خلاصه مدیریتی

بیان موضوع

ادغام وزارت راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۱۳۹۰ به اذعان قریب به اتفاق صاحب نظران کارشناسی نبوده است. حال با گذشت ۱۳ سال سودمندی تفکیک یا تداوم وضع موجود و یا بازساماندهی و تمرکز و یکپارچگی حوزه های بخشی مورد بحث صاحب نظران قرار دارد.

موافقان این طرح بر این باورند که تفکیک حوزه‌های «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» می‌تواند به مدیریت تخصصی‌تر و تمرکز بر چالش‌های خاص هر حوزه و ارتقای  عملکرد و کاهش معضلات بحرانی هر حوزه منجر شود. از سوی دیگر، مخالفان تفکیک نگرانی‌هایی را درباره افزایش هزینه‌های اجرایی و فشار بر بودجه عمومی و تبعات احتمالی و اقتضائات زمانی جاری مطرح می‌کنند. آن‌ها معتقدند فرآیند تفکیک خود می‌تواند زمان‌بر و با چالش‌های اجرایی و حتی تبعات منفی متعدد همراه باشد که بر روند جاری عملکرد در حوزه کاری تأثیر منفی خواهد گذاشت.

با توجه به گذشت ۱۳ سال از زمان ادغام، پیش‌بینی می‌شود بازگشت به ساختار پیشین که خود به دهه‌ها قبل باز می‌گردد انطباقی با شرایط روز و چشم‌انداز تحولات و تغییرات بین‌المللی ندارد، منطقی و موثر نباشد. لذا انتظار می‌رود با یک بازسازماندهی، تمرکز و یکپارچه‌سازی در حوزه‌های مدیریتی، مزایای مضاعفی در بهره‌وری و تمرکز مدیریت و فرماندهی بخشی ایجاد تا با وجود تبعات ذاتی کوتاه مدت، تغییرات ساختاری در محیط اداری و منابع انسانی در حین فرایند تفکیک جبران شود.

نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت:

-تأکید بر عدم گسترش حوزه منابع انسانی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های جاری وزارتخانه و رعایت سیاست‌های کوچک‌سازی تشکیلات دولت

-تأکید بر عدم تحمیل بار مالی و مدیریت امکانات و ابنیه و تجهیزات موجود

نقاط ضعف:

-دلایل یک فوریتی بودن طرح بیان نشده است.

-الزام به تفکیک و تشکیل وزارتخانه‌های جدید پیش از تعیین تکلیف در خصوص شرح وظایف و مأموریت‌ها مناسب نیست. معطل ماندن دو وزارتخانه پس از تفکیک بدون مشخص بودن شرح وظایف و منتظر ماندن تا ۶ ماه برای تعیین تکلیف از طریق لایحه دولت خلاف نظام اداری صحیح بوده و لذا مغایر با بند (۱۰) اصل «۳» می‌باشد.

-علیرغم آنکه در مقدمه و دلایل توجیهی به تمرکز و یکپارچگی موضوعات مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری پرداخته شده، لیکن در ماده واحده و تبصره‌ها این مهم که به نظر از مهم‌ترین دستاوردهای تفکیک است، مشاهده نمی‌شود.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

الف) پیشنهاد اصلاحی:

ماده واحده - ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون، با رعایت بند «د» ماده (۲۹) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386/07/08) با اصلاحات و الحاقات بعدی و مواد (104) و (105) قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳ - ۱۴۰۷)، با تفکیک اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به بخش حمل‌ونقل از «وزارت راه و شهرسازی»، وزارت «حمل‌ونقل» تشکیل شود و این وزارتخانه به وزارت «مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری» تغییر نام می‌یابد.

