خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

در لایحه بودجه سال 1404، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر 600 هزار میلیارد تومان است که به‌شکل زیر توزیع شده است:

• 388 هزار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی (پیوست 1)،
• 94 هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها، و
• 117 هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه.

اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی در قالب 2123 طرح در پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404 ارائه شده است که از این تعداد 410 طرح جاری با موضوع تعمیرات، تأمین و تجهیز ماشین‌آلات و امکانات با مجموع اعتبار حدود 37/7 هزار میلیارد تومان، و 1713 طرح غیرجاری (پروژه‌ای) با مجموع اعتباری در حدود 294/3 هزار میلیارد تومان می‌باشند. در این گزارش، جزئیات مربوط به این طرح‌ها، مقایسه آنها با قانون بودجه سال 1403 و نکات تکمیلی در خصوص طرح‌های عمرانی دولت ارائه شده است.

نقاط قوت و ضعف طرح و لایحه

 در بودجه سال1403 شاهد کاهش سهم ردیف‌های متفرقه جدول (9) لایحه و اضافه‌شدن اعتبارات متفرقه جدول (7) لایحه به طرح‌های مشخص و شفاف هر دستگاه بودیم. این روند مهم و مثبت در سال 1404 نیز حفظ شده است هر چند همچنان قابل پیشرفت است. این تغییر شفافیت بیشتر بودجه عمرانی را در پی دارد.  

-اگرچه در ارقام بالا اشاره شد که سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی 94 هزار میلیارد تومان است، اما باید در نظر داشت که علاوه‌بر این اعتبارات، 110 هزار میلیارد تومان در قالب اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (خارج از سرجمع) برای استان‌ها در نظر گرفته شده است. شایان‌ذکر است در لایحه بودجه سال 1404 حدود 320 طرح جاری با مجموع اعتبار 7 هزار میلیارد تومان (موضوع جدول 10-د) به بودجه استانی منتقل شده است و علی‌القاعده تخصیص بودجه آنها به شورای برنامه‌ریزی استان واگذار خواهد شد که اقدام مثبتی در قالب تمرکززدایی مالی و واگذاری بخشی از وظایف و مسئولیت‌ها به دستگاه‌های استانی می‌باشد. البته تحقق این نقطه قوت، مشروط به تخصیص این اعتبارات در طول سال بوده و در صورت پایین ‌بودن درصد تخصیص مشابه روال سال‌های اخیر، همچنان دولت از مزایای تمرکززدایی مالی بی‌بهره خواهد بود.

-همچنان مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند. شایان‌ذکر است در لایحه بودجه سال 1404، 1713 طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود 4600 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد و در سال 1404، صرفاً 350 هزار میلیارد تومان آن قابل تأمین است. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تأمین منابع مالی برای طرح‌ها، حدوداً 13 سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم است؛ طرح‌هایی که میانه عمر آنها به بیش از 17 سال رسیده است. متأسفانه لایحه بودجه سال 1404، گام مؤثری در راستای غربالگری طرح‌ها و تمرکز منابع در طرح‌هایی با بازده اجتماعی بالا برنداشته است. توزیع منابع محدود بودجه‌ای به این حجم از طرح که زمان زیادی از انجام مطالعات توجیهی آنها گذشته‌است، یکی از عوامل ناکارایی مصارف عمومی در حوزه اعتبارات عمرانی است و می توان آن را از مصادیق اسراف و تبذیر دانست که با ضوابط نظام اقتصادی جمهوری اسلامی موضوع اصل 43 قانون اساسی، تطابق ندارد.

-براساس بررسی‌های انجام‌شده، 46 طرح جدید در مقایسه با سال گذشته به پیوست (1) بودجه اضافه شده است که صرفاً در حد یک عنوان بوده و دستگاه اجرایی متولی آن طرح و برخی اطلاعات بسیار جزئی از آن در دست است. همین موضوع در خصوص طرح‌های حذف و ادغام‌شده نیز وجود دارد. از مقایسه طرح‌های لایحه بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال گذشته، چنین به نظر می‌رسد که حدود 32 طرح حذف‌شده‌اند؛ اما دلیل حذف این طرح‌ها (اتمام یا بروز موانع) مشخص نیست.

-از دیگر نکات حائز اهمیت در پیوست (1) لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، تفکیک جدول طرح های عمرانی است که مجوز کمیسیون ماده (23) قانون الحاق (2) ندارند. تامین اعتبار این طرح ها منوط به اخذ این مجوز شده است. براساس ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که با عنوان مجوز ماده (23) شناخته می‌شود. حال این ابهام مطرح است که در خصوص طرح‌های پیشنهاد شده در ردیف‌های پیوست (1) لایحه بودجه 1403 که قید ارائه مجوز ماده (23) برای آنها لحاظ شده است، آیا این موارد رعایت و مطالعات توجیهی انجام شده است یا خیر. در صورت عدم رعایت این موارد و عدم انجام مراحل مقدماتی، اولاً به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد و با صدر اصل 52 قانون اساسی مبنی بر رعایت ترتیبات قانونی در تهیه لایحه بودجه منافات دارد، و ثانیاً مشخص نیست نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با تصویب این عناوین دقیقاً چه چیزی را مصوب می‌کنند.

-در سال های گذشته لیست طرح های عمرانی دولتی که قرار است از طریق مشارکت پیش برده شوند در پیوست 1 لایحه بودجه سالانه به طور مجزا درج می شد. از آنجایی که طرح های مشارکتی نیز نظیر سایر طرح های عمرانی دولتی به نحوی از منابع عمومی استفاده میکنند (برای مثال در طرح های خرید تضمینی در زمان آماده شدن محصول دولت باید با استفاده از منابع عمومی محصول را خریداری نماید) لازم است شفاف بوده و مشخص باشد که در هر سال چه میزان تعهد برای دولت ایجاد می کنند. در لایحه بودجه سال 1404 متاسفانه فهرست طرح های مشارکتی اعلام نشده است و تنها یک ردیف در جدول (9) اعتبارات متفرقه با عنوان «اعتبارات موضوع بند (الف) ماده (31) قانون تامین مالی توسعه زیرساخت» با اعتبار 15 هزار میلیارد تومان درج شده است.

