خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، ضرورت آسیب‌شناسی فرایندهای مربوط به طرح‌های عمرانی دولت را آشکار ساخته است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرایند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ بااین‌حال، گزارش حاضر که به‌صورت سالیانه منتشر می‌شود، صرفاً بر مرحله تصویب متمرکز است و ازاین‌رو به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال 1403 کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته‌ است. بدیهی است تأکید این گزارش بر آسیب‌های مرحله تصویب بودجه، به‌معنای چشم‌پوشی از آسیب‌های مهم سایر مراحل، به‌ویژه در مرحله تعریف طرح‌ها در دستگاه‌های اجرایی دولت، نیست.

اهمیت بررسی تغییرات صورت‌گرفته در مجلس بر لایحه بودجه، در مورد لایحه بودجه سال 1403 کل کشور دوچندان است؛ زیرا با تغییر فرایند بررسی و تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی (به موجب قانون اصلاح مواد (۱۸۰ و ۱۸۲)، قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی) لایحه بودجه سال 1403 کل کشور نخستین بودجه‌ای بود که به‌صورت دو مرحله‌ای در مجلس بررسی شد.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

 در این گزارش، ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر بررسی و تصویب لایحه بودجه سال 1403، به نکاتی اشاره شده که اهم آن به‌شرح جدول 1 است. از مقایسه حجم و تعداد تغییرات انجام ‌شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال 1403 با سال‌های گذشته، چنین به‌نظر می‌رسد که:

• از حیث کاهش ورود به جزئیات طرح‌ها و کاهش سهم اعتبارات متفرقه از مجموع اعتبارات عمرانی (افزایش شفافیت)، نسبتاً وضعیت قابل‌قبولی وجود داشته است.
• اگرچه ورود به محتوای پیوست یک بودجه (طرح‌های عمرانی ملی) در فرایند بررسی بودجه سال 1403 کاهش‌یافته، اما همچنان در ردیف‌های متفرقه تغییرات پرتعدادی مشاهده می‌شود که می‌تواند انضباط، شفافیت و نظارت‌پذیری بودجه را کاهش دهد.
• کاهش قابل‌توجه ورودهای جزیی مجلس به اعتبارات عمرانی را شاید بتوان متأثر از شیوه جدید ارائه بودجه به مجلس (دو مرحله‌ای) دانست که با توجه به محدود بودن سقف اعتبارات در مرحله دوم، اعمال تغییرات در این مرحله دشوارتر است.

جدول 1. خلاصه تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) از لایحه تا قانون بودجه 1403 [1] [2]

مأخذ: لایحه و قانون بودجه 1403.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به آمار و ارقام ارائه شده در گزارش و همچنین نظر به حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، پیشنهاد می‌شود:

1. برای ارتقای شفافیت و انضباط مالی و اجرایی دولت، رفع دغدغه‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی، درخصوص رفع نبود توازن‌های استانی و منطقه‌ای، و درنهایت پیشگیری از مداخلات غیرکارشناسی در مسیر تدوین، تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی کشور، ضرورت دارد تا اقدام‌های زیر توسط دولت انجام شود:

• تدوین و ارائه سند «رفع توازن‌های استانی و منطقه‌ای» در قالب پیوست استانی بودجه و ارائه شاخص‌های قابل پایش برای سنجش عملکرد دولت در این زمینه در طی سال و پس از اتمام آن.
• انتشار عمومی و ارائه مطالعات توجیهی فنی، مالی، اجتماعی و زیست‌محیطی به‌ازای تعریف هر طرح جدید در قوانین بودجه سنواتی.
• تعریف طرح‌های عمرانی متفرقه در قالب داده‌های قابل پایش مندرج در پیوست ۱ بودجه، به‌جای ارائه بخش اعظم این اعتبارات در قالب ردیف‌های متفرقه که شفافیت کمتری داشته و متولی مشخصی نیز ندارد.

2. علاوه‌بر موارد مورد انتظار از دولت، پیشنهاد می‌شود در مراحل بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی در مجلس شورای اسلامی، تا‌حد امکان از ورود به جزئیات طرح‌های عمرانی پرهیز شود؛ به‌ویژه تغییر در عناوین طرح‌ها که امکان‌پذیری طرح‌ها را متأثر کرده و اسناد مطالعاتی و طرح‌های توجیهی پشتیبان را با مشکل مواجه می‌کند.

