خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

اعتبارات هزینه‌ای که برای استان‌های کشور در لایحه بودجه سال 1404 پیش‌بینی‌شده، معادل 67 هزار میلیارد تومان و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای معادل 204 هزار میلیارد تومان است. اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برای استان‌ها از 5 محل تأمین می‌شود:

• اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی به مبلغ 46 هزار میلیارد تومان.
• اعتبارات 3 درصد درآمد حاصل از صادرات منابع نفتی برای استان‌های نفت‌خیز و گازخیز (یک‌سوم) و مناطق کمتر توسعه‌یافته (دوسوم) به مبلغ 36 هزار میلیارد تومان.
• اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور به میزان 3 درصد کل منابع عمومی بودجه به مبلغ 110 هزار میلیارد تومان
• اعتبارات موضوع 0/27 درصد مالیات بر ارزش‌افزوده به مبلغ 4/8 هزار میلیارد تومان.
• اعتبارات انتقال یافته از ملی معادل 7 هزار میلیارد تومان

شایان‌ذکر است که علاوه‌بر اعتبارات فوق، اعتبارات از محل دستگاه‌های ملی که با عنوان اعتبارات ابلاغی هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای نام‌گذاری شده‌، نیز به استان‌ها تعلق می‌گیرد که به‌دلیل اینکه خارج از اختیارات مقامات استانی بوده و در اختیار وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های ملی است در این گزارش مورد توجه قرار نگرفته.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور مصوب 1394، دولت مکلف است سالیانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص با همین عنوان تعیین کند. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404، برابر با 110 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده‌است؛ این در‌حالی است که 3 درصد منابع بودجه عمومی (منابع عمومی به‌علاوه درآمدهای اختصاصی) برابر با 161 هزار میلیارد تومان می‌شود.

در رابطه با سهم 3 درصد استان‌ها از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی هم می‌توان عنوان داشت که مطابق جدول (5) لایحه بودجه سال 1404 رقم کل منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی 604 هزار میلیارد تومان است که در این صورت 3 واحد درصد منابع استانی برای 48 هزار میلیارد تومان خواهد شد. در صورت کسر مبلغ لازم برای تهاتر نفت با هدف تأمین فرآورده‌های نفتی (معادل 65 هزار میلیارد تومان) برای نیاز مصرف داخلی از سرجمع صادرات، سهم بودجه استان‌ها به 43 هزار میلیارد تومان خواهد رسید.

بالاترین رشد اعتبار مربوط به استان‌های هرمزگان (82 درصد)، سیستان و بلوچستان (46 درصد) و فارس (44 درصد) است. همچنین کمترین رشد اعتبارات را استان خوزستان (11 درصد)، بوشهر (21 درصد) و کرمان (25 درصد) به خود اختصاص داده‌اند. همچنین در لایحه بودجه سال 1404 متوسط رشد اعتبارات استان‌ها 37 درصد است.

سرانه مجموع اعتبارات استانی حدود 3 میلیون و 138 هزار تومان بوده و سرانه اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی برابر با 2 میلیون و 361 هزار تومان است. از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه مجموع اعتبارات برای استان‌های ایلام (10/1 میلیون تومان)، کهگیلویه و بویراحمد (7/9 میلیون تومان) و بوشهر (7/6 میلیون تومان) بوده و کمترین سرانه مجموع اعتبارات استانی مربوط به استان‌های تهران (758 هزار تومان)، اصفهان (1/8 میلیون تومان) و البرز (1/9 میلیون تومان) است. از نظر اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای بیشترین سرانه اعتبارات عمرانی مربوط به استان‌های ایلام (7/5 میلیون تومان) بوشهر (6/5 میلیون تومان)، و کهگیلویه و بویراحمد (6 میلیون تومان) است. کمترین سرانه اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای نیز مربوط به استان‌های تهران (446 هزار تومان)، اصفهان (1/2 میلیون تومان) و البرز (1/4 میلیون تومان) است. بخش زیادی از این اعتبارات از محل اعتبارات استفاده متوازن از امکانات کشور بوده و از منظر محرومیت زدایی در گزارش اعتبارات محرومیت‌زدایی مورد بررسی قرار گرفته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

