خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

یکی از علل اصلی توسعه‌نیافتگی قابل انتظار مناطق روستایی و عشایری، اتخاذ رویکردهای دیوان‏سالار و بالا به پایین و وجود نابرابری‏ها و شکاف‏های عمیق شهری – روستایی در برخورداری از فرصت‏های شغلی، امکانات و خدمات عمومی است. پیامد و نتیجه چنین نابرابری‏هایی، رشد روزافزون و مدیریت نشده مهاجرت‏های شهری-روستایی است. در این راستا، تکالیفی در قانون برنامه هفتم پیشرفت وضع شده است. با توجه به اینکه لایحه بودجه سال 1404 کل کشور اولین لایحه بودجه سنواتی طی اجرای برنامه هفتم است، در گزارش پیش رو، بخش دوم این لایحه از نظر اعتبارات اختصاص‏ یافته به مناطق روستایی و عشایری، تغییرات آن در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 و همچنین نسبت آن با تکالیف بودجه‌ای برنامه هفتم پیشرفت مورد ارزیابی قرار گرفته است.

نقاط قوت و ضعف

بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری نسبت به قانون بودجه 1403، تغییرات چندانی نداشته است. البته پیش ‏بینی ردیف مستقلی برای ارائه «خدمات بهداشت روستایی» با اعتباری بالغ بر 200 هزار میلیارد تومان جزو نقاط قوت محسوب می‌شود؛ به ‏ویژه اینکه این رقم نسبت به بودجه سال جاری بیش از 85 درصد افزایش داشته است. ضمن اینکه افزایش 158/8 درصدی اعتبارات مربوط به «خرید آمبولانس برای مراکز بهداشتی-درمانی روستایی فاقد آمبولانس با اولویت مناطق محروم» و همچنین افزایش 288/2 درصدی اعتبارات «طرح احداث و تجهیز زمین‏های ورزشی روستایی» از دیگر نقاط مثبت لایحه بودجه تلقی می‏شود. در کنار نقاط قوت، بخش دوم لایحه نقاط ضعفی دارد که در ادامه به‌طور خلاصه به آن اشاره می‌شود:

۱. کاهش حدود 30 درصدی بودجه پیشرفت روستایی و عشایری سال 1404 نسبت به بودجه سال 1403

براساس بررسی‌ها، میزان اعتبارات قابل احصای پیشرفت روستایی و عشایری از طرح‏ها و برنامه ‏های مندرج در پیوست‌های یک (طرح‏های تملک دارایی سرمایه ‏ای)، جداول کلان، جدول تکمیلی و لایحه بودجه سال 1404 کل کشور به 44.115 میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به اعتبارات متناظر قانون بودجه سال 1403 کل کشور (33.275 میلیارد تومان) با افزایش 34/69 درصدی مواجه شده است. درحالی‌که منابع عمومی دولت در سال 1404 نسبت به سال 1403، نزدیک به دوبرابر شده است.

۲. سهم کمتر از 0/9 درصدی اعتبارات قابل احصای پیشرفت روستایی و عشایری از بودجه عمومی

با وجود سهم حدوداً 23 درصدی مناطق روستایی و عشایری از جمعیت کشور و سهم 26 درصدی این مناطق از تولید ناخالص داخلی و همچنین تأمین 80 درصد نیازهای غذایی کشور در مناطق مذکور، فقط 0/9 درصد (بدون احتساب اعتبارات تبصره ‏ها و اعتبارات کشاورزی و منابع طبیعی) از مصارف عمومی لایحه بودجه سال 1404 کل کشور برای توسعه مناطق مذکور در نظر گرفته شده است. این سهم در قانون بودجه سال 1403 حدود 1/28 درصد بوده که نشان‌دهنده کاهش 30/38 درصدی است.

۳. سهم بسیار پایین اقتصاد و فرهنگ روستایی و عشایری در اعتبارات احصا شده

دسته‌بندی طرح‌های مرتبط براساس ماهیت نشان می‌دهد که صرفاً 3/38 درصد از مجموع اعتبارات احصا شده مشخصاً با عنوان اشتغال‌زایی بوده است و سهم امور فرهنگی به کمتر از نیم درصد (0/41 درصد) می‌رسد. این در حالی است که دلیل اصلی و عمده مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری، ضعف زیست‌پذیری روستاها با توجه به نبود امکانات و فرصت‌های شغلی و درآمدی مناسب برای ساکنان مناطق روستایی و عشایری است. با چنین اعتباری چگونه می‌توان انتظار داشت که طبق هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت، فقر مطلق به صفر و مهاجرت معکوس به روستاها شکل گیرد و معیشت ساکنان این مناطق به‌صورت عدالت‌محور تحقق پیدا کند.

۴. عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه هفتم پیشرفت

ازجمله تکالیفی که در برنامه هفتم پیشرفت بدان تأکید شده است، جزء «1» بند «الف» ماده (51) می‌باشد که به تکلیف وزارت جهاد کشاورزی برای تشکیل «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» تصریح دارد. ریشه نابسامانی‌های موجود در روستاها اختلال (موازی‌کاری و ناهماهنگی) در نظام مدیریت و سیاستگذاری این مناطق است. بنابراین، باید سازمان پیش‌بینی شده براساس تخصیص اعتبار، به شکل توانمند تشکیل شود. ضمن اینکه پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص در جداول بودجه، اجرای تکلیف مذکور را تضمین می‌کند. علاوه‌براین، برای تکالیفی همچون پیشرفت روستاهای ساحلی با رعایت اصول آمایش سرزمین [موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (48)] و تدوین برنامه توسعه مشاغل خُرُد روستایی براساس مزیت رقابتی مناطق و تکمیل زنجیره ارزش در راستای کارآمدسازی ظرفیتها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایر و ارائه تسهیلات اشتغال‌زایی و حمایت‏های مالیاتی از تعاونی‌ها براساس نظام رتبه ‏بندی [موضوع ماده (الحاقی ۲۳)] اعتبار شفافی پیش‌بینی نشده است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس

در راستای تقویت بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری، پیشنهادهای زیر ارائه می‏شود:

1. در جدول شماره (4) از پیوست یک، عنوان طرح «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» با شماره طبقه ‏بندی «1502017001» به طرح «بازنگری و اجرای طرح‌های هادی روستایی» تغییر پیدا کند؛ در صورت عدم حذف عبارت «منظومه‌های روستایی» از عنوان طرح، ضرورت دارد در ستون عنوان دستگاه متولی، عبارت «با همکاری مشترک بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت جهاد کشاورزی» درج شود.
2. در جدول شماره (9) از پیوست ماده‏ واحده و جداول کلان، ردیفی تحت عنوان «کمک به راه‏اندازی مراکز رشد و کارآفرینی روستایی (هر استان یک مرکز) موضوع بند «الف» ماده (6) و جزء «4» بند «ث» ماده (102) قانون برنامه هفتم» ایجاد و 10 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی» به شماره طبقه ‏بندی «7-550000» و حداقل 20 درصد از اعتبارات مربوط به طرح «مشارکت در پیشرفت و عمران و آبادانی کشور» سازمان بسیج سازندگی با شماره طبقه‌بندی (122-0245)، به این ردیف جدید اختصاص یابد.
3. ذیل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی ردیفی تحت عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری موضوع جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت» ایجاد و ده درصد (10 %) از اعتبارات هزینه ‏ای ردیف وزارت جهاد کشاورزی با شماره طبقه‌بندی «۱۵۱۰۰۰» از جدول شماره ۷-ب پیوست جداول کلان به این ردیف جدید اختصاص یابد.
4. در پیوست جدول تکمیلی ذیل اعتبارات «موسسه آموزش و ترویج جهاد کشاورزی» با شماره طبقه ‏بندی «149516» ردیف جدیدی تحت عنوان «تدوین برنامه کارآمدسازی ظرفیت‌ها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایری با هدف توسعه کسب‌وکارهای خُرد روستایی» ایجاد و 10 درصد از اعتبارات مؤسسه به این ردیف اختصاص پیدا کند.
5. در جدول شماره (9) از پیوست ماده‏ واحده و جداول کلان، ردیفی تحت عنوان «کمک به توسعه فرش دست‌باف روستایی ایران» ایجاد و 5 درصد (5%) از اعتبارات هزینه ‏ای وزارت صنعت، معدن و تجارت به این ردیف اختصاص یابد.
6. در جدول شماره (4) از پیوست یک، عنوان طرح «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع کوچک و متوسط» با شماره طبقه‌بندی «1304012027» به عبارت «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع خرد، کوچک و متوسط با اولویت مناطق روستایی و محروم» تغییر پیدا کند.

1. مقدمه

لایحه بودجه سال 1404 کل کشور اولین برش بودجه‌ای سالانه از دوره پنج‌ساله برنامه هفتم پیشرفت است که در راستای اجرای بند «ب» ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی (اصلاحی ۱401/۱۰/۱۴)، مانند بودجه سال 1403، به‌صورت دوبخشی ارائه شده است [1]. بخش اول بودجه سال آتی مشتمل بر احکام (ماده‌واحده و تبصره‌ها) است که در مورخ 1403/11/8 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 1403/11/15 ازسوی رئیس محترم جمهور ابلاغ شد. بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور شامل چهار پیوست به‌شرح زیر است:

• پیوست ماده‏واحده (قسمت اول) و جداول کلان (قسمت دوم)،
• پیوست یک:  اعتبار طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای،
• پیوست دو: درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی،
• پیوست سه: بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (به انضمام برنامه و فعالیت)،
• پیوست جدول تکمیلی.

گزارش حاضر به بررسی میزان اعتبارات پیش‌بینی شده در تمامی پیوست‏های بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری پرداخته است. بر همین مبنا، در گزارش پیش رو ابتدا تصویر کلی بودجه و ارقام تفصیلی اعتبارات حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال آتی و تغییرات آنها در مقایسه با قانون بودجه سال جاری تحلیل می‌شود. سپس میزان انطباق لایحه بودجه سال آتی با تکالیف قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت کشور مورد بررسی قرار می‌گیرد. در پایان ضمن جمع‌بندی، پیشنهادهای اصلاحی برای جداول لایحه بودجه سال 1404 کل کشور ارائه می‌شود.