-یکی از اقدامات جدید سازمان برنامه در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1404 افزودن ستونی با عنوان «برآورد از محل اختصاصی» در جدول (4) برای برخی طرح ها است. برای مثال در طرح «تعمیرات اساسی، تجیهزات و ماشین آلات نمایندگی های خارج از کشور» که متعلق به وزارت امور خارجه است، اعتبار از محل بودجه عمومی 1 میلیون تومان درج شده است که قطعا برای پیشبرد طرح کارکردی نخواهد داشت. ولی در ستون «برآورد از محل اختصاصی» برای این طرح 230 میلیارد تومان اعتبار درج شده است. به نظر می رسد این ستون نمایش دهنده توزیع اعتبارات عمرانی اختصاصی متعلق به دستگاه ها به تفکیک طرح است. اگرچه ارائه این توزیع از اعتبارات عمرانی اختصاصی گامی مهم در راستای شفاف سازی این اعتبارات به شمار می آید ولی ماهیت آن با کارکرد منابع اختصاصی در تعارض است زیرا یکی از اصلی ترین ویژگی های منابع اختصاصی اختیار بیشتر دستگاه در خرج کرد آن ها است. اگر در عمل دستگاه مقید به رعایت توزیع پیوست 1 شود (به عنوان قانون موخر نسبت به سایر قوانین مرتبط با نحوه هزینه کرد درآمدهای اختصاصی)، ماهیت اختیار دستگاه در درآمدهای اختصاصی از دست خواهد رفت. همچنین این ابهام وجود دارد که ساز و کار کسب اطمینان از پایبندی دستگاه به این توزیع طی سال چه خواهد بود،

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

با توجه به فرآیند جدید بررسی بودجه در مجلس و محدودیت‌های زمانی برای تصویب لایحه بودجه سال 1403، چند پیشنهاد مختصر در زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس به شرح زیر ارائه می‌گردد:

-پرهیز از تعریف طرح‌های جدید، پیش از انجام مطالعات توجیهی فنی، مالی، اقتصادی و زیست‌محیطی: متأسفانه یکی از عوامل ایجاد انبوه طرح‌های نیمه‌تمام در کشور، آغاز طرح‌هایی بدون انجام مطالعات اولیه باکیفیت است. همین موضوع موجب شده است تا نیمه‌تمام ماندن طرح‌ها یا متوقف‌شدن برخی پروژه‌ها، انتظارات اجتماعی به وجود آمده را بی‌پاسخ گذاشته و بخشی از منابع مالی دولت را نیز صرف طرح‌های بدون بازده نماید.

-پیش ­بینی اعتبار لازم برای ایفای تعهدات دولت در طرح های مشارکت عمومی – خصوصی: طرح های مشارکت عمومی و خصوصی از مصادیق تعهدات مشروط و صریح دولت هستند و مطابق قرارداد هر طرح می توان میزان تعهد قطعی دولت در هر سال برای آن طرح را حساب کرد. شیوه صحیح اختصاص اعتبار به این طرح ها محاسبه تعهدات قطعی دولت در سال آینده به تفکیک طرح و پیش بینی اعتبار لازم برای ایفای آن است. شیوه کنونی که در آن بدون انجام این محاسبات تنها یک رقم کلی در ردیف متفرقه درج می شود و طی سال بنا به صلاحدید به طرح ها اختصاص می یابد در سالهای گذشته منجر به ایجاد معوقات فراوان برای دولت و تضییع حقوق اشخاص موضوع اصول 22 و 46 قانون اساسی شده است و در عمل به انگیزه بخش خصوصی برای مشارکت با دولت آسیب جدی وارد ساخته و نیاز به اصلاح دارد.

-استفاده از مدیریت سبد برنامه‌ای برای برقراری ارتباط طرح های عمرانی با اهداف برنامه های توسعه: پیشنهاد اصلی این است که در فرآیند اصلاح نظام فنی و اجرایی این واقعیت مد نظر قرار گیرد که تحقق اهداف راهبردی نیازمند یک فرآیند شفاف و قابل مدیریت برای برقراری ارتباط بین قوانین بالادستی و قوانین جاری، و در عین حال بین فرآیندها و وظایف جاری در نظام اداری کشور است. یکی از راهکارهای شناخته شده و متقن بر اساس استانداردها و ضوابط مورد قبول بین‌المللی، تعریف سبدی از طرح­های عمرانی متناسب با اهداف برنامه‌های توسعه و در امتداد آن تعریف طرح‌ها و پروژه‌ها و تفویض اختیار متناسب با نظام اداری کشور است. در همین راستا باید در فرآیند اصلاح نظام فنی و اجرایی با استفاده از مبانی نظری استانداردهای مدیریت سبد برنامه‌ای، چارچوب و فرآیند مناسبی را برای تحقق اهداف راهبردی بواسطه تعریف سبدهای برنامه‌ای و تفویض اختیار متناسب با نظام اداری کشور مشتمل بر نظارت کارآمد و به همراه تضمین مسئولیت و کارآمدی مقامات اجرایی تدوین کرد.

اما بنا بر اهمیت موضوع، عناوین پیشنهادهای مهم‌تری نیز به شرح ذیل ارائه می‌شود. این پیشنهادها از جمله مواردی است که بایستی در راستای مأموریت مهم اصلاح ساختار بودجه پیگیری شود و لازم است پیگیری‌ها برای تحقق این موارد خارج از بازه زمانی فشرده بررسی بودجه در مجلس صورت گیرد:

-الزام دولت به انتشار و ارائه خلاصه گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که برای اولین‌بار در لایحه بودجه درج می‌شوند،

-الزام دولت به ارائه گزارشی از طرح‌های پایان‌یافته در هر سال به‌عنوان پیوست بودجه،

-اعطای مجوزهای لازم به دولت جهت غربالگری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با هدف تمرکز اعتبارات بر طرح‌هایی با بالاترین بازده اجتماعی-اقتصادی.

1.مقدمه

طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) بخشی از سرمایه‌گذاری‌های دولت است که اغلب در حوزه‌های زیرساختی ظهور پیدا می‌کند. این طرح‌ها در پیوست 1 بودجه، تحت عنوان طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی فهرست شده‌اند. بر اساس قانون برنامه و بودجه قرار است این طرح ها در واقع پیشبرنده اهداف و برنامه های تعیین شده دولت در برنامه های پنج ساله باشند. در احکام قانون برنامه هفتم اهداف متنوعی جهت سرمایه گذاری تعیین شده است که مشخص نیست ارتباط این اهداف با طرح های عمرانی پیوست 1 چگونه برقرار می شود چرا که حلقه اتصالی میان طرح ها و اهداف برنامه ها موجود نیست. همچنین اغلب طرح های موجود در این سند عمری طولانی داشته و متعلق به دوره برنامه های توسعه پیشین هستند. متاسفانه هیچ نشانه ای از بازنگری در این طرح ها و اولویت بندی آن با توجه به اهداف برنامه توسعه هفتم در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1404 وجود ندارد.

این گزارش تصویر کلان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و طرح‌های عمرانی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور را بررسی کرده و تصویری از طرح های حذف و اضافه شده به این سند ارائه می نماید. در انتهای گزارش نیز راهکاری جهت نحوه برقراری اتصال میان اهداف بالادستی (نظیر سند برنامه) و طرح های عمرانی توصیه شده است.