درنهایت، قابل ذکر است اگرچه پیگیری نیازهای عمرانی و توسعه‌ای حوزه‌های انتخابیه توسط نمایندگان محترم مجلس امری پسندیده است که می‌تواند به بهبود روند خدمت‌رسانی و محرومیت‌زدایی در کشور منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها، صرفاً شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور را افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش می‌سازد. ازاین‌رو، تمرکز بر اصلاح کیفیت تأمین منابع مالی بودجه (اصلاحات سمت منابع بودجه) و کنترل و افزایش کارایی هزینه‌ها در بودجه (اصلاحات سمت مصارف بودجه)، اهمیت بیشتری از افزایش مستقیم تعداد و اعتبارات مصوب طرح‌های عمرانی بودجه خواهد داشت.

1. مقدمه

بودجه کل کشور، آثار مالی مجموعه سیاست‌ها، امور حاکمیتی محوله به سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها، و امور تصدی‌گری محوله به شرکت‌ها و بانک‌های دولتی را نشان‌ می‌دهد. مجلس شورای اسلامی نیز در زمان بررسی و تصویب لایحه بودجه سعی در پیگیری منافع ملی از طریق تنظیم راهبردهای کلان بودجه و همچنین اصلاح بودجه یا تغییر برخی جزئیات آن به‌عنوان منتخب مردم دارد که این امر در حوزه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود را بیشتر با شروع طرح‌ها و پروژه‌های جدید و افزایش اعتبارات نشان داده است. بر این اساس، در مسیر بررسی لایحه بودجه سال 1403 در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس، تغییراتی حاصل شد که این گزارش در مقام توصیف و تحلیل این تغییرات در زمینه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که با عنوان اعتبارات عمرانی نیز شناخته می‌شوند.

حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، لزوم آسیب‌شناسی فرایندهای مربوط با طرح‌های عمرانی دولت را آشکار ساخته‌ است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرایند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ بااین‌حال، گزارش فعلی صرفاً بر مرحله تصویب متمرکز است و ازاین‌رو، به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال 1403 کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته است. بدیهی است تأکید این گزارش بر آسیب‌های مرحله تصویب بودجه، به‌معنای چشم‌پوشی از آسیب‌های مهم سایر مراحل، به‌ویژه در مرحله تعریف طرح‌ها در دستگاه‌های اجرایی دولت نیست.

پیش از ورود به مقایسه اعتبارات عمرانی بودجه 1403 از لایحه تا قانون، ذکر چند نکته درخصوص نحوه دسته‌بندی اعتبارات در این گزارش ضروری است:

1. اعتبارات عمرانی بودجه از دو بخش اعتبارات عمرانی عمومی و اختصاصی تشکیل می‌شود، اما در لایحه و قانون بودجه سال 1403، اعتبارات اختصاصی به تفکیک هزینه‌ای و تملک سرمایه‌ای ارائه نشده است. لذا، این گزارش صرفاً به بررسی تغییرات اعتبارات عمرانی عمومی پرداخته است.
2. در لایحه و قانون بودجه 1403، ستون متفرقه به طرح‌های پیوست یک اضافه شده است. پیش از این، پیوست یک صرفاً جزئیات اعتبارات طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی (جدول 7 بودجه) را دربرمی‌گرفت. این روند در بودجه 1403 تغییر کرده و بخشی از اعتبارات متفرقه نیز با جزئیات بیشتر و به تفکیک طرح‌های پیوست یک گزارش شده است که افزایش شفافیت اعتبارات پیش‌بینی ‌شده برای طرح‌های عمرانی را در پی دارد. در این گزارش نیز منظور از اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی، جمع اعتبارات عمومی و متفرقه این دستگاه‌ها است که در (پیوست یک بودجه) ارائه شده است.
3. یکی از نکات عجیب در لایحه و قانون بودجه سال 1403 کل کشور، نبود تطابق مجموع اعتبارات عمرانی مندرج در جداول بودجه، با سرجمع اعتبارات مندرج در (جدول 1 لایحه یا قانون بودجه) است. به بیان دقیق‌تر، در شرایطی که جمع اجزای اعتبارات عمرانی در لایحه و قانون بودجه 1403 بالغ بر 425 هزار میلیارد تومان است، اما مجموع اعتبارات عمرانی بودجه، 400 هزار میلیارد تومان درج شده است!

