روبه‌رو بوده و تاکنون نیز به رفع ایرادات آن پرداخته نشده و به تصویب نرسیده است. ‌ازسوی دیگر، وجود برخی مسائل همچون وابستگی صندوق به بودجه عمومی کشور، استقلال مالی آن فاقد وجاهت است. در همین زمینه گزارش دیوان محاسبات (1397) قابل توجه است: صندوق بازنشستگی کشوری از ابتدا با عنوان سازمان بازنشستگی کشوری (کارکنان دولت)، ایجاد و به استناد ماده (100) قانون استخدام کشوری، متصل به بودجه عمومی شد و در حال حاضر نیز با توجه به پیشی گرفتن تعداد بازنشستگان به تعداد شاغلین و همچنین با توجه به سیاست‌های کلی نظام اداری، قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون برنامه هفتم پیشرفت که سیاست کاهش تعداد کارکنان دولت طی دو دهه اخیر در دستورکار بوده و در آینده نیز در دستورکار است، امکان تقویت صندوق از ناحیه بیمه‌پردازان برای تأمین مالی وجود ندارد و این صندوق از بودجه عمومی تأمین خواهد شد.

۲-۳. مشمولان مقررات بازنشستگی کشوری

براساس قوانین و مقررات مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری، به‌طور‌کلی مشمولان این صندوق به این شرح هستند:

• مستخدمین رسمی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری.
• مستخدمین رسمی مشمول آیین‌نامه استخدامی اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌ عالی.
• قضات قوه قضائیه و دادگستری مشمول مقررات استخدامی قضات.
• مستخدمین رسمی (کادر سیاسی) وزارت امور خارجه مشمول مقررات استخدامی وزارت امور خارجه.
• مستخدمین ثابت شهرداری‌های سراسر کشور به‌جز شهرداری تهران.
• مستخدمین پیمانی دستگاه‌های اجرایی (متقاضی استفاده از مقررات بازنشستگی و وظیفه صندوق بازنشستگی کشوری).
• خویش‌فرمایان (مستخدمین بازخریدی وزارت راه و ترابری سابق و ماده (147) قانون برنامه چهارم توسعه، ماده (30) قانون برنامه پنجم توسعه و ماده (6) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور).
• کارمندان رسمی شرکت‌های دولتی (در صورت تمایل و تقاضا).

3.وضعیت شاخص‌‌های بیمه‌‌ای در صندوق

3-۱. کسورات بیمه‌ای

براساس تعریف و قانون، منبع اصلی تأمین مالی صندوق‌های بازنشستگی کسورات (حق بیمه‌ها) است. اما برای حفظ و ارتقای ارزش دارایی‌ها، این صندوق‌ها مجاز به سرمایه‌گذاری از محل منابع خود هستند. ضمن آن که به سبب ماهیت اجتماعی و گستره پوشش بیمه‌های اجتماعی و به‌ویژه کارکردهای اجتماعی فراگیر و تعیین‌کننده این صندوق‌ها، دولت‌ها موظف به کمک به این صندوق‌ها هستند. ازآنجاکه بخشی از کسورات بیمه‌ای (حق بیمه) توسط کارمند و بخشی توسط کارفرما پرداخت می‌شود، در مورد «صندوق بازنشستگی کشوری» دولت کارفرما بوده و موظف به پرداخت سهم کارفرمایی (علاوه‌بر کمک‌ها) است.

همان‌گونه که در جدول زیر مشاهده می‌شود در حال حاضر نرخ کسور بازنشستگی در مورد مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری به ‌موجب ماده (12) قانون اصلاح پاره‌ای از مقررات مربوط به مستمری بازنشستگی مصوب 1379/02/13 و مصوبه شماره 55880/ت 23358 ه مورخ 1379/12/07 هیئت وزیران، از تاریخ 1379/07/01 برابر 22/5 درصد است که 9 درصد توسط کارکنان و 13/5 درصد آن توسط کارفرمایان (‌دستگاه‌های محل اشتغال کارکنان) پرداخت می‌شود.

جدول 2. میزان کسور یا حق بیمه دریافتی صندوق‌های بازنشستگی [4]

* بخشی از حق بیمه دریافتی توسط سازمان تأمین اجتماعی (9 درصد) و صندوق آینده‌ساز (2 درصد) به هزینه‌های درمان اختصاص می‌یابد.

3-۲. فراوانی شاغلان (بیمه‌شدگان) و مستمری‌بگیران

درحالی‌که در سال 1402، تعداد 841.020 نفر از شاغلان کشور تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری قرار داشته‌اند، شمار مستمری‌بگیران اصلی این صندوق، 1.715.656 نفر بوده‌ است؛ این موضوع به معنای آن است که نسبت پشتیبانی که یکی از علایم راهنمای وضعیت صندوق‌‌های بازنشستگی به شمار می‌‌رود، به عدد 0/49 رسیده است. به بیان دیگر در این صندوق تعداد کسورپردازان (حق‌‌ بیمه‌پردازان)، کمتر از نصف تعداد افرادی است که مستمری بازنشستگی و وظیفه دریافت می‌‌کنند. در ادامه به‌صورت مبسوط‎تری به روند تغییرات نسبت پشتیبانی اشاره خواهد شد (شکل 1).

در جدول 3 ضمن ارائه آمار تعداد شاغلان و مستمری‌بگیران تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، طی سال‌های 1395 تا 1402، اطلاعات تکمیلی درخصوص مستمری‌بگیران صندوق به تفکیک نیز ارائه شده است.

جدول 3. مستمری‌‌بگیران و شاغلین صندوق بازنشستگی کشوری براساس پرونده (1402-1395)[5]

-اعداد داخل پرانتز سهم از کل مستمری‌بگیران است.

-داده‌های سال 1402 مربوط به پایان اسفند‌ماه است

براساس توزیع سازمانی مستمری‌بگیران صندوق، وزارت آموزش و پرورش در رأس قرار دارد و قریب به 64 درصد از جمعیت مستمری‌بگیران صندوق به این وزارتخانه تعلق دارند. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با 12/9 درصد و پس از آن، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت راه و شهرسازی با 4/6 و 3/8 درصد در جایگاه‌های بعدی قرار دارند. به‌این‌ترتیب در مجموع 85 درصد از مستمری‌بگیران صندوق به این چهار وزارتخانه اختصاص دارند.

جدول 4. سهم دستگاه‌‌های مختلف از مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری[2]

 یکی از گروه‌های مهم عضو صندوق بازنشستگی که سبب افزایش سنوات تعهدات صندوق و گسترش بازه زمانی پرداخت مستمری می‌شوند، وراث مستمری‌بگیر به‌ویژه وراث اناث هستند. جدول 5 بیانگر آن است که در زمستان سال 1402 صندوق با بیش از 304 هزار پرونده مربوط به مشترکان فوت شده مواجه بوده که این تعداد پرونده مشتمل بر حدود 400 هزار ورثه وظیفه‌بگیر بوده است. نکته حائز اهمیت آن است که زنان 95 درصد از وظیفه‌‌بگیران را تشکیل داده‌‌اند.

جدول 5. شاغل و بازنشسته متوفی و وراث وظیفه‌بگیر[3] [5]

3-۳. نسبت پشتیبانی

نسبت پشتیبانی یکی از شاخص‌های مرسوم در بررسی پایداری صندوق‌هاست؛ این شاخص به بیان ساده نشان می‌دهد که در صندوق بازنشستگی به‌ازای هر مستمری‌بگیر چند نفر شاغل، کسور بازنشستگی (حق بیمه) پرداخت می‌نمایند. درحالی‌که این شاخص در صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1370 بیش از 7 بوده است، به دلایل مختلفی ازجمله بلوغ صندوق و اتخاذ سیاست‌های خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت در دهه 1370، روند کاهشی شدیدی را تجربه کرده و در پایان دهه مذکور به حدود 3 رسیده است. نسبت پشتیبانی سرانجام در سال 1392 به عدد 1 رسیده و در زمستان سال 1402 به حدود 0/49 تنزل یافته است.

جدول ۶. نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری [5] [2]

شکل ۱. نمودار نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری [5] [2]

3-۴. سنوات بیمه‌پردازی و دریافت مستمری

یکی از مؤثرترین و کلیدی‌‌ترین متغیرها در بحث پایداری صندوق بازنشستگی، سن بازنشستگی است. با فرض شرایط متعارف، این متغیر هم می‌‌تواند به‌عنوان نقش مؤثری در پایداری صندوق باشد و هم عاملی در مسیر ناپایداری. این متغیر در کنار دیگر مؤلفه‌‌ها برجسته‌‌تر شده و می‌‌تواند تأثیر مهمی بر وضعیت صندوق داشته باشد. در این چارچوب درحالی‌که انتظار می‌رود میانگین سن بازنشستگیِ مؤثر از سن قانونی بازنشستگی فاصله زیادی نداشته باشد، اما براساس آخرین آمار موجود، متوسط سن بازنشستگی زنان در صندوق بازنشستگی کشوری حدود 50 سال و برای مردان حدود 52 سال است که فاصله‌ای قابل توجه با امید به زندگی را نشان می‌دهد.

در شرایطی میانگین سن بازنشستگی مؤثر در صندوق بازنشستگی کشوری حدود 51/37 سال است که امید زندگی ، حدود 77 سال است؛ به‌این‌ترتیب میانگین فاصله مذکور (حدود 25.5 سال) به افزایش مدت دریافت مستمری منتهی شده است، درحالی‌که این فاصله برای نمونه در کره جنوبی حدود 18 سال، نروژ حدود 15 سال، در آلمان 14 سال، در استرالیا حدود 16 و در ترکیه 13 است (تمامی ارقام امید به زندگی مربوط به سال 2019 است) [6] [7].

براساس اطلاعات ارائه شده در جدول 7، میانگین مدت دریافت مستمری طی سال‌‌های 1395 تا 1402روند نسبتاً ثابتی داشته و حدود 28 سال بوده است. به‌عبارت‌دیگر به‌طور متوسط در صندوق بازنشستگی کشوری از تاریخ بازنشستگی یک فرد تا زمان قطع رابطه مالی وی با صندوق، 28 سال طول می‌کشد که این روند در حال افزایش نیز هست؛ مدتی که بدون تردید بر ناپایداری صندوق اثر مستقیم می‌‌گذارد. اگرچه میانگین مدت دوره اشتغال اعضا و پرداخت کسور در این صندوق نیز حدود 28 سال است، اما ازآنجاکه کسور (حق بیمه) پرداختی تنها حدود 22/5 درصد (کمتر از یک‌چهارم) حقوق است و مستمری بازنشستگی به‌طور کامل (براساس فرمول) پرداخت می‌‌شود، برابری نسبی طول مدت پرداخت به یک فرد و طول مدت دریافت از وی، به روشنی دلالت بر ناپایداری جدی صندوق دارد.

جدول ۷. سنوات بیمه‌پردازی و دریافت مستمری [2] [5]

شکل2. نمودار سنوات بیمه‌پردازی و دریافت مستمری [2] [5]

3-۵. نرخ جایگزینی

از دیگر شاخص‌‌های مطرح در حوزه صندوق‌‌های بازنشستگی، نرخ جایگزینی است. این شاخص در واقع به معنای نسبت اولین مستمری بازنشستگی به آخرین حقوق دوره اشتغال است و بیانگر آن است که آیا از منظر درآمدی (پولی) فرد پس از بازنشستگی می‌‌تواند سطح رفاه درآمدی خود را حفظ کند یا خیر.

محاسبات کارشناسان صندوق نشان می‌دهد که نرخ جایگزینی در دهه 1390 همواره بالاتر از 90 درصد بوده و در سال 1401 به‌دلیل اعمال سیاست متناسب‌سازی به حدود 102 درصد رسیده است. این میزان از نرخ جایگزینی زمانی قابل توجه خواهد بود که با سایر کشورها مقایسه شود (برای نمونه نرخ جایگزینی ناخالص برای بریتانیا 22 درصد، ایالات متحده 39 درصد و متوسط کشورهای عضو OECD حدود 53 درصد است). چنین نرخی فشار قابل توجهی به صندوق بازنشستگی وارد می‌کند اما این موضوع که با عنوان «سخاوتمندی صندوق» شهرت دارد نباید به این خطا منتهی شود که وضعیت رفاهی مناسبی را برای خانوارهای بازنشسته به ارمغان آورده است. در بخش بعد به این موضوع پرداخته شده است.

جدول 8. شاخص‌های اصلی صندوق بازنشستگی کشوری (139۵-1402) [5] [2]

برای فراهم کردن امکان مقایسه بهتر مستمری‌ها و تأثیر افزایش نرخ جایگزینی از طریق سیاست متناسب‌سازی، در شکل زیر ارزش واقعی مستمری‌ها برای سال پایه 1395 محاسبه شده است؛ در اینجا شاخص قیمت مصرف‌کننده خانوارهای شهری در سال‌های 1395 تا 1403 مرکز آمار ایران، ملاک قرار گرفته و سال پایه از 1400 به سال اول شکل یعنی سال 1395 تغییر یافته است؛ بدین‌ترتیب مستمری‌های اسمی سایر سال‌ها با مستمری سال مذکور تطبیق داده شده است تا مستمری واقعی قابل مقایسه برای سال‌های مختلف به دست آید.