2.اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1403

یکی از اصلی‌ترین کانال‌های سرمایه‌گذاری دولت در ایجاد ظرفیت‌های جدید تولیدی و خدماتی در کشور، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در میان انبوه مشکلاتی که طرح‌های عمرانی با آن روبه‌رو است، مسئله کمبود اعتبار و همچنین عدم تخصیص اعتبارات مصوب، از مشکلات اساسی است. از همین رو، دقت و واقع‌بینی در برنامه‌ریزی مالی این طرح‌ها که در سند بودجه منعکس می‌شود، ضرورت ویژه‌ای دارد.

سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت، برابر 600 هزار میلیارد تومان است که شامل 388/7 هزار میلیارد تومان اعتبار طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی، 94/3 هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها (شامل 7 هزار میلیارد تومان اعتبارات انتقال یافته به استان)، و 117 هزار میلیارد تومان اعتبارات متفرقه است. البته برای تحلیل بهتر این اعداد و ارقام باید توجه داشت که:

• بخش قابل توجهی از سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی در کشور و طرح‌های عمرانی بزرگ از طریق شرکت‌های دولتی انجام‌می‌شود که بودجه آنها خارج از بودجه عمومی دولت مورد بررسی قرار می‌گیرد و اعداد و ارقام آن در اینجا لحاظ نشده است. به‌طور مشخص و براساس جدول (11) لایحه بودجه سال 1404، بالغ بر 1200 هزار میلیارد تومان هزینه سرمایه‌ای برای شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شده است که بخشی از آن (حدود 156 هزار میلیارد تومان) از طریق بودجه عمومی دولت، و مابقی آن از طریق منابع داخلی خود این شرکت‌ها تأمین می‌شود. بنابراین علاوه‌بر رقم 600 هزار میلیارد تومانی که در مصارف عمومی دولت برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در نظر گرفته شده است، پیش‌بینی شده حدود 1200 هزار میلیارد تومان دیگر نیز توسط شرکت‌های دولتی سرمایه‌گذاری شود. علاوه‌بر این، شهرداری‌های کشور نیز در سرمایه‌گذاری‌های عمومی نقش دارند که بودجه آنها مستقل از بودجه دولت بوده و ارقام آن در اینجا لحاظ نمی‌شود.
• به‌موجب قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت، علاوه‌بر ارقام بالا 110 هزار میلیارد تومان دیگر برای اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها در نظر گرفته‌می‌شود. این رقم از سرجمع اعتبارات بودجه عمومی دولت کسر و به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی اضافه می‌شود؛ با توجه به اینکه این اعتبارات عملاً خارج از سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای محسوب می‌شوند، در اعداد و ارقام فوق نیز لحاظ نشده است.
• بخشی از منابع دستگاه‌های اجرایی کشور که تحت عنوان منابع اختصاصی شناخته می‌شود نیز می‌تواند به مصارف سرمایه‌ای این دستگاه‌ها اختصاص یابد. در لایحه بودجه 1404 این رقم برابر 40 هزار میلیارد تومان است.

در نمودار 1، دسته‌بندی کلّی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه 1404 ارائه شده است که در بخش‌های بعدی برخی جزئیات آن بررسی خواهد شد.

شکل1. نمودار طبقه‌بندی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه عمومی دولت (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال 1403 کل کشور.

 در لایحه بودجه 1404 میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از محل منابع عمومی نسبت به قانون بودجه 1403 حدود 50 درصد رشد داشته است. همچنین سهم این اعتبارات از کل منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 حدود 12 درصد است که نسبت به قوانین بودجه سال­های قبل به طور قابل توجهی کمتر است. نمودار 2، روند این سهم را به تفکیک مبالغ مصوب و عملکرد در سال‌های اخیر نشان‌می‌دهد.

شکل2. نمودار سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از کل مصارف عمومی (درصد)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی، لایحه بودجه 1404 و گزارش‌های عملکرد مالی خزانه‌داری کل کشور .

چنانکه در نمودار 1 مشاهده شد، اعتبارات عمرانی عمومی در سه گروه اعتبارات ملی، اعتبارات استانی و اعتبارات متفرقه قابل دسته‌بندی هستند. 65 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به طرح‌های ملی مندرج در پیوست یک (طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی)، 16 درصد مربوط به ردیف‌های متفرقه و 19 درصد مربوط به طرح‌های استانی است. در بودجه سال1403 شاهد کاهش سهم ردیف‌های متفرقه جدول (9) لایحه و اضافه‌شدن اعتبارات متفرقه به طرح‌های مشخص و شفاف هر دستگاه بودیم. این روند مهم و مثبت در سال 1404 نیز حفظ شده است هر چند همچنان قابل پیشرفت است. این تغییر شفافیت بیشتر بودجه عمرانی را در پی دارد. نمودار 3، روند سهم هر یک از این اعتبارات را در سال‌های اخیر نشان‌می‌دهد.  

شکل3. نمودار مقایسه ترکیب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک ملی، متفرقه و استانی طی سال‌های 1404-1390 (درصد)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و محاسبات تحقیق.

همانطور که در نمودار نیز مشخص است سهم اعتبارات ملی اندکی کاهش یافته و سهم اعتبارات استانی از کل اعتبارات عمرانی فزاینده است.

باید توجه داشت که سهم اعتبارات استانی در نمودار بالا، بدون در نظر گرفتن اعتبارات قانون استفاده متوازن (3 درصد کل بودجه عمومی) و اعتبارات طرح‌های ملّی واگذار شده به استان در نظر گرفته شده است. در صورتی که این اعتبارات را نیز در زمره اعتبارات استانی لحاظ کنیم، سهم استان‌ها از اعتبارات عمرانی مصوب به نزدیک 28 درصد خواهد رسید.

جدول 1، اعتبارات عمرانی لایحه بودجه سال 1404 را با قانون بودجه 1403 مقایسه می‌کند. در تحلیل و بررسی جدول 1 و سایر مواردی که در این گزارش به بررسی نرخ رشد اعتبارات می‌پردازند، باید توجه داشت که برخی رشد‌های بالا ناشی از انتقال بخش قابل‌توجهی از اعتبارات متفرقه به اعتبارات طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی است.

جدول 1. توزیع و رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1404

مأخذ: قانون بودجه سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی (اعم از عمومی، متفرقه و اختصاصی) در لایحه 1404 و قانون مصوب 1403 به تفکیک امور در نمودار (2) مقایسه شده است:

شکل4. نمودار مقایسه اعتبار تملک دارایی های سرمایه ای امور دهگانه

همان‌طور که در نمودار بالا مشاهده می‌شود، بیشترین افزایش نسبی به‌ترتیب مربوط به امور حمایت اجتماعی (حدود 165 درصد) و امور آموزش (حدود 125 درصد) است. همچنین کمترین افزایش مربوط به امور مسکن و خدمات شهری (حدود 20 درصد) می باشد. همچنین مانند سال 1403، امور اقتصادی بیشترین سهم و امور دفاع و حمایت اجتماعی کمترین سهم را از اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای دارند.