مجموع اعتبارات عمرانی (عمومی) بودجه دولت در قانون بودجه سال 1403 کل کشور نسبت به لایحه حدود 0/3 درصد رشد داشته و سهم آن از کل منابع و مصارف بودجه عمومی دولت از 16/6 درصد در لایحه به 16/7 درصد در قانون افزایش‌یافته است.

جدول 2. مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه و قانون بودجه سال 1403 [1] [2]

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در قانون نسبت به لایحه 1/2 هزار میلیارد تومان افزایش داشته است. 1/7 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی ملی، و 1/5 هزار میلیارد تومان به اعتبارات استانی افزوده شده است و 2 هزار میلیارد تومان از اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه (اعم از جدول ۹ بودجه و سایر متفرقه‌های باقی‌مانده از جدول ۱-۷) کسر شده‌ است.

2.پیشینه

مقایسه قانون بودجه مصوب مجلس و لایحه بودجه دولت از آن جهت حائز اهمیت است که می‌تواند میزان و کیفیت اثرگذاری مجلس بر جهت‌گیری‌های کلی و جزئیات لوایح بودجه سنواتی را روشن‌تر شود. ازاین‌رو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش‌های سالیانه خود نسبت به بررسی، ارزیابی و گزارش این تغییرات در قالب گزارش‌های «از لایحه تا قانون» اقدام می‌شود. در شکل 1 تلاش شده است تا خلاصه‌ای از یافته‌های گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌ها در مورد تغییرات اعمال شده در مجلس بر حجم اعتبارات عمرانی لوایح بودجه سنواتی ارائه شود.

شکل 1. نمودار مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در سال‌های 1398 تا 1403 [3]

از بررسی نمودار بالا، چنین برمی‌آید که:

1. در سال‌های گذشته، تغییرات اعمال شده در مجلس بر اعتبارات عمرانی لایحه بودجه عموماً به افزایش قابل توجه این اعتبارات منجر شده است؛ بااین‌حال، این روند در سال 1403، تقریباً متوقف شده است.
2. در سال‌های 1399 تا 1401، عملکرد اعتبارات عمرانی عددی بین عدد لایحه و قانون بوده است. اما در سال 1402 (مشابه سال 1398)، عملکرد اعتبارات عمرانی بودجه به شکل قابل‌توجهی کمتر از هر دو است که شاید بتوان آن را به خطا در برآورد اولیه دولت نسبت داد. به بیان دیگر، دولت در لایحه بودجه، تعهدات مالی فراتر از توان اجرایی خود ایجاد کرده است.

3. تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی (مندرج در جدول 7 و پیوست یک بودجه) خود به دو بخش قابل تقسیم است:

1. اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌ها (مندرج در پیوست یک بودجه)،
2. سایر اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (مندرج در جدول 1-7 بودجه). همان‌طور که پیش از این اشاره شد، بخشی از اعتبارات (جدول 1-7 در بودجه 1403)، بین (طرح‌های پیوست یک) توزیع شده است.

در فرایند بررسی و تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، اعتبارات دسته اول حدود 1/7 هزار میلیارد تومان و اعتبارات دسته دوم حدود 1/1 هزار میلیارد تومان افزایش‌یافته است. براساس مندرجات (پیوست 1 لایحه بودجه سال 1403)، تعداد 2325 طرح عمرانی ملی در کشور وجود داشت که این تعداد در قانون بودجه به 2331 طرح رسید. توضیح مربوط به طرح‌های اضافه ‌شده و سایر تغییرات شامل تصویب اعتبار برای طرح‌های متوقف ‌شده، افزایش اعتبار طرح‌های لایحه و تغییر در عناوین طرح‌ها، در ادامه به تفکیک بررسی خواهد شد.