شکل3. نمودار محاسبه ارزش واقعی مستمری‌ها برپایه مستمری سال 1395

براساس آمارهای مذکور بهترین وضعیت مستمری‌های برقراری برای بازنشستگان جدید مربوط به سال 1397 بوده است و تا سال 1401 روند کاهشی را طی کرده است؛ اما حتی افزایش مستمری در سال 1402 نیز نتوانسته میزان واقعی آن را به مقدار آن در سال 1400 بازگرداند. بنابراین میانگین مستمری واقعی بازنشستگان جدید از سال 1397 روند کاهشی را در پیش گرفته است.

در مورد تغییرات مرتبط با میانگین مستمری کل بازنشستگان می‌توان انتظار داشت که تغییرات مذکور، هم‌زمان تحت تأثیر دو پدیده «تورم» و «ترمیم مستمری ناشی از اعتبارات متناسب‌سازی» قرار داشته باشد؛ بررسی این شاخص نشان می‌دهد که جهش قابل توجه نرخ جایگزینی در سال 1399 (از طریق تخصیص اعتبارات متناسب‌سازی) موفق شده ارزش واقعی میانگین مستمری را بیش از هر سال دیگری در بازه مورد بررسی افزایش دهد و در سال 1400 نیز میزان آن نسبتاً بالا باقی بماند اما در سال 1401 با وجود نرخ جایگزینی بالای 100 درصد، میانگین مستمری تحت تأثیر تورم زیاد با کاهش قابل توجهی روبه‌رو شده است. با وجود نکات فوق، به‌نظر می‌رسد سیاست پرهزینه متناسب‌سازی موفق به بهبود نسبی در میانگین مستمری واقعی بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری گردد. با وجود این، به‌نظر می‌رسد با توقف یکی - دوساله در تخصیص اعتبارات متناسب‌سازی، تورم بالا همه بهبود مورد اشاره را خنثی خواهد کرد، چنان‌که شواهد این موضوع در سال 1402 نمایان شده است. همان‌طور که در شکل فوق قابل مشاهده است، در سال 1402 ارزش مستمری به ارزش آن در سال 1395 نزدیک شده است.

3-۶. کفایت مستمری

با وجود نرخ جایگزینی بالای صندوق‌های بازنشستگی در ایران مبلغ دریافتی غالب مستمری‌بگیران به زحمت کفاف هزینه‌های زندگی آنها را می‌دهد. جدول9  نسبت متوسط مستمری صندوق بازنشستگی کشوری به متوسط هزینه خانوار را طی سال‌های 1395 تا 1402 نشان می‌دهد. افزایش قابل توجه این نرخ در سال‌های 1399 و 1400 به‌دلیل اعمال سیاست متناسب‌سازی بوده است.

جدول 9. نسبت متوسط مستمری صندوق بازنشستگی کشوری به متوسط هزینه خانوار [2] [5]

در جدول زیر ترکیب یا ساختار حقوق‌‌های پرداختی ماهانه توسط صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1402 نشان داده شده است. این جدول، توزیع کل مستمری پرداختی در دامنه‌‌های ریالی را مشخص می‌‌کند. براساس اطلاعات ارائه شده در جدول مذکور، حدود 51/18 درصد (878 هزار نفر) از مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1402، ماهانه کمتر از 112700 میلیون ریال مستمری دریافت کرده‌اند.

جدول 10. توزیع مستمری ماهانه مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری، سال 1402 [2]

 شکل4. نمودار توزیع مستمری ماهانه مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری، سال 1402 [2]

در همین راستا و برای برخورداری بازنشستگان و موظفین صندوق از وضعیت معیشت متناسب با افزایش هزینه‌های زندگی و همچنین در راستای همسان‌سازی مستمری بازنشستگان سنوات قبل با بازنشستگان فعلی یا با حقوق شاغلین، در چارچوب ارقام پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی در سال‌های بعد از 1395 این صندوق اقدام به ترمیم مستمری بازنشستگان نموده است. شایان ذکر است که هرچند این تفاوت در مستمری بازنشستگان سنوات مختلف (بین مستمری بازنشستگان جدید و قدیم) تا حدی ناشی از افزایش سطح عمومی قیمت‌هاست؛ اما این اختلاف عمدتاً به‌دلیل افزایش مستمری و مزایای دوران اشتغال بازنشستگان جدید است که در سال‌های اخیر توسط دستگاه‌های اجرایی و با اخذ مجوزهای قانونی از مراجع ذی‌صلاح صورت گرفته است.

4.منابع و مصارف صندوق

4-۱. اقلام اساسی منابع و مصارف

در شناسایی وضع موجود هر سازمان و نهادی در قامت صندوق بازنشستگی کشوری، باید تا مهم‌ترین شاخص‌های عملکردی آن سازمان مورد توجه قرار گیرد که منابع و مصارف جزء مهم‌ترین متغیرهای مورد بررسی می‌باشند.

براساس اطلاعات جدول 11 مشاهده می‌شود که در سال 1400 هزینه مستمری صندوق بازنشستگی کشوری در مجموع حدود 11.403 هزار میلیارد ریال بوده و حق بیمه‌های دریافتی تنها 204 هزار میلیارد ریال از آن را تأمین کرده است. درآمد سرمایه‌گذاری (مازاد درآمد بر هزینه) نیز حدود 199 هزار میلیارد ریال منابع در اختیار صندوق قرار داده است. به‌این‌ترتیب مشاهده می‌شود که مابقی منابع موردنیاز صندوق از محل کمک‌های دولت تأمین شده است. بر این اساس حق بیمه‌های بازنشستگی و درآمدهای سرمایه‌گذاری در مجموع 29 درصد از منابع صندوق را تأمین می‌کنند و مابقی آن (71 درصد) از محل کمک دولت حاصل شده است.

جدول 11. وضعیت کلان مالی صندوق بازنشستگی کشوری (میلیارد ریال) [5]

سرمایه‌‌گذاری در تأمین مالی مصارف (حقوق) صندوق موضوعی پرچالش و محل اختلاف سنتی مدیران صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان برنامه و بودجه در مقطع تهیه و تنظیم بودجه صندوق است. معمولاً بودجه مصوب در زمان پرداخت مستمری بازنشستگان کفایت لازم را نداشته و دولت ناگزیر به تأمین منابع لازم برای پرداخت مستمری بازنشستگان می‌‌شود.

برای ارائه تصویری گویاتر از وضعیت منابع و مصارف صندوق، سهم هریک از اقلام تشکیل‌دهنده منابع و مصارف در جدول زیر ارائه شده است.

جدول 12. سهم اقلام تشکیل‌دهنده منابع و مصارف (درصد) [5]

شکل 5. نمودار سهم اقلام تشکیل‌دهنده منابع صندوق بازنشستگی کشوری [5]

شکل 6. نمودار سهم اقلام تشکیل‌دهنده مصارف صندوق بازنشستگی کشوری [5]

براساس ارقام جدول  12 نتایج زیر حاصل می‌شود:

• در سال‌‌های مطالعه شده همواره کمک دولت بیشترین سهم را در تأمین منابع صندوق داشته است.
• طی سال‌‌های 1395 تا 1402، سهم کسورات از کل منابع صندوق هیچ‌‌گاه به 25 درصد نرسیده است.
• سهم فعالیت‌‌های اقتصادی در تأمین منابع سال‌‌های 1395 تا 1401 بین 6 تا 14 درصد در نوسان بوده است؛

حق بیمه انتقالی از سایر طرح‌ها از حدود 3 درصد در سال 1391 به 12 درصد در سال 1392 افزایش یافته و در سال‌های 1395 تا 1399 نیز در مقادیر بالایی حفظ شده است. دلیل این جهش آن است که مطابق با قانون بودجه در سال‌های مذکور دولت مکلف شده است مقادیری تحت عنوان حق عائله‌مندی، اولاد، عیدی و پاداش را به صندوق بپردازد که این اقلام در «حق بیمه انتقالی از سایر طرح‌ها» گنجانده شده است.

• در مورد مصارف نیز جدول 12 نشان می‌‌دهد که حدود 95 درصد از مصارف صندوق مربوط به پرداخت مستمری بازنشستگان بوده است.
• یکی از مسائل مهم در مورد منابع صندوق بازنشستگی کشوری آن است که هر چند در صورت‌های مالی ظاهراً تنها یک قلم با عنوان «کمک دولت» ذکر شده است اما بسیاری از اقلام دیگر نیز توسط دولت پرداخت می‌شود ازجمله کسورات بازنشستگی (سهم کارفرما)، حق عائله‌مندی (که در حق بیمه انتقالی از سایر طرح‌ها مستتر است) و غیره. با کنار هم قرار دادن این اقلام آشکار می‌شود که حدود 90 درصد از منابع درآمدی صندوق بازنشستگی کشوری توسط دولت پرداخت می‌شود که این مسئله در جدول زیر نمایش داده شده است.

جدول 13. سهم منابع دولتی از کل منابع صندوق بازنشستگی کشوری (میلیارد ریال) [5]

* سهم دولت از کل منابع.

4-۲. سایر مصارف صندوق

اگرچه صندوق بازنشستگی کشوری مطابق با اساسنامه خود متولی پرداخت مستمری بازنشستگی و ازکارافتادگی و همچنین پرداخت مستمری وظیفه (بازماندگان) به اعضای خود است، طی سال‌‌های گذشته به تدریج و به دلایل مختلف فعالیت‌‌های دیگری نیز در زمره مأموریت‌‌های این صندوق قرار گرفته است. در زیر به‌اجمال به برخی از این موارد که ذیل عنوان کلی امور فرهنگی و اجتماعی قرار می‌گیرند اشاره می شود:

1. بیمه تکمیلی درمان: با توجه به نیاز بازنشستگان به خدمات درمانی، صندوق بازنشستگی کشوری در قالب عقد قرارداد با شرکت‌‌های عرضه‌‌کننده بیمه تکمیلی، تسهیلاتی را برای مستمری‌بگیران خود فراهم می‌‌کند.

در جدول 14 مشاهده می‌‌شود که تعداد پرونده‌‌های تشکیل شده برای بهره‌‌مندی از خدمات بیمه تکمیلی در سال 1402 بیش از تعداد مستمری‌بگیران صندوق بوده است.

جدول 14. بیمه تکمیلی درمان بازنشستگان و وظیفه‌بگیران [5]

2. وام: هر ساله صندوق بازنشستگی کشوری، مبلغی را از منابع در اختیار خود برای پرداخت وام قرض‌الحسنه (با کارمزد 4 درصد) برای بازنشستگان درنظر می‌‌گیرد. متقاضیان دریافت این وام نیز با ثبت‌‌نام در سایت صندوق تقاضای خود را اعلام کرده و براساس قرعه‌‌کشی و در مراحل مختلف وام به بازنشستگان تعلق می‌گیرد.

    در سال 1392 ارائه وام برای 40 هزار نفر و مبلغ 640 میلیارد ریال در نظر گرفته شده است. در سال 1395 تعداد افراد مذکور با افزایش 6 برابری همراه بوده است و مبلغ تخصیص یافته 7500 میلیارد ریال بوده است. در سال 1401 نیز تعداد افراد مذکور به بیش از 380 هزار نفر رسیده و مبلغی حدود 57500 میلیارد تخصیص یافته است.

جدول 15. تعداد و مبلغ وام‌‌های پرداختی مصوب [5] [2]

* اطلاعات سال 1402 براساس داده‌های فصلنامه زمستان است که طبیعتاً مربوط به بخشی از سال 1402 است و ممکن است تعداد مصوب تا پایان سال افزایش یابد.

3. تورهای زیارتی و سیاحتی: صندوق مبلغی را به‌عنوان کمک هزینه سفر به هر بازنشسته و یک نفر همراه وی تخصیص می‌‌دهد. بازنشستگان متقاضی از طریق سایت صندوق تقاضای خود را اعلام و برحسب نوبت از این کمک هزینه بهره‌‌مند می‌‌شوند. در سال 1400، 5366 نفر از این خدمات استفاده کرده‌اند.
4. بیمه عمر و حوادث: برای تأمین پوشش مضاعف در مقابل حوادث و فوت، بازنشستگان عضو صندوق می‌‌توانند با پرداخت بخشی از حق بیمه مربوط از این خدمت بهره‌‌مند شوند. این خدمت به استناد مصوبه سال 1385 هیئت دولت ارائه می‌‌شود.

جدول 16. تعداد افراد تحت پوشش و تعداد غرامت‌های پرداخت‌شده در بیمه عمر و حوادث [5]

4-۳. مطالبات صندوق کشوری

طبق گزارش دیوان محاسبات کشور (1403)، براساس صورت‌های مالی حسابرسی‌شده تا پایان سال 1400، حدود 1050 هزار میلیارد ریال به‌عنوان مطالبات صندوق بازنشستگی کشوری از دولت ذکر شده است. همان‌طور که جدول زیر مشخص است، اقلام عمده آن به‌ترتیب شامل «مابه التفاوت ماده (100) قانون استخدام کشوری»، «جرائم بدهی دولت موضوع بند «ه» ماده (7) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» و «بدهی دولت بابت اجرای همسان‌سازی حقوق و بیمه تکمیلی بازنشستگان» بوده است. سه قلم مذکور به‌تنهایی بیش از 92 درصد مطالبات مذکور را دربرمی‎‌گیرند.