 البته باید در نظر داشت که بخش زیادی از اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه (در جدول ۹ بودجه) یا ردیف‌های استانی (در جدول 10 بودجه) توزیع شده است که به تفکیک امور و فصول قابل ارائه نیست. به همین دلیل، اظهارنظر درخصوص اینکه در لایحه بودجه اعتبارات بیشتری برای کدام امور در نظر گرفته‌ شده است، صرفاً با تکیه‌ بر اطلاعات نمودار فوق دقیق نخواهد بود.

3. بررسی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در پیوست (1) لایحه

بخش اصلی پیوست (1) لوایح و قوانین بودجه سنواتی، به ذکر عناوین و برخی جزئیات در خصوص طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی ملّی اختصاص دارد و در آن اهداف کمی طرح‌ها، دستگاه اجرایی مربوطه، سال شروع و پایان طرح، اعتبارات تخصیص‌یافته، برآورد اعتبار در یک سال آینده و اعتبارات مورد نیاز برای اتمام هر طرح ارائه می‌شود. در این بخش از گزارش، از جهات مختلف به بررسی این طرح‌ها پرداخته و ضمن مقایسه با طرح‌های مندرج در پیوست (1) قانون بودجه سال1403، نکاتی ارائه می‌شود. نمودار 4 تصویری کلّی از طرح‌های مندرج در پیوست (1) لایحه بودجه 1404 ارائه می‌نماید.

شکل5. نمودار تصویری از طرح‌های تملّک دارایی‌های سرمایه‌ای در پیوست (1) لایحه بودجه 1404

مأخذ: پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

منظور از طرح‌های جاری در نمودار بالا، طرح‌هایی است که در پیوست (1) لایحه بودجه، سال اتمام ندارند. این طرح‌ها عموماً با عناوینی نظیر «تعمیرات اساسی» و «تأمین تجهیزات» در قوانین و لوایح بودجه سنواتی درج می‌شوند و عموماً ماهیت پروژه‌ای ندارند؛ در مقابل، سایر طرح‌ها ماهیت پروژه‌ای داشته و در جداول پیوست (1) برای آنها زمان اتمام و اعتبار مورد نیاز در سال‌های بعدی نیز پیش‌بینی شده است. با توجه به آن‌چه در نمودار 4 آمد، براساس پیش‌بینی‌های مندرج در لایحه بودجه 1404، هر طرح جاری (تعمیر و تجهیز) به‌طور متوسط حدوداً 92 میلیارد تومان و هر طرح غیرجاری (پروژه‌ای) به‌طور متوسط حدود 172 میلیارد تومان (صرفاً برای یک سال و نه برای اتمام) هزینه دارد.

 3-1. طرح‌های جاری (تعمیر و تجهیز)

همان طور که ذکر شد، تعداد 410 طرح با عناوینی نظیر تعمیرات اساسی و تأمین ماشین‌آلات و تجهیزات و با اعتباری بالغ بر 37 هزار میلیارد تومان در پیوست یک لایحه بودجه سال 1404 درج شده است. این طرح ها ماهیتا سرمایه گذاری جدید محسوب نشده و در واقع هزینه حفظ سرمایه گذاری و جبران استهلاک هستند. به عبارت دیگر 20 درصد از طرح های پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404 از منظر تعداد و 11 درصد از منظر بودجه اختصاص یافته سرمایه گذاری جدید محسوب نمی شوند.

شایان‌ذکر است در جدول 10-د لایحه بودجه سال 1404 حدود 320 طرح جاری با مجموع اعتبار 7 هزار میلیارد تومان به بودجه استانی منتقل شده است و علی‌القاعده تخصیص بودجه ایشان به شورای برنامه‌ریزی استان واگذار خواهد شد.

3-2. طرح‌های غیرجاری (پروژه‌ای)

1713 طرح مندرج در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1403 دارای زمان شروع و پایان مشخص است که برای آنها مجموعاً در حدود 294 هزار میلیارد تومان اعتبار در سال 1403 لحاظ شده و برآورد شده است که تا اتمام این طرح‌ها، بالغ بر 1745 هزار میلیارد تومان دیگر نیاز باشد. این طرح‌های که عموماً ماهیت احداث یا ایجاد دارند، بخش اصلی طرح‌های عمرانی ملّی را تشکیل می‌دهند و از همین بابت بررسی جزئیاتی درباره این طرح‌ها حائز اهمیت است.

براساس اطلاعات مندرج در پیوست (1) لایحه بودجه 1404، میانه عمر این طرح‌ها از شروع تاکنون (پایان 1402) برابر با 17 سال بوده و قدیمی‌ترین طرح‌ها («ساختمان شبکه آبیاری و زهکشی سفیدرود و فومنات» و «تکمیل و تجهیز شبکه‌های اندازه‌گیری آب‌های سطحی و زیرزمینی در محدوده استان‌ها») 59 سال عمر دارند [2]. نمودار 5، عمر این طرح‌ها را به تفکیک بازه‌های زمانی ارائه می‌کند که متأسفانه بیشتر سهم را طرح‌های بالای 20 سال دارند که 544 طرح را شامل می‌شوند. مشخص است که به دلیل تغییرات و تحولات مختلف اجتماعی، سیاسی، جمعیتی، اقتصادی، اقلیمی و آب‌وهوایی در کنار توسعه فناوری در بازه‌های زمانی 20 سال به بالا، این طرح ها بعید است مطابق مقتضیات امروز کشور باشند. همچنین روشن است که به دلیل تغییرات برنامه های توسعه و سایر اسناد بالادستی در کشور طی بیست سال گذشته (که اولویت های تعیین شده در آن ها می بایست منشا تعریف طرح های سرمایه گذاری در کشور باشند) این طرح ها نیازمند بازنگری و غربالگری جدی هستند.

شکل6. نمودار عمر طرح‌های مندرج در پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404

مأخذ: پیوست شماره (1) لایحه بودجه سال 1404 کل کشور.

ازسوی دیگر، براساس اطلاعات مندرج در پیوست (1) لایحه بودجه 1404، برآورد شده است که به‌طور میانگین حدود 3 سال تا اتمام طرح‌های غیرجاری زمان باقی است.

شکل7. نمودار برآورد زمان باقی‌مانده تا اتمام طرح‌های پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404

مأخذ: همان.

از مجموع 1713 طرح موجود و براساس برآوردهای سازمان برنامه و بودجه کشور، قرار است 7 طرح در سال 1404 به اتمام رسیده و عمده طرح‌ها تا پایان سال 1407 تکمیل شوند. با این وجود و با در نظر گرفتن روند تخصیص اعتبارات عمرانی در سال‌های اخیر و محاسبات سرانگشتی ذکر شده تناسب چندانی نداشته و واقع‌بینانه نیست.