تبصره1

دولت موظف است حداکثر ظرف شش ‌ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، اقدام قانونی لازم را به شرح ذیل انجام دهد؛ تغییرات در شرح وظایف، اهداف و اختیارات هر یک از وزارتخانه‌های جدید و موسسات، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه را با رویکرد متمرکزسازی نقش‌های سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری و همچنین تجمیع حوزه‌های فعالیت اصلی هر یک از وزارتخانه‌ها شامل مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری، توسعه منطقه‌ای، حمل‌ونقل درون و برون شهری، آماد و پشتیبانی (لجستیک)

تبصره2

کلیه نیروی‌انسانی، امکانات و اموال مورد نیاز وزارتخانه‌های «مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری» و «حمل‌ونقل» از نیروی انسانی، امکانات و اموال وزارت راه و شهرسازی و مؤسسات، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آنها تأمین می‌شود.

توضیحات:

۱- لازم است پیش از اجرایی شدن تفکیک، به دولت یک مهلت زمانی برای تغییر و تعیین شرح وظایف وزارتخانه‌های جدید (موضوع تبصره ۱) داده شود.

۲- با توجه به پیشینه ادغام که بخش راه و ترابری در بخش مسکن و شهرسازی ادغام گردید، پیشنهاد می‌شود به همین ترتیب به جای تفکیک دو وزارتخانه، بخش حمل‌ونقل از بخش مسکن و شهرسازی منتزع شود.

۳- مبنای طرح، مقدمه و دلایل توجیهی بر یکپارچگی مدیریت در حوزه مسکن، شهرسازی، مدیریت شهری و حمل و نقل درون و برون شهری بنا نهاده شده و انتظار می‌رود این مهم در عنوان وزارتخانه‌های جدید منعکس گردد.

4- با توجه به سنگینی وظایف وزارت راه و شهرسازی و دلایل یاد شده در بخش ضرورت طرح در رابطه با تجربیات داخلی و خارجی، وجود وزارتخانه مجزا برای بخش حمل‌ونقل، شرط لازم برای جدی شدن پیشبرد برنامه‌ها‌ و تکالیف پیشران و ضروری اما سنگین این حوزه (خصوصاً در قانون برنامه هفتم) ارزیابی می‌شود که نشان دهنده عزم دولت و مجلس برای بیشتر شدن توجه به این حوزه برای رفع مشکلات حمل‌ونقل و حضور موثر و جدی در عرصه راهگذرهای بین‌المللی است.

5- با تصویب قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، قانون برنامه پنجساله ششم توسعه ساقط شده و قابلیت استناد ندارد. ضمن آنکه سنجه‌های کمی عملکردی نظام اداری در ماده (104) و بند «الف» ماده (105) کاملتر از بند «الف» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه است.

6- با رعایت بند «د» ماده (29) قانون مدیریت و خدمات کشوری، مجموع پست‌های دو وزارتخانه جدید از کل پست‌های وزارت راه و شهرسازی کمتر خواهد شد که در راستای کوچک‌سازی تشکیلات دولت است.

7- لفظ «راه» در عنوان وزارت «راه و ترابری» شامل تمام زیرساخت‌های بخش حمل‌ونقل مثل راه‌آهن، فرودگاه‌ها و بنادر نمی‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود مانند سایر کشورهای دنیا، صرفاً لفظ عام «حمل‌ونقل» در نام وزارتخانه به کار برده شود که شامل کلیه امور مربوط به احداث زیرساخت‌های شبکه، توسعه و نوسازی ناوگان و فعالیت‌های بخش حمل‌ونقل و لجستیک می‌شود و در ادبیات علمی و حقوقی نیز رایج‌تر است.

8- درباره جایگاه سازمانی سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی وابسته یا تابعه وزارتخانه‌های جدید حکمی انشا نشده؛ لذا لازم است این موضوع تعیین تکلیف شود. پیشنهاد می‌شود مؤسسات دولتی تابعه وزارت راه و شهرسازی نیز مشمول این حکم شوند.

9- فقط به وظایف وزارتخانه‌های جدید اشاره شده است؛ لذا مناسب است که اهداف، وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید مورد تأکید قرار گیرد.