جدول 17. مطالبات صندوق بازنشستگی کشوری از دولت (میلیون ریال) [8]

  نکته مهمی که در هنگام طرح بحث از بدهی دولت به صندوق بازنشستگی کشوری می‌توان گفت آن است که اگر صندوق کشوری را صندوقی مستقل بدانیم آنگاه مبالغ کمک دولت در سال‌های اخیر را نمی‌توان از بدهی دولت مجزا دانست و میزان کمک دولت در سال‌های بعد از 1393 بیش از بدهی مذکور در آن سال بوده است. بنابراین با فرض نکته فوق، موضوع مطالبات از دولت، تأثیری بر وضعیت ورشکستگی صندوق بازنشستگی کشوری ندارد.

4-۴. وضعیت سرمایه‌‌گذاری صندوق

صندوق‌‌های بازنشستگی بنابر مأموریت اصلی خود مبنی‌بر پرداخت مستمری بازنشستگی و وظیفه و ایفای تعهدات بلندمدت باید بتوانند ارزش منابع (حق بیمه‌‌های دریافتی) را حفظ و در برابر تورم و دیگر نوسان‌‌های اقتصادی ارتقا دهند. بر این اساس بنابر رویه و قواعد متعارف این صندوق‌‌ها، بخشی یا تمام منابع در اختیار را صرف سرمایه‌‌گذاری می‌‌کنند.

تا پیش از سال 1392 شرکت‌‌های زیرمجموعه صندوق بازنشستگی کشوری در چارچوب پنج شرکت/نهاد اداره می‌‌شدند. انتقادهای جدی نسبت به اداره و مدیریت مجموعه سرمایه‌‌گذاری‌‌های صندوق سبب شد در سال 1392، طرح «اصلاح ساختار شرکت‌‌ها و ایجاد هلدینگ‌‌های تخصصی» در دستورکار مدیریت صندوق قرار گیرد؛ حاصل این طرح، تأسیس 6 هلدینگ تخصصی و بازتوزیع شرکت‌‌های زیرمجموعه صندوق براساس حوزه فعالیت تخصصی آنها بود که در جدول زیر توصیف شده است.

جدول ۱۸. وضعیت تعداد شرکت‌های زیرمجموعه صندوق بازنشستگی کشوری-1400 [8]

براساس گزارش دیوان محاسبات (1403) از تعداد 162 شرکت گروه صندوق بازنشستگی کشوری تعداد نوزده شرکت (معادل ۱۲ درصد) زیان‌ده و تعداد ۱۴۳ شرکت (معادل ۸۸ درصد) سودده هستند.

4-۵. درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری صندوق

بررسی جزئیات درآمدهای سرمایه‌گذاری صندوق طی سال‌های 1395 تا 1400، مطابق با جدول زیر نشان می‌دهد که بیشترین سهم این درآمدها مربوط به درآمد حاصل از سود سهام بوده است.

جدول 19. ترکیب درآمد سرمایه‌گذاری صندوق طی سال‌های 1400-1395 (میلیارد ریال) [5]

در جدول ذیل میزان سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری در دسته‌های مختلف مشخص است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود بیشترین میزان سرمایه‌گذاری در تسهیلات اعطایی و پس از آن سرمایه‌گذاری در شرکت‌های فرعی بوده است.

جدول 20. میزان سرمایه‌گذاری‌ها: 1401-1397 (میلیارد ریال) [5]

در جدول 21 شرکت‌های اصلی تأمین‌کننده سود و درصد مالکیت آنها آورده شده است.

جدول 21. وضعیت مالی یازده شرکت با‌اهمیت گروه صندوق بازنشستگی براساس صورت‌های مالی سال ۱۴۰۱ (میلیارد ریال) [8]

به‌نظر می‌رسد بخش درخور توجهی از شرکت‌های تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشور از وضعیت سوددهی مناسبی برخوردار نیستند؛ برخی زیان‌ده بوده و برخی از آنها نیز واجد سود چندانی نبوده است.

یکی از معیارهای مهم در توصیف عملکرد صندوق‌های بازنشستگی، محاسبه بازده سرمایه‌گذاری آنها است. بازده سرمایه‌گذاری (در تعریف ساده) با تقسیم «درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها» بر «ارزش روز دارایی‌ها» قابل محاسبه است. در حال حاضر اطلاعات قابل اتکایی در مورد ارزش روز دارایی‌های صندوق بازنشستگی کشوری طی سال‌های گذشته در دسترس نیست.

صندوق بین‌المللی پول (2017) در پروژه‌ای به سفارش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به بررسی صندوق‌های بیمه اجتماعی کشور پرداخته است. در گزارش مذکور درباره بازدهی واقعی سرمایه‌گذاری ذیل صندوق بازنشستگی کشوری چنین آمده است:

«... شرکت سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری محاسباتی را ارائه داد که نشان می‌دادند در سال 2016- 2015 پورتفوی آنها تقریباً 10 درصد بازده واقعی داشته است. ارقام مربوط به متوسط (5 یا 10 سال) ارائه نشد ... تلاش ما برای ترسیم یک تصویر کلی نشان می‌دهد که خود سازمان‌های بازنشستگی اطلاعات عملکردی مربوطه را جمع‌آوری نمی‌کنند و مشکلاتی در کمّی‌سازی پایدار ارزش پورتفوی یکپارچه سرمایه‌گذاری دارند».

بااین‌حال آنچه در بازده اعلامی در این گزارش، مورد توجه قرار گرفته است، بازده «شرکت سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری» است که یک شرکت بورسی است؛ اما اگر کل دارایی صندوق مورد توجه قرار گیرد، با توجه به اینکه درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری در سال 1395 حدود 25.5 هزار میلیارد ریال بوده است، بازده سرمایه‌گذاری این صندوق به‌صورت اسمی 15.9 درصد حاصل می‌شود و با توجه به نرخ تورم 11.9 درصدی در آن سال، نرخ بازده واقعی (حقیقی) 4 درصد به دست می‌آید که فاصله قابل توجهی با بازده شرکت سرمایه‌گذاری صندوق (نرخ 10 درصد) در گزارش مذکور دارد و به‌نظر می‌رسد که مطابق بررسی‌ها، شرکت مذکور متوسط بازده بالاتری نسبت به پورتفوی کلی صندوق دارد.

5. پایداری مالی صندوق

5-۱. شکاف منابع و مصارف

بنابر تعریف و بنابر مأموریت و اهداف تأسیس صندوق‌‌های بازنشستگی، از منظر مالی انتظار بر آن است که صندوق‌های بازنشستگی ازجمله صندوق بازنشستگی کشوری، پایدار باشند. منظور از پایداری مالی نیز «تأمین مصارف صندوق از محل منابع صندوق» است.

همان‌گونه که در شکل 7 مشاهده می‌شود شکاف میان منابع (همه درآمدها به جز کمک دولت) و مصارف بیمه‌ای در سال‌های اخیر به‌صورت فزاینده‌ای افزایش یافته است. به‌نحوی‌که میزان شکاف مذکور در سال 1401 به حدود 8 برابر این شکاف در سال 1395 رسیده است. به‌این‌ترتیب فاصله میان منابع و مصارف صندوق بازنشستگی کشوری تا به آنجا پیش رفته که این صندوق در سال 1401 بیش از سه‌برابر منابع را صرف پرداخت هزینه‌های مختلف (به‌ویژه پرداخت مستمری) کرده است.  چنین شکافی بیش از آن است که بتوان آن را با عبارت «ناپایداری صندوق» بیان کرد.

شکل۷. نمودار وضعیت منابع و مصارف صندوق بازنشستگی کشوری [5]

5-2. مهم‌ترین چالش موجود

پس از «ابرچالش» خواندن مسئله صندوق‌‌های بازنشستگی و ارائه گزارش‌های متعدد درخصوص بحران صندوق‌های بازنشستگی، موضوع وضعیت این صندوق‌‌ها بر کسی پوشیده نیست. در مورد صندوق بازنشستگی کشوری فاصله میان منابع و مصارف آن، به‌خوبی گواه وضعیت بغرنج موجود است. وضعیت به حدی بحرانی است که تنها آورده چنین صندوقی، تأمین حدود 10 تا 15 درصد از منابع سالانه از طریق درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری است که اولاً از محل بنگاه‌داری است؛ ثانیاً صرفاً ماهیتی اقتصادی دارد؛ و ثالثاً شاهدی برای تأیید عملکرد مناسب در این زمینه وجود ندارد.

برای تکمیل تصویر وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری، جدای از وضعیت جاری آن باید تا برآوردی از وضعیت و توان مالی آن در چشم‌‌اندازی بلندمدت عرضه شود. زیرا صندوق‌‌های بازنشستگی نهادهایی با کارکرد بسیار بلندمدت هستند و تعهدات آنها دامنه زمانی بسیار طولانی مدتی را دربرمی‌‌گیرد و شرایط مالی صندوق (ارزش دارایی‌‌ها) را باید با «تعهدات بیمه‌‌ای» صندوق مقایسه کرد و نه فقط با تعهدات جاری آن.

تاکنون مطالعات مختلفی به ارزیابی تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری پرداخته‌اند که تمامی آنها حاکی از وضعیت بغرنج این صندوق بوده‌اند. صندوق بازنشستگی کشوری در چهار مقطع سال‌های 1387، 1392 و 1396 و در پایان سال 1399 به ارزیابی اکچوئریال تعهدات خود پرداخته است. براساس ارزیابی سال 1387 ارزش حال کل تعهدات معادل 2،501،736 میلیارد ریال و ارزش دارایی‌ها حدود 252،527 میلیارد ریال بوده است. به‌این‌ترتیب ازآنجاکه در یک صندوق بازنشستگی پایدار، ارزش حال تعهدات باید با ارزش کل دارایی‌ها برابر باشد، ارزش حال کسری‌ مالی صندوق حدود 2،249،210 میلیارد ریال بوده است.

همچنین براساس ارزیابی اکچوئریال سال 1392 ارزش حال کل تعهدات برابر 4،413،851 میلیارد ریال و ارزش دارایی‌ها حدود 165،490 میلیارد ریال بوده است که درنتیجه، این صندوق با کسری مالی حدود 4،248،361 میلیارد ریال مواجه بوده است. برای مقایسه بایستی توجه نمود که منابع بودجه عمومی دولت در قانون بودجه همان سال حدود 2،360،486 میلیارد ریال ذکر شده است و بنابراین کسری صندوق بازنشستگی کشوری حدوداً معادل 1.8 برابر منابع بودجه عمومی برآورد شده است.

همچنین براساس ارزیابی اکچوئریال که در پایان سال 1399 صورت گرفته است ارزش حال کل تعهدات معادل 24،585،962 میلیارد ریال و ارزش دارایی‌ها حدود 1،013،539 میلیارد ریال بوده است. به‌این‌ترتیب ارزش حال کسری‌ مالی صندوق حدود 23،572،424 میلیارد ریال برآورد شده است.

مطالعه‌‌ای که توسط شرکت مشاور بین‌‌المللی مکنزی و به سفارش صندوق بازنشستگی در پایان سال 1395 انجام شده است نیز به چالش‌های مالی صندوق‌ و عوامل و راهکارهای مرتبط با آن پرداخته شده است؛ براساس گزارش مذکور، تغییرات پارامتریک نشئت‌یافته از قوانین حمایتی، تأثیری اساسی بر کسری جریان نقدینگی داشته است و سهم درآمد ناشی از کسور حق بیمه از 55 درصد کل پرداختی مستمری‌بگیران در سال 1386 به 28 درصد در سال 1394 کاهش‌یافته است. این موضوع سبب کسری جریان نقدینگی 134 هزار میلیارد ریالی در سال 1394 شده که تقریباً معادل 1/2 درصد از تولید ناخالص داخلی در آن سال بوده است. در این سال کسری منابع ناشی از حق بیمه –تفاوت میان کسور پرداخت شده شاغلان و مستمری پرداخت‌شده به مستمری‌بگیران- 155 هزار میلیارد ریال بوده است و این میزان براساس مطالعه مذکور، در سال 1400– به ارزش سال 1394- معادل 602 هزار میلیارد ریال و در سال 1405 کسری مورد بحث به عدد 1254 هزار میلیارد ریال خواهد رسید [9].

در بخشی از گزارش، ارزش حال تعهدات 75 سال آتی صندوق برآورد شده است. براساس محاسبات این گزارش و با ادامه روندها و شرایط کنونی، رقم یاد شده برابر است با 9/25 میلیون میلیارد ریال (925 هزار میلیارد تومان). نکته حائز اهمیت آن است که در طول 75 سال آینده حق بیمه پرداختی اعضای شاغل صندوق (کسورات) تنها 0/45 میلیون میلیارد ریال خواهد بود. این همه درحالی است که با فرض 0/25 میلیون میلیارد ریال (25 هزار میلیارد تومان) برای ارزش دارایی‌‌های صندوق، صندوق بازنشستگی کشوری در بازه بلندمدت آینده با کسری هنگفتی مواجه است که دلالت بر ناپایداری مالی شدید دارد.

در این گزارش، اصلاحاتی برای پایداری صندوق پیشنهاد شده است:

• افزایش سن به 65 سال برای مردان و ۶۰ سال برای زنان،
• افزایش سابقه به 35 سال برای مردان و زنان،
• افزایش مبنای محاسبه بازنشستگی از دو سال به پنج سال،
• افزایش نرخ حق بیمه از 22.5 به 27 درصد.