یک روش سرانگشتی برای تخمین سال‌های مورد نیاز برای اتمام طرح‌ها، با تقسیم «اعتبار لازم برای اتمام طرح» به «اعتبار سال 1404» به‌دست می‌آیند. پیش‌بینی زمان لازم برای اتمام طرح‌ها از این روش، با فروض زیر به‌دست آمده است:

1. اعتبار پیش‌بینی شده طرح‌ها برای سال‌های آتی دقیق، واقع‌بینانه و براساس ارزش فعلی (حال) بوده و نیازی به افزایش این اعتبارات در سال‌های بعد نیست،
2. میزان اعتبار برآورد شده در سال‌های آتی نیز مشابه سال 1404 بوده و به‌صورت کامل تخصیص‌یافته و تأمین اعتبار می‌شود.

اگر کل اعتبار لازم برای اتمام طرح‌ها (معادل 4 هزار و 600 هزار میلیارد تومان) را به بودجه امسال آنها (350 هزار میلیارد تومان) تقسیم کنیم، به عددی بیش از 13 سال برای اتمام طرح‌ها خواهیم رسید.  

از جمله شاخص‌های دیگری که می‌تواند دلیلی بر غیرواقعی بودن برآوردهای سال اتمام طرح‌ها باشد، روند اتمام طرح‌ها در سال‌های گذشته، با تأکید بر طرح‌هایی است که قرار بوده در همان سال به اتمام برسند. به‌بیان‌دیگر، می‌خواهیم به این سؤال پاسخ دهیم که: چند درصد از طرح‌هایی که در بودجه هر سال قرار بوده در همان سال به پایان برسند، قطعاً پایان نیافته‌اند و در بودجه سال بعد برای آنها اعتبار پیش‌بینی شده است؟ نمودار 7 این آمار را در سال‌های گذشته نمایش می‌دهد. آمار سال 1402 به نظر بهتر از سال‌های گذشته می‌رسد (هرچند اثر طرح‌های ادغام‌شده در سایر طرح‌ها لحاظ نشده است). در سال 1403 حدود 89 درصد طرح‌ها برخلاف برنامه‌ریزی اولیه به اتمام نخواهند رسید و این موضوع، واقع‌بینانه‌ بودن برآوردهای موجود را به چالش می‌کشد. بدین‌علت، مغایر اصلاح ساختار بودجه در تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه تمام، مصرح در جزء 3 بند 3 سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم است.

شکل8. نمودار درصدی از طرح‌هایی که قرار بوده در هر سال به اتمام برسند، ولی در بودجه سال بعد استمرار یافته‌اند

مأخذ: محاسبات تحقیق براساس پیوست (1) قوانین بودجه سنواتی.

 از دیگر نکات حائز اهمیت در پیوست (1) لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، تفکیک جدول طرح های عمرانی است که مجوز کمیسیون ماده (23) قانون الحاق (2) ندارند است. تامین اعتبار این طرح ها منوط به اخذ این مجوز شده است. براساس ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که با عنوان مجوز ماده (23) شناخته می‌شود. حال این ابهام مطرح است که در خصوص طرح‌های پیشنهاد شده در ردیف‌های پیوست (1) لایحه بودجه 1403 که قید ارائه مجوز ماده (23) برای آنها لحاظ شده است، آیا این موارد رعایت و مطالعات توجیهی انجام شده است یا خیر. در صورت عدم رعایت این موارد و عدم انجام مراحل مقدماتی، اولاً به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد، و ثانیاً مشخص نیست نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با تصویب این عناوین دقیقاً چه چیزی را مصوب می‌کنند. در خصوص طرح‌هایی که قید ارائه مجوز ماده (23) برای آنها درج شده است، نکات زیر حائز اهمیت است:

-تعداد کل این طرح‌ها 47 طرح و مجموع اعتبار سال 1404 آنها بالغ بر 56 هزار میلیارد تومان است.

-از بین این 47 طرح، تنها 8 طرح هستند که تا سال 1402 اعتباری دریافت نکرده‌اند. باقی طرح‌ها (39 طرح) در سال‌های گذشته اعتبار دریافت کرده‌اند که مشخص نیست این تخصیص یا تصویب اعتبار بدون رعایت مراحل قانونی و اخذ مجوزهای ماده (23) بوده است یا توضیح دیگری در این خصوص وجود دارد.

شایان‌ذکر است یکی از عوامل انباشت طرح‌های نیمه‌تمام در کشور، عدم رعایت دقیق مراحل مقدماتی در تعریف و تصویب طرح‌های عمرانی است. بی‌توجهی به مطالعات توجیهی طرح‌ها و عدم انتشار آنها (علی‌رغم وجود الزامات قانونی متعدد) موجب شده است تا تعریف و تصویب طرح‌ها تحت‌تأثیر عواملی خارج از حوزه فنی و اقتصادی قرار گرفته و کشور را درگیر مسئله سرمایه‌گذاری‌های بدون بازگشت ساخته‌است. از همین رو، نظارت بر انجام مراحل قانونی تصویب و تعریف طرح‌های عمرانی، یکی از وظایف مهم مجلس شورای اسلامی به‌منظور جلوگیری از تضییع منابع عمومی است.

یکی دیگر از موارد مهم در بررسی لوایح بودجه سنواتی، تغییرات طرح‌ها و ردیف‌های کم و اضافه‌شده نسبت به قانون بودجه سال گذشته‌است. اگر از طرح‌های ادغام‌شده در یکدیگر یا طرح‌هایی که از هم منفک شده‌اند صرف‌نظر کنیم، در مقایسه با پیوست 1 قانون بودجه 1402، تعداد 46 طرح اضافه و 32 طرح کم شده است که در ادامه در خصوص جزئیات آنها به نکاتی اشاره خواهد شد. [2]

3-2-1. طرح‌های اضافه شده در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1403

از مجموع 46 طرح اضافه‌شده در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1404 کل کشور:

- 10 طرح با مجموع اعتباری در حدود 40 هزار میلیارد تومان که از محل اعتبارات متفرقه بودجه دریافت میکنند به پیوست (1) اضافه شده اند(جدول 5).

جدول 2. طرح‌های متفرقه اضافه شده به پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404 (میلیارد تومان)

- علاوه‌بر طرح‌های فوق، 36 ردیف جدید در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 به چشم می‌خورد (جدول 6) که البته سال شروع برخی از این طرح‌ها قبل از 1404 درج شده است، اما به هر حال برای این طرح‌ها اعتباری در سال 1403 لحاظ نشده است. مجموع اعتبار این ردیف‌ها در سال 1404، بالغ بر 3/5 هزار میلیارد تومان است.