10- از مهم‌ترین موانع در مدیریت دولت دربخش حمل‌ونقل، جزیره‌ای عمل کردن زیربخش‌های جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی در ایفای وظایف سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری است. از این رو یکی از موضوعات ضروری که در فرایند اصلاح ساختار وزارتخانه حمل‌ونقل باید مورد توجه قرار گیرد، انتقال این وظایف از شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی و یکپارچه و متمرکز ساختن آن در ستاد وزارت راه و شهرسازی است. این اقدام، در راستای اجرای تکالیف قانونی کوچک‌سازی تشکیلات دولتی بخش حمل‌ونقل نیز محسوب می‌شود.

11- تصریح بر تأمین بار مالی اجرای این قانون از طریق کاهش ساختار تشکیلاتی وزارتخانه‌های جدید و مؤسسات، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آنها برای عدم مغایرت این قانون با اصل (75) قانون اساسی لازم است.

ب) در خصوص منطق و رویکرد به موضوع تفکیک

۱- اگرچه ادغام صورت گرفته به نظر کارشناسی نبوده، به نظر می‌رسد پس از گذشت سیزده سال، بازگشت به ساختار قبلی تصمیم‌گیری در این حوزه‌ها امری منطقی و مؤثر نباشد و به جای آن، نیاز به بازساماندهی و بازنگری اساسی در تقسیم وظایف و تکالیف در هر دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل ونقل احساس می‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود که فرآیند تفکیک تنها در صورتی اجرایی گردد که در چارچوب یک بازسازماندهی اساسی در دستگاه‌های اجرایی، تمرکز و فرماندهی واحد در هر دو حیطه ایجاد و با رویکرد چابک‌سازی، در قالب یک برنامه زمان‌بندی دقیق انجام شود.   

۲- تفکیک وزارت راه و شهرسازی به‌طور قطع فرآیندی زمان و هزینه بر است؛ تجربه نشان داده که در دهه‌های اخیر، ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها عمدتاً به شکل ظاهری و صرفاً در سطح مدیریت‌های کلان و مقام وزارت صورت گرفته و تحولی بنیادین در ساختار و عملکرد این وزارتخانه‌ها به دنبال نداشته است. بنابراین، تفکیک این وزارتخانه‌ها باید با توجه به سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، چابک‌سازی و کوچک‌سازی در معاونت‌ها و مدیریت‌های هر دو حوزه، به‌طور هدفمند صورت گیرد. بدین‌سان، مجموعه معاونت‌های وزارتخانه‌های جدید نباید از مجموع معاونت‌های فعلی فراتر رود و در عین حال، باید در نظر گرفته شود که هر معاونت جدید با تجمیع حوزه‌های مرتبط در وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه هماهنگ و هم‌راستا باشد و همزمان بهترین زمان برای تحقق اهداف و سیاست‌های کلی و قوانین از جمله ماده ۱۰۴ برنامه هفتم پیشرفت در چابک سازی دولت است تا هم معاونت و مدیریت‌ها و شرکت‌ها و سازمان‌های داخلی ادغام شوند و هم حیطه‌های فعالیتی مرتبط در سایر دستگاه‌ها به ساختار جدید دو وزارت ملحق و مکمل و هم‌افزا شوند.

۳ - با توجه به ضرورت یکپارچگی سیاست‌های حوزه‌های مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل، همچنین با توجه به اصول اساسی سیاست‌های کلی نظام در امور «شهرسازی» و حمل‌ونقل و همچنین اجرای مواد (104) و (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت، عدم تحقق ادغام یا تفکیک واقعی در گذشته و فقدان ترسیم دقیق وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های مربوطه، ترسیم نقشه راه، شیوه انجام این فرآیند و گذار از ساختار فعلی به ساختار جدید نیازمند برنامه اجرایی جامع و هماهنگ است که با محوریت وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی کشور تدوین شود تا در چارچوب این همکاری‌ها، تحولی اساسی در سیاست‌گذاری و مدیریت اجرایی رقم بخورد.