اما نکته مهم آن است که براساس محاسبات این گزارش، اگر همه موارد فوق انجام شود، فقط حدود 37 درصد از کسری صندوق، کاهش خواهد یافت.

ارزیابی مالی صندوق کشوری توسط صندوق بین‌المللی پول در سال 2015 نیز نشان می‌دهد که ارزش حال تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری حدود 224 درصد از GDP، ارزش دارایی‌ها حدود 37 درصد GDP و بنابراین کل کسری آن حدود 187 درصد از GDP است.

لذا براساس این گزارش‌ها و سایر مطالعات مشاهده می‌شود که ارزش حال تعهدات صندوق بازنشستگی رقم بسیار بالایی است و دارایی‌های صندوق به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند تکاپوی ایفای تعهدات آن را بدهد. ازسوی دیگر رقم این تعهدات ممکن است تا 2دوبرابر کل منابع بودجه عمومی بالغ شود و بنابراین رقم آن با هیچ‌یک از مصارف بودجه دولت قابل قیاس نیست و تأمین آن نیز با ابزارهای معمول جبران کسری بودجه ممکن نیست.

6.ملاحظات بنیادین چاره جویی و راهکارگزینی

به‌طور‌کلی، هر نوع اصلاح در نظام بازنشستگی ایران متضمن در نظر گرفتن برخی ملاحظات اساسی است که ازیکسو توان زایش چالش‌های جدید و و تداوم‌بخشی به چالش‌های موجود را دارد و ازسوی دیگر می‌تواند هر اصلاحی را به مسکنی موقت بدل کرده و آثار درازمدت آن را بی‌اثر سازد. برخی از مهم‌ترین آنها به قرار زیر است:

مشکل بیکاری مزمن و گسترده در کشور (با وجود مشارکت پایین اقتصادی) نیز چالش بزرگی برای نظام بازنشستگی قلمداد می‌شوند؛ بسیاری از اصلاحاتی که در گذشته بلای جان نظام بازنشستگی کشور شده است، با توجیه کاهش بیکاری، به‌ویژه بیکاری جوانان صورت گرفته است. یکی از مهم‌ترین سیاست‌های ضدبیمه‌ای مربوط به طرح‌های تشویقی برای بازنشستگی پیش از موعد است که با هدف خروج بخش مسن نیروی کار با هدف جلب نیروهای جوان و کاهش بیکاری انجام شده است.

دستمزدهای نسبتاً پایین، نرخ تورم بالا و وجود شاغلان فقیر نیز ضمن انتقال فشار به صندوق‌های بازنشستگی، امکان انجام اصلاحات و کاهش مصارف بازنشستگی از طریق تقلیل نرخ جایگزینی را به‌شدت کاهش داده است؛ این موضوع، به چالش دیگری برای اصلاحات نظام بازنشستگی بدل شده است؛ به‌نحوی‌که نظام بازنشستگی در ایران با وجود سخاوتمندی زیاد صندوق‌ها، همچنان نمی‌توانند تمامی هزینه خانوار را پوشش دهند. به‌این‌ترتیب صندوق‌ها و نظام بازنشستگی عهده‌دار بار و چالشی شده‌اند که از خارج از نظام بازنشستگی بدان تحمیل شده است.

نبود نظام ارزیابی و ارزشیابی سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی در کشور به‌عنوان یکی از معضل‌های بزرگ نظام سیاستگذاری اجتماعی تلقی می‌شود؛ بسیاری از سیاست‌های نادرست اقتصادی و اجتماعی در دوره‌های مختلف تاریخی کشور با توجیه نادرستی تکرار شده‌اند؛ تکرار خطاهای مذکور بیش از همه به‌دلیل غفلت سیاستگذاران و مجریان از بررسی نتایج و پیامدهای سیاست‌های پیشین به تبع فقدان نظام اطلاعاتی دقیق در حوزه سیاستگذاری بوده است.

فقدان سنت و نیز دکترین سیاستگذاری اجتماعی نیز به‌عنوان یکی از چالش‌های کلان راهکاریابی تلقی می‌شود؛ برای نمونه نه نظام تأمین اجتماعی از سنتی برخوردار است که نمایندگان مجلس، کارگزاران دولت و سایرین نسبت به بایدها و نبایدهای آن آگاه باشند، نه احزاب و دولت‌ها خود واجد یک دکترین مشخص در حوزه سیاستگذاری اجتماعی هستند که بتوانند چشم‌انداز روشنی به سیاستگذاران و کارگزاران درباره سیاست‌ها و راهکارها ارائه دهند. همین موضوع سبب اتخاذ مواضع چندگانه در دولت‌ها می‌شود؛ به‌نحوی‌که گاه دولتی که نظام بازنشستگی را به‌مثابه یک ابرچالش به رسمیت شناخته و مدام درباره آن هشدار داده است، خود لوایحی ارائه می‌کند یا اقداماتی را انجام می‌دهد که به تشدید بحران آن نظام منتهی می‌شود.

در کنار همه ملاحظات فوق، باید به این نکته نیز اشاره کرد که سیاستگذاران در شرایط کنونی به فقدان‌ تصمیم‌گیری بهنگام و با جسارت نیز دچارند. مخاطره کاهش مقبولیت عمومی، به‌نوعی بی‌عملی منتهی شده است که نتیجه آن، حفظ وضعیت نادرست و کژکارکرد‌های موجود به بهای هزینه‌تراشی برای آیندگان است.

قصور در دیده‌بانی و نظارت ازسوی دولت و مجلس نیز واجد شواهد بسیار است؛ برای نمونه دولت و مجلس هیچ‌گونه تسلطی بر وضعیت صندوق‌های اختصاصی ندارند؛ الزامات قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به‌طور درست و دقیق اجرا نمی‌شود؛ هیئت امنای تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه کارکرد خود را در زمینه سیاستگذاری و حل مسائل صندوق‌های بازنشستگی از دست داده است؛ آمارهای ارائه‌شده ازسوی صندوق‌ها با ملاحظات اساسی روبه‌رو است و دستگاه‌های مختلف درون و برون دولت نظرات متمایزی درباره وضعیت صندوق‌ها دارند.

ناکارآمدی مدیریت صندوق‌ها موضوع مهم دیگری است که می‌تواند به بی‌اثر شدن هر نوع اصلاحات پراسنج و غیرپراسنج منتهی شود؛ برچسب «بحران» نیز به‌مثابه چتری بر سر نبود‌ شفافیت صندوق‌ها از آنها در برابر انتقادات بیرونی محافظت می‌کند؛ درحالی‌که گاه صرفاً به ابزاری برای پوشش ناکارآمدی، کاستی‌های مدیریتی، نبود شفافیت‌ها، قانون‌گریزی‌ها و... مورد بهره‌برداری قرار گرفته است. قصورات مدیران با وجود پیامدهای ناگوار گسترده برای کشور، هیچ نوع پیامدی برای خودشان ندارد؛ مرور تاریخ مدیریت بر صندوق‌ها، از قصورات و تقصیرات بسیاری از مدیران پرده برمی‌دارد که آسیب اساسی به اموال و دارایی‌های بین‌نسلی صندوق‌ها وارد کرده است و نمی‌توان به تغییرات اساسی در آینده نزدیک امید بست.

خلاصه آنکه سیاستگذاری و تصمیم‌گیری درباره نظام بازنشستگی امری چند‌وجهی است و نمی‌توان صرفاً به اتکای دانش آکچوئری برای برون‌رفت از وضعیت ناگوار موجود بسنده کرد؛ زیرا ابزار مذکور تنها در شرایطی پاسخگو خواهد بود که بسیاری از عوامل زمینه‌ای کارکردهای نظام بازنشستگی را تهدید نکنند.

۷. ریشه‌های بحران

به‌نظر می‌رسد در بحث تشریح ریشه‌‌های بروز وضعیت کنونی صندوق بازنشستگی کشوری، چند موضوع سهمی اساسی داشته‌اند: مخدوش‌بودن نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که نتیجه آن فشار بیشتر بر صندوق‌های بازنشستگی برای جبران کاستی موجود در نظام مذکور بوده است، نابرخورداری تاریخی از حداقل انتظام، تصویب و اعمال قوانین حمایتی و مغایر با منطق بیمه‌ای؛ ناپایداری بنیادین صندوق (به‌تبع شرایط نامطلوب اقتصاد کلان)؛ انتخاب سیاسی مدیران صندوق، انتقال بخش قابل‌توجهی از کارکنان دولت به صندوق‌های دیگر، عملکرد نامناسب در حوزه سرمایه‌گذاری و مدیریت دارایی‌ها و در نهایت مخدوش شدن استقلال صندوق در عمل.

7-۱. مخدوش‌بودگی نظام رفاه و تأمین اجتماعی

نظام‌‌های رفاه و تأمین اجتماعی برای جبران کاهش یا از دست دادن درآمد در مواقع بروز برخی مخاطرات مانند بیماری، پیری و بیکاری ایجاد شده‌‌اند. این نظام‌‌ها که محصول و ثمره دهه‌‌ها و سده‌‌ها تجربه زیست جمعی بشر است، برای ایجاد شرایط و بسترهای ارائه چنین خدماتی، عموماً سه راهبرد اصلی «بیمه‌‌ای، حمایتی و امدادی» را شناسایی کرده و هریک از این راهبردها را به زیرشاخه‌‌های متناسب خود بسط داده است. مطابق مقاوله‌‌نامه 102 (مصوب 1952 برابر با 1331) به‌عنوان حداقل استانداردهای نظام تأمین اجتماعی ، مزایای بازنشستگی اگرچه یکی از عناصر محوری و کانونی نظام تأمین اجتماعی است نمی‌‌تواند بی‌‌ارتباط با دیگر اجزای این نظام باشد. در این چارچوب و به استناد آموزه‌‌های تفکر سیستمی، عملکرد هر جزء از یک نظام، علاوه‌بر سازوکارهای درونی و خرده‌‌نظام‌‌های داخلی آن نظام به‌طور معناداری به عملکرد دیگر اجزا و چگونگی پیوند و ارتباط آن عضو با دیگر اعضا بستگی دارد. بنابراین وقتی سخن از عملکرد صندوق بازنشستگی کشوری در میان است، شایسته و منطقی است که تعامل این صندوق با نظام رفاهی کشور نیز در نظر گرفته شود. این مهم یکی از کانون‌‌های کلیدی و چه‌‌‌بسا تبیین‌‌کننده بسیاری از مشکلات صندوق است.

علاوه‌بر آن انتظار منطقی آن است که نظام رفاهی، واجد ویژگی‌‌های «جامعیت، کفایت و فراگیری» نیز باشد. آنچه در این میان مهم و تعیین‌‌کننده است آن که مخاطب اصلیِ چنین انتظاری، نظام جامع رفاه است و نه یکی از نهادهای زیرمجموعه آن. بر این اساس نمی‌‌توان تمام بار و مسؤلیت حقوقی-اجتماعی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی را برعهده یکی از اجزای آن نهاد. به‌این‌ترتیب، مطالبات درست و به‌‌حقیزیرا کفایت مزایا و تأمین زیستی شرافتمندانه با تکیه بر مستمری بازنشستگی، تنها وظیفه پیش روی صندوق بازنشستگی نیست، بلکه در گام نخست «کفایت» شاخصی پیش روی نظام جامع رفاه است. همچنین تأمین خدمات درمان و بیمه تکمیلی و یا فراهم کردن زمینه‌‌های فعالیت اجتماعی و فرهنگی بازنشستگان نیز در وهله نخست در قاموس فعالیت صندوق‌‌های بازنشستگی نیست و نظام جامع رفاه متولی تأمین چنین خدماتی است. نکته بسیار مهم آن است که صندوق‌‌های بازنشستگی در زمره سازوکارهای بیمه اجتماعی تعریف شده و نمی‌‌توانند بدون رعایت موازینیزیرا مشارکت، بهره‌‌مندی براساس احراز صلاحیت و پرداخت براساس موازین بیمه‌‌ای فعالیت کنند. روشن و بدیهی است اخلال در نظم بیمه‌‌ای این صندوق‌‌ها، پیامدهایی در پی خواهد داشت که ناپایداری مالی در زمره صریح‌‌ترین آنهاست، اگرچه تمام آن پیامدها نیست.

بنابراین به‌نظر می‌‌رسد بخشی از مشکلات موجود در مورد صندوق‌های بازنشستگی ازجمله صندوق بازنشستگی کشوری را می‌‌توان در «ابهام در نقش و نسبت آن با نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» و ازسوی دیگر مخدوش‌بودگی و ناکارآمدی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی جستجو کرد و ریشه آنها را در این موضوع یافت.