ضرورت بررسی میزان اثربخشی سیاست‌های کاهش شکاف توسعه‌ای در سال‌های اخیر از طریق سازوکارهای توزیع اعتبارات در بودجه:

از جمله اعتباراتی که با هدف محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه سنواتی درج و پرداخت می‌شود عبارتند از: اعتبارات 3 درصد درآمد نفت و گاز برای استان‌های محروم و نفت‌خیز و اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور که 3 درصد منابع بودجه عمومی است. این اعتبارات در چند دهه گذشته نه‌تنها محدود نشده، بلکه نرخ آن و مبنای محاسبه آن نیز افزایش یافته و می‌توان گفت سهم اعتبارات محرومیت‌زدایی از مصارف بودجه روند صعودی داشته است. درباره این اعتبارات باید به این سؤال اساسی پاسخ داد که آیا در طول این سال‌ها، تخصیص این اعتبارات توانسته استان‌های کمتر برخوردار را به متوسط توسعه کشور نزدیک کند یا شکاف توسعه‌ای میان‌ها را کاهش دهد؟ نظر به اصل (۴۸) قانون اساسی، مادامی که نیاز و استعداد رشد هر استان مشخص نشود، عادلانه بودن یا نبودنِ توزیع درآمدهای ملی در سطح استان‌ها، قابل ارزیابی نخواهد بود.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی مجزا به بررسی وضعیت اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه پیشنهادی دولت به‌عنوان برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی دولت در سال پیش‌رو پرداخته‌است. در این گزارش توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی و همچنین هدفمند بودن آن مورد ارزیابی قرار گرفته است[3].

1.مقدمه

یکی از مهم‌ترین اهداف تمرکز زدایی اعتقاد به این موضوع است که سطوح پایین‌تر دولت به‌دلیل مواردی نظیر سطح اطلاعات دقیق‌تر امکان انجام وظیفه دولت مرکزی (ملی) را در کیفیت بهتر دارند. یکی از معیارهای مهم در ارزیابی میزان تمرکز زدایی میزان مخارجی است که سطوح پایین‌تر از دولت مرکزی (نظیر استانی، محلی و...) انجام می‌دهند. به‌عبارت دیگر هرچه سهم مخارج این سطوح دولت نسبت به دولت مرکزی افزایش یابد، دولت به همان اندازه غیر متمرکزتر است.

در بودجه سالیانه ایران نیز منابعی برای انجام بخشی از وظایف دولت به استان‌ها اختصاص می‌یابد. این منابع توسط شورای برنامه ریزی استان به وظایف مشخص اختصاص می‌یابد. البته ذکر این نکته اهمیت دارد که اعتبارات عمومی که در استان‌ها هزینه می‌شود، صرفاً از محل بودجه استانی نیست و از محل اعتبارات ملی نیز منابعی در استان‌ها هزینه می‌شود که بعضاً ارقام آن بیشتر است ولی به‌دلیل آنکه تصمیم گیری آن در استان انجام نمی‌شود بودجه استانی نبوده و در راستای تمرکز زدایی نیست. اعتبارات استانی در جدول شماره 10 لایحه مشخص شده‌است.

هدف این گزارش، بررسی بودجه استانی در لایحه بودجه سال 1404 بوده و به‌صورت ذیل سازمان‌دهی شده‌است: ابتدا تصویر بودجه استانی از منظر منابع و مصارف ارائه شده و سپس با توجه به اطلاعات تفصیلی ارائه شده در لایحه بودجه، درآمدها، اعتبارات هزینه‌ای و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک 31 استان مورد مطالعه قرار می‌گیرد.