 جدول 3. طرح‌های غیرجاری اضافه شده به پیوست (1) لایحه بودجه سال 1404 (میلیارد تومان)

3-2-2. طرح‌های حذف شده از پیوست 1 در لایحه بودجه 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403

به‌جز طرح‌هایی که در مقایسه با پیوست (1) قانون بودجه سال 1403 در هم ادغام‌شده‌اند، 34 طرح از سال گذشته در بین طرح‌های پیوست (1) لایحه بودجه سال 1403 مشاهده نمی‌شوند. از این 34 طرح:

-سال اتمام 17 طرح 1403 درج شده بود و این احتمال وجود دارد که علت حذف این طرح‌ها، پایان یافتن آنها باشد؛ البته تأیید پایان‌یافتن این طرح‌ها نیازمند بررسی‌های میدانی است و نمایندگان محترم مجلس با توجه به اشرافی که به حوزه‌های انتخابیه خود دارند، می‌توانند قضاوت بهتری درخصوص اتمام یا عدم اتمام این طرح‌ها داشته‌باشند. جدول 7 فهرستی از این طرح‌ها ارائه می‌کند. نکته جالب توجه آنکه اگر فرض کنیم این طرح‌ها در پایان سال 1403 اتمام یافته‌اند، با توجه به سال شروع درج‌شده برای این طرح‌ها، اتمام آنها به‌طور میانگین حدود 13 سال زمان برده‌است!

جدول 4. طرح‌های غیرجاری حذف‌شده با سال اتمام 1403                                            (میلیارد تومان)

- علاوه‌بر طرح‌های فوق، 15 طرح دیگر نیز از پیوست (1) لایحه بودجه سال 1403 حذف شده‌اند، با این تفاوت که طبق برنامه‌ریزی‌های قبلی، قرار بوده در بودجه امسال نیز اعتباراتی برای آنها در نظر گرفته شود. جدول 8 فهرست این طرح‌ها را ارائه می‌کند. از حیث رعایت اصول شفافیت و پاسخگویی، ضرورت دارد سازمان برنامه و بودجه کشور ضمن تقدیم بودجه به مجلس شورای اسلامی، درخصوص دلیل حذف این ردیف‌ها نیز توضیحاتی را ارائه نماید.

 جدول 5. سایر طرح‌های غیرجاری حذف‌شده                                                 (میلیارد تومان)

4.مدیریت سبد برنامه ای راهکاری برای برقراری رابطه اسناد بالادستی و طرح های عمرانی

حجم زیاد پروژه‌های نیمه‌تمام و عدم تحقق اهداف راهبردی مصوب در اسناد بالادستی نظیر سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری (مد ظله العالی) و برنامه‌های توسعه 5 ساله، خود گواهی بر این واقعیت است که اساساً نظام فنی و اجرایی کشور هیچ فرآیند یا چارچوبی برای تبیین چگونگی تحقق اهداف راهبردی ندارد. به بیان دیگر صرفا با تعریف برخی اهداف راهبردی در سطوح بالاتر نظام سیاسی کشور و اسناد مصوب آنها، فرآیند تحقق اهداف بدون هیچ‌گونه حلقه واسط و میانی انجام نمی‌شود.

به طور مثال کسب اطمینان از حرکت در راستای اهداف کلان مصوب برای سرمایه گذاری های زیرساختی در ماده 48 قانون برنامه‌ هفتم (نظیر: دالان­های راهبردی گذر (ترانزیت) ریلی و دریایی، توسعه منطقه مکران و اروند با رویکرد درونزایی و برونگرایی، توسعه خوشه­های تولیدی و کسب­وکار، توسعه زنجیره اکتشاف و استخراج نفت و گاز و پترو پالایشگاهها و صنایع پایین دستی پتروشیمی) در قوانین بودجه سنواتی به عنوان یک سند اجرایی کوتاه مدت حتی با ابزارهای نظارتی موجود چندان ممکن نیست زیرا که ارتباط بین قانون بالادستی و قانون سنواتی به طور مشخص و شفاف برقرار نیست.

با بررسی تطبیقی مبانی نظری استانداردهای مدیریت سبد برنامه‌ای و مدیریت طرح با مصوبات مرتبط با سند نظام فنی و اجرایی کشور خلاء یک چارچوب نظری متشکل و منسجم که بتواند اهداف راهبردی در مسیر پیشرفت و توسعه کشور را محقق کند به خوبی نمایان می‌شود. در واقع می‌توان گفت که در اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی کشور اساساً مفهوم سبد برنامه‌ای وجود ندارد و تعریفی متناظر با آن ارائه نشده است. در خصوص طرح نیز در موارد متعددی در کنار عبارت پروژه از عبارت طرح نیز استفاده شده است اما تمایز این دو و کارکردهای هر یک در فرآیند تحقق اهداف راهبردی مشخص نشده است.

پیشنهاد اصلی این است که در فرآیند اصلاح نظام فنی و اجرایی این واقعیت مد نظر قرار گیرد که تحقق اهداف راهبردی نیازمند یک فرآیند شفاف و قابل مدیریت برای برقراری ارتباط بین قوانین بالادستی و قوانین جاری، و در عین حال بین فرآیندها و وظایف جاری در نظام اداری کشور است. یکی از راهکارهای شناخته شده و متقن بر اساس استانداردها و ضوابط مورد قبول بین‌المللی، تعریف سبدهای برنامه‌ای متناسب با اهداف برنامه‌های توسعه و در امتداد آن تعریف طرح‌ها و پروژه‌ها و تفویض اختیار متناسب با نظام اداری کشور است. در همین راستا باید در فرآیند اصلاح نظام فنی و اجرایی با استفاده از مبانی نظری استانداردهای مدیریت سبد برنامه‌ای، چارچوب و فرآیند مناسبی را برای تحقق اهداف راهبردی بواسطه تعریف سبدهای برنامه‌ای، طرح‌ها، و پروژه‌ها و تفویض اختیار متناسب با نظام اداری کشور مشتمل بر نظارت کارآمد و به همراه تضمین مسئولیت و کارآمدی مقامات اجرایی تدوین کرد. نظام فنی و اجرایی مطلوب باید بتواند در هر یک از سطوح سبد برنامه‌ای، طرح و پروژه، با تبیین چارچوب‌های نظری صحیح و فرآیندهای مدیریتی مناسب در حوزه‌ها و نواحی دانش مورد نیاز بر اساس معیارها و استانداردهای معتبر بین‌المللی و شرایط داخلی کشور، در تعامل با نظام برنامه‌ریزی کشور، زمینه تحقق اهداف راهبردی را فراهم کند. نظام فنی و اجرایی را می‌توان به عنوان بعد دیگری در مجموعه نظام‌های حکمرانی کشور (از قبیل نظام برنامه‌ریزی، نظام حقوقی و نظام اداری) دانست که در محدوده مشخصی با نظام برنامه‌ریزی تقاطع دارد و با تدوین چارچوب‌های مدیریتی مناسب و پیش‌بینی الزامات مورد نیاز در راستای به نتیجه‌رساندن سبدهای برنامه‌ای، طرح‌ها و پروژه‌ها با صرف زمان و هزینه مورد قبول در جهت تحقق کیفیت مطلوب، موجب دستیابی به اهداف راهبردی می‌شود.