2. روش‌شناسی احصا و ارزیابی اعتبارات مرتبط

یکی از مهم‌ترین ایرادات ساختاری نظام بودجه‏ ریزی کشور که هرساله تکرار می‌شود، عدم شفافیت کافی و مناسب میزان بودجه اختصاص ‏یافته به مناطق روستایی و عشایری است. به‌عبارتی در بودجه‌های سنواتی برای امور گوناگونی ازجمله اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، سلامت، آموزش، خدمات عمومی و رفاه اجتماعی در قالب طرح‌ها و برنامه‌ها، اعتباراتی پیش‌بینی می‌شود ولی صرفاً در عنوان معدودی از طرح‌ها و برنامه‌ها مشخصاً واژه «روستایی/عشایری» می‌توان مشاهده کرد. در عناوین برخی طرح‌ها و برنامه‌ها، یا همراه با واژگان روستایی/عشایری، واژه شهری نیز بکار رفته است مانند «برنامه ارایه خدمات شهری و روستایی» با شماره طبقه ‏بندی 1502001000 و یا اینکه اساساً هیچ اطلاعاتی ارائه نشده است که بتوان تشخیص داد اعتبار مورد نظر در کجا هزینه خواهد شد. این امر از طرفی امکان نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها و اثربخشی اعتبارات را با خدشه جدی مواجه ساخته و از طرفی دیگر زمینه‌ساز انحراف و اجحاف در حق روستائیان و جامعه عشایری می‏شود. برای حل نقیصه مذکور قانونگذار در قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1396/01/16 [جزء «2» بند «الف» ماده (27)] سازمان برنامه و بودجه کشور را ملزم به تنظیم و ارائه هدفمند و شفاف اعتبارات مربوط به عمران و پیشرفت روستایی و عشایری در بودجه سنواتی، تحت پیوستی با عنوان «عمران و پیشرفت روستایی» کرد [2] ولی این تکلیف توسط دولت‏های گذشته اجرایی نشد.

با توجه به مطالب یادشده، برای تعیین میزان اعتبارات اختصاص‌یافته به مناطق روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، ردیف‌هایی که مشخصاً و صرفاً عنوان «روستایی» و یا «عشایری» داشته‌اند، مبنا قرار گرفته است. اگر در عنوان طرحی اسامی همانند «روستایی و شهری» و «عشایری و شهری» مشترکاً بکار رفته باشد و در ستون اهداف کمی و یا ستون «مقدار» نیز سهم مناطق روستایی و عشایری به‌طور دقیق مشخص نشده باشد، از محاسبات خارج شده است. البته اعتبارات طرح‌هایی که در عنوان آنها در کنار مناطق روستایی و عشایری از عبارات «مناطق محروم» و «مناطق مرزی» نام برده شده است، در محاسبات مدنظر قرار گرفته‌اند. ازجمله طرح‌های مورد نظر می‌توان به «طرح امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» و «طرح تقویت فرهنگ کتابخوانی در مناطق محروم و روستایی از طریق تأمین، معرفی و افزایش دسترسی به کتاب» اشاره داشت.

همچنین با توجه به اینکه برای بخش کشاورزی و منابع طبیعی گزارش مستقلی تدوین می‌شود، علاوه‏ بر اینکه اعتبارات بخش مذکور وارد تحلیل نشده، اعتبارات طرح‌هایی که در عنوان آنها از الفاظی مانند «کشاورزی و روستایی»، «کشاورزی و عشایری» و «کشاورزی عشایری» استفاده شده، در سرجمع اعتبارات ملاک محاسبه قرار نگرفته است. به همین دلیل در گزارش حاضر برای تعیین میزان و سهم بودجه روستایی و عشایری از عبارت «اعتبارات/بودجه قابل‌احصا» استفاده شده است.

تعداد طرح‌هایی که از شفافیت مناسب برای تعیین سهم مناطق روستایی و عشایری از اعتبار پیش ‏بینی شده برخوردار نیستند، به 28 طرح می‏رسد که حدود 57 درصد (16 مورد) آن مربوط به طرح‏های آب‌رسانی یا توسعه شبکه فاضلاب است (جدول 1). در اغلب این موارد در عنوان آنها از عبارت «آب‌رسانی/انتقال آب به شهرهای ... و روستاهای در مسیر» استفاده شده است. با توجه به اینکه هم در یک شهر تعداد روستاها مشخص است و هم هزینه آب‌رسانی تا حدودی معلوم است، ارائه هرچه دقیق‏تر آمار می‏تواند ارزیابی اثربخشی اعتبارات مربوطه را بهبود بخشد.

جدول 1. عناوین طرح‌های خارج شده از محاسبات [3]

3.یافته‌ها

3-1. تعداد برنامه‏ ها و طرح‌های مرتبط ذیل امور و فصول مختلف در لایحه بودجه سال 1404

همان‌گونه که در قسمت قبلی بیان شد، امور پیشرفت و آبادانی روستایی متولی واحدی ندارد و اعتبارات مربوط به مناطق روستایی نیز ذیل دستگاه‌های اجرایی متعدد ازقبیل وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور)، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت نیرو، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری، بسیج سازندگی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و غیره پراکنده شده است. در همین راستا، کلیه برنامه‌ها و طرح‏های مربوط به پیشرفت روستایی و عشایری در بودجه‌های سنواتی، نه در قالب یک فصل یا پیوست مستقل بلکه بین امور و فصول مختلف پراکنده می‌شود.

از بین امور ده‌گانه بودجه‌های سنواتی، عموماً طرح‌ها و برنامه‌های مرتبط با مناطق روستایی و عشایری ذیل اموری مانند «امور مسکن و عمران شهری و روستایی»، «امور سلامت»، «امور اقتصادی»، «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» و «امور آموزش و پژوهش» - که هرکدام فصول متعددی دارند - جانمایی می‏شود.

بررسی‏ها نشان می‏دهد که از کل طرح‏های تملک دارایی سرمایه‏ ای مندرج در پیوست یک، مجموعاً 20 طرح به ‏طور مشخص به مناطق روستایی و عشایری اختصاص دارد که در مقایسه با تعداد طرح‏های مندرج در پیوست یک قانون بودجه سال 1403 کل کشور، سه مورد اضافه شده است. طرح‏های اضافه شده در حوزه آموزش‌وپرورش عشایری هستند (جدول 2).

بیشترین تعداد طرح‏ها (8 مورد) مربوط به «امور مسکن و عمران شهری و روستایی» است که متشکل از چهار فصل تحت عناوین «مسکن»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری»، «آب و فاضلاب» و «تحقیق و توسعه در امور مسکن، عمران شهری و روستایی» است. در ادامه ضمن ارائه وضعیت طرح‏های تملک دارایی سرمایه‌ای مرتبط با مناطق روستایی و عشایری ذیل هر یک از فصول یادشده، وضعیت اعتبارات مربوطه ذیل سایر امور و فصول، بیان می ‏شود.

• فصل مسکن

فصل مسکن دارای دو برنامه تحت عناوین «برنامه راهبری نظام فنی و اقتصادی مسکن و ساختمان» و «برنامه حمایت از تولید مسکن» است که ذیل هر کدام یک طرح تعریف شده است، ولی مشخص نیست چه میزان از اعتبارات در ارتباط با مسکن روستایی هزینه خواهد شد. دستگاه متولی برنامه اول، وزارت راه و شهرسازی است و اعتبارات مربوطه برای «تدوین مقررات و ارتقا و توسعه نظام مهندسی و نظارت (کنترل) ساختمان» هزینه خواهد شد. دستگاه متولی «برنامه حمایت از تولید مسکن»، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است و پیش ‏بینی شده است که مبلغ 1000 میلیارد تومان اعتبار برای «کمک به مسکن گروه‏های کم درآمد» صرف شود. اگرچه وظیفه ساخت مسکن روستایی بر عهده بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است ولی با توجه به اینکه بعضاً این نهاد، ساخت مسکن برای شهرها به‏ ویژه شهرهای زیر 25 هزار نفر را نیز عهده‏ دار می‏شود، نمی‏توان اعتبارات مربوط به این برنامه را جزو اعتبارات مختص مناطق روستایی محسوب کرد. این در حالی است که براساس جدول ماده (49) قانون برنامه هفتم مقرر شده است تا پایان سال پنجم این برنامه، یک میلیون (سالانه 250 هزار) واحد مسکونی در مناطق روستایی احداث شود.

• فصل توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری

ذیل فصل توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری، سه برنامه تحت عناوین «برنامه ارائه خدمات شهری و روستایی»، «برنامه حمل‌ونقل شهری و روستایی» و «برنامه توسعه عمرانی شهری و روستایی» تعریف شده که درمجموع دارای 42 طرح‌اند. ولی فقط پنج طرح (11/9 درصد) مشخصا به حوزه پیشرفت روستایی و عشایری اختصاص پیدا کرده که یک مورد آن مربوط به «برنامه ارائه خدمات شهری و روستایی» و مابقی (4 مورد) مربوط به «برنامه توسعه عمرانی شهری و روستایی» است. به‌عبارتی «برنامه حمل‌ونقل شهری و روستایی» علیرغم اینکه عنوان روستایی را یدک می‌کشد، صرفاً به تقویت قطار شهری کلان‌شهرها مربوط بوده و هیچ طرحی در ارتباط با تقویت حمل‌ونقل عمومی مناطق روستایی ندارد. این در حالی است که یکی از چالش‌های اساسی مناطق یادشده، فرسودگی مینی‌بوس‌ها و وسایط نقلیه در حال تردد بین روستاها و شهرها است. البته طرحی با عنوان «کمک به توسعه و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی» ذیل برنامه موصوف پیش‌بینی شده است که هدف کمّی آن از رده خارج کردن خودروهای فرسوده و خرید و نوسازی اتوبوس و مینی بوس (متوسط 50 درصد سهم دولت) و خودروهای عمومی کوچک است؛ ولی اعتبار این طرح عموماً در مناطق شهری هزینه می‏شود.

علاوه‌بر چهار طرح مختص مناطق روستایی و عشایری ذیل «برنامه توسعه عمرانی شهری و روستایی»، طرح دیگری تحت عنوان «سامان‌دهی و بهسازی بافت‌های ناکارآمد شهری و روستایی محدوده و حریم شهری بافت‌های فرسوده در معرض خطر» پیش‌بینی شده است؛ ولی چون مناطق شهری و روستایی با هم دیده شده و سهم هرکدام به تفکیک مشخص نشده است، از محاسبات خارج شد.