2.تصویر کلان بودجه استانی از منظر منابع و مصارف

منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 برابر با 4956 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 3485 هزار میلیارد ریال به‌صورت ملی و 1471 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است. سهم منابع عمومی ملی 70 درصد و سهم منابع استانی 30 درصد است. همچنین منابع عمومی به‌جز منابع تعهدزا (واگذاری دارایی‌های مالی) برابر با 3376 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 1905 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 1471 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است که سهم منابع عمومی ملی 56 درصد و سهم منابع استانی 44 درصد است[1].

نسبت‌های محاسبه شده فوق نمایش دهنده آن است که سهم استان‌ها در تأمین منابع عمومی در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403 کاهش یافته‌است.

منابع بودجه عمومی دولت شامل «منابع عمومی دولت» و «درآمدهای اختصاصی دولت» است. به همین ترتیب منابع استانی به‌صورت عمومی و اختصاصی جمع آوری می‌شود. از میان منابع استانی به مبلغ 1،483 هزار میلیارد تومان، حدود 0/8 درصد (به مبلغ 12 هزار میلیارد تومان) اختصاصی و مابقی عمومی است. کل منابع استانی در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون سال 1403 حدود 29 درصد رشد داشته و درآمد‌های اختصاصی استانی با افزایش 88 درصدی مواجه بوده است. بخش اصلی رشد منابع استانی ناشی از افزایش مالیات‌های استانی است. همچنین منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان منابع استانی نسبت به قانون بودجه سال 1403 کاهش یافته‌است.

جدول 1. منابع عمومی و اختصاصی استانی (هزار میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 برابر با 4956 هزار میلیارد تومان است که از این میان مبلغ 4،685 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 271 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است[1]. سهم مصارف عمومی ملی 94 درصد و سهم مصارف استانی 6 درصد است. همچنین مصارف عمومی به‌جزء بازپرداخت تعهدات قبلی دولت (تملک‌دارایی‌های مالی) برابر با 3956 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 3،685 هزار میلیارد ریال (93 درصد) به‌صورت ملی و 271 هزار میلیارد تومان (7 درصد) به‌صورت استانی است.

مصارف استانی با 30 درصد افزایش از 208 هزار میلیارد تومان به 271 هزار میلیارد تومان افزایش یافته این در حالی است که سهم آن از مصارف عمومی از 8 درصد به 6 درصد کاهش یافته‌است. به‌عبارت دیگر به‌دلیل رشد بودجه عمومی بیش از رشد بودجه استانی سهم بودجه استان در بودجه عمومی کاهش یافته‌است.

 جدول 2. مقایسه درآمدها و اعتبارات استانی و سهم آن از منابع عمومی (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404

مقایسه اعتبارات عمومی استانی در لایحه بودجه سال 1404 در مقایسه با قانون سال 1403 در جدول زیر مشاهده می‌شود. میزان افزایش اعتبارات هزینه‌ای 34 درصد و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای 29 درصد است.

جدول 3. مقایسه اعتبارات عمومی استانی در لایحه بودجه سال 1403 در مقایسه با قانون سال 1402 (هزار میلیارد ریال)

مصارف اختصاصی استان‌ها نیز در لایحه بودجه سال 1404 معادل 12 هزار میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1403 با حدوداً 100 درصد افزایش مواجه شده‌است.

جدول 4. مقایسه اعتبارات اختصاصی استانی (میلیارد تومان)

برخی از دستگاه‌های مستقر در استان‌ها مانند دانشگاه‌ها و بیمارستان‌ها اگرچه ماهیت استانی دارند، اما دارای بودجه ملی هستند و در سرجمع جدول بودجه استانی لحاظ نشده‌اند. این امر موجب می‌شود که نتوان تصویر دقیقی از سهم استان‌ها در بودجه کشور به‌دست‌آورد. به‌عبارت‌دیگر آنچه در جدول 10 لایحه بودجه تحت عنوان تصویر کلان بودجه استانی در سال 1404 به‌عنوان پرداخت‌های استانی آمده، بخش کوچکی از اعتباراتی است که به استان‌ها اختصاص می‌یابد. آنچه دولت برای بهداشت و درمان و آموزش عالی و... در طول سال هزینه می‌کند، بنابر تعریف‌های کنونی ماهیت ملی دارند و در این جدول ظاهر نمی‌شود. همچنین بخش مهمی از طرح‌های عمرانی ماهیت ملی دارند و اگرچه محل اجرای طرح در یک یا دو استان قرار دارد، اما درنهایت اعتبارات پرداختی برای این طرح‌ها ذیل اعتبارات طرح‌های ملی درج می‌شود.