۷-۲. نابرخورداری تاریخی صندوق از حداقل انتظام

اگرچه موضوع بازنشستگی کارکنان دولت با تصویب قانون استخدام کشوری در سال 1301 آغاز شده است اما صندوق بازنشستگی کشوری تا سال 1354 فاقد سازمان مستقل بوده و حتی پس از آن نیز به‌عنوان صندوق بازنشستگی، فاقد رویه‌‌ها و ضوابط بایسته بوده است. به‌نظر می‌‌رسد این صندوق در طول عمر چندین دهه خود بیش از آن که به‌عنوان صندوقی مبتنی‌بر اصول بیمه‌‌های اجتماعی فعالیت کند به‌عنوان «حلقه‌‌ای در فرایند مدیریت منابع انسانی دولت» و یکی از ابزارهای اعمال سیاست‌‌های دولت در حوزه مدیریت منابع انسانی استفاده شده است. زیرا تا سال 1376 منابع مربوط در اختیار صندوق قرار نمی‌‌گرفته است. حتی با گذشت بیش از 9 دهه از فعالیت این نهاد و قریب به نیم قرن فعالیت سازمانیِ مستقل، آمار و اطلاعات شاغلان (کسورپردازان) در اختیار صندوق قرار نداشته و در چند سال گذشته و پس از اجرای طرحی دو ساله، بانک مقدماتی شاغلان تحت پوشش این صندوق تشکیل شده است. به بیان دیگر درحالی‌که این نهاد با عنوان بازنشستگی شناخته می‌‌شده اما فاقد یکی از بدیهی‌‌ترین و پایه‌‌ترین اطلاعات مورد نیاز بوده است.

این صندوق در دوران مذکور نه‌تنها منابع حاصل از کسورات بازنشستگی را در اختیار نداشته بلکه کنترل و ابزاری برای نظارت بر پرداخت مستمری بازنشستگی و وظیفه‌‌ها (بازماندگان) را نیز نداشته است. زیرا هریک از دستگاه‌‌ها کسورات بازنشستگی را از حقوق شاغلان کسر و پس از افزودن سهم کارفرمایی (دولت) به خزانه واریز و رسید آن را به صندوق ارائه می‌‌کرده‌‌اند. در زمان پرداخت مستمری بازنشستگی و وظیفه نیز، مبلغی یکپارچه توسط خزانه و پس از تأیید صندوق (که ابزار و امکانی برای کنترل صحت و روایی اطلاعات در اختیار خود نداشت) در اختیار دستگاه‌‌ها قرار می‌‌گرفت و دستگاه‌‌ها آن را میان بازنشستگان توزیع می‌‌کردند. روشن است نهادی که کسورات (حق بیمه) را دریافت نمی‌‌کند، آمار و اطلاعات پایه از شاغلان (بازنشستگان آتی) ندارد و نظارتی بر صحت، روایی و دقت پرداخت مستمری بازنشستگی و وظیفه ندارد و تنها دریافت‌کننده نسخه‌‌ای از احکام شغلی کارکنان دولت است، و آن را هر‌چه بتوان نامید نمی‌‌توان صندوق بازنشستگی تلقی کرد.

۷-۳. تصویب قوانین حمایتی و مغایر با منطق بیمه‌ای

درحالی‌که مطابق بندهای فوق صندوق بازنشستگی کشوری فاقد انتظام حداقلی برای مدیریت منابع و مصارف خود بوده است، برخی تصمیمات نمایندگان مجلس شورای اسلامی به فشار مضاعف و اعمال هزینه اضافه بر صندوق منتهی شده است. به‌نحوی‌که براساس محاسبات انجام‌شده، حدود 97 درصد تعهدات پیش‌روی آن برآمده از 15 قانونی بوده که هریک به‌نحوی بخشودگی و یا ارفاقی را برای گروهی از کارکنان در نظر گرفته و موجب بازنشستگی‌‌های پیش از موعد یا همراه با ارفاق قابل توجه شده است. به بیان دیگر، بر نهادی که از اساس فاقد ویژگی‌‌های بایسته یک صندوق بازنشستگی بوده، تعهدات هنگفت و «تأمین مالی نشده» نیز تحمیل شده است.

به استناد گزارش دورنمای راهبردی صندوق بازنشستگی کشوری (1396)، در طول 40 سال گذشته تغییرات متعددی در پارامترهای صندوق رخ داده و این تغییرات عموماً بر وضعیت مالی صندوق تأثیر منفی گذاشته است. گزارش مذکور به (28) ماده قانونی اشاره دارد که فشاری خارج از محاسبات بیمه‌ای به صندوق وارد کرده‌اند. تنها بار مالی برآمده از محل 15 قانون (از 28 قانون مذکور) و تغییرات پارامتریک ناشی از آن، حدود 510 هزار میلیارد تومان بوده است. این عدد مربوط به سال 1396 است و به‌نظر می‌رسد برآورد به‌روزتر می‌تواند میزان چندبرابری را نشان دهد [10].

۷-۴. انتخاب سیاسی مدیران صندوق

بررسی وضعیت مدیریت صندوق بازنشستگی نشان می‌دهد که از تاریخ تأسیس این سازمان، همواره با نوعی نگرش اداری ازسوی دولت‌ها روبه‌رو بوده است و هیچ‌گاه ابعاد اقتصادی آن در اولویت قرار نداشته است. یکی از شواهد بارز در این زمینه، آن است که از دهه 1350 تاکنون کمتر شاهد افرادی با تخصص اقتصادی در رأس امور این سازمان بوده‌‌ایم. مدرک دانشگاهی افراد مذکور گاه رشته‌های کاملاً غیرمرتبطی همچون کشاورزی، مکانیک، عرفان، حقوق، ادبیات و برق و گاه رشته‌های مرتبط با امور مالی همچون حسابداری و مدیریت بوده است؛ به عبارتی در بهترین حالت نیز به اداره مالی و حسابداری صندوق تمرکز شده و دانش اقتصادی در معیارهای انتخاب مدیر صندوق کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

این موضوع به‌رغم صراحت ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی رخ داده است. تبصره «1» ماده مذکور با وجود نارسایی‌ها و انتقادات فراوان (در تعریف رشته‌های مرتبط و نیز ابهام در برداشت) بر حداقل مدرک و رشته تحصیلی تأکید کرده است: «شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان فوق، داشتن حداقل مدرک‌کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، ‌مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی خواهد بود و انتصاب افراد مزبور پس از تأیید ‌احراز شرایط سمت ازسوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نافذ است».

به‌این‌ترتیب در زمان‌های بسیاری، دولت‌ها با تخلف از قوانین یا بهره‌گیری از منفذهای قانونی، به انتخاب مدیران سیاسی به جای مدیران متخصص روی آورده‌اند، این موضوع درحالی است که بحران و مخاطرات ورشکستگی صندوق بازنشستگی از آغاز مشخص بوده و در صورت تقویت بخش سرمایه‌گذاری، دست‌کم در تعویق زمان وقوع ورشکستگی، امکان تأثیرگذاری قابل توجهی وجود داشته است. به هر حال تأکید بر حفظ ماهیت صندوق زمانی قابل توجیه خواهد بود که ابعاد اقتصادی آن مورد تأکید و تمرکز بیشتری قرار گیرد وگرنه صرفاً پرداخت مستمری یا انتقال بخشی از حقوق شاغلان به یک حساب متمرکز در زیرمجموعه وزارتخانه‌ها یا یک اداره معمولی نیز امکان‌پذیر است.

نکته عجیب آن است که در یک دهه اخیر هم‌زمان با تشدید بحران صندوق، مواجهه سیاسی با آن شدت یافته است؛ به‌نحوی‌که اصرار بر انتخاب مدیران غیرمتخصص (مغایر با قانون ساختار)، مواجهه سیاسی با کارشناسان فنی و حذف بخش اعظم آنها از جایگاه‌های تخصصی تا بدانجا پیش رفته که به مرز انقطاع انتقال دانش فنی در این سازمان‌ها نزدیک شده است. این موضوع در بنگاه‌های زیرمجموعه صندوق نیز به طریق اولی ممکن بوده است. به‌نظر می‌رسد وابستگی صندوق به دولت، این امکان را در برابر مدیران قرار می‌دهد که در نهایت پاسخگوی نهایی به نیاز مستمری‌بگیران، نه صندوق، بلکه دولت خواهد بود؛ به‌نحوی‌که یکی از اعضای سابق هیئت‌مدیره در گفتگو با نگارندگان بر این نکته تأکید داشت که اعتراضات بازنشستگان نه در برابر ساختمان صندوق بازنشستگی، بلکه در برابر وزارت یا مجلس صورت می‌گیرد.

۷-۵. کاستی مادرزادی صندوق و ناپایداری بنیادین

در کنار چالش‌ها و فشارهای خارجی وارد بر صندوق، نکته‌ای که نباید مورد غفلت قرار گیرد، مشکلات صندوق در بدو تأسیس است. به اتکای تاریخ شفاهی موجود و مطالعات و مشاوره‌‌های آن مقطع، سازمان بازنشستگی کشوری در سال 1354 نیز، براساس ضرایب همان زمان، نهادی ناپایدار بوده است. زیرا به‌دلیل ویژگی‌های خاص پارامتریک صندوق، مجموع کسورات پرداختی افراد با لحاظ افزایش‌‌های سنواتی و افزایش ارزش آن، از مجموع مستمری بازنشستگی و بازماندگی وی کمتر بوده و این میزان در آن زمان، به ارزش روز (سال 1394) برابر با حدود 74 میلیون تومان (معادل تقریبی 23 هزار دلار) کسری برای هر فرد تازه ملحق شده بوده است [10].

بنابراین به‌نظر می‌‌رسد صندوق بازنشستگی کشوری نه‌تنها با ناپایداری مالی تشکیل شده است بلکه به‌صورت ناپایدار فعالیت کرده و علاوه‌بر اینها حجم انبوهی از تعهدات تأمین مالی نشده بر آن تحمیل شده است.

برآورد مشکلات مالی صندوق حتی در دهه 1350 و 1360 نیز برای برخی از کارشناسان مشخص بوده است اما بسیاری از مدیران به امید پشتیبانی منابع مالی برآمده از فروش نفت، لزوم توجه به پایداری صندوق را مورد بی‌اعتنایی قرار داده‌اند. نبود کوشش مدیران برای تدوین اطلاعات موثق و به‌روز و تصمیم‌گیری براساس آن نشانگر این موضوع است که نگرش دولت به صندوق بازنشستگی کشوری تقریباً هیچ‌گاه حرفه‌ای و منطبق بر مواجهه با یک بنگاه اقتصادی و اجتماعی نبوده است. این موضوع تنها به حوزه سرمایه‌گذاری محدود نمی‌شود و به‌نظر می‌رسد دولت حتی به استقلال مالی صندوق نیز توجهی نداشته است و از آغاز سهم کارفرمایی دولت به‌نوعی کمک دولت به صندوق تصور می‌شده است؛ به همین دلیل این سهم به‌صورت نامنظم و گاه به گاه ازسوی دولت پرداخت می‌شده است و همان‌طور که گفته شد اراده‌ای برای سرمایه‌گذاری منابع مذکور هم وجود نداشته است. تصور خاص از صندوق بازنشستگی به‌مثابه «جیب دیگر دولت»، نه‌تنها محدود به دوران اخیر نیست، بلکه از زمان نخست‌وزیری هویدا و ازسوی شخص نخست‌وزیر نیز مطرح شده است.

برای نشان‌دادن مادرزادی بودن این مشکلات، کافی است به این نکته توجه شود که براساس محاسبات انجام شده (در سال 1396)، اگر از 30 سال قبل از محاسبات مذکور کسورات بازنشستگی در اختیار صندوق قرار می‌‌گرفت (یعنی با فرض پرداخت کسورات از سال 1366)، و با فرض آن که تمام تعهدات پیش‌روی صندوق (مجموع مستمری پرداختی در هر سال) از محل مجموع کسورات و سود حاصل از سرمایه‌‌گذاری‌‌ها (در بهترین حالت که همان سرمایه‌گذاری در بورس بوده است) پرداخت می‌‌شد، در این صورت:

- می‌توانست برای 8 سال مستمری بازنشستگی و وظیفه پرداخت کند (محاسبه 8 سال با این فرض انجام گرفته که هیچ تورمی وجود ندارد و تعهدات صندوق به اندازه تعهدات سال 1396 باشد).

- اگر صندوق، کسور دریافتی منهای مستمری بازنشستگی و وظیفه پرداختی را سرمایه‌گذاری می‌کرد می‌توانست کسری خود را تنها 4 سال به تعویق بیندازد.

‌- درصورتی‌که صندوق کسور پرداختی هر فرد را سرمایه‌گذاری کرده و 1 درصد بیشتر از تورم سود به دست می‌آورد، انباشت کسورات فرد و سود آن تنها می‌توانست مستمری بازنشستگی و وظیفه فرد را برای 6 سال پاسخ دهد[10]. درحالی که متوسط مدت زمان پرداخت مستمری بازنشستگی و وظیفه (به فرد و بازماندگان و ورثه وی) در صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1402، 29 سال است.

این موارد بیانگر آن است که سمت تعهدات صندوق به‌طور بسیار قابل توجهی از طرف درآمدها بیشتر است و با توجه به مقتضیات اقتصادی کشور، بالاترین نرخ‌‌های سود سرمایه‌گذاری در کشور نیز توان تأمین نقدینگی لازم برای ایفای تعهدات پیش‌روی این صندوق را ندارد. با‌این‌حال حتی این نکته کلیدی نیز نمی‌تواند توجیه‌گر عملکرد نامناسب در این حوزه باشد.