ضمناً ذیل برنامه ارائه خدمات شهری و روستایی دو طرح می‌توان یافت که به مناطق روستایی مرتبط است. طرح اول، طرحی با عنوان «اجرای ماده (7) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موضوع سهم 1 درصد درآمدهای مالیاتی مستقیم» نام دارد که پیش‌بینی شده است مبلغی به میزان ۱۸۰۰ میلیارد تومان برای اجرای طرح‌های توسعه شهری و روستایی هزینه شود. مطابق با ماده (۷) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، مصوب 1401/05/09، نحوه هزینه‌کرد مبلغ پیش‌بینی شده بدین‌صورت تعریف شده است که وجوه دریافتی برای 1. کمک به اجرای طرحهای شهری و روستایی با اولویت حمل‌ونقل عمومی و 2. پرداخت تسهیلات میان شهرداری‌های زیر دویست و پنجاه هزار نفر جمعیت (هفتاد درصد (70%) شهرهای زیر پنجاه هزار نفر جمعیت و دهیاری‌های شهرستان‌های مربوطه و سی درصد (30%) شهرهای پنجاه تا دویست و پنجاه هزار نفر جمعیت و دهیاری‌های شهرستانهای مربوط)، مطابق با دستورالعملی که به وسیله وزارت کشور و با همکاری شورای عالی استانها ظرف شش ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، تهیه و توسط وزیر کشور ابلاغ می‌گردد، هزینه شود. البته با توجه به اطلاعات درج شده در ستون مقدار که عبارت «روستا/نفر» درج شده است، کل این مبلغ جزو اعتبارات مربوط به حوزه مدیریت و پیشرفت مناطق روستایی محاسبه شد. ضمناً لازم به ذکر است که اعتبارات مربوط به این ردیف، تماماً از جنس متفرقه است و با توجه به کسری بودجه کشور، احتمال تخصیص این مبلغ به طرح‌های پیش‌بینی شده کم است.

در طرح دوم، اعتباری بالغ بر ۹۰۰ میلیارد تومان برای اجرای طرح ملی «تجهیز و سامان‌دهی آتش‌نشانی و خدمات ایمنی و نجات» پیش‌بینی شده است که باید توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها هزینه شود. هدف کمّی این طرح، خرید تجهیزات آتش‌نشانی برای ۱۰۵۰ شهر، ۲۰۰ روستای بیش از ۴۰۰ خانوار و ۱۷۸ روستای کمتر از ۴۰۰ خانوار است. ولی از آنجایی که هزینه هر واحد به تفکیک شهرها و روستاهای مورد نظر تعیین نشده است، عملاً امکان محاسبه سهم روستاها میسر نبوده لذا از محاسبات خارج شد.

• فصل آب و فاضلاب

فصل آب و فاضلاب دارای دو برنامه است. از مجموع 190 طرح ذیل «برنامه توسعه تأسیسات فاضلاب و بازچرخانی آب» فقط سه طرح مشخصاً به روستاها اختصاص پیدا کرده است. «برنامه ارائه خدمات آب شهری و روستایی» دومین برنامه از فصل آب و فاضلاب است که با وجود درج صریح واژه «روستایی» در عنوان این برنامه، هیچ‌یک از سه طرح تعریف شده ذیل این برنامه، مربوط به مناطق روستایی نیست.

• فصل تحقیق و توسعه در امور مسکن، عمران شهری و روستایی

ذیل فصل تحقیق و توسعه در امور مسکن، عمران شهری و روستایی فقط یک برنامه تحت عنوان «برنامه توسعه شبکه شتاب‌نگاری کشور» تعریف شده است. مجری این برنامه مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی است و ماهانه وضعیت شتاب‌نگاشتی و لرزه ‏نگاری در سراسر کشور را به تفکیک استان‏ها منتشر می‏کند. با اینکه تعدادی از دستگاه‌های شتاب نگاری و لرزه ‏نگاری در روستاها نصب شده است، مشخص نیست در این برنامه چه میزان از اعتبار پیش ‏بینی شده برای دستگاه‌های نصب شده در مناطق روستایی هزینه خواهد شد.

علاوه‏بر امور مسکن، عمران شهری و روستایی، ذیل اموری مانند «امور سلامت»، «امور اقتصادی»، «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» و «امور آموزش و پژوهش» که هر کدام دارای فصول مختلفی هستند نیز می‏توان طرح‏ها و برنامه ‏های مرتبطی یافت. ازجمله فصل‏هایی که انتظار می‏رود طرح‏هایی در حوزه پیشرفت روستایی و عشایری داشته باشند، فصول «گردشگری» و «صنایع دستی» است. ولی بررسی‌ها نشان می‌دهد از مجموع 6 طرح تعریف شده ذیل فصول یادشده، هیچ طرحی به صورت اختصاصی و شفاف در حوزه توسعه گردشگری و صنایع دستی روستایی و عشایری پیش‌بینی نشده است. درحالی‌که مناطق روستایی و عشایری به ‏واسطه برخورداری از طبیعت سرسبز، چشمه ‏های آبگرم، آثار باستانی و تاریخی ارزشمند و مواردی از این قبیل، از ظرفیت و قابلیت بالایی در توسعه صنعت گردشگری برخورداری هستند.

جدول 2. تعداد فصول، برنامه‏ ها و طرح‏های تملک‌دارایی‏های سرمایه‏‌ای مندرج در پیوست یک لایحه بودجه سال 1404 کل کشور [3]

3-2. تصویر کلان اعتبارات عمومی در لایحه بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال 1403

بررسی پیوست‌های 1. ماده‏ واحده و جداول کلان، 2. جدول تکمیلی و 3. پیوست یک (طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای) بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نشان داد، 31 طرح (20 مورد آن مربوط به پیوست یک است) مشخصاً اعتباراتی در حوزه پیشرفت روستایی و عشایری داشتند که مجموع اعتبارات آنها، مبلغ 441,159,588 میلیون ریال معادل 44,115 میلیارد تومان است که نسبت به اعتبار متناظر احصاشده در قانون بودجه سال 1403 (327,544,256 میلیون ریال) افزایش 34/7 درصدی را تجربه کرده است (جدول 32).

همچنین با توجه به مجموع کل مصارف بودجه عمومی دولت در بخش اول قانون بودجه سال 1404 که بالغ بر 49,564,550 میلیارد ریال است، سهم اعتبارات قابل احصا و شفاف مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری (بدون احتساب اعتبارات مندرج در احکام ماده‌واحده و پیوست سه)، فقط حدود 0/9 درصد برآورد شد که نسبت به قانون بودجه سال 1403 (1/28 درصد)، کاهش 30/38 درصدی را نشان می‌دهد.

از نظر ترکیب اعتبارات گفتنی است، از مجموع اعتبار قابل احصا، 299,634,648 میلیون ریال (67/92 درصد) از نوع اعتبارات هزینه‌ای است که نسبت به بودجه سال 1403، 57/7 درصد رشد داشته است و مابقی یعنی 141,524,940 میلیون ریال (32/08 درصد) از نوع اعتبارات تملک‌‌دارایی سرمایه‌ای است که نسبت به بودجه سال جاری، افزایشی به میزان 2/8 درصدی را نشان می‌دهد (نمودار 1).

شکل 1. نمودار سهم و تغییرات اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای در مجموع اعتبارات قابل احصای روستایی و عشایری [3]

جدول 3. بودجه عمومی مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4] (میلیون ریال)

3-3. تصویر اعتبارات شرکت‏های دولتی و بانک‌ها در لایحه بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال 1403

بررسی پیوست سه بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور که به بودجه شرکت‏های دولتی، بانک‏ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت پرداخته است، نشان می‏دهد 4 برنامه مشتمل بر 6 طرح به حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری اختصاص یافته است. مجموع اعتبار مربوطه معادل 11,291,112 میلیون ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1403 (6,841,480 میلیون ریال) 66/5 درصد رشد داشته است. 76 درصد (8,621,424 میلیون ریال) این اعتبارات مربوط به «تسهیلات اشتغال‌زایی در مناطق روستایی و عشایری» از «برنامه حمایت از توسعه سرمایه‏ گذاری در بخش‏های کشاورزی، منابع طبیعی و عشایری» است که توسط بانک کشاورزی باید پرداخت شود. علاوه ‏بر این ذیل «برنامه سیاستگذاری، راهبری و توسعه تعاونی‏ها» طرحی تحت عنوان «پرداخت تسهیلات اشتغال روستایی» پیش ‏بینی شده است که مبلغی به میزان 714,288 میلیون ریال از طریق بانک توسعه تعاون به متقاضیان پرداخت شود (جدول 4).

جدول 4. بودجه شرکت‌های دولتی،  بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بر حسب برنامه و فعالیت (پیوست سه) در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4] (میلیون ریال)

ترکیب و توزیع اعتبارات

به‌لحاظ ماهیت و سنخیت، اعتبارات احصا شده از مجموع 37 طرح و یا برنامه مرتبط در پیوست‌های یک، سه، جدول تکمیلی و ماده‌واحده و جداول کلان را می‌توان به 11 گروه دسته‌بندی کرد تا تصویر روشن‌تری از ترکیب اعتبارات لایحه بودجه سال 1404 به‌دست آید. همان‏طور که در جدول 5 و نمودار 2 قابل مشاهده است، تقریباً نیمی (45/15 درصد) از اعتبارات احصا شده به گروه «سلامت و بهداشت»، اختصاص یافته است. ماهیت 17/3 درصد اعتبارات جزو اعتباراتی است که به «توسعه کالبدی-زیربنایی» مرتبط است. گروه «بیمه اجتماعی» با 12/6 درصد و گروه «آب و فاضلاب» با 11/01 درصد در رتبه‌های سوم و چهارم قرار دارند که در مجموع حدود 85 درصد اعتبارات به این چهار گروه تعلق دارد. در قانون بودجه سال 1403 نیز ترکیب اعتبارات تقریباً به همین صورت بوده است. مابقی (20 درصد) بین 7 گروه دیگر تقسیم شده که مجموعاً سهم اعتبارات مربوط به حوزه‌های «محرومیت‌زدایی»، «فرهنگی- هنری» و «ورزش»، به یک و نیم درصد هم نمی‌رسد.