تفکیک اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای از مبادی مختلف در جدول زیر ارائه شده‌است.

جدول 5. اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی (میلیارد تومان)

مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور مصوب 1394، دولت مکلف است سالیانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص با همین عنوان تعیین کند. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404، برابر با 110 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده‌است؛ این در‌حالی است که 3 درصد منابع بودجه عمومی (منابع عمومی به‌علاوه درآمدهای اختصاصی) برابر با 161 هزار میلیارد تومان می‌شود و بنابراین با اختلاف 50 هزار میلیارد ریالی مواجه هستیم. گفتنی است، اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور در لایحه بودجه سال 1404 با افزایش 29 درصدی همراه بوده است.

در رابطه با سهم 3 درصد استان‌ها از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی هم می‌توان عنوان داشت که مطابق جدول (5) لایحه بودجه سال 1404 رقم کل منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی 604 هزار میلیارد تومان است که در این صورت 3 واحد درصد منابع استانی برای 48 هزار میلیارد تومان خواهد شد. در صورت کسر مبلغ لازم برای تهاتر نفت با هدف تأمین فرآورده‌های نفتی (معادل 65 هزار میلیارد تومان) برای نیاز مصرف داخلی از سرجمع صادرات، سهم بودجه استان‌ها به 43 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که همچنان با مبلغ درج شده در بودجه استان‌ها حدود 7 هزار میلیارد تومان فاصله دارد.

3. بررسی اعتبارات به تفکیک استان‌ها

بر طبق اطلاعات موجود در جدول 10 لایحه بودجه سال 1404، مجموع درآمدهای استانی کل استان‌ها معادل 1471 هزار میلیارد تومان است. درحالی‌که کل مصارف عمومی استان‌ها (هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای) برابر 271 هزار میلیارد تومان است لذا، نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی معادل 5/4 برابر است. یعنی درآمدهایی که از استان‌ها تأمین می‌شود 5/4 برابر اعتباراتی است که توسط استان‌ها هزینه می‌شود. این نسبت در قانون بودجه سال 1403 معادل 5/3 برابر بوده است که البته این نسبت بدون در نظر گرفتن اعتبارات ابلاغی است که از طریق وزارتخانه‌ها به‌صورت ملی تخصیص می‌یابد و نمایش‌دهنده درصدی از درآمدهاست که در استان درباره مصارف آن تصمیم‌گیری می‌شود نه درصدی از درآمدها که در استان خرج می‌شود. در ادامه توزیع استانی این اعتبارات بررسی می‌شود:

3-1. اعتبارات استانی به تفکیک استان

جدول ۷ نشان‌دهنده اعتبارات استان‌ها در لایحه 1404 و رشد آن نسبت به قانون بودجه سال 1403 است. بالاترین رشد اعتبار مربوط به استان‌های هرمزگان (82 درصد)، سیستان و بلوچستان (46 درصد) و فارس (44 درصد) است. همچنین کمترین رشد اعتبارات را استان خوزستان (11 درصد)، بوشهر (21 درصد) و کرمان (25 درصد) به خود اختصاص داده‌اند. همچنین در لایحه بودجه سال 1404 متوسط رشد اعتبارات استان‌ها 37 درصد است. دلیل تفاوت این نرخ با نرخ رشد محاسبه شده در جدول 3 برای مصارف استانی وجود سه ردیف با عناوین زیرساخت‌های کمیته‌امداد و بهزیستی، تجهیز هنرستان‌های آموزش و پرورش و تخریب، بازسازی و مقاوم سازی مدارس است که در انتهای جدول (10) ب قانون بودجه سال 1403 بدون توزیع استانی درج شده‌است.