3-1. بررسی تغییرات اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی به تفکیک امور

تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی (اعم از عمومی، متفرقه و اختصاصی) از لایحه تا قانون به تفکیک امور در شکل 2 گزارش شده است:

شکل 2. نمودار مقایسه اعتبارات عمرانی ملی به تفکیک امور [1] [2]

همان‌طور که در شکل بالا مشاهده می‌شود، بیشترین افزایش نسبی به‌ترتیب مربوط به امور خدمات عمومی (950 میلیارد تومان) و امور فرهنگ، تربیت بدنی وﮔردشگری (هزار میلیارد تومان) است. همچنین بیشترین کاهش نسبی مربوط به امور قضایی (1.1 هزار میلیارد تومان) و امور آموزش و پژوهش (حدود 1.5 هزار میلیارد تومان) بوده، البته باید در نظر داشت که بخش زیادی از اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه (در جدول ۹ بودجه) یا ردیف‌های استانی (در جدول 10 بودجه) توزیع شده است که به تفکیک امور و فصول قابل ارائه نیست. به همین دلیل، اظهارنظر درخصوص اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی در فرایند بررسی لایحه بودجه اعتبارات بیشتری برای کدام امور در نظر گرفته‌اند، صرفاً با تکیه‌ بر اطلاعات نمودار فوق دقیق نخواهد بود.

3-2. حذف یا اضافه‌شدن طرح‌ها در پیوست 1 بودجه سال 1403

در پیوست یک قانون بودجه سال 1403، تعداد 9 طرح جدید نسبت به لایحه اضافه و 3 طرح حذف شده است. شایان ذکر است 7 طرح از طرح‌های جدید درج شده در قانون، ماهیت تعمیر و تجهیز (مخارج سرمایه‌ای جاری) دارند. مجموع اعتبارات افزوده شده بابت این تعداد طرح حدوداً مبلغ 2/3 هزار میلیارد تومان است که بخش عمده آن (1/5 هزار میلیارد تومان) مربوط به طرح «دهکده‌های ورزش دانش‌آموزی» مربوط به سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور است.

همچنین مجموع اعتبار مربوط به طرح‌های حذف شده برابر با 120 میلیارد تومان است که 100 میلیارد تومان آن مربوط به «مرکز راهبردی سپاه - آبیاری زیرسطحی دشت مغان» است.

جدول 3. طرح‌های جدید در پیوست شماره 1 قانون بودجه سال 1403نسبت به لایحه [1]

جدول 4. طرح‌های حذف شده از پیوست یک لایحه بودجه سال 1403 [2]

3-3. لحاظ اعتبار برای طرح‌های متوقف ‌شده

در میان طرح‌های مندرج در (پیوست شماره 1 لوایح بودجه سنواتی)، طرح‌هایی با اعتبار بسیار کم (۱، ۵ یا ۱۰ میلیون ریال) درج می‌شود تا از دیگر طرح‌ها قابل تمییز باشند. این طرح‌ها عموماً طرح‌هایی هستند که به‌دلیل بروز موانعی متوقف شده‌اند. هر چند در موارد دیگری برای برخی طرح‌ها اعتباراتی لحاظ شده که تناسبی با ابعاد و هزینه‌های طرح ندارد، اما در این بخش صرفاً این طرح‌ها به‌عنوان «متوقف ‌شده» در نظر گرفته شده است.

در بررسی لایحه بودجه سال 1403 در مجلس، برای دو مورد از این طرح‌های متوقف شده، اعتباری در حدود نود میلیارد تومان لحاظ شده است که اطلاعات این طرح‌ها در جدول 5، ارائه شده است. مشخص نیست که لحاظ اعتبار برای این طرح‌ها (که احتمالاً به دلایل موجهی در لایحه برای آنها اعتباری در نظر گرفته نشده بود) به پشتوانه چه دلایل و شواهدی انجام شده و آیا این طرح‌ها قابل انجام هستند، یا اینکه صرفاً روی کاغذ اعتباری برای آنها در نظر گرفته می‌شود.