جدول 5. ترکیب اعتبارات مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری درلایحه بودجه سال 1404 کل کشور در گروه‌های 11گانه [3]

(واحد:درصد)

* رقم درج شده در ردیف مجموع این جدول، حاصل جمع اعتبارات بودجه عمومی مرتبط با حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری مندرج در پیوست‌های یک، جداول کلان و جدول تکمیلی و بودجه شرکت‌های دولتی مندرج در پیوست سه است.

توضیح: توضیحات این جدول در انتهای گزارش تحت عنوان «یادداشت‌ها» آمده است.

شکل 2. ترکیب اعتبارات مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در گروه‌های یازده‌گانه [3]

 موضوع دیگری که جلب توجه می‌کند، سهم اعتبارات درنظر گرفته شده برای موضوع اشتغال و اقتصاد مناطق روستایی و عشایری است. بدین صورت که این گروه با سهم 3/83 درصدی از کل اعتبارات، در رتبه ششم در بین گروه‏های یازده‌گانه قرار گرفته است. موضوعی که مبتلابه بودجه‌های سنواتی پیشین نیز است و در اغلب موارد طرح‌ها و برنامه‌های با ماهیت کالبدی-فیزیکی-خدماتی بر طرح‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ارجحیت داشته‌اند. در نظر گرفتن چنین سهم نازلی برای اشتغال‌زایی در مناطق روستایی و عشایری، در حالی است که مشکل عمده و اساسی مناطق مذکور، عدم پیشرفت مناسب اقتصاد نواحی روستایی و عشایری است و همین امر سبب شده است بسیاری از جوانان و نوجوانان روستایی برای یافتن فرصت‌های شغلی و درآمدی بهتر، زادگاه خود را ترک و به شهرها و کلانشهرها مهاجرت کنند. نتیجه قطعی تداوم چنین روندی، تضعیف زیرساخت‏های تولید و کیفیت زندگی در نواحی روستایی و عشایری است. البته منشأ بسیاری از حاشیه ‏نشینی ‏ها و گسترش سکونتگاه ‏های غیررسمی نیز به همین مهاجرت‏های بی ‏رویه و مدیریت ‏نشده روستا-شهری برمی‏گردد که به‏طور کلی در نتیجه 1. عدم توازن در توزیع ثروت و امکانات بین زیستگاه ‏های شهری و روستایی و عشایری و 2. عدم توازن در توزیع اعتبارات بین ابعاد پیشرفت روستایی و عشایری و غلبه طرح‏های کالبدی-فیزیکی و رویکردهای برنامه‏ریزی بالا به پایین به‏ وقوع می‏پیوندد. علاوه‌براین سهم اعتبارات مربوط به امور فرهنگی نیز بسیار پایین است و در رتبه 10 قرار دارد.

به‌طورکلی اگر اعتبارات احصا شده براساس ابعاد چهارگانه کالبدی-فیزیکی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی دسته‌بندی شود، بیش از دوسوم (67/2 درصد) اعتبارات، به طرح‌هایی مرتبط با ابعاد اجتماعی تعلق دارد. طرح‌های مرتبط با ابعاد کالبدی- فیزیکی با 28/6 درصد در رده بعدی قرار دارند. حدود 3/8 درصد اعتبارات به طرح‌هایی با ماهیت اقتصادی اختصاص پیدا کرده است و سهم امور فرهنگی از کل اعتبارات مربوطه به یک درصد هم نمی‌رسد (نمودار 3). این در حالی است که بیشتر مسائل و چالش‌های عدم‌ پیشرفت مناسب مناطق روستایی و عشایری در ابعاد اقتصادی و فرهنگی است. ضمن اینکه مقام معظم رهبری در بیانات متعددی تأکید داشته‌اند که «اقتصاد» و «فرهنگ» دو مسئله مهم و اولویت‌دار کشور محسوب می‌شوند.

شکل 3. سهم ابعاد چهارگانه توسعه در توزیع اعتبارات مربوط به پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور [3]

3-4. اعتبارات متفرقه

مجموع اعتبارات متفرقه مربوط به مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404، بالغ بر 24,000,000 میلیون ریال است که 18,000,000 میلیون ریال (75 درصد) آن را اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای و 6,000,000 میلیون ریال (25 درصد) آن را اعتبارات هزینه ‏ای شامل می‏شوند. مجموعاً اعتبارات متفرقه مربوطه از کل اعتبارات قابل احصا پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404، سهم 6/16 درصدی را به خود اختصاص داده که نسبت به قانون بودجه سال 1403، 26/64 درصد رشد را نشان می‌دهد (جدول 4). از نظر تعداد طرح‌ها نیز تفاوت‌هایی بین بودجه 1403 با 1404 وجود دارد. به‌نحوی‌که در قانون بودجه سال 1403، تعداد طرح‌های مندرج در جدول متفرقه یعنی شماره (9) به 5 مورد می‌رسد که مجموع اعتبار هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای آنها مبلغی بر 18,952,000 میلیون ریال است. ولی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، با حذف دو عنوان طرح و اضافه شدن یک عنوان طرح جدید، تعداد طرح‌ها به چهار مورد می‌رسد. درواقع اعتبارات متفرقه در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور متشکل از اعتبارات سه طرح با عناوین 1. «وزارت نیرو - جبران زیان عملیات آب و فاضلاب روستایی سراسر کشور» با شماره طبقه‌بندی «2-520000» از اعتبارات یارانه‌ها، 2. «وزارت نیرو - اﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺕ ﺑﻨﺪ «ﺕ» ﺗﺒﺼﺮﻩ «7» سهم 30 ﺩﺭﺻﺪ ﺁب‌رﺳﺎﻧﻲ ﺭﻭﺳﺘﺎﻳﻲ، ﻋﺸﺎﻳﺮﻱ ﻭ ﺍﺻﻼﺡ ﺷﺒﻜﻪ ﺁب‌رﺳﺎﻧﻲ ﺳﻴﺎﺭ» با شماره طبقه‌بندی «53-530000» از ردیف‏های متمرکز درآمد – هزینه و 3. «معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور - کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی» با شماره طبقه‌بندی «7-550000» از اعتبارات ردیف‏های موردی (موقت) است.

در این بین، اعتباری معادل 15,000 میلیارد ریال برای معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری در نظر گرفته شده است که ماهیت تملک دارایی سرمایه‌ای دارد. از عنوان طرح یاد شده چنین برمی‌آید که مقرر شده است اعتبار مربوطه برای کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی صرف شود، ولی این موضوع از چند بُعد قابل نقد است.

اول اینکه عنوان طرح خیلی کلی و مبهم است و مشخص نیست اعتبار مورد نظر دقیقاً در چه اموری و براساس چه اولویت‌گذاری هزینه خواهد شد. به ‏عبارتی تعیین نشده است که چه میزان از اعتبار 1.500 میلیارد تومانی، به توسعه اقتصاد اختصاص پیدا خواهد کرد و چه میزان به توسعه زیربناهای روستاها. ضمن اینکه مشخص نیست این کمک در کدام رشته فعالیت‌های اقتصادی و یا زیربنایی و با چه اهداف کمی هزینه خواهد شد. درواقع، نظارت‌ بر اثربخشی این اعتبارات به‌دلیل عدم تعیین اهداف کمّی مورد خدشه قرار دارد.

دوم اینکه اختصاص اعتبار به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری برای پیشرفت اقتصاد مناطق روستایی در حالی است که قانونگذار در جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، ایجاد زیرساخت تولید و تأمین معیشت و درآمد پایدار روستائیان و عشایر و ارتقای نقش آنان در اقتصاد ملی، پیشرفت و عمران و رفع فقر و محرومیت از روستاها و جامعه عشایری را به «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» که مقرر شده تا پایان سال دوم برنامه ذیل وزارت جهاد کشاورزی تشکیل شود، سپرده است. به‌عبارتی، ردیف مورد بحث در لایحه بودجه سال 1404 با حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت تعارض دارد که این امر به‌دلیل مغایرت با قانون برنامه، براساس بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم، ممنوع است و طبق ماده (181) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، نیاز به تصویب دوسوم نمایندگان دارد و در عمل به تشدید موازی‌کاری‌ها می‌انجامد. لازم به ذکر است که یکی از اصلی‌ترین دلایل تصویب حکم فوق‌الاشاره در قانون برنامه هفتم، رفع موازی‌کاری و ایجاد تمرکز در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی امور روستاها و عشایر است.

سوم اینکه با توجه به اصل استقلال قوا، امکان نظارت مستقیم مجلس شورای اسلامی بر نحوه هزینه‌کرد و اثربخشی اعتبارات اختصاص‌یافته به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری فراهم نیست و این موضوع با توجه به محدودیت منابع مالی، منطقی نیست.

چهارم اینکه یکی از مهم‌ترین حلقه‌های مفقوده در توسعه اقتصاد مناطق روستایی و عشایری، نبود نهادهای غیردولتی متخصص و مجرب در سطح محل برای هدایت و حمایت سرمایه‌گذاران و کارآفرینان است. به‌نحوی‌که ظرفیت‌ها، مزیت‌ها و محدودیت‌های توسعه اقتصادی مناطق یاد شده به‌شکل علمی و مشارکتی شناسایی و معرفی و در صورت لزوم مشاوره‌های راهبردی، فنی و حقوقی برای مدیریت و توسعه کسب‌وکارها ارائه شود. تجربه این امر در بسیاری از کشورهای موفق وجود دارد و در این کشورها برنامه‌های اشتغال‌زایی و کارآفرینی روستایی عموماً از طریق بازوهای اجرایی محلی به نام «مراکز رشد و کارآفرینی» (انکوباتور)، «شتاب‌دهنده‌ها» و یا «مراکز رشد کسب‌وکارهای روستایی» انجام می‌شود. در بند «الف» ماده (6) و جزء‌های «4» و «5» بند «ث» ماده (102) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز بر این موضوع تأکید و مقرر شده است که برای توسعه اشتغال به‌ویژه اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌و‌کارهای خُرد خانگی، کارگاه‌های خُرد و کارگاه‌های کوچک، از «مؤسسات، نهادها و ‌شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌و‌کار» و همچنین از ظرفیت گروه‌های جهادی و سازمان بسیج سازندگی استفاده شود.