 جدول 6. رشد اعتبارات استانی در لایحه بودجه سال 1404 (میلیارد تومان)

‌مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1404.

3-2. ضریب بازگشت از درآمد استان

برای مقایسه استان‌های کشور می‌توان از مفهوم ضریب بازگشت (برخورداری) از درآمد (منابع) استان نیز استفاده‌کرد. این ضریب که از نسبت مصارف عمومی استان به منابع عمومی استان حاصل می‌شود، میزان برخورداری استان از درآمدهایش را نشان‌می‌دهد. به‌عبارت‌دیگر این ضریب نشان‌می‌دهد، چه میزان از منابع درآمدی هر استان در اختیار استان برای مصارف عمومی استان قرار می‌گیرد. این ضریب معمولاً به‌صورت درصد بیان می‌شود و برای استان‌هایی که مصرف عمومی مازاد بر درآمدشان دارند، بیشتر از 100 و برای استان‌هایی که مصرف عمومی کمتر از درآمد‌های استانی‌شان دارند کمتر از 100 است. شاخص مذکور برای استان‌های کشور در جدول زیر ارائه شده و ترتیب استان‌ها برحسب بزرگی ضریب بازگشت رتبه‌بندی شده‌است. به‌عبارت‌دیگر استان‌های رتبه‌های بالاتر، استان‌هایی هستند که دارای مصارف عمومی بیشتری نسبت به درآمدهای استانی هستند.

ازآنجاکه مقادیر ضریب بازگشت چه از نظر بزرگی برای کل کشور و چه از نظر توزیع میان استان‌های مختلف مستلزم مقایسه بوده، از قانون بودجه سال 1402 استفاده شده‌است.

این نسبت در لایحه بودجه سال 1404 برای 11 استان سیستان‌وبلوچستان، کهگیلویه و بویراحمد، لرستان، ایلام، خراسان‌جنوبی، کردستان، خراسان‌شمالی، گلستان، کرمانشاه و اردبیل بیش از 100 بوده که به‌معنای برخورداری بیش از 100 درصدی استان از درآمد‌هایش است. این نسبت برای 21 استان دیگر کمتر از 100 است.

بررسی ضریب بازگشت استان‌های مختلف نشان‌می‌دهد در لایحه بودجه سال 1404 استان‌ها نسبت به سال گذشته وا‌گراتر شده‌اند. این موضوع از مقایسه خطای استاندارد ضریب بازگشت استان‌ها در دو سال قابل استخراج است. در قانون سال 1403 بیشترین ضریب بازگشت درآمد 227 درصد بوده و 6 استان دارای ضریب بیش از 100 بوده‌اند، درحالی‌که در لایحه بودجه سال 1404 بیشترین نسبت مربوط به استان سیستان‌وبلوچستان برابر 268 درصد و 10 استان دارای ضریب بیش از 100 هستند.

جدول 7. ضریب بازگشت در لایحه بودجه سال 1404 و مقایسه آن با قانون بودجه سال 1403

(درصد)

مآخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال 1403.

4.سرانه مصارف عمومی و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها

یکی از شاخص‌های مورد استفاده در بررسی بودجه استانی، بررسی مصارف عمومی استان‌ها و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استان‌ها به‌صورت سرانه است. مشاهده سرانه استان‌ها می‌تواند در ارائه تصویری از بودجه استانی کمک‌کننده باشد، البته باید توجه داشت که معیارهای تعیین اعتبارات استان نظیر سهم استان در تولید نفت و گاز، دسترسی به زیرساخت و سرانه مراکز درمانی و آموزشی بسیار متنوع است.