جدول 5. طرح‌های متوقف‌شده در لایحه 1403 که در قانون برایشان اعتبار در نظر گرفته شده است  [1]

3-4. افزایش یا کاهش اعتبارات طرح‌ها

یکی از مهم‌ترین تغییرات قانون نسبت به لایحه، تغییر در اعداد و ارقام بودجه مصوب طرح‌هاست. در فرایند بررسی لایحه بودجه سال 1403 کل کشور در مجلس، به‌جز طرح‌های جدول 5 این گزارش، اعتبار مصوب 2052 طرح کاهش داشته است. در نقطه مقابل اعتبار مصوب 130 طرح (6 درصد طرح‌ها) نیز در مقایسه با لایحه بودجه افزایش‌یافته است. مجموع افزایش‌ اعتبار طبق بررسی‌های صورت گرفته برابر با 8 هزار میلیارد تومان بوده است. از میان این 130 طرح:

• 52 طرح 100 درصد یا بیشتر افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 27 طرح بیش از 50 درصد و کمتر از 100 درصد افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 20 طرح بیش از ۲۰ درصد و کمتر از 50 درصد افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 31 طرح کمتر از ۲۰ درصد افزایش اعتبار داشته‌اند.

10 طرح با بیشترین میزان افزایش اعتبار در جدول 6 نمایش داده شده است. نکته حائز اهمیت درخصوص این تغییرات این است که افزایش یا کاهش اعتبارات طرح‌های عمرانی علی‌القاعده نیازمند در اختیار داشتن اطلاعات متعددی ازجمله؛ مطالعات توجیهی، وضعیت پیشرفت فیزیکی، هزینه‌های باقیمانده تا اتمام طرح و... بوده و اعمال تغییراتی چنین گسترده در فرایند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی، ممکن است موجب تخصیص ناکارای منابع به پروژه‌های عمرانی دولت و تضییع این منابع محدود شود.

جدول 6. ده طرح با بیشترین مبلغ افزایش اعتبار از لایحه تا قانون [1] [2]

3-5. تغییر در عناوین طرح‌ها

در قانون بودجه سال 1403 عناوین 30 طرح مندرج در لایحه با تغییر روبه‌رو بوده است. خاطر نشان می‌سازد که عمده تغییرات صورت‌گرفته در عناوین طرح‌ها، با افزایش حجم عملیات طرح‌های مذکور همراه است و حتی می‌تواند مطالعات امکان‌سنجی طرح را به کلی تحت‌الشعاع قرار دهد. این درحالی است که بر تغییرات اعمال شده در مجلس، عمدتاً میزان اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح‌های مذکور تغییری نیافته است. با توجه به اینکه اعمال چنین تغییراتی در فرایند بررسی بودجه در مجلس به‌راحتی انجام شده، اما می‌تواند آثار قابل‌توجهی بر امکان‌پذیری و اعتبارات مورد نیاز طرح‌ها داشته باشد. پیشنهاد می‌شود نسبت به تغییر عناوین طرح‌ها حساسیت ویژه‌ای به خرج داده شود تا از ورود جزیی و نگاه‌های منطقه‌ای در بررسی بودجه کل کشور اجتناب شود. جدول 7 تغییرات در عناوین این طرح‌ها را نشان‌ می‌دهد.

جدول 7. طرح‌هایی که عنوان آنها در قانون بودجه سال 1403 نسبت به لایحه تغییر کرده است [1] [2]

3-6. تغییر در سایر جزئیات طرح‌ها

در سال گذشته ستونی تحت عنوان مجموع مبالغ پرداختی تا سال 1400 وجود داشت که در قانون امسال این ستون به کلی حذف شده است. همچنین به‌رغم ماده (20) قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب سال 1351) اعتبارات مورد نیاز برای سال‌های بعد نیز از قانون بودجه سال 1403 حذف شده است. حذف این ستون توسط مجلس نیز می‌تواند موجب حذف آن از لایحه در سال‌های بعد شود که چنین اتفاقی دسترسی مجلس، رسانه‌ها و افکار عمومی به اطلاعات را کاهش خواهد داد. علاوه‌بر این، نبود چنین ستونی می‌تواند این ابهام را به وجود بیاورد که مطالعات امکان‌سنجی لازم برای طرح‌های پیوست 1، صورت نگرفته است. همچنین دستگاه اجرایی چهار طرح، تغییر داشته که البته این تغییرات جزیی بوده و ناشی از تدقیق دستگاه اجرایی متولی و تغییر از دستگاه اجرایی اصلی به فرعی بوده است.