بنابراین، بهتر است کل یا حداقل بخشی از اعتبار مربوطه و همچنین حداقل 20 درصد از اعتبارات مربوط به طرح «مشارکت در پیشرفت و عمران و آبادانی کشور» سازمان بسیج سازندگی با شماره طبقه‌بندی (122-0245)، در مسیر راه‌اندازی مراکز جهاد اقتصادی یا به تعبیر دیگر مراکز رشد و کارآفرینی روستایی و عشایری صرف شود. البته در این راستا، ضرورت دارد هماهنگی مناسبی بین وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم و سازمان بسیج مستضعفین (سازمان بسیج سازندگی) برقرار باشد.

علاوه‌بر موارد فوق، در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور دو طرح با عنوان «اجرای طرح‌های هادی روستایی بابلسر و فریدون‌کنار» و «کمک به اتحادیه مرکزی فرش دست‌باف روستایی ایران» که در قانون بودجه سال جاری در مجموع شامل 400,000 میلیون ریال اعتبار هستند نیز حذف شده است. فارغ از اثربخشی «کمک به اتحادیه مرکزی فرش دست‌باف روستایی ایران» که در ابهام قرار دارد، حذف این اعتبارات در حالی است که هیچ طرح مشخص دیگری در زمینه فرش دست‌باف به‌ویژه فرش دست‌باف روستایی پیش‌بینی نشده است. درحالی‌که فرش دستباف، صنعتی است که روزگاری به‌ویژه در روستاها و شهرهای کوچک افراد زیادی در آن اشتغال داشتند و یکی از اصلی‌ترین منابع تأمین نیازهای ارزی کشور به‌حساب می‌آمد. ولی به‌تدریج با وضع سیاست‌های ناصحیح داخلی و البته اعمال تحریم‌های ظالمانه، رونق خود را از دست داد. البته در حال حاضر جمعیت کثیری در مناطق روستایی، عشایری و شهری در این زمینه فعالیت دارند و از طریق آن گذران زندگی می‌کنند. نکته دیگر درخصوص ردیف مورد بحث این است که سال گذشته نیز در لایحه تقدیمی بودجه سال ۱۴۰۳ ازسوی سازمان برنامه و بودجه حذف شده بود ولی با توجه به ضرورت آن، در مصوبه مجلس شورای اسلامی مجدداً به لایحه اضافه شد. امید است با توجه به اهمیت صنعت فرش دست‌باف در ارزآوری و اشتغال‌زایی از یک سو و ضرورت حفاظت از میراث ملی ازسوی دیگر، این بار نیز ردیفی به صورت کلی و نه صرفاً از مسیر اتحادیه مذکور و براساس شاخص‏های با قابلیت پایش مناسب احیا شود.

جدول 6. اعتبارات متفرقه (جداول کلان - جدول شماره 9) در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4]

(میلیون ریال)

3-5. اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

یکی از دستگاه‌هایی که در حوزه پیشرفت روستایی و عشایری نقش‌آفرینی می‌کند، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است. طرح‏ها و برنامه‏ های متعددی در بودجه 1404 پیش ‏بینی شده است که باید توسط این بنیاد انجام شود ولی فقط 4 طرح ان اختصاصاً به مناطق روستایی تعلق دارد. مجموع اعتبارات پیش ‏بینی شده برای این 4 طرح که تماماً ماهیت تملک دارایی سرمایه‌ای دارد، بالغ بر 19,300,000 میلیون ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1403 (21,714,292 میلیون ریال) به میزان 11/11 درصد با کاهش روبه‌رو شده است (جدول 5). از بین 4 طرح، به استثنای طرح «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» که با افزایش 16/6 درصدی همراه شده، اعتبار مابقی طرح‏ها نسبت به قانون بودجه سال 1403 با کاهش مواجه شده ‏اند. بیشترین میزان کاهش اعتبار نیز مربوط به طرح «بهسازی بافت باارزش روستایی» است که حدود 55/6 درصد کاهش را نشان می‌دهد. میزان اعتبار طرح مذکور از 67,587 میلیارد ریال در قانون بودجه سال 1404 به 30,000 میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور رسیده است.

در رابطه با طرح «تهیه و اجرای طرح‏های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» نکاتی وجود دارد. ازجمله اینکه تا قبل از سال 1398، عنوان این طرح به‌صورت «اجرای طرح‌های هادی و مطالعه سطح‌بندی روستایی» بود تا اینکه در قانون بودجه سال 1398 کل کشور برای اولین بار عبارت «منظومه‌های روستایی» جایگزین عبارت «سطح‌بندی روستایی» شد. منظومه روستایی یکی از سطوح سه‌گانه (1. حوزه، 2. مجموعه و 3. منظومه) سطح‌بندی محیط‌های روستایی است که از تجمع چند مجموعه روستایی شکل می‌گیرد و وسیع ترین قلمرو جغرافیایی برای عملکرد یکپارچه و پوشش خدماتی در محیط روستایی است که با مرکزیت حداقل یک کانون شهری و یا روستای بزرگ شکل گرفته است. جمعیت منظومه روستایی باتوجه به شرایط مختلف بدون احتساب جمعیت شهری و مرکز منظومه بین 20 تا 40 هزار نفر می‌باشد. عرصه‌های روستایی کشور در قالب نواحی طرح کالبدی ملی (85 ناحیه) حدودا شامل 800 منظومه روستایی خواهد بود [5].

طرح‌هایی که در حال حاضر توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان «طرح‌های توسعه پایدار منظومه‌های روستایی» تهیه می‌شود، همان «طرح‌های سامان‌دهی فضا و سکونتگاه‌های روستایی» است که براساس مصوبات 1378/10/6 و 1379/11/17 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران باید مشترکاً توسط وزارت جهاد کشاورزی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه می‌شد؛ ولی شورای عالی مذکور برخلاف رویکرد و مفاد مصوبات پیشین، در مصوبه مورخ 1394/09/17 با عنوان «شرح خدمات طرح‌های هادی روستایی و منظومه‌های روستایی» تهیه شرح خدمات منظومه‌های روستایی را به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار کرد [6]. از همین رو بنیاد مسکن انقلاب اسلامی از سال 1394 به‌صورت پایلوت و بدون توجه به مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (بدون تصویب شرح خدمات در شورای عالی مذکور)، شروع به تهیه طرح‌های منظومه روستایی کرده که با انتقادهای جدی همراه بوده است.

فاصله گرفتن از اصول تخصص‌گرایی، یکپارچگی و دید همه‌جانبه؛ واگذاری تهیه اغلب طرح‌ها به مهندسین مشاور با رسته‌های شهرسازی و برنامه‌ریزی فضایی؛ شرح خدمات گسترده و طولانی شدن فرایند تدوین این طرح‌ها و انعطاف‌پذیری پایین برخی طرح‌ها با تغییر و تحولات محیطی در طول زمان، ازجمله ایراداتی است که بنا به یافته‌های گزارش فوق‌الاشاره به طرح‌های منظومه‌های روستایی تهیه شده توسط نهاد مذکور وارد شده است. ضمن اینکه این نهاد، طبق اساسنامه و مأموریت خود، پشتوانه قانونی و ظرفیت تخصصی کافی برای تهیه و اجرای انفرادی این طرح‌ها را ندارد [7]. چراکه بخش اساسی منظومه‌ها باید ریل‌گذاری پیشرفت اقتصادی-اجتماعی روستاها باشد و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قابلیت و ماموریت قانونی در زمینه اقتصاد روستا ندارد.

از طرفی در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در راستای قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی (مصوب 1379/10/06) و به‌منظور رفع موازی‌کاری‌ها در تدبیر امور پیشرفت روستایی، در جزء «1» بند «الف» ماده (51) مصوب شده است که از طریق ادغام سازمان امور عشایر ایران با دیگر واحدهای اداری مرتبط در وزارتخانه جهاد کشاورزی، سازمان مستقلی با عنوان «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» ذیل وزارت جهاد کشاورزی تشکیل شود [8]. قاعدتاً با تشکیل این سازمان تخصصی که اقدامات اولیه آن در شرف انجام است، هرگونه برنامه‌ریزی برای امور روستایی و عشایری ازجمله تهیه و اجرای طرح‌های منظومه‌های روستایی باید توسط این سازمان انجام شود.

بنابراین شایسته است تا زمان تعیین تکلیف متولی و نحوه تهیه طرح‌های منظومه‌های روستایی، اعتباری از این جهت برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در نظر گرفته نشود. لذا عبارت «مطالعه منظومه‌های روستایی» باید از عنوان طرح مورد بحث حذف شود و یا اینکه مطابق با مقررات مربوطه انجام آن پیش ‏بینی شود.

همچنین با توجه به اینکه در حال حاضر تقریباً برای همه روستاهای بالای بیست خانوار، طرح هادی تهیه شده است، از این بابت کمبودی احساس نمی‌شود. ولی خیلی از روستاهای کشور هستند که با وجود گذشت دوره 10 ساله از زمان تهیه طرح هادی آنها، هنوز مورد بازنگری قرار نگرفته است. ازاین‌رو، بهتر است در عنوان طرح مورد نظر واژه «بازنگری» نیز اضافه شود. با این تفاسیر پیشنهاد می‌شود عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» به «تهیه، اجرا و بازنگری طرح‌های هادی روستایی» اصلاح شود. به‌طورکلی، وضعیت اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در حوزه عمران روستایی به شرح جدول زیر است.