از آنجایی که بخش اصلی اعتبارات هزینه‌ای استان صرف پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت در استان می‌شود لذا در جدول 9 سرانه مصارف عمومی استان‌ها و سرانه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) استان ارائه شده‌است. همان‌طور که در جدول نشان داده شده، سرانه مجموع اعتبارات استانی حدود 3 میلیون و 138 هزار تومان بوده و سرانه اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی برابر با 2 میلیون و 361 هزار تومان است. از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه مجموع اعتبارات برای استان‌های ایلام (10/1 میلیون تومان)، کهگیلویه و بویراحمد (7/9 میلیون تومان) و بوشهر (7/6 میلیون تومان) بوده و کمترین سرانه مجموع اعتبارات استانی مربوط به استان‌های تهران (758 هزار تومان)، اصفهان (1/8 میلیون تومان) و البرز (1/9 میلیون تومان) است. از نظر اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای بیشترین سرانه اعتبارات عمرانی مربوط به استان‌های ایلام (7/5 میلیون تومان) بوشهر (6/5 میلیون تومان)، و کهگیلویه و بویراحمد (6 میلیون تومان) است. کمترین سرانه اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای نیز مربوط به استان‌های تهران (446 هزار تومان)، اصفهان (1/2 میلیون تومان) و البرز (1/4 میلیون تومان) است. البته باید توجه داشت که شاخص سرانه اعتبارات صرفاً برای روشن‌تر شدن وضعیت بودجه اختصاص یافته‌است و پیچیدگی‌هایی مانند میزان محرومیت و وسعت استان و... بر میزان اعتبارات مورد نیاز برای هر استان اثرگذار خواهد بود.

جدول 8. سرانه اعتبارات استانی در لایحه 1404 (هزار تومان به‌ازای هر نفر)

مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1404.

در نمودار 1 سرانه مجموع اعتبارات استان برای 31 استان کشور ارائه شده‌است.

شکل 1 نمودار. سرانه مجموع اعتبارات استان

5. بررسی نحوه توزیع اعتبارات 1 درصد نفت و گاز

سابقه قانونی اعتبارات ۳ درصد درآمد نفت خام و گاز طبیعی به قانون اختصاص دو در هزار درآمد ناشی از فروش نفت خام برای عمران و آبادانی مناطق نفت‌خیز مصوب (۱۳۷۹ باز می‌گردد و سپس در لایحه اصلاح جداول ۴ و ۸ قانون برنامه چهارم توسعه (مصوب (۱۳۸۳) و قانون بودجه سال ۱۳۸۵ این منابع به ۲ درصد افزایش یافت این حکم در ماده (۱۳۲) قانون برنامه پنجم مصوب (۱۳۸۹) تکرار شد. 

بر اساس ماده (۱۳۲) قانون برنامه پنجم توسعه دولت باید ۲ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را به‌ترتیب یک سوم به استان‌های نفت‌خیز و گازخیز و دوسوم به شهرستانها و مناطق کمتر توسعه یافته جهت اجرای برنامه‌های عمرانی در قالب بودجه‌های سنواتی اختصاص دهد. 

در جزء «۳» بند «الف» ماده (۲۶) قانون برنامه ششم توسعه مصوب (۱۳۹۵) این اعتبارات به ۳ درصد درآمد حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی افزایش یافت علاوه بر این مبنای محاسبه آن به پیش از کسر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت تغییر کرد. 

این اعتبارات در سال ۱۳۹۶ در بند «ت» ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه دائمی گردید به‌موجب این بند دولت مکلف است ۳ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را به‌ترتیب یک سوم به استان‌های نفت‌خیز و گاز خیز که سهم هر استان بر اساس سهم آن استان در ارزش صادرات نفت خام و خالص صادرات گاز طبیعی تعیین می‌گردد و دوسوم به شهرستانهای مناطق کمتر توسعه یافته که بر اساس شاخص‌های توسعه نیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین می‌شود جهت اجرای برنامه عمرانی بودجه‌های سنواتی اختصاص دهد.

لذا بر اساس تصریح بند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی مبنی بر اینکه «سهم هر استان بر اساس سهم آن استان در ارزش صادرات نفت خام و خالص صادرات گاز طبیعی تعیین می‌گردد» این قاعده تقسیم تغییر کرد و سهم استان‌هایی که تولیدکننده گاز طبیعی هستند نسبت به وضعیت قبلی به‌شدت کاهش یافت.