4.تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه

در بخش اعتبارات متفرقه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، در سال 1403، تفاوت مهمی نسبت به بودجه سال 1402، وجود دارد. در سال 1402، اعتبارات متفرقه از جدول 9 و متفرقه جدول 7 (جدول 1-7) تشکیل شده بود. اما در بودجه سال 1403، علاوه‌بر اعتبارات عمومی جدول 7، برخی از اعتبارات متفرقه نیز وارد پیوست یک قانون بودجه شده است. البته برخی دیگر از اعتبارات متفرقه جدول 1-7 وارد پیوست یک قانون بودجه نشده است. در این بخش از گزارش، ابتدا وضعیت اعتبارات متفرقه را در جدول 9 و پس از آن وضعیت اعتبارات متفرقه منحصر به جدول 1-7 را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

4-1. بررسی تغییرات اعتبارات ردیف‌های متفرقه (جدول 9 بودجه)

همان‌طور که در جدول 2 ذکر شد، ردیف‌های متفرقه (جدول 9 بودجه)، حدود 21 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه و قانون را دربردارند. مجموع اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه، حدود 11/2 هزار میلیارد تومان افزایش‌یافته که مهم‌ترین تغییرات آن به‌شرح زیر است:

1. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به 2 ردیف (به‌شرح جدول 8) با مجموع اعتبار 150 میلیارد تومان، از لایحه بودجه حذف‌ شده‌اند.

جدول 8. اعتبارات عمرانی حذف‌شده از جدول 9 لایحه بودجه سال 1403 [2]

2. در 53 ردیف (به‌شرح جدول 9)، مجموعاً در حدود 2782 میلیارد تومان اعتبار عمرانی جدید لحاظ شده است (در بعضی موارد ردیف‌ها به کلی جدید هستند و در بعضی دیگر، در لایحه صرفاً اعتبار هزینه‌ای لحاظ شده بود و در قانون اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز اضافه شده است). این موارد، به‌غیر از ردیف‌هایی است که مبلغ اعتبار عمرانی آن‌ها افزایش‌ یافته است. مشخص نیست این ردیف‌ها با چه پشتوانه مطالعاتی و محاسباتی به لایحه بودجه اضافه شده‌اند و نسبت آنها با طرح‌ها مندرج در پیوست یک بودجه چیست.

جدول 9. اعتبارات عمرانی جدید در جدول 9 قانون بودجه سال 1403  [1]

3. 5 مورد از ردیف‌های متفرقه در جدول 9 بودجه، در مسیر لایحه تا قانون با افزایش مواجه شده‌اند که شرح آنها در جدول 10 آورده شده است. افزایش مبالغ در این بخش، مجموعاً 325 میلیارد تومان بوده است. همچنین 6 ردیف نیز، در فرایند لایحه تا قانون با کاهش مواجه شده‌اند که این کاهش نیز مجموعاً حدود 4/5 هزار میلیارد تومان، برآورد شده است. مشروح این موارد نیز در جدول 11 آورده شده است.

جدول 10. ردیف‌های متفرقه افزایش‌یافته[1] [2]

جدول 11. ردیف‌های متفرقه کاهش‌یافته [1] [2]

4-2. بررسی تغییرات اعتبارات سایر متفرقه‌ها (باقی‌مانده جدول 1-7 بودجه)

با مقایسه سایر اعتبارات جدول 1-7 در لایحه و قانون سال 1403، (عناوینی که خارج از جدول 7 هستند) مشاهده می‌کنیم که عناوینی از لایحه حذف شده‌اند، عناوینی به قانون اضافه شده‌اند و در برخی موارد نیز، عناوین طرح‌ها تغییر کرده است. همچنین در مواردی شاهد افزایش و یا کاهش اعتبار تخصیص یافته به این طرح‌ها هستیم. در ادامه هر کدام از این موارد را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

جدول 12. اعتبارات عمرانی حذف ‌شده از جدول 1-7 [2]

جدول 13. اعتبارات عمرانی اضافه شده به جدول 1-7 [1]

جدول 14. ردیف‌های جدول 1-7 بودجه که موضوع آنها تغییر کرده است [1] [2]

جدول 15. ردیف‌های افزایش‌یافته در جدول 1-7 بودجه [1] [2]

جدول 16. ردیف‌های کاهش‌یافته در جدول 1-7 بودجه [1] [2]

5.تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی

همان‌گونه که در جدول 2 مشخص است، در لایحه بودجه سال 1403، میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی (عمومی)، برابر با 71 هزار میلیارد تومان بوده، که در قانون بودجه این رقم به حدود 72/5 هزار میلیارد تومان رسیده است. جدول 17 تغییرات اجزای عمده اعتبارات استانی را از لایحه تا قانون ارائه کرده است.