در این راستا می توان برای هر یک از اهداف مشخص و کلان برنامه هفتم یک سبدی از طرح ها که هدف مشخص آن ها نیل به آن هدف است (برای مثال توسعه مکران) تعریف کرد. این سبد ممکن است از طرح های متنوعی نظیر راه سازی، راه آهن، تامین آب و برق در منطقه مکران تشکیل شود که همه در راستای توسعه مکران قرار دارند.  با این روش پس از تشکیل سبدهای طرح می توان با قید منابع موجود اولویت بندی کرده و از اختصاص بودجه به طرح های خارج از سبدهای دارای اولویت خودداری نمود. ممکن است برخی از طرح های سبد در زمره طرح های بودجه دولت تعریف شود، برخی از طریق مشارکت با بخش خصوصی به سرانجام رسد و برخی توسط شرکت های دولتی پیشبرده شود. ولی نقطه هماهنگی و اتصال این طرح ها سبد تعریف شده و هدف ذیل آن خواهد بود.  این سبد می تواند مدیر مشخصی داشته باشد که البته لازم است اختیارات لازم برای پیشبرد طرح های مربوطه به او تفویض گردد.

5.شفافیت اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه سال 1404

یکی از اقدامات جدید سازمان برنامه در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1404 افزودن ستونی با عنوان «برآورد از محل اختصاصی» در جدول (4) برای برخی طرح ها است. برای مثال در طرح «تعمیرات اساسی، تجیهزات و ماشین آلات نمایندگی های خارج از کشور» که متعلق به وزارت امور خارجه است، اعتبار از محل بودجه عمومی 1 میلیون تومان درج شده است که قطعا برای پیشبرد طرح کارکردی نخواهد داشت. ولی در ستون «برآورد از محل اختصاصی» برای این طرح 230 میلیارد تومان اعتبار درج شده است. به نظر می رسد این ستون نمایش دهنده توزیع اعتبارات عمرانی اختصاصی متعلق به دستگاه ها به تفکیک طرح است. اگرچه ارائه این توزیع از اعتبارات عمرانی اختصاصی گامی مهم در راستای شفاف سازی این اعتبارات به شمار می آید ولی ماهیت آن با کارکرد منابع اختصاصی در تعارض است زیرا یکی از اصلی ترین ویژگی های منابع اختصاصی اختیار بیشتر دستگاه در خرج کرد آن ها است. اگر در عمل دستگاه مقید به رعایت توزیع پیوست 1 شود (به عنوان قانون موخر نسبت به سایر قوانین مرتبط با نحوه هزینه کرد درآمدهای اختصاصی)، ماهیت اختیار دستگاه در درآمدهای اختصاصی از دست خواهد رفت. همچنین این ابهام وجود دارد که ساز و کار کسب اطمینان از پایبندی دستگاه به این توزیع طی سال چه خواهد بود، زیرا خرج کرد درآمدهای اختصاصی (برای مثال در دانشگاه ها) در حال حاضر از قوانینی نظیر قانون محاسبات عمومی مستثنی بوده و مبنی هزینه کرد بودجه تفصیلی هئیت امنای دانشگاه است و لذا مشخص نیست سازمان از چه طریقی دانشگاه را مکلف به هزینه کرد در طرح مربوطه می نماید.

در سال های گذشته لیست طرح های عمرانی دولتی که قرار است از طریق مشارکت پیش برده شوند در پیوست 1 لایحه بودجه سالانه به طور مجزا درج می شد. از آنجایی که طرح های مشارکتی نیز نظیر سایر طرح های عمرانی دولتی به نحوی از منابع عمومی استفاده میکنند (برای مثال در طرح های خرید تضمینی در زمان آماده شدن محصول دولت باید با استفاده از منابع عمومی محصول را خریداری نماید) لازم است شفاف بوده و مشخص باشد که در هر سال چه میزان تعهد برای دولت ایجاد می کنند. در لایحه بودجه سال 1404 متاسفانه فهرست طرح های مشارکتی اعلام نشده است و تنها یک ردیف در جدول (9) اعتبارات متفرقه با عنوان «اعتبارات موضوع بند (الف) ماده (31) قانون تامین مالی توسعه زیرساخت» با اعتبار 15 هزار میلیارد تومان درج شده است.

طرح های مشارکت عمومی و خصوصی از مصادیق تعهدات مشروط و صریح دولت هستند و مطابق قرارداد هر طرح می توان میزان تعهد قطعی دولت در هر سال برای آن طرح را حساب کرد. شیوه صحیح اختصاص اعتبار به این طرح ها محاسبه تعهدات قطعی دولت در سال آینده به تفکیک طرح و پیش بینی اعتبار لازم برای ایفای آن است. شیوه کنونی که در آن بدون انجام این محاسبات تنها یک رقم کلی در ردیف متفرقه درج می شود و طی سال بنا به صلاحدید به طرح ها اختصاص می یابد در سالهای گذشته منجر به ایجاد معوقات فراوان برای دولت شده است و در عمل به انگیزه بخش خصوصی برای مشارکت با دولت آسیب جدی وارد ساخته و نیاز به اصلاح دارد.

یکی از مشکلاتی که همواره در سند پیوست 1 لایحه بودجه برقرار است ابهام برخی اطلاعات ارائه شده توسط دولت درباره طرح­ها است. برای مثال در برآورد اعتبار مورد نیاز در سال 1404 برای طرحی با عنوان «احداث ساختمان مرکزی سازمان ثبت احوال کشور» عدد 1 میلیون تومان در نظر گرفته شده است. از آنجا که مخارج این طرح‌ حدود 900 میلیون تومان برآورد شده است، احتمالاً این اقدام (مشابه سال‌های گذشته برای همین طرح) به این دلیل صورت گرفته است که تنها ردیف طرح مذکور حفظ شده تا در سال های بعد اعتبار آن تامین شود. مشابه این موضوع، در خصوص طرح‌های دیگری نظیر  «احداث ندامتگاه ورامین - 1000 نفره» با 1 میلیون تومان اعتبار، و «اتصال چابهار به شبکه ریلی» با 1 میلیون تومان اعتبار وجود دارد. شایان‌ذکر است درج ارقام ناچیز و غیرواقعی در جداول بودجه، سرجمع اعتبارات را دچار خطا نموده، واقع‌نمایی داده‌های بودجه‌ای را مخدوش کرده و جایگاه نظارتی مجلس را نیز تضعیف می‌نماید. از همین رو خلاف اصل شفافیت در بودجه‌ریزی بوده و به جهت واقعی نبودن، مغایر با بند 3 سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم است.

۶. جمع‌بندی و پیشنهادها

در پایان، به‌اختصار مهمترین یافته های گزارش ارائه می شود:

1-  در بودجه سال1403 شاهد کاهش سهم ردیف‌های متفرقه جدول (9) لایحه و اضافه‌شدن اعتبارات متفرقه جدول (7) لایحه به طرح‌های مشخص و شفاف هر دستگاه هستیم. این روند مهم و مثبت در سال 1404 نیز حفظ شده است هر چند همچنان قابل پیشرفت است. این تغییر شفافیت بیشتر بودجه عمرانی را در پی دارد. 