در بند الف ماده (14) قانون برنامه هفتم پیشرفت تصریح فوق‌الذکر حذف شده و به‌جای آن عبارت «سهم هر استان در ارزش تولید نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی که بر مبنای قیمت صادراتی این سه محصول ارزش‌گذاری می‌شود» افزوده شد. این تغییر منجر به افزایش سهم استان‌های تولیدکننده گاز طبیعی نسبت به وضعیت قبل خواهد شد.

در جدول زیر تغییرات نحوه توزیع یک درصد فوق‌الذکر میان استان‌های نفت خیر و گاز خیز در قانون بودجه سال 1403 و 1404 نمایش داده‌شده‌است.

جدول 9. تغییرات سهم استان‌ها از اعتبارات 1 درصد نفت و گاز

 آیین نامه بند الف ماده (14) قانون برنامه هفتم پیشرفت که قرار بود الگوی تقسیم اعتبارات میان استان‌ها را مشخص نماید مصوب نشده است، همچنین آماری هم از تولید نفت و گاز به تفکیک استان در دسترس نیست. لذا امکان راستی آزمایی اجرای حکم قانون برنامه در این گزارش وجود ندارد. اما با توجه به آنکه سهم استان‌های تولیدکننده گاز نظیر خراسان‌رضوی و فارس افزایش یافته‌است به نظر می‌رسد در راستای حکم قانون برنامه هفتم حرکت شده‌است.

6.جمع‌بندی و پیشنهادها

منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 برابر با 4956 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 3485 هزار میلیارد ریال به‌صورت ملی و 1471 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است. سهم منابع عمومی ملی 70 درصد و سهم منابع استانی 30 درصد است. همچنین منابع عمومی به‌جز منابع تعهدزا (واگذاری دارایی‌های مالی) برابر با 3376 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 1905 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 1471 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است که سهم منابع عمومی ملی 56 درصد و سهم منابع استانی 44 درصد است.

نسبت‌های محاسبه شده فوق نمایش دهنده آن است که سهم استان‌ها در تأمین منابع عمومی در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403 کاهش یافته‌است.

 مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404 برابر با 4956 هزار میلیارد تومان است که از این میان مبلغ 4،685 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 271 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است. سهم مصارف عمومی ملی 94 درصد و سهم مصارف استانی 6 درصد است. همچنین مصارف عمومی به‌جزء بازپرداخت تعهدات قبلی دولت (تملک‌دارایی‌های مالی) برابر با 3956 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 3،685 هزار میلیارد ریال (93 درصد) به‌صورت ملی و 271 هزار میلیارد تومان (7 درصد) به‌صورت استانی است.

مصارف استانی با 30 درصد افزایش از 208 هزار میلیارد تومان به 271 هزار میلیارد تومان افزایش یافته‌است و از منظر سه از مصارف عمومی از 8 درصد به 6 درصد کاهش یافته‌است.

بررسی‌های انجام شده نشان‌می‌دهد که درباره دو موضوع مهم زیر لازم است در مجلس تصمیم گیری لازم انجام شود:

1. مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور مصوب 1394، دولت مکلف است سالیانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص با همین عنوان تعیین کند. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404، برابر با 110 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده‌است؛ این در‌حالی است که 3 درصد منابع بودجه عمومی (منابع عمومی به‌علاوه درآمدهای اختصاصی) برابر با 161 هزار میلیارد تومان می‌شود.
2. در رابطه با سهم 3 درصد استان‌ها از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی هم می‌توان عنوان داشت که مطابق جدول (5) لایحه بودجه سال 1404 رقم کل منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی 604 هزار میلیارد تومان است که در این صورت 3 واحد درصد منابع استانی برای 48 هزار میلیارد تومان خواهد شد. در صورت کسر مبلغ لازم برای تهاتر نفت با هدف تأمین فرآورده‌های نفتی (معادل 65 هزار میلیارد تومان) برای نیاز مصرف داخلی از سرجمع صادرات، سهم بودجه استان‌ها به 43 هزار میلیارد تومان خواهد رسید.