جدول 17. تغییرات در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی [1] [2]

درخصوص تغییرات اجزای اعتبارات عمرانی استانی نکات زیر قابل‌ ذکر است:

• ستون‌های «تملک استانی»، «0/27 ارزش‌افزوده»، «3 درصد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی»، و «تبصره «6» ماده (14) قانون اصلاح قانون معادن» از لایحه تا قانون بدون تغییر باقی مانده است. به این معنا که هم مجموع و هم ترکیب آن (تفکیک اعتبارات بین استان‌ها) تغییری نداشته است.
• در مصوبه مجلس، یک ستون با عنوان «کمک‌های فنی و اعتباری برای فعال‌سازی واحدهای راکد و غیرفعال» به مبلغ 1/5 هزار میلیارد تومان افزوده شده است، که به‌صورت یکسان بین 31 استان توزیع شده است.
• اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن هم از جهت ترکیب (سهم هر استان) و هم از جهت مجموع تغییراتی داشته است که به‌شرح زیر است:
  • در لایحه، یک ردیف در انتهای جدول استانی با عنوان «تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام و محرومیت‌زدایی» به مبلغ 20 هزار میلیارد تومان وجود داشت که در مجلس این اعتبار بین استان‌ها توزیع شده است. 150 میلیارد تومان آن به اقلیت‌های دینی (بدون توزیع استانی) اختصاص یافته است.
  • ردیفی به مبلغ 5/1 هزار میلیارد تومان تحت عنوان «سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس ـ تخریب، بازسازی و مقاوم‌سازی مدارس» بدون تفکیک استانی اضافه شده است.
  • از مجموع 60 هزار میلیارد تومان اعتبار مربوط به قانون استفاده متوازن در لایحه بودجه که بین استان‌ها توزیع شده بود، 4 هزار میلیارد تومان از استان‌ها کم شده است و تحت دو ردیف «زیرساخت‌های کمیته امداد و بهزیستی به‌طور مساوی» و «وزارت آموزش و پرورش _ تجهیز هنرستان‌های آموزش و پرورش» هر کدام به مبلغ 2 هزار میلیارد تومان به مصوبه مجلس اضافه شده است.

با توجه به تغییرات یاد شده، شکل 3 میزان افزایش (یا کاهش) مجموع اعتبارات عمرانی را به تفکیک استان‌های کشور نمایش می‌دهد. بر این اساس، بیشترین رشد مربوط به استان‌های قم (63 درصد)، تهران (48 درصد) و سمنان (41 درصد) و کمترین رشد مربوط به استان‌های خوزستان (7- درصد)، سیستان و بلوچستان (بدون تغییر) و آذربایجان غربی (2 درصد) است.

شکل 3. رشد اعتبارات عمرانی استانی از لایحه تا قانون بودجه سال ۱۴۰3 [1] [2]

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این گزارش، ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر بررسی و تصویب لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، عملکرد مجلس شورای اسلامی از حیث اثرگذاری بر محتوای لایحه بودجه سال 1403 در حوزه اعتبارات عمرانی، بررسی شد. جدول 18، تغییرات انجام شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال ۱۴۰3 را با سال‌های گذشته مقایسه کرده است که به‌نظر می‌رسد از حیث محدود شدن ورود به جزئیات طرح‌ها، کاهش سهم اعتبارات متفرقه (افزایش شفافیت) از مجموع اعتبارات عمرانی نسبتاً وضعیت قابل‌قبولی داشته است. البته باید توجه داشت که همچنان تغییرات جزئی و کلی انجام شده در فرایند بررسی بودجه در مجلس در ردیف‌های متفرقه (جدول شماره 9 بودجه) یا ردیف‌های متفرقه دستگاه‌های اجرایی (جدول شماره 1-7 بودجه) بسیار بیش از حد مطلوب است و این حجم از تغییرات جزیی می‌تواند در مرحله اجرای بودجه اختلالاتی را در عملکرد مالی دولت ایجاد کرده و شفافیت و نظارت‌پذیری بودجه را نیز کاهش دهد.