2-  اگرچه در ارقام بالا اشاره شد که سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی 94 هزار میلیارد تومان است، اما باید در نظر داشت که علاوه‌بر این اعتبارات، 110 هزار میلیارد تومان در قالب اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (خارج از سرجمع) برای استان‌ها در نظر گرفته شده است. شایان‌ذکر است در لایحه بودجه سال 1404 حدود 320 طرح جاری با مجموع اعتبار 7 هزار میلیارد تومان (موضوع جدول 10-د) به بودجه استانی منتقل شده است و علی‌القاعده تخصیص بودجه ایشان به شورای برنامه‌ریزی استان واگذار خواهد شد که اقدام مثبتی در قالب تمرکززدایی مالی و واگذاری بخشی از وظایف و مسئولیت‌ها به دستگاه‌های استانی می‌باشد. البته تحقق این نقطه قوت، مشروط به تخصیص این اعتبارات در طول سال بوده و در صورت پایین ‌بودن درصد تخصیص مشابه روال سال‌های اخیر، همچنان دولت از مزایای تمرکززدایی مالی بی‌بهره خواهد بود.

3-  همچنان مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند. شایان‌ذکر است در لایحه بودجه سال 1404، 1713 طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود 4600 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد و در سال 1404، صرفاً 350 هزار میلیارد تومان آن قابل تأمین است. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تأمین منابع مالی برای طرح‌ها، حدوداً 13 سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم است؛ طرح‌هایی که میانه عمر آنها به بیش از 17 سال رسیده است. متأسفانه لایحه بودجه سال 1404، گام مؤثری در راستای غربالگری طرح‌ها و تمرکز منابع در طرح‌هایی با بازده اجتماعی بالا برنداشته است. توزیع منابع محدود بودجه‌ای به این حجم از طرح که زمان زیادی از انجام مطالعات توجیهی آنها گذشته‌است، یکی از عوامل ناکارایی مصارف عمومی در حوزه اعتبارات عمرانی است و می توان آن را از مصادیق اسراف و تبذیر دانست که با ضوابط نظام اقتصادی جمهوری اسلامی موضوع اصل 43 قانون اساسی، تطابق ندارد.

4-  از دیگر نکات حائز اهمیت در پیوست (1) لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، تفکیک جدول طرح های عمرانی است که مجوز کمیسیون ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) ندارند است. تامین اعتبار این طرح ها منوط به اخذ این مجوز شده است. براساس ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که با عنوان مجوز ماده (23) شناخته می‌شود. حال این ابهام مطرح است که در خصوص طرح‌های پیشنهاد شده در ردیف‌های پیوست (1) لایحه بودجه 1403 که قید ارائه مجوز ماده (23) برای آنها لحاظ شده است، آیا این موارد رعایت و مطالعات توجیهی انجام شده است یا خیر. در صورت عدم رعایت این موارد و عدم انجام مراحل مقدماتی، اولاً به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد و با صدر اصل 52 قانون اساسی مبنی بر رعایت ترتیبات قانونی در تهیه لایحه بودجه منافات دارد، و ثانیاً مشخص نیست نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با تصویب این عناوین دقیقاً چه چیزی را مصوب می‌کنند. 

5- در سال های گذشته لیست طرح های عمرانی دولتی که قرار است از طریق مشارکت پیش برده شوند در پیوست 1 لایحه بودجه سالانه به طور مجزا درج می شد. از آنجایی که طرح های مشارکتی نیز نظیر سایر طرح های عمرانی دولتی به نحوی از منابع عمومی استفاده میکنند (برای مثال در طرح های خرید تضمینی در زمان آماده شدن محصول دولت باید با استفاده از منابع عمومی محصول را خریداری نماید) لازم است شفاف بوده و مشخص باشد که در هر سال چه میزان تعهد برای دولت ایجاد می کنند. در لایحه بودجه سال 1404 متاسفانه لیست طرح های مشارکتی اعلام نشده است و تنها یک ردیف در جدول (9) اعتبارات متفرقه با عنوان «اعتبارات موضوع بند (الف) ماده (31) قانون تامین مالی توسعه زیرساخت» با اعتبار 15 هزار میلیارد تومان درج شده است.

به عنوان یک راهکار اساسی:

حجم زیاد پروژه‌های نیمه‌تمام و عدم تحقق اهداف راهبردی مصوب در اسناد بالادستی نظیر سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری (مد ظله العالی) و برنامه‌های توسعه 5 ساله، خود گواه دیگری بر این واقعیت است که اساساً نظام فنی و اجرایی کشور هیچ فرآیند یا چارچوبی برای تبیین چگونگی تحقق اهداف راهبردی ندارد. به بیان دیگر صرفا با تعریف برخی اهداف راهبردی در سطوح بالاتر نظام سیاسی کشور و اسناد مصوب آنها، فرآیند تحقق اهداف بدون هیچ‌گونه حلقه واسط و میانی محقق نمی‌شود.

پیشنهاد اصلی این است که در فرآیند اصلاح نظام فنی و اجرایی این واقعیت مد نظر قرار گیرد که تحقق اهداف راهبردی نیازمند یک فرآیند شفاف و قابل مدیریت برای برقراری ارتباط بین قوانین بالادستی و قوانین جاری، و در عین حال بین فرآیندها و وظایف جاری در نظام اداری کشور است. یکی از راهکارهای شناخته شده و متقن بر اساس استانداردها و ضوابط مورد قبول بین‌المللی، تعریف سبدهای برنامه‌ای متناسب با اهداف برنامه‌های توسعه و در امتداد آن تعریف طرح‌ها و پروژه‌ها و تفویض اختیار متناسب با نظام اداری کشور مشتمل بر نظارت کارآمد و به همراه تضمین مسئولیت و کارآمدی مقامات اجرایی است.

در این راستا می توان برای هر یک از اهداف مشخص و کلان برنامه هفتم یک سبدی از طرح ها که هدف مشخص آن ها نیل به آن هدف است (برای مثال توسعه مکران) تعریف کرد. این سبد ممکن است از طرح های متنوعی نظیر راه سازی، راه آهن، تامین آب و برق در منطقه مکران تشکیل شود که همه در راستای توسعه مکران قرار دارند.  با این روش پس از تشکیل سبدهای طرح می توان با قید منابع موجود اولویت بندی کرده و از اختصاص بودجه به طرح های خارج از سبدهای دارای اولویت خودداری نمود. ممکن است برخی از طرح های سبد در زمره طرح های بودجه دولت تعریف شود، برخی از طریق مشارکت با بخش خصوصی به سرانجام رسد و برخی توسط شرکت های دولتی پیشبرده شود. ولی نقطه هماهنگی و اتصال این طرح ها سبد تعریف شده و هدف ذیل آن خواهد بود.  این سبد می تواند مدیر مشخصی داشته باشد که البته لازم است اختیارات لازم برای پیشبرد طرح های مربوطه به او تفویض گردد.