جدول 7. اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4]

(میلیون ریال)

3-6. تطابق لایحه بودجه سال 1404 با تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت

قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران که در مورخ 1403/03/28 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، هدف‌گذاری‌ها و احکام تقریباً مناسبی در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری دارد. ازجمله تکالیفی که اجرای آنها نیازمند پیش‏ بینی ردیف بودجه‏ ای است می‏توان به 1. توسعه کسب‌و‌کارهای خُرد خانگی (تا دو ‌نفر شاغل)، کارگاه‌های خُرد (تا هفت‌نفر شاغل) و کارگاه‌های کوچک (تا بیست‌نفر شاغل) با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی از سال اول برنامه (ماده 6)؛ 2. تدوین برنامه توسعه کسب‌وکارهای خُرد روستایی با هدف کارآمدسازی ظرفیت‌ها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایر (بند «ت» ماده 6)؛ 3. متناسب‌سازی پرداختی مستمری بازنشستگی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر براساس محاسبات بیمه‌ای (جزء «3» بند «ر» ماده 28)؛ 4. تبدیل سازمان امور عشایر ایران به سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری؛ 5. بازنگری در طرح‏های هادی و بهسازی روستاها؛ 6. بهسازی و نوسازی سالانه حداقل دویست هزار واحد مسکونی روستایی؛ 7. فراهم‏سازی دسترسی پرسرعت 100 درصد روستاهای بالای بیست خانوار و 8. توسعه مدارس روستا مرکزی و عشایری (بند «پ» ماده 90) اشاره داشت. همچنین در جداول ذیل برخی از مواد برنامه هفتم، هدف‌گذاری‌های کمی انجام شده است که برخی از آنها مستقیماً به حوزه پیشرفت روستایی و عشایری برمی‌گردد. ازجمله اهداف کمی که می‌تواند به حوزه پیشرفت روستایی و عشایری مرتبط باشد، موارد زیر حائز اهمیت است:

• براساس جدول ذیل ماده (30) مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، شاخص ضریب جینی در کل کشور به 0/35 و شاخص فقر مطلق – که از آن به‌عنوان فقر درآمدی یاد می‌شود - به صفر و شاخص ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی به 76 درصد برسد. همچنین نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3 برسد. براساس آمار مرکز امار ایران در سال 1401، این نسبت حدود 10/7 بوده است؛
• در جدول ذیل ماده (49)، احداث یک میلیون واحد مسکونی روستایی تا پایان برنامه (سالانه 250 هزار) توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، هدف‌گذاری شده است؛
• براساس جدول ذیل ماده (64)، مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، 100 درصد روستاهای بالای بیست خانوار به شبکه ملی اطلاعات متصل شوند؛
• در جدول ذیل ماده (74)، در اجرای بند «۱۳» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت (ابلاغی 1401/06/21 مقام معظم رهبری) پیش‌بینی شده است تا پایان برنامه هر روستا و محله، یک امام جماعت داشته باشد؛

به‌طورکلی بررسی پیوست‏های لایحه بودجه سال 1404 کل کشور نشان داد بیشتر تکالیف یاد شده یا بی‌اعتبارند و یا اعتبار شفافی ندارند (جدول 6). یکی از تکالیفی که در صورت اجرا شدن، می‏تواند اهمیت بسزایی در امر پیشرفت روستایی و عشایری داشته باشد، جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت است که به تعیین تکلیف متولی پیشرفت روستایی اشاره دارد. براساس این تکلیف، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است «سازمان امور عشایر ایران» را با ادغام سایر واحدهای اداری مرتبط به «سازمان پیشرفت و آبادانی روستایی و امور عشایری» تبدیل کند. همچنین مطابق با جزء «2» از همین بند، مقرر شده است که کلیه وظایف مربوط به امور پیشرفت روستایی از دیگر واحدهای تابعه وزارت جهاد کشاورزی به سازمان جدید انتقال پیدا کند. اهمیت اجرای تکلیف یاد شده از آنجایی مضاعف می‏شود که بیش از دو دهه است که پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی سابق در وزارت کشاورزی و تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، برخلاف قانون، از طریق صدور بخشنامه ‏ها و دستورالعمل‏ های موازی، ناهماهنگی در تدبیر امور پیشرفت روستایی به ‏شدت افزایش پیدا کرده است؛ به‌نحوی‌که در حال حاضر حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری در تصمیم‌گیری در امر پیشرفت روستایی نقش‌آفرینی دارند؛ بدون اینکه بین آنها تعامل و هماهنگی مناسبی وجود داشته باشد و براساس چشم‌انداز مشخص تصمیمات اخذ شوند.

مدیریت جزیره‌ای و پراکندگی تدبیر امور پیشرفت روستایی بین دستگاه‌های مختلف با کمترین هماهنگی لازم‌الاجراو به‌طورکلی فقدان متولی واحد تخصصی برای برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، راهبری و پیگیری امور مناطق روستایی، نشان از آشفتگی و نابه‌سامانی نظام سیاستگذاری پیشرفت روستایی دارد. این موضوع، نقش قابل توجهی در عدم انضباط مالی مناسب اعتبارات مربوطه و کاهش کارایی و اثربخشی برنامه‌ها و اقدامات انجام شده به‌ویژه در زمینه اشتغال روستایی و درنتیجه عدم پیشرفت و آبادانی متوازن، یکپارچه و موردانتظار مناطق روستایی داشته است. نمونه این موضوع عدم موفقیت مناسب اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب سال 1396 است که با وجود صرف معادل ریالی حدود 1/5 میلیارد دلار از صندوق توسعه ملی به‌اضافه آورده بانک‌ها و مؤسسات عامل به همین میزان، کماکان نرخ فقر و بیکاری و محرومیت در نواحی روستایی و عشایری بالا و فرصت‏های شغلی پایدار به شکل فراگیر در کشور توسعه نیافته است و بسیاری از قابلیتها و مزیت‌های اقتصادی متنوع روستاها و عشایر به شکوفایی نرسیده‌اند. در راستای رفع معضل نابه‌سامانی و ایجاد تمرکز و یکپارچگی در نظام سیاستگذاری و مدیریت پیشرفت روستایی و همچنین ایجاد تحول در پیشرفت روستاها و تشویق مهاجرت معکوس (از شهر به روستا)، بند مورد بحث در برنامه هفتم پیشرفت به تصویب رسید؛ هرچند نقدهایی به نحوه نگارش و سازمان محوری مربوطه وارد است.

با وجود چنینی اهمیتی، بررسی لایحه بودجه سال 1404 نشان داد که همانند قانون بودجه سال 1403، ردیفی در این زمینه پیش ‏بینی نشده است و این موضوع بالتبع ممکن است اجرای تکلیف مذکور را با مشکل و تأخیر مواجه کند. درحالی‌که برآوردهای سازمان ملل متحد از وضعیت رشد جمعیت ایران در بازه زمانی 2050-2018 نشان می‌دهد، در صورت تداوم روند کنونی مهاجرت‌های روستا-شهری، سهم جمعیت مناطق روستایی در سال 2050 میلادی (1429 شمسی) به حدود 16 درصد خواهد رسید. بنابراین، نباید متمرکزسازی و یکپارچگی تصمیم‌گیری‌ها در امور مناطق روستایی و عشایری با تأخیر انجام شود.

از طرفی، درست است که سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایر، از ادغام واحدهای تابعه مرتبط وزارت جهاد کشاورزی با محوریت سازمان امور عشایری تشکیل خواهد شد، ولی منطقی نیست صرفاً از بودجه‌های جاری این دستگاه‌ها برای تشکیل سازمان مذکور استفاده شود. چراکه هر کدام از این دستگاه‌ها در حال حاضر وظایف و مأموریت‌هایی بر عهده دارند و انتقال اعتبارات مربوطه به امر تشکیل سازمان یادشده قطعاً منجر به اختلال در اجرای تعهدات دستگاه‌های مربوطه در قبال ذینفعان می‌شود و نارضایتی مردم را به‌دنبال خواهد داشت. همچنین برای تحقق اهدافی که قانونگذار برای تشکیل این سازمان متصور شده است به‌ویژه بسترسازی جهت شکوفایی و پیشرفت عدالت‏ محور و متوازن روستاها، جهت‌گیری جدید و پوست‌اندازی در ساختار، اهداف، وظایف و توانمندسازی نیروی انسانی مربوطه ضرورت دارد. به‌طور نمونه یکی از ضعف‌های جدی اغلب ساختارهای موجود در برنامه‌ریزی و سیاستگزاری، نبود نظام پایش و ارزشیابی مناسب است. نظامی که به‌طور واقعی زمینه‌ساز برنامه‌ریزی غیرمتمرکز و مشارکتی باشد. در برخی از کشورها از جمله کانادا برای این موضوع مقوله «لنز روستایی» را پیش‌بینی کرده‌اند که اقدامات و برنامه‌های دستگاه‌ها برای روستاها را قبل و بعد از اجرا از دید جامعه روستایی مورد ارزیابی قرار می‌دهد. به‌عبارتی نیاز است یک دیده‌بان ملی روستایی در بدنه سازمانی که می‌خواهد تأسیس شود، شکل گیرد تا کارایی و اثربخشی برنامه‌ها و اعتبارات بهبود پیدا کند. برای این موضوع قطعاً اعتباراتی لازم است که باید در بودجه سال 1404 پیش‌بینی شود.

مضاف بر این، در صورت تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری، نیاز است علاوه‌بر نیروی انسانی دستگاه‌های ادغام‌شده، افرادی متخصص و صاحب دانش و تجربه جدیدی به بدنه سازمان اضافه شود تا برنامه‌ریزی‌ها و تصمیم‌گیری‌ها تخصصی‌تر صورت گیرد. البته این موضوع باید با رعایت بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنی‏ بر چابک‌سازی، منطقی‌سازی و متناسب‌سازی اندازه دولت و الزام سالانه کاهش واحدهای سازمانی حداقل به میزان پنج ‌درصد (۵ %) باشد. با وجود این به اعتباراتی نیاز است که باید در بودجه سال آتی مدنظر قرار گیرد.

جدول 8. میزان عملیاتی شدن تکالیف برنامه هفتم پیشرفت در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور [3] و [8]

4. جمع‏ بندی

بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری نشان داد، کماکان و مطابق با بودجه‏ های سنوات گذشته، بخشی از اعتبارات درنظرگرفته برای مناطق روستایی و عشایری از شفافیت کافی برخوردار نیست و در عنوان برخی از طرح‏ها واژگان روستایی و شهری در کنار هم آورده شده است بدون اینکه حتی ‏الامکان سهم هر کدام به‏ طور دقیق مشخص باشد. این موضوع علاوه ‏بر اینکه سبب شده اعتبارات اینگونه طرح‏ها در ارزیابی بودجه پیشرفت روستایی و عشایری در گزارش حاضر از محاسبات خارج شود، قطعاً دست مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای نظارتی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‏ها و میزان تحقق اهداف را می‏بندد و در نتیجه امکان انحراف منابع و مصارف و اجحاف در حق جامعه روستایی و عشایری را فراهم می‏سازد.