یکی از نکات جالب توجه در این بررسی، تأثیر شیوه ارائه بودجه (به‌صورت دو مرحله‌ای) در میزان ورود مجلس به حجم کلی و جزئیات اعتبارات عمرانی بودجه است. با توجه به اینکه این اولین تجربه ارائه بودجه به این شیوه بوده است، برای ارزیابی دقیق‌تر باید این بررسی در سنوات بعدی نیز ادامه یابد.  

جدول 18. مقایسه تغییرات اعتبارات عمرانی در فرایند بررسی لایحه بودجه در چهار سال اخیر [3]

با توجه به آمار و ارقام ارائه شده در گزارش و همچنین نظر به حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، نکات زیر به‌عنوان جمع‌بندی مباحث و پیشنهادهایی برای بهبود حکمرانی در حوزه طرح‌های عمرانی دولت قابل ارائه است:

- براساس بررسی‌های انجام شده، فرایند تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دچار اشکال است و ازاین‌رو، تدوین یک قانون ویژه برای تعریف، اجرا و نظارت بر طرح‌های عمرانی ضروری است. بخشی از آسیب‌های یاد شده در مرحله تصویب طرح‌ها و مداخله مجلس شورای اسلامی در جزئیات طرح‌های عمرانی لوایح بودجه سنواتی، ناشی از نبود اتقان در مرحله تعریف طرح است. چنانچه دولت‌ها موظف باشند در ازای تعریف هر طرح عمرانی جدید در پیوست ۱، لوایح بودجه، دست کم خلاصه‌ای از مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن را به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند (و حتی برای بررسی توسط افکار عمومی، این اسناد را منتشر کنند)، انضباط بیشتری بر تعریف طرح‌ها عمرانی حاکم خواهد شد و بدون شک ورود مجلس به اعتبارات این حوزه نیز گزیده‌تر خواهد شد.

• یکی از انگیزه‌های مجلس شورای اسلامی برای اثرگذاری در محتوای لوایح بودجه سنواتی، رفع نبود توازن‌های استانی و حل مشکلات حاد حوزه‌های انتخابیه در بخش‌هایی نظیر راه، آب و فاضلاب و... است. به این ترتیب، چنانچه دولت موظف باشد درخصوص کلیت مخارج عمرانی لایحه بودجه، نسبت به ارائه سند نحوه رفع نبود توازن‌های استانی و بهبود شاخص‌های تعیین‌شده اقدام شود، بخشی از این دغدغه قابل تأمین خواهد بود و مجلس از اثرگذاری در مرحله تصویب، به تقویت نقش خود در مرحله نظارت سوق داده می‌شود.
• با وجود نکات یاد شده که انجام آن از دولت مورد انتظار است، پیشنهاد می‌شود در مراحل بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی در مجلس شورای اسلامی تاحدامکان از ورود به جزئیات طرح‌های عمرانی پرهیز شود. به‌ویژه تغییر در عناوین طرح‌ها که امکان‌پذیری طرح‌ها را متأثر کرده و اسناد مطالعاتی و طرح‌های توجیهی پشتیبان طرح‌ها را با مشکل مواجه می‌کند.
•  اگرچه افزایش سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مجموع مصارف بودجه امری پسندیده است که می‌تواند به بهبود روند تشکیل سرمایه در کشور و ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها می‌تواند شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور را افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش سازد. ازاین‌رو، تمرکز بر اصلاح کیفیت تأمین منابع مالی بودجه (اصلاحات سمت منابع بودجه) و کنترل و افزایش کارایی هزینه‌ها در بودجه (اصلاحات سمت مصارف بودجه)، اهمیتی بیشتر از افزایش مستقیم تعداد و اعتبارات مصوب طرح‌های عمرانی بودجه خواهد داشت.