همچنین ابعاد مختلف آن از جمله موضوعات تخصصی، نهادی و سازمانی، مالی، نیروی انسانی و زیرساخت‌های فنی و خدماتی را دربرگیرد. همزمان به نظر می‌رسد همسو با مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ برنامه هفتم پیشرفت، سیاست‌های کلی و قوانین دائمی، باید با تمرکززدایی و تفویض اختیارات بیشتر از مرکز به پیرامون (استان‌ها و شهرستان و شهرها) مدنظر باشد.

۴- در تفکیک و تشکیل وزارتخانه‌های جدید با بازساماندهی افقی و تشکیل وزارت متمرکز در حوزه مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری، وزارت متمرکز در امور حمل‌و‌نقل درون و برون شهری و بین‌المللی را می‌توان یکی از مصادیق تحقق ماده (104) برنامه هفتم پیشرفت دانست که با بازساماندهی عمودی، توانمندسازی و تفویض گسترده امور به مدیریت استانی و شهرستانی و تحقق مدیریت جامع شهری ذیل ماده (105) برنامه هفتم پیشرفت و مدیریت روستایی موضوع ماده (۵۱) برنامه هفتم پیشرفت، می‌تواند تحول ساختاری و اداری شگرفی در کشور دانست.

۵- ظرف زمانی در بحبوحه ناترازی‌ها و کسری بودجه و ظرف مکانی در تحولات منطقه‌ای و جهانی باید در بررسی‌های هزینه و فایده طرح به نحو مقتضی لحاظ گردد تا فرایند اجرایی این قانون در بهترین زمان با بیشترین اثربخشی و کمترین تبعات صورت پذیرد.

۶- مبتنی بر تجارب عام ادغام و تفکیک‌های اداری، شکی نیست که در کوتاه مدت تبعات اداری و اجرایی تفکیک بر عملکرد و حوزه اجرایی نیز اثرگذار خواهد بود و این مهم نیز در فرایند پیشنهادی باید مدنظر قرار گیرد.

۷- مبتنی بر پژوهش‌های جاری دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تجارب جهانی، تحولات و نگرش‌های روز و آینده در وظایف، ماموریت‌ها، عناوین، معاونت‌ها و مدیریت‌ها منعکس گردد.

۸- ادغام صورت پذیرفته در سال ۱۳۹۰ هم‌افزایی‌های محتوایی و فرایندی و آثار مثبت بین دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل نیز به همراه داشته که البته به نظر می‌رسد الزاماً این آثار و هم‌افزایی با تفکیک اصولی مبتنی بر بازآرایی و بازسازماندهی از دست نخواهد رفت.

9- مبتنی بر بررسی طیف نظرات کارشناسی بر مبنای حوزه‌های فعالیت، مخالفت با تداوم وضع موجود وزارتخانه در بدنه کارشناسی رشته و حرفه و بخش خصوصی در حوزه حمل‌ونقل بیشتر و در حوزه مسکن و شهرسازی کمتر است.

۱۰- در تشکیل وزارت جدید مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری و وزارت جدید حمل‌ونقل باید توجه داشت که اجرای هرگونه تصمیم در این زمینه باید با هدف کاهش هزینه‌های مالی و بهبود تخصیص منابع بر اساس یک برنامه و راهبرد مشخص صورت گیرد. علاوه بر این، باید برنامه‌ریزی دقیقی برای به حداقل رساندن هزینه‌های زمانی ناشی از تغییرات ساختاری، استقرار نیروهای جدید، جلسات هماهنگی بین معاونین و مسئولین حوزه‌ها و سایر امور مورد نیاز انجام گیرد. همچنین، تشریح دقیق شرح خدمات و وظایف هر حوزه برای جلوگیری از اجتناب برخی از دستگاه‌ها از مسئولیت‌های خود و افزایش هم‌افزایی در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ها امری ضروری است. در نهایت، باید از بازگشت به فرآیندهای اداری اضافی و اصلاح ساختارهای ناکارآمد که منجر به افزایش بروکراسی، سرگردانی پروژه‌ها و در نهایت بزرگ شدن دولت می‌شود، جلوگیری شود.