7-6. سرگردانی صندوق میان استقلال و وابستگی

اساسنامه سازمان بازنشستگی کشوری مصوب خرداد 1354، این نهاد بیمه‌ای را «مؤسسه‌ای وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور» دانسته، اما همان اساسنامه در ماده (2)، صندوق را سازمانی می‌داند که «دارای شخصیت حقوقی مستقل است و بر طبق مقررات این اساسنامه اداره خواهد شد». علاوه‌بر این ماده (1) اساسنامه مصوب تیرماه 1382 صندوق را ‌مؤسسه‌ای مستقل و وابسته به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» معرفی کرده و در ماده (2) صندوق «مؤسسه‌ای بیمه‌ای و دارای شخصیت حقوقی مستقل» معرفی شده است. نکته حائز اهمیت آن است که در تبصره این ماده به صراحت آمده است «سازمان از شمول قوانین و مقررات عمومی دولت مستثنی است‌». در کنار این موارد ماده (4) اساسنامه مصوب خردادماه 1387 نیز «صندوق دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری» دانسته شده است.

بنابراین با وجود تمام نوسان‌ها و با همه فراز و نشیب‌ها، در اساسنامه‌های تدوین شده برای صندوق بازنشستگی کشوری، حداقل روی کاغذ، استقلال حقوقی، اداری و مالی این صندوق به رسمیت شناخته شده است. اما آنچه در واقعیت‌های پیرامونی مشاهده می‌شود حکایت از موارد متعدد نقض و زیر پا گذاردن این استقلال است.

آنچه در وضعیت کنونی با آن مواجهیم صرفاً نقص استقلال صندوق در عمل نیست، بلکه همان‌طور که در بخش‌های پیشین گزارش ذکر شد، صندوق با نوعی سرگردانی میان استقلال و وابستگی دست‌به‌گریبان است. خروج از این سرگردانی نیازمند برخی تغییرات است. به استناد گزارش دیوان محاسبات (1397)، پذیرش این صندوق به‌عنوان یک صندوق بیمه‌ای مستقل با عنوان «صندوق بازنشستگی کشوری» نیازمند سه اقدام است:

1. حذف ماده (100) قانون استخدام کشوری در ارائه کمک به صندوق هنگام کسری پرداختی؛ زیرا این ماده در زمانی تصویب شده که صندوق مذکور بخشی از بدنه دولت و به‌عنوان اداره کلی از یک سازمان دولتی بوده است.
2. تسویه کامل بدهی دولت با صندوق (بدهی حسابرسی و تأیید شده)؛ در این صورت باید بخشی از بدهی‌ها ازجمله بدهی مربوط به سهم کارفرمایی دستگاه‌های اجرایی، بدهی مربوط به کسری بودجه دولت و غیره و نیز جرائم متعلق به این بدهی‌ها از سرجمع بدهی‌های دولت کسر شده و مابقی به صندوق پرداخت شود.
3. تعهدات دولت به صندوق فقط در قبال ایجاد تعهدات مازاد بر روال معمول پرداخت مستمری‌ها صورت پذیرد. همچون تعهدات مربوط به تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و قوانینی که منجر به بار مالی مازاد برای صندوق می‌شود.

وضعیت سرگردان موجود سبب شده که حتی انتخاب بدیل آن یعنی پذیرش صندوق مذکور به «سازمان بازنشستگی کشوری» نیز نیازمند برخی اقدامات همچون تصویب اساسنامه صندوق با لحاظ ماهیت آن به‌عنوان مؤسسه دولتی، تبعیت از قوانین حاکم بر مؤسسات دولتی و تعیین تکلیف شرکت‌های زیر مجموعه آن باشد.

8.راهکارهای پیشنهادی

در مواجهه با شرایط خطیر پیش رو و در برابر بحران ناپایداری مالی صندوق، وابستگی شدید صندوق به منابع عمومی و شرایط تورمی حاکم بر اقتصاد که بر افزایش‌‌ مستمری‌های بازنشستگی در سنوات آتی دلالت دارند، بررسی راهکاری برای برون‌رفت از این وضعیت دشوار ضروری به‌نظر می‌رسد. در چنین شرایطی گزینه‌‌هایی که در میان مدیران و کارشناسان حوزه رفاه و تأمین اجتماعی مطرح می‌شود، از سه قسم بیرون نیستند؛ اصلاحات فرایندی و عملیاتی (به‌مثابه الزامات و پیش‌شرط اساسی)، اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق (راهکار اساسی) و اصلاحات پارامتریک (به‌مثابه بهبود نسبی و موقت). به‌نظر می‌رسد لازمه برون‌رفت از وضعیت کنونی صندوق، تأکید بر انجام هر سه سطح اصلاحات مورد اشاره (با نسبت‌های متفاوت) خواهد بود.

8-1. اصلاحات فرایندی و عملیاتی (پیش‌شرط سایر اصلاحات)

طراحی و تنظیم فرایندها بر اصلاح و تأسیس تشکیلات تقدم دارد. بر این اساس تا زمانی که فرایندها و رویه‌های اجرایی تغییری نکند، تغییرات تشکیلات یا نظایر آن نمی‌تواند موجب بهبود دست یافتن به اهدافی- نظیر ارتقای سطح و کیفیت نظارت پیش و بیش از تأسیس‌ یا اصلاح تشکیلات و ساختار شود، از‌این رو اصلاح و بازنگری در رویه‌ها و فرایندهای جاری و عملیاتی باید مورد توجه ویژه قرار گیرد.

این نوع از اصلاح، از نظر مواجهه عمومی، محافظه‌کارانه‌ترین نوع اصلاحات است که با اقبال عمومی نیز همراه خواهد بود. با وجود این، در اجرا، اصلاحات فرایندی با سد بزرگ مدیران میانی و کارکنان اجرایی که در دانش سیاستگذاری به آن «بروکرات‌های سطح خیابان» گفته می‌شود، مواجه خواهد شد؛ بنابراین این نوع از اصلاحات، مقاومت بدنه سازمانی و اجرایی را با شدت بالایی به دنبال خواهد داشت که تنها در صورت اراده قوی مدیران عالی امکان تحقق خواهد یافت.

با وجود دشواری، به‌نظر می‌رسد این اصلاحات در همه صندوق‌ها ازجمله صندوق بازنشستگی کشوری امری الزامی است که ضمن جلب اعتماد مردم، می‌تواند همراهی آنان در سایر اصلاحات را نیز به‌همراه داشته باشد. ضمن آنکه گاه مشکلات ناشی از انتظام درونی سازمان‌ها تا آنجاست که هر نوع اصلاحات دیگری (ازجمله اصلاحات پارامتریک) را در عمل بی‌‌اثر می‌سازد. افزایش منابع برای هر صندوق مستلزم تضمین پیشگیری از هدر رفت آن منابع در سازمان است و از همین رو، اصلاحات فرایندی و استقرار حکمرانی خوب در صندوق، پیش‌شرط هر نوع اصلاح دیگر تلقی می‌شود.

در صورتی بهبودی نسبی در وضعیت صندوق رخ خواهد داد که ضوابط و اصول بیمه اجتماعی و رویه‌‌های متعارف در چنین صندوق‌‌هایی در حوزه‌‌های آمار، اتوماسیون، محاسبات اکچوئری، نظام‌‌های اداری، رویه‌‌های تعاملی و ارتباطی، امور فنی و بیمه‌‌ای، امور سرمایه‌‌گذاری و به‌طور‌کلی ضوابط حکمرانی خوب رعایت شود. این موارد که در قالب دستورالعمل حکمرانی خوب و ساختارها و سازوکارهای بایسته توسط اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی (ISSA) عرضه شده، نیازمند بسترهای حقوقی و نهادی متناسب است.

یکی از محورهای مهم حکمرانی خوب که به‌طور خاص باید در اینجا مورد توجه قرار گیرد، «پاسخگویی به ذی‌نفعان» است که انتظار می‌رود که براساس آن، صندوق بازنشستگی کشوری ضمن پاسخگویی به ذی‌نفعان، تعامل مناسبی با نهادهای مدنی-صنفی برقرار کند. این موضوع با مانعی تاریخی روبه‌روست؛ زیرا این صندوق از زمان تأسیس، پیوندی با ذی‌نفعان خود نداشته و آنها در اداره صندوق نقشی نداشته‌اند. با گذشت زمان کانون‌ها و تشکل‌های صنفی بازنشستگان تشکیل شده اما فقدان سازوکار نظام‌مند و شفاف که با چارچوب‌های حقوقی مرتبط با صندوق بازنشستگی کشوری سازگار باشد باعث آشفتگی در ارتباط میان صندوق با تشکل‌های بازنشستگی شده است. بنابراین به‌نظر می‌رسد تنظیم آیین‌نامه‌های تعیین سازوکار مشارکت ذینفعان در اداره صندوق بازنشستگی کشوری باید در اولویت‌ صندوق قرار گیرد.

در کنار ملاحظات و نکات فوق، توصیه‌های دیگری نیز قابل طرح است که در آن، از اقدامات تقنینی برای کاهش هزینه‌های ناشی از تعهدات اعضای پیشین صندوق، استفاده می‌شود؛ برخی از این اقدامات به‌شرح زیر قابل ذکر است:

• حذف استثناها در اعمال سقف مستمری بازنشستگی،
• حذف معافیت پرداخت کسور بابت خدمات مازاد بر سی سال،
• تغییر و حذف ضوابط غیربیمه‌ای در پرداخت مستمری ورثه به‌ویژه ورثه اناث،
• ممنوع شدن دریافت بیش از یک مستمری بازنشستگی،
• تعیین تکلیف خدمات اجتماعی و بیمه تکمیلی درمان.

8-2. اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق (راهکار اساسی)

راهکار مورد تأکید گزارش حاضر، اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق بازنشستگی کشوری است؛ این راهکار در دو سطح سازمانی و فراسازمانی قابل بحث است. ازآنجا که راهکار فراسازمانی نیازمند بررسی پارامترهای متفاوتی است لذا در این گزارش صرفاً کلیات آن مورد اشاره قرار گرفته و به جزئیات آن پرداخته نمی‌شود.

8-2-1. اصلاحات فراسازمانی: طراحی و استقرار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

مهم‌ترین اصلاحات فراسازمانی، طراحی و استقرار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی است که در آن فرایند نه‌تنها وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری بلکه کلیه صندوق‌‌ها، بررسی و تعیین تکلیف خواهد شد. در نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، بار پوشش مخاطرات اجتماعی تنها بر دوش سازوکارهای نظام بیسمارکی (حق بیمه) نبوده و بخشی از آن از طریق سازوکارهای بوریجی (مالیات) تأمین خواهد شد. در این سازوکار، حرکت در جهت شمول فراگیر مزایای بیمه های اجتماعی به‌ویژه در بخش بازنشستگی و درمان برای همه آحاد مردم است.

 علاوه‌بر این، به‌نظر می‌رسد ساماندهی نظام بازنشستگی با نگاه یکپارچه‌سازی، انسجام و تعادل‌بخشی به مجموع منابع و مصارف در این نظام می‌تواند در غالب لایحه‌ای ازسوی دولت مطرح شود.

8-2-2. اصلاحات سازمانی: تبدیل صندوق به اداره بازنشستگی

با توجه به وابستگی حدود 66 درصدی صندوق به دولت و همچنین پرداخت کسورات بازنشستگی کارکنان دولت (حدود 24 درصد مصارف)، در مجموع صندوق مذکور حدود 85 درصد از منابع خود را به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم از دولت دریافت می‌کند. ازسوی دیگر بخش سرمایه‌گذاری صندوق نیز نه‌تنها سهم درخور توجهی در تأمین هزینه‌ها نداشته بلکه یکی از محل‌های پرمناقشه به‌ویژه در بخش انتصابات مدیران شرکت‌های مختلف مدیریتی این حوزه بوده است. از همین رو به‌نظر می‌رسد صندوق بازنشستگی کشوری در وضعیت کنونی نه از منظر منابع و مصارف ماهیت صندوق دارد و نه تداوم ساختار کنونی آن کمک چندانی به دولت خواهد کرد. به همین دلیل پیشنهادی که ازسوی صاحب‌نظران این حوزه مطرح می‌شود آن است که صندوق بازنشستگی کشوری با تمام تعهدات و دارایی آن، به دولت واگذار شود؛ و دولت با برعهده گرفتن باقی‌مانده مصارف، خود را از مسائل و مشکلات اداره یک صندوق رها کند.

این صندوق در غالب دوران عمر خویش به شیوه نامتناسب با اداره یک صندوق بازنشستگی اداره شده و اصطلاح «از این جیب به آن جیب» که در تمام این دوران استفاده شده و حتی در سال 1354 و در مقطع تشکیل این سازمان نیز به کار می‌رفت، گواهی بر همین موضوع است. طرفداران این راهکار برآنند که فرایند عملیاتی صندوق و وابستگی آن به دولت در واقع تنها بر گردش نقدینگی در دولت افزوده و این فرایند زاید سبب افزایش هزینه‌‌ها و کاهش کارایی نقدینگی شده است.

این موضوع به عبارت ساده به معنای بستن صندوق بازنشستگی کشوری و بازگشت موقت به «اداره بازنشستگی» است. موقت بودن آن نیز از‌آن‌رو‌ست که اداره مذکور تا زمانی باقی خواهد ماند که تعهدات اعضای موجود صندوق (بیمه‌شدگان و بازنشستگان و فوت‌شدگان) ایفا گردد؛ بنابراین به مرور زمان این اداره نیز به واحدی کوچک تبدیل خواهد شد یا وظایف آن به سایر واحدها انتقال خواهد یافت.