به ‏طور کلی بررسی پیوست‏های (اعم از پیوست یک، سه، جدول تکمیلی و جداول کلان) لایحه بودجه سال 1404 نشان می‏دهد که حدود 37 طرح مشخصاً اعتباراتی در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری داشته ‏اند و مجموع اعتبارات آنها (با احتساب بودجه شرکت‏های دولتی) به 45.230 میلیارد تومان می‏رسد. این در حالی است که در قانون بودجه سال 1403 مجموع اعتبارات قابل احصا از 40 طرح مربوطه حدود 33.438 میلیارد تومان است و این بدین معنی است که اعتبارات پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403 به میزان 35/26 درصد رشد داشته است. بااین‌حال، بررسی سهم اعتبارات پیشرفت روستایی و عشایری از کل مصارف بودجه عمومی دولت، نشان می‏دهد کمتر از 0/9 درصد بودجه عمومی کشور به مناطق روستایی و عشایری اختصاص یافته است. این سهم در قانون بودجه سال 1403، حدود 1/28 درصد بوده است که کاهش حدوداً 30 درصدی را نشان می‏دهد. این سهم در برابر سهم حدوداً 23 درصدی جمعیت روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور منطقی و عادلانه به‌نظر نمی‏ رسد. به ‏ویژه اینکه براساس جدول شماره (6) ماده (30) برنامه هفتم پیشرفت، مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3 و همچنین فقر مطلق به صفر برسد.

نکته مهم دیگر در ارتباط با اعتبارات امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور این است که فقط 3/38 درصد اعتبارات به امر اشتغال و اقتصاد روستایی و عشایری اختصاص پیدا کرده و امور اجتماعی با حدود 70 درصد و امور فیزیکی – کالبدی با حدود 24 درصد، بیشترین میزان اعتبار را به خود اختصاص داده ‏اند. موضوعی که کمابیش در اغلب بودجه‌های سنواتی مصداق دارد. علاوه‌براین، اعتباراتی که برای توسعه اشتغال پیش‌بینی می‌شود بیشتر رویکرد تسهیلات‌محوری دارد. به‌نظر می‌رسد اعتقاد بر این است که با اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت به متقاضیان و فعالان کسب‌وکار در روستاها و مناطق عشایری، می‌توان تحول شگرفی در اشتغال و کارآفرینی مناطق مذکور ایجاد کرد. در حالی‌که حلقه مفقوده اشتغال دانش ‏بنیان و مولد در کشور خاصه مناطق روستایی و عشایری، فقدان مراکزی مجرب، متخصص و متعهد برای هدایت و حمایت جوانان، کارآفرینان، صاحبان ایده و سرمایه ‏گذاران برای راه‌اندازی و توسعه کسب‌وکار دانش‌بنیان و پایدار است. خیلی از روستائیان و جامعه عشایری کشور علاوه‌بر نداشتن منابع مالی مورد نیاز، به‏ دلیل مشکلاتی مانند آگاهی ناکافی از اصول سرمایه‏ گذاری و مدیریت کسب‌وکار، ناآشنایی به روش‏های بازاریابی یا دسترسی محدود به بازارها، نتوانسته ‏اند ظرفیت‏های اقتصادی محلی را شکوفا سازند. شایان ذکر است که قانونگذار این خلأ را به‏ خوبی شناسایی و سعی کرده در ماده (6) و بند «ث» ماده (1029 برنامه هفتم پیشرفت، خلأ یاد شده را مرتفع کند. بدین‌صورت که در بند «الف» ماده (6) به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تکلیف شده است که با همکاری دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات، نهادها و ‌شرکت‏های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌و‌کار، برای ایجاد یا توسعه کسب‌و‌کارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک اقدام نماید. همچنین در جزء‏های «4» و «5» بند «ث» ماده (102) به استفاده از ظرفیت سازمان بسیح مستضعفین و بسیج اقشار و متخصصین به ‏ویژه سازمان بسیج سازندگی و مراکز رشد و شرکت‏های دانش‏ بنیان برای کمک به دولت در امر محرومیت‌زدایی، اقتصاد مقاومتی، اشتغال و سازندگی مناطق محروم و روستاهای کشور استفاده شود.

بنابراین وقتی صحبت از برنامه ‏ریزی برای پیشرفت اقتصادی روستاها و مناطق عشایری می‌شود، منظور این است که در قالب یک برنامه، طرح‏هایی برای توانمندسازی جوانان در راه ‏اندازی و توسعه کسب‏وکار، شناسایی ظرفیت‏ها و مزیت‏های بالقوه و بالفعل اقتصادی، تأمین مالی مناسب و مکفی، تقویت زنجیره‏ ها و مواردی از این دست که گلوگاه‌های اصلی در شکوفایی اقتصاد دانش‏ بنیان مناطق روستایی و عشایری هستند، تعبیه شود. البته با توجه به شرایط و محدودیت‏های مناطق روستایی و عشایری، صرف پیش‏ بینی این طرح‏ها نمی‏تواند تحول عظیمی در اقتصاد روستاها ایجاد کند؛ بلکه نیاز به مراکز غیردولتی متشکل از جوانان و دانش ‏آموختگان صاحب صلاحیت، دغدغه‌مند، علاقه‌مند و آشنا به علوم و فنون فضای کسب‏ وکار و بعضاً ابزارهای تأمین مالی مناسب، در سطح محلی است که ضمن بهره‌مندی از مزایای مراکز رشد و شتاب‌دهنده‌های کسب‌وکار، به مانند رویکرد نهاد جهاد سازندگی، از ظرفیت عظیم انگیزه‌های الهی در شکل دادن به جهش تولید و اشتغال در مناطق مذکور بهره گیرند و جوانان، کارآفرینان، صاحبان ایده و سرمایه‏ گذاران را به سمت ایجاد کسب ‏وکارها و معیشت پایدار هدایت و حمایت کنند. چه‏ بسا با راه ‏اندازی چنین مراکزی که می‌توان عنوان «مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری» را بر آنها نهاد، بخشی از دغدغه نظام حکمرانی برای رفع معضلات حادی مانند بیکاری و فقر مرتفع شود و مسیر تحقق جهش تولید با مشارکت مردمی هموار شود. البته ضرورت دارد دولت در تأمین هزینه‏ های استقرار مراکز مذکور که تعهداتی را بپذیرد.

عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به‌ویژه «ادغام سازمان امور عشایری ایران با واحدهای تابعه مربوط در وزارت جهاد کشاورزی و تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» [بند «الف» ماده (51)] ضعف دیگر لایحه بودجه سال 1404 کل کشور است که نشان می‌دهد حداقل در حوزه مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری، بودجه‌ سال آتی تناسب کافی با تکالیف و اهداف برنامه پنج‌ساله هفتم ندارد. این در حالی است که برای معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم اعتباراتی پیش ‏بینی شده است تا درخصوص توسعه اقتصاد و زیربناهای روستایی هزینه کرد. علاوه ‏بر اینکه عنوان طرح خیلی کلی و مبهم است و مشخص نیست اعتبار مورد نظر دقیقاً در چه اموری و براساس چه اولویت‌گذاری هزینه خواهد شد، نکته‏ای که حائز اهمیت است این است که پیش ‏بینی اعتبار برای معاونت موصوف به ‏مفهوم تشدید موازی ‏کاری و پراکنده‏ کاری‏ ها در حوزه تدبیر امور مناطق روستایی است. درحالی‌که مهم‌ترین هدف قانونگذار در صدر ماده (51) قانون برنامه هفتم، رفع موازی‏ کاری‏ ها و ایجاد تمرکز در برنامه ‏ریزی و سیاستگذاری در پیشرفت و آبادانی روستاها تعیین شده است. لذا تعیین معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم برای اجرای طرح یا برنامه توسعه اقتصادی و زیربنایی روستایی با جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت تعارض دارد که این امر به‌دلیل مغایرت با قانون برنامه، براساس بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم، ممنوع است و طبق ماده (181) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، نیاز به تصویب دوسوم نمایندگان دارد.

بنابراین به‏ طور کلی می‌توان گفت عناوین طرح‏ها و میزان اعتبارات قابل احصای مدیریت و پیشرفت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1404، رافع چالش‏ها و اولویت‏های مناطق مذکور نخواهد بود. همچنین به ‏نظر نمی‏رسد با چنین بودجه ‏ریزی برای مناطق روستایی و عشایری اهداف پیش‌بینی شده در برنامه هفتم به‏ طور کامل و مناسب محقق شود.

5. پیشنهادها

با توجه به محدودیت‏هایی که برای ایجاد تغییرات در جداول بودجه وجود دارد، به‏ ویژه اینکه نمی‏توان در سرجمع بودجه تغییرات زیادی به‏ وجود آورد، پیشنهادهای زیر برای اصلاح برخی طرح‏ها قابل طرح است:

1. در جدول شماره (4) از پیوست یک، عنوان طرح «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» با شماره طبقه ‏بندی «1502017001» به طرح «بازنگری و اجرای طرح‌های هادی روستایی» تغییر پیدا کند؛ در صورت عدم حذف عبارت «منظومه‌های روستایی» از عنوان طرح، ضرورت دارد در ستون عنوان دستگاه متولی، عبارت «با همکاری مشترک بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت جهاد کشاورزی» درج شود.
2. در جدول شماره (9) از پیوست ماده‏ واحده و جداول کلان، ردیفی تحت عنوان «کمک به راه‏ اندازی مراکز رشد و کارآفرینی روستایی (هر استان یک مرکز) موضوع بند «الف» ماده (6) و جزء «4» بند «ث» ماده (102) قانون برنامه هفتم» ایجاد و 10 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی» به شماره طبقه ‏بندی «7-550000» و حداقل 20 درصد از اعتبارات مربوط به طرح «مشارکت در پیشرفت و عمران و آبادانی کشور» سازمان بسیج سازندگی با شماره طبقه‌بندی (122-0245)، به این ردیف جدید اختصاص یابد؛
3. ذیل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی ردیفی تحت عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری موضوع جزء «1» بند «الف» ماده (51) قانون برنامه هفتم پیشرفت» ایجاد و ده درصد (10%) از اعتبارات هزینه ‏ای ردیف وزارت جهاد کشاورزی با شماره طبقه‌بندی «۱۵۱۰۰۰» از جدول شماره ۷-ب پیوست جداول کلان به این ردیف جدید اختصاص یابد؛
4. در پیوست جدول تکمیلی ذیل اعتبارات «موسسه آموزش و ترویج جهاد کشاورزی» با شماره طبقه‏ بندی «149516» ردیف جدیدی تحت عنوان «تدوین برنامه کارآمدسازی ظرفیت‌ها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایری با هدف توسعه کسب‌وکارهای خُرد روستایی» ایجاد و 10 درصد از اعتبارات مؤسسه به این ردیف اختصاص پیدا کند؛
5. در جدول شماره (12) که به جزئیات برنامه هم ‏افزایی و ارتقای فعالیت‏ها و تولیدات فرهنگی از محل یک درصد از هزینه‏ های شرکت‏های دولتی موضوع بند «ث» تبصره «8» قانون بودجه سال 1404 پرداخته است، ذیل «برنامه اجرایی 2: گفتمان‏ سازی، تبیین و تبلیغ معارف دینی» ردیفی با عنوان «ترویج و توسعه فعالیت‌های فرهنگی و قرآن‌آموزی در روستاها با اولویت روستاها و مناطق عشایری مرزی» ایجاد و ده درصد از اعتبارات مربوط به طرح «2- اجرای اسناد راهبردی توسعه فرهنگ قرآنی» به طرح جدید اختصاص پیدا کند؛
6. در جدول شماره (9) از پیوست ماده ‏واحده و جداول کلان، ردیفی تحت عنوان «کمک به توسعه فرش دست‌باف روستایی ایران» ایجاد و 5 درصد (5%) از اعتبارات هزینه ‏ای وزارت صنعت، معدن و تجارت به این ردیف اختصاص یابد؛
7. در جدول شماره (4) از پیوست یک، عنوان طرح «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع کوچک و متوسط» با شماره طبقه‌بندی «1304012027» به عبارت «کمک‏های فنی و اعتباری به صنایع خرد، کوچک و متوسط با اولویت مناطق روستایی و محروم» تغییر پیدا کند.

6. پیوست‏ها

جدول 1 پیوست. اعتبارات دستگاه‌های تابعه (پیوست جدول تکمیلی) و دستگاه‌های مستقل ذیل دستگاه سیاستگذار (پیوست جداول کلان - جدول شماره 7-ب) در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4] (میلیون ریال)

جدول 2 پیوست. اعتبارات ردیف‌های متفرقه منتقل شده به جدول شماره (7-ب) دستگاه‌های اجرایی (پیوست جداول کلان - جدول شماره 7-1) در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4] (میلیون ریال)

جدول 3 پیوست. اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (پیوست یک) در لایحه بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال 1403 [3] و [4] (میلیون ریال)

یادداشت‌ها

یادداشت‏های جدول 5

گروه‏های یازده‌گانه جدول 2 و نمودار 3 برآمده از مجموع اعتبارات ردیف‏های جداول مربوطه است که در ادامه اجزای تشکیل‏ دهنده هریک از بخش‏های یازده‌گانه تشریح می ‏شود.

1. بخش سلامت و بهداشت شامل اعتبارات ردیف‏های 1. «خدمات بهداشت روستایی» به شماره طبقه‌بندی «102-0335» از جدول شماره 2 پیوست، 2. «احداث بیمارستان آموزشی جایگزین عشایر خرم‌آباد» به شماره طبقه‌بندی «1602001019» و 3. «خرید آمبولانس برای مراکز بهداشتی-درمانی روستایی فاقد آمبولانس با اولویت مناطق محروم» به شماره طبقه‌بندی «1602001247» از جدول 12 است.
2. بخش توسعه کالبدی-زیربنایی شامل ردیف‌های 1. «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه ‏های روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017001»، 2. «طرح بهسازی بافت باارزش روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017002»، 3. «طرح جامع بهسازی مسکن روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017003»، 4. «ایمن‌سازی 30 % روستاهای در معرض خطر حوادث (موضوع جزء «8» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه)» به شماره طبقه‌بندی «1502017006» از جدول 12، 5. 50 درصد اعتبارات ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی» به شماره طبقه‌بندی «550000-7» از جدول 5 و 6. اجرای ماده ( 7) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موضوع سهم 1 درصد درآمدهای مالیاتی مستقیم از جدول 11 است.
3. بخش بیمه اجتماعی فقط شامل اعتبار ردیف «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» از جدول شماره 2 پیوست است.
4. بخش آب و فاضلاب دربرگیرنده اعتبارات ردیف‌های 1. «انتقال آب از سد دیورش به 5 شهر و 28 روستا (صرفاً اعتبار مربوط به آب‌رسانی به 28 روستا لحاظ شده است) به شماره طبقه‌بندی «1307002309»، 2. «انتقال آب به منطقه تاسوکی و عشایر حاشیه هامون» به شماره طبقه‌بندی «1307003013»، 3. «ایجاد تأسیسات فاضلاب روستاهای دارای اولویت» به شماره طبقه‌بندی «1503002008»، 4. «طرح جلوگیری از آلودگی منابع تأمین‌کننده تأمین آب شرب تهران از طریق دفع بهداشتی فاضلاب روستاهای استان تهران» به شماره طبقه‌بندی «1503002215»، 5. «طرح جلوگیری از آلودگی منابع تأمین‌کننده تأمین آب شرب تهران از طریق دفع بهداشتی فاضلاب روستاهای استان البرز» به شماره طبقه‌بندی «1503002215»، 6. «طرح آب‌رسانی به تک‌روستاها و تکمیل مجتمع‌های آب‌رسانی اولویت‌دار روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1503003006» از جدول شماره 1 پیوست، 7. «جبران زیان عملیات آب و فاضلاب روستایی سراسر کشور» به شماره طبقه‌بندی «520000-2» از جدول 4 و 8. اﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺕ ﺑﻨﺪ «ﺕ» ﺗﺒﺼﺮﻩ «7» سهم 30 ﺩﺭﺻﺪ ﺁب‌رﺳﺎﻧﻲ ﺭﻭﺳﺘﺎﻳﻲ، ﻋﺸﺎﻳﺮﻱ ﻭ ﺍﺻﻼﺡ ﺷﺒﻜﻪ ﺁب‌رﺳﺎﻧﻲ ﺳﻴﺎﺭ» به شماره طبقه‌بندی «530000-53» از جدول شماره 1 پیوست است. همچنین از پیوست سه، دو طرح از «برنامه توسعه تأسیسات فاضلاب و بازچرخانی آب» تحت عناوین «جمعیت روستایی بهره‏ مند از آب آشامیدنی سالم (بالای 20 خانوار)» با شماره طبقه‌بندی «1503002002» و «اجرای برنامه ایمنی آب در سطح یک مجتمع روستایی (بخش روستایی)» با شماره طبقه‌بندی «1503002007» از جدول 4 نیز در سرجمع اعتبارات لحاظ شده است.
5. بخش آموزش‌وپرورش شامل مجموع اعتبارات ردیف‏های 1. «تجهیز مدارس ابتدایی عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001»، 2. «تجهیز مدارس متوسطه اول عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001-2»، 3. «تجهیز مدارس متوسطه دوم نظری عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001-3»، 4. «تجهیز مدارس متوسطه دوم توسعه‌یافته و کاردانش عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1801001001-4» از جدول 12 و 5. ردیف «وزارت آموزش‌وپرورش-توسعه عدالت آموزشی، نوسازی و مقاوم‏ سازی و خرید تجهیزات برای مدارس روستایی - موضوع وصول مالیات بنگاه‏های اقتصادی زیرمجموعه نیروهای مسلح و ستاد اجرایی فرمان امام (ره)- ماده (78) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» به شماره طبقه‌بندی «730000-46» از جدول 5 است.
6. بخش اشتغال و اقتصاد شامل 1. 50 درصد اعتبارات ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی» به شماره طبقه‌بندی «550007» از جدول 5، 2. اعتبارات طرح «توسعه حمایت روستایی» به شماره طبقه‌بندی «117-0537» از جدول شماره 2 پیوست، 3. طرح «تسهیلات اشتغال‌زایی در مناطق روستایی و عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1306050007» از «برنامه حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش‌های کشاورزی، منابع طبیعی و عشایری» و 3.طرح «پرداخت تسهیلات اشتغال روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1309001002» از «برنامه سیاستگذاری، راهبری و توسعه تعاونی‏ها» از پیوست سه بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور (جدول 4) است.
7. بخش سامان‌دهی و خدمات‌رسانی عشایر فقط شامل اعتبار ردیف «عملیات اجرایی سامان‌دهی عشایر» به شماره طبقه‌بندی «1306068002»، 1. اعتبار ردیف «تعمیرات اساسی و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات - سازمان امور عشایر ایران» به شماره طبقه‌بندی «1306068001» از جدول 12 و 2. اعتبار ردیف «توسعه زیرساخت‏ها و خدمات‌رسانی به عشایر» به شماره طبقه‌بندی «140-0073» از جدول شماره 2 پیوست است.
8. بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات شامل اعتبارات ردیف‏ «طرح ایجاد و توسعه متوازن منطقه‌ای خدمات بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات» به شماره طبقه‌بندی «730111» از جدول 12 است.
9. بخش ورزش فقط شامل اعتبار ردیف «طرح احداث و تجهیز زمین‏های ورزشی روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1702001003» از جدول 12 است.
10. بخش فرهنگی – هنری شامل اعتبارات ردیف‌های 1. «حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، هنری و دینی در روستاها و مناطق عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1703029019» و 2. «طرح امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» به شماره طبقه‌بندی «1703029021» از جدول شماره 2 پیوست است که مربوط به پیوست سه بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 (جدول 4) است.
11. بخش محرومیت‌زدایی شامل اعتبار ردیف طرح شهید شهرکی (محرومیت‌زدایی مناطق محروم روستایی) به شماره طبقه‌بندی دستگاه اجرایی 111242 از جدول شماره 2 پیوست است.