براساس این راهکار، به چند شیوه می‌توان با اعضای کنونی صندوق بازنشستگی کشوری (اعم از بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران) که حدود 2 میلیون و 556 نفر را دربرمی‌گیرد، مواجه شد؛ یکی آنکه در صورت تمایل همه آنها بتوانند از تعهدات قانونی مربوطه ذیل اداره بازنشستگی بهره‌مند شوند؛ دیگر آنکه صرفاً این موضوع مختص به بازنشستگان و کارکنان با سابقه بالا باشد و افراد کم‌سابقه نیز مانند کارکنان جدید دولت در صندوق تأمین اجتماعی عضو شوند؛ همان‌طور که در وضعیت کنونی نیز حدود 1.8 میلیون نفر از کارکنان دولت تحت پوشش این صندوق قرار دارند [1]  و تعداد شاغلان دولتی تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی از کارکنان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری بیشتر است. به‌این‌ترتیب شرایط و میزان مستمری قانونی اعضای جدید نیز مانند سایر بیمه‌شدگان دولتی تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی خواهد بود. بر این تشابه باید تأکید کرد زیرا اگر تمایز میان کارکنان دولت و کارگران در شیوه محاسبه و دریافت مزایای بازنشستگی صورت گیرد، نه‌تنها سازمان تأمین اجتماعی را نیز به سرنوشت صندوق بازنشستگی کشور دچار خواهد کرد، بلکه با تشدید احساس نابرابری در سازمان تأمین اجتماعی، مشکلات جدیدی را به آن تحمیل خواهد کرد.

با توجه به تجارب پیشین نیز به‌نظر می‌رسد سازمان تأمین اجتماعی با چنین راهکاری مخالف نباشد؛ به‌ویژه آنکه کارکنان دولتی عموماً از میزان ریسک کمتری نسبت به کارگران و سایر بیمه‌شدگان سازمان، روبه‌رو بوده و از چگالی پرداخت نزدیک به دوازده ماه و دستمزدهای بالاتر از میانگین بیمه‌شدگان سازمان تأمین اجتماعی برخوردار هستند.

8-3. اصلاحات پارامتریک

اصلاحات پارامتریک در سازمان بازنشستگی کشوری صرفاً می‌تواند به کاهش کسری صندوق کمک کند و هیچ راهکار عملی برای پایداری صندوق موجود از طریق اصلاحات پارامتریک وجود ندارد. براساس مطالعه انجام شده توسط مشاوران خارجی، این صندوق در بازه 75‌ساله مورد مطالعه، به قیمت‌های سال 1394 معادل 80 درصد تولید ناخالص داخلی کشور، کسری دارد؛ در این شرایط اصلاحات پارامتریک شامل افزودن پنج سال به سن بازنشستگی، افزایش سال‌های مورد محاسبه از دو به پنج سال، افزایش سهم دولت از کسورات و اعمال سقف بر نرخ تعهدی، در بازه‌ای پانزده‌ساله، تنها 37 درصد از کسری اشاره شده را جبران خواهد کرد [9].

بنابراین اصلاحات پارامتریک به‌رغم هزینه اجتماعی و سیاسی خود، از اساس توان حل معضل «ناپایداری» مالی صندوق را نداشته و حتی اجرای کامل و بی‌‌نقص آن نیز نمی‌‌تواند این صندوق را به صندوقی تبدیل کند که خود بتواند از عهده تعهدات پیش‌رویش برآید. بر این اساس بار مالی ناشی از تعهدات این صندوق بر بودجه عمومی باقی‌مانده و تنها بخش اندکی از آن کاهش خواهد یافت.

ذکر این تذکر نیز الزامی است که به‌رغم ضرورت فنی اصلاحات پارامتریک، نمی‌توان نسبت به این موضوع با بی‌احتیاطی و تندروی پیش رفت. این موضوع ممکن است به افزایش شکاف میان مردم و دولت بینجامد؛ بنابراین توصیه می‌شود گزینه‌های اصلاحی انتخاب شود که از بیشترین اثرگذاری بر بهبود وضعیت صندوق و کمترین سطح فراگیری بیمه‌شدگان و بازنشستگان برخوردار باشد؛ ضمن اینکه بازه زمانی انجام اصلاحات نیز باید همواره مدنظر قرار گرفته و از شیوه‌های شوک‌درمانی، اکیداً خودداری شود.

یکی از رویکردهای مهم در اصلاحات پارامتریک صندوق کشوری که در گزارش‌ها و توصیه‌های موجود در ایران مورد غفلت قرار گرفته است، شکستن ذی‌نفعان به گرو‌ه‌های مختلف و ارائه بسته‌های پیشنهادی تعدیلگر به فراخور وضعیت آنان است. در این گزارش‌ها همه گروه‌های بیمه‌پرداز ذیل یک آمار کلی در نظر گرفته شده و اقدامات اصلاحات پیشنهادی بر میانگین آنان اعمال شده است؛ این موضوع برآمده از پیش‌گرفتن رویکرد آکچوئری بر رویکرد سیاستگذاری در مورد اصلاحات پیشنهادی در حوزه بازنشستگی است که بخشی از بن‌بست و بی‌عملی کنونی نیز حاصل تفوق مذکور است.

9.جمع‌بندی

همان‌گونه که در بخش‌های پیشین نشان داده شد صندوق بازنشستگی کشوری از نظر پایداری در وضعیت بسیار نامناسبی قرار دارد؛ به‌نحوی‌که هر نوع کوشش برای پایدارسازی این صندوق فاقد چشم‌انداز مثبت و امیدوارکننده است. ازسوی دیگر محدودیت‌های شدید مالی دولت و روند فزاینده مخاطرات مالی دولت در سال‌های آتی نیز امکان امیدواری برای نقش فعال دولت برای به دوش کشیدن «کل بار مالی این صندوق» را فراهم نمی‌کند. به همین دلیل چاره‌اندیشی سریع‌تر درباره این صندوق از ضروریات سیاستگذاری اجتماعی در کشور است.

برای اصلاح صندوق بازنشستگی کشوری، براساس ادبیات رایج و مبانی نظری، سه‌گونه اصلاحات قابل تصور است: عملیاتی، پارامتریک و ساختاری. اصلاحات عملیاتی (فرایندی) بیش از هر اقدام دیگری باید در اولویت قرار گیرد. زیرا مشکلات ناشی از اداره سازمان‌ها تا آنجاست که هر نوع اصلاحات دیگری را در عمل بی‌اثر می‌سازد. این اصلاحات می‌تواند حوزه گسترده‌ای از اصلاحات باشد ازجمله موارد مهمی همچون استقرار حکمرانی خوب در مجموعه صندوق، مدیریت نیروی انسانی، تکمیل نظام اطلاعاتی و آماری در مسیر ارتقای شفافیت و موازین توصیه شده توسط اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی،‌ تجهیز و رعایت اصول توصیه شده توسط این اتحادیه در حوزه مدیریت دارایی و امور سرمایه‌گذاری، ‌بازنگری جدی و اصلاح رویه‌های اجرایی در حوزه بیمه‌ای، اداری و مالی صندوق و بازنگری در تشکیلات به‌ویژه در حوزه تقسیم کار میان ستاد و استان‌ها.

اصلاحات پارامتریک صندوق بازنشستگی کشوری با وجود اینکه تحت حمایت و تأکید کارشناسان فنی قرار دارد، از منظر اثرگذاری به نسبت هزینه اجتماعی سیاسی آن، مزیت چندانی برای این صندوق در بر ندارد؛ نتایج اصلاحات پارامتریک در صندوق بازنشستگی کشوری، شامل افزودن پنج سال به سن بازنشستگی، افزایش سال‌‌های مبنای محاسبه ارائه مستمری از دو به پنج سال، افزایش سهم دولت از کسورات و اعمال سقف بر نرخ تعهدی، در بازه‌‌ای پانزده‌ساله، براساس محاسبات انجام شده تنها می‌تواند حدود 37 درصد از کسری موجود را جبران کند. ازاین‌رو چنین گزینه‌ای نمی‌تواند راهکار نجات دهنده صندوق باشد بلکه صرفاً به‌عنوان راهکاری مکمل در کنار راهکار اصلاحات اساسی در ساختار اجرایی صندوق می‌تواند به کاهش هزینه‌های عمومی بینجامد.

اصلاحات ساختاری به معنای متداول آن یعنی تغییر اساسی در شیوه تأمین مالی یا میزان و نحوه تعیین مستمری، با توجه به مشکلات سرمایه‌گذاری و از آن مهم‌تر پایین بودن شاخص کفایت مستمری در کشور، نیازمند مطالعات گسترده‌تری مبنی‌بر پیامدسنجی و نیز ‌امکان‌پذیری و عادلانه بودن آن در ایران است؛ ازسوی دیگر تجارب جهانی مبنی‌بر خصوصی‌سازی صندوق‌های بازنشستگی یا گذار به صندوق‌های مشارکت معین (حدود سی کشور) و بازگشت بیش از نیمی از آنها (حدود هجده کشور)، نشان می‌دهد که هنوز در این زمینه توافق چندانی بر سر کارآمدی این گذار وجود ندارد و سازمان بین‌المللی ‌کار در گزارش اخیر صراحتاً بر ناکارآمدی این نوع تغییر تأکید دارد؛ بنابراین به‌نظر می‌رسد توصیه در زمینه اصلاحات ساختاری صندوق‌ها نیازمند مطالعات بیشتر و به‌ویژه مطالعه ویژگی‌های خاص حاکم بر جامعه ایران است[11].

راهکار اساسی گزارش حاضر این است که ازیکسو نظام جامع و چندلایه رفاه و تأمین اجتماعی با تلفیق نظام بیسمارکی و بوریجی (و تأمین مالی از طریق حق بیمه و مالیات) طراحی و استقرار یابد. و ازسوی دیگر اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق رخ داده و ضمن بستن صندوق بازنشستگی کشوری، موقتاً به اداره بازنشستگی بازگشت صورت گیرد. اداره مذکور که وظیفه انجام تعهدات همه اعضای کنونی صندوق (اعم از کارکنان و مستمری‌بگیران) را به‌عهده دارد،‌‌ به مرور زمان کوچک شده و به‌صورت واحدی کوچک در دولت باقی بماند و یا وظایف آن به سایر واحدها انتقال یابد. در این راهکار، کارکنان جدید دولت، در سازمان تأمین اجتماعی عضو خواهند شد. بنابراین اصرار بر حفظ صندوقی که نه‌تنها در سال‌‌های اخیر بلکه حتی در مقطع تأسیس نیز دچار ناپایداری مالی بوده و در طول حیات حدود یک قرنی خود، هیچ‌گاه مبانی و مقدمات یک صندوق بازنشستگی را نیز نداشته و تنها به‌عنوان اداره‌‌ای در زنجیره امور اداری دستگاه دولت فعالیت داشته است، چندان بخردانه نیست و به‌نظر می‌رسد چاره‌ای جز بستن آن وجود نخواهد داشت. اتفاقی که در مورد سایر صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی که از منابع عمومی ارتزاق می‌کنند نیز متصور است که در گزارش‌های مستقل با رعایت مقتضیات این صندوق‌ها، مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت.

مزایای تعطیل‌شدن صندوق بازنشستگی کشوری:

دلایل متعددی برای دفاع از این ایده قابل ذکر است:

• فرایندهای زائد و پیچیده در وضعیت کنونی منابع صندوق از چند مأخذ متمایز (کسورات بازنشستگی، کمک دولت و سرمایه‌گذاری) تأمین می‌شود که برخی از این منابع از خزانه و برخی از سرمایه‌گذاری صندوق تأمین می‌شود؛ این موضوع ازیکسو صندوق را در وضعیت چندهویتی قرار می‌دهد که ازیکسو مانند سایر دستگاه‌های اجرایی دولت، باید برای تخصیص بودجه‌های مصوب خود با سازمان برنامه وارد بحث و گفتگوی مستمر باشند؛ به‌ویژه آنکه در اغلب موارد منابع مورد نیاز صندوق به تصویب نمی‌رسد و اختلاف میان منابع مصوب، منابع تخصیص‌یافته و منابع مورد نیاز به یکی از چالش‌های بزرگ صندوق تبدیل می‌شود. ازسوی دیگر بحث و گفتگو با شرکت‌ها و تصمیم‌گیری درباره جذب درآمدهای آنها، فروش یا نگهداشت دارایی‌ها و مواردی از این قبیل وضعیت متمایزی است که صندوق بازنشستگی کشوری را از سایر دستگاه‌های دولتی دور می‌کند. همین چندجانبه‌گی نیز فرایند حسابداری و مالی و روندهای اداری تأمین منابع و خدمات‌رسانی را با پیچیدگی‌ها و دشواری‌های متعددی روبه‌رو می‌سازد. در کنار پیچیدگی‌های مورد اشاره، موضوع جریمه ماده (11) اساسنامه سازمان بازنشستگی کشوری (1354/3/8) که یکی از منابع صندوق مذکور تلقی می‌شود نیز گواهی بر زائد بودن سازوکار موجود است. براساس ماده مذکور، تاخیر وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی در پرداخت سهم کسورات مشمول جریمه می‌شود. به عبارتی بخشی از دولت تعلل می‌کند و بخش دیگر دولت (صندوق کشوری) آن دستگاه را جریمه می‌کند؛ به‌ویژه آنکه محل تأمین جریمه مذکور، اموال فرد یا افراد حقیقی مسئول نیست بلکه منابع خزانه است.
• وجود سازوکار مستقلی با عنوان صندوق بازنشستگی در وضعیت کنونی که غالب منابع آن از محل بودجه عمومی کشور حاصل می‌شود، به ایجاد هزینه‌های متعددی همچون هزینه اداره طرح منتهی می‌شود؛ تبعیت از تأکیدات راهبردی کوچک‌سازی اندازه دولت و حذف ساختارها و فرایندهای غیرضرور و صرفه‌جویی در بودجه عمومی می‌تواند تمرکز ما را به‌سوی کاهش این هزینه‌ها سوق دهد.
• یکی از مهم‌ترین منابع داخلی صندوق بازنشستگی کشوری یعنی سرمایه‌گذاری آن نیز با پرسش‌های اساسی روبه‌روست. مهم‌ترین پرسش‌های مذکور معطوف به نظارت‌پذیری آنهاست. بخش سرمایه‌گذاری صندوق به‌نوعی قوانین اجرایی اصل (44) قانون اساسی را دور می‌زند؛ زیرا همزمان با خروج از قلمروی نهادهای نظارتی مربوط به دستگاه‌های دولتی، با مداخلات سیاسی و دولتی روبه‌روست و از دست‌اندازی مقامات، به‌ویژه در به‌کارگیری و تغییر مدیران شرکت‌های مربوطه مصون نمانده است. گزارش‌های متعدد دیوان محاسبات کشور، حاکی از همزمانی تصدی‌های افراد در هیئت‌مدیره‌های شرکت‌های تابعه و نیز نوعی رهابودگی و «فقدان تبعیت شرکت‌های تابعه از قانون مشخص در پرداخت حقوق و مزایای مدیران و اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌های زیرمجموعه» است. بنابراین به‌نظر می‌رسد راهکار مورد اشاره در این گزارش بتواند تاحدی بر این نظارت‌گریزی پایان بخشد.
• دولت‌ها در یک دهه گذشته بدین جمع‌بندی رسیده‌اند که خروج صندوق‌های بازنشستگی از بنگاه‌داری یک امر ضروری است؛ اگر این امر (فارغ از درستی یا نادرستی آن) تحقق یابد، مهم‌ترین بخش منابع داخلی صندوق نیز از آن جدا می‌شود؛ به‌این‌ترتیب صندوق کشوری به پوسته‌ای از یک صندوق بیمه‌گر تقلیل می‌یابد که نسبتی با اصول بیمه‌ای ندارد؛ بنابراین درصورتی‌که امتداد منطقی رویکرد دولت درباره خروج از بنگاه‌داری نیز به بروز زائدبودگی صندوق بازنشستگی کشوری در شرایط کنونی منتهی می‌شود.
• بسیاری از مدیران و تصمیم‌گیران و افراد بانفوذ در عرصه سیاستگذاری بازنشستگی، خود در صندوق بازنشستگی کشوری و قوانین بازنشستگی و مقررات مستمری مرتبط با آن، ذی‌نفع هستند؛ به همین دلیل همواره این مخاطره بر سر صندوق بازنشستگی کارکنان دولت سنگینی می‌کند که با اعمال مصوبات و مداخلاتی، به بهای تحمیل هزینه‌هایی بر بودجه عمومی، رفاه بازنشستگی کارکنان دولت (یا دست‌کم برخی از آنها) ارتقا یابد. به همین دلیل باید امکان مستثناسازی در این زمینه سلب شود. به‌این‌ترتیب بستن صندوق بازنشستگی کشوری (ویژه کارکنان دولت) ازیکسو و همسان‌سازی قواعد و مقررات بازنشستگی در کشور ازسوی دیگر تاحدی می‌تواند چنین هدفی را محقق سازد. هرچند این مسئله به‌طور کامل حل نخواهد شد، اما تا حدود زیادی این مداخلات کاهش خواهد یافت.
• بستن صندوق از منظر تأثیر بر بازنشستگان نیز واجد نکات درخور توجهی است که در زیر بدان اشاره می‌شود:

به‌رغم مشابهت‌های بسیار میان بازنشستگان، در حالت عادی «بازنشسته بودن» نمی‌تواند واجد هویت مستقل برای بازنشستگان باشد؛ برای نمونه «معلم بازنشسته» بیش از آنکه از «بازنشستگی» هویت بگیرد، از «معلم بودن» هویت می‌گیرد. درحالی‌که سازوکارهای موجود در کشور در خدمت تضعیف نقش حرفه‌ای (معلمی) و تقویت موقعیت بازنشستگی است. این موضوع یکی از ضعف‌های اساسی نظام موجود بازنشستگی در کشور است که بازنشستگان را به توده‌های مردمی بدل می‌سازد که از نقش‌های مثبت اجتماعی‌شان منفک شده‌اند. به عبارتی، سن و سال فرد بازنشسته می‌تواند به جای نمادی از کم‌توانی و ضعف قوای بدنی، در قالب «تجربه» تعریف شده و وی را در جایگاه «پیشکسوت حرفه‌اش» قرار دهد. درحالی‌که عموماً ارتباط اداری فرد به محض بازنشستگی تغییر می‌کند و دستگاه حرفه‌ای طرف گفتگو (محل اشتغال وی) جای خود را به دستگاه خاص بازنشستگان (صندوق بازنشستگی کشوری) می‌دهد؛ این موضوع می‌تواند به هویت‌یابی خاصی منتهی شود که بنیاد خود را از بازنشسته ‌بودن می‌گیرد.

در پیشنهاد بسته‌ شدن صندوق، باید ارتباط فرد با دستگاه حرفه‌ای خود ادامه ‌یابد؛ در این صورت، فرد بازنشسته با دستگاه محل اشتغال خود و همکاران جوان‌تر خود طرف گفتگو قرار می‌گیرد. این موضوع می‌تواند به هویت‌یابی مجدد بازنشستگان براساس حوزه تخصص و حرفه‌شان و قرار گرفتن در جایگاه افراد مجرب و پیشکسوت منتهی شود. به‌این‌ترتیب امکان بهره‌گیری از دانش و تجربه بازنشستگان به‌صورت داوطلبانه یا در قالب قراردادهای مشاوره‌ و نیز امکان ترمیم گسست در انتقال دانش موجود در دستگاه‌های اداری نیز به‌وجود خواهد آمد.

ضمن آنکه اگر ارتباط فرد بازنشسته با سازمان محل خدمت برقرار گردد، امکان ارتقای سطح کیفی و کمی خدمات بیمه مکمل درمان بازنشستگان مطابق ماده (85) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز فراهم خواهد شد؛ زیرا یکپارچه‌سازی بیمه مکمل بازنشستگان (گروه‌های پرریسک) با شاغلان (گروه‌های کم‌ریسک)، به کاهش ریسک مؤسسه بیمه‌گر (نسبت به وضعیتی که صرفاً بازنشستگان را پوشش می‌داد) منتهی می‌شود و این موضوع می‌تواند مؤسسات مذکور را در یک فضای رقابتی به ارائه خدمات بهتر ترغیب کند.

شایان ذکر است که ایده مورد اشاره در این گزارش ممکن است به تغییر در چینش نیروهای میدان بازنشستگی نیز بینجامد؛ بدین‌ترتیب که ممکن است مجرای گفتگوی بازنشستگان با دولت از طریق دستگاه‌های محل اشتغال خود مقدور شود و ازسویی معیارهای تشکیل و توزیع نهادهای بازنشستگی، به جای معیارهای جغرافیایی (توزیع استانی) به صنف و حرفه مشترک تغییر یابد.

چالش‌های آن:

به‌هرحال، هر نوع اقدام سیاستی که آثار عملی ملموس داشته باشد، ممکن است با نگرانی‌ها و مقاومت‌هایی نیز روبه‌رو شودکه به برخی از آنها اشاره می شود.

• نگرانی از هر نوع تغییر: بخشی از جامعه در تجربه زیسته خویش، چنان با تلاطم‌های ناخواسته و عمدتاً منفی روبه‌رو شده‌اند که هر نوع تغییری را به معنای مخاطره تحمیل زیان جدید می‌نگرند؛ لذا به محض شنیدن ایده تعطیلی صندوق بازنشستگی، نگران می‌شوند. در مواجهه با این گروه، باید تشریح دقیق موضوع و شفاف‌سازی صورت گیرد، هرچند احتمالاً به شهود خویش بیشتر متکی هستند تا توضیحات سیاستگذار، اما ترویج درست ایده معمولا بی‌تأثیر نخواهد بود.
• نگرانی کارکنان در آستانه بازنشستگی: افرادی که در آستانه بازنشستگی هستند یا در سال‌های نه‌چندان دور بازنشسته خواهند شد، نسبت به هر نوع تغییری در نظام بازنشستگی حساس هستند و با نگرانی آن را دنبال می‌کنند. آنان به‌درستی آتیه خود را وابسته به وضعیت نظام بازنشستگی می‌دانند. در طرح حاضر، هیچ تغییری در وضعیت این گروه ایجاد نخواهد شد. بنابراین باید بر این موضوع تأکید گردد که وضعیت آنان مانند گذشته استمرار خواهد داشت و آتیه بازنشستگی آنان با هیچ نوع تغییری روبه‌رو نیست.
• احساس بی‌عدالتی میان کارکنان جدید و کارکنان قدیم دولتی: تفکیک میان کارکنان عضو صندوق و کارکنان جدیدالورود دولت، ممکن است نوعی بی‌عدالتی بین‌نسلی را ایجاد کند. چنین احساسی ویژگی طبیعی هر نوع قانونگذاری است که عطف‌به‌سبق نگردد. با وجود این، تا زمانی که برخورد متمایزی از منظر مزایا میان دو گروه رخ ندهد، این نگرانی چندان واجد اعتبار نخواهد بود. درصورتی‌که قواعد حاکم بر صندوق‌های بازنشستگی در سطح بیمه پایه و بیمه تکمیلی و میزان مشارکت بیمه‌پردازی و همچنین خدمات رفاهی آنان یکسان شود قطعا این احساس بی‌عدالتی کاهش خواهد یافت.
• مقاومت گروه‌های ذی‌نفوذ: برخورداری کارکنان دولت از یک صندوق مجزا (از سایر کارکنان) امکان ایجاد استثنا در قوانین مربوطه را نیز به‌همراه دارد. سیاست پیشنهادی این گزارش، دسترسی آنان را محدودتر خواهد کرد. به همین دلیل، ممکن است مخالفت و مقاومت آنان را در پی داشته باشد.
• نگرانی بازنشستگان کنونی: بستن صندوق بازنشستگی، ممکن است این نگرانی را در بازنشستگان کنونی ایجاد کند که نهاد حامی خویش را از دست می‌دهند و همین برداشت نیز می‌تواند به‌نوعی مقاومت یا دست‌کم نگرانی در میان آنان دامن بزند. در این زمینه، اولاً، باید تا قانونگذاران، دولت و بخش اداری بازنشستگی را موظف کند که همه تعهدات صندوق بازنشستگی را به‌عهده گیرد؛ و ثانیاً، باید که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان نهاد حامی بازنشستگان، ملزم باشد همواره خود را در این زمینه پاسخگو بداند و خواسته‌های آنان را پیگیری کند، بنابراین مسئولیت رفاه همه بازنشستگان (فارغ از عضویت‌شان در صندوق‌های مختلف بازنشستگی یا اداره بازنشستگی)، با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و نحوه عضویت آنان، تأثیری بر نحوه و میزان پاسخگویی و پیگیری مطالبات آنان ندارد.
• احساس نابرابری در سازمان تأمین اجتماعی: ازآنجاکه مستمری بازنشستگان کشوری عمدتاً بالاتر از بازنشستگان تأمین اجتماعی است، این ادغام میزان نابرابری را درون صندوق تا حدی افزایش خواهد داد؛ و همین مورد ممکن است در آینده احساس نابرابری را در میان اعضای دولتی و غیردولتی این صندوق افزایش دهد. این پرسش که نابرابری مذکور عادلانه است یا خیر مسئله دیگری است و ارتباط مستقیمی به پیشنهاد مندرج در این گزارش ندارد؛ ضمن آنکه این پیشنهاد بر شدت نابرابری نخواهد افزود، بلکه صرفاً وضعیت موجود را ملموس‌تر خواهد کرد.
• مباحث حقوقی از منظر مالکیت اموال و دارایی‌های صندوق: این چالشها باید مورد بحث و بررسی قرار گیرد، زیرا گاهی ازسوی جامعه بازنشستگان و بیمه‌پردازان این صندوق مطرح می‌شود که اموال و دارایی‌های صندوق متعلق به مشترکین است نه دولت. ازسوی دیگر ممکن است از جانب دولت اینگونه مطرح شود که سال‌هاست که این صندوق از کمک دولت ارتزاق می‌کند و نرخ وابستگی این صندوق به بودجه عمومی طی دو دهه اخیر ماهیت مالکیت اموال و دارایی‌های صندوق را تغییر داده است.

به‌نظر می‌رسد غالب نگرانی‌های احتمالی ناشی از برآورد نادرست از پیامدهای پیشنهاد حاضر باشد؛ و ازاین‌رو، شفاف‌سازی و استفاده بهنگام سیاستگذار از پیوست رسانه‌ای مناسب می‌تواند تاحدی نگرانی‌های مردم از تصمیم مذکور را کاهش دهد.