1. مقدمه

به اذعان قریب به اتفاق کارشناسان، ادغام وزارت راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی و تشکیل وزارت راه و شهرسازی در سال ۱۳۹۰ کارشناسی و منطقی نبوده است. لیکن این موضوع که با گذشت ۱۳ سال از موضوع و تغییرات ماهوی در حوزه فعالیت وزارت راه و شهرسازی تفکیک مجدد آن مناسب است یا خیر و یا به چه نحو مناسب است محل طیف مختلفی از نظرات است. گستردگی حیطه وظایف برخی وزارتخانه‌ها نظیر وزارت راه و شهرسازی، صنعت، معدن و تجارت، اقتصاد، کشور، تعاون، کار و رفاه اجتماعی و همچنین سازمان برنامه و بودجه باعث گردیده بارها تغییراتی در ساختار اداری و برخی وظایف آنها صورت پذیرد.

در عین حال نگرانی از بابت بار مالی طرح ناشی از تفکیک و این‌که مشمول اصل ۷۵ قانون اساسی می‌گردد یا نه یکی از مباحث مهم بخصوص در تشکیل وزارت یا سازمان جدید است که در قالب طرح توسط مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌گردد و نظر به رویکردهای شورای محترم نگهبان در تعیین مصادیق و رفع ابهام، انتظار می‌رود این مهم تبیین و شفاف گردد. همچنین در مواد (104)، (105) و (107) برنامه هفتم پیشرفت ملاحظاتی در کوچک‌سازی دولت، تفویض امور به سطوح استانی و مدیریت شهری بیان شده که باید در پیشنهاد تفکیک به نحو مقتضی مدنظر قرار گیرد.

بر این اساس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، انجام تفکیک وزارت راه و شهرسازی را منوط به تدارک مهلت قانونی برای تعیین شرح وظایف (موضوع اصل ۱۳۳ قانون اساسی) همزمان با تفکیک و همچنین تمرکز و فرماندهی واحد موضوعات فعالیت اصلی مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل دانسته؛ به گونه‌ای که با برخی ادغام‌ها و تغییرات افقی و عمودی در ساختار وزارت راه و شهرسازی و ادارات کل استانی و سازمان‌ها و مؤسسات وابسته جبران بار مالی طرح تفکیک صورت پذیرد.

2. پیشینه تقنینی

وزارت آبادانی و مسکن اولین نهاد متخصص و مستقل در حوزه سیاست‌گذاری بخش مسکن و شهرسازی ایران است که تشکیل آن بر اساس «قانون راجع به تأسیس وزارت آبادانی و مسکن» (مصوب 1342/12/26) به منظور ایجاد، تمرکز و هماهنگی در تهیه و اجرای طرح‌های شهرسازی، ده‌سازی و طرح‌های آبادانی صورت گرفت. در آن زمان برای این وزارتخانه، هفت مأموریت 1. تهیه و اجرای طرح­ها و برنامه‌های تهیه مسکن و خانه‌های سازمانی، 2. تهیه و اجرای طرح‌های ساختمانی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی، 3. اشتراک مساعی با شهرداری­ها به منظور تهیه و اجرای طرح‌های آبادانی شهرها،‌ 4. نظارت بر توسعه شهرها و اشتراک مساعی در تهیه نقشه شهر،‌ 5. اشتراک مساعی با مراجع و سازمان­های مربوط در تهیه و اجرای برنامه‌های ده‌سازی (به‌خصوص از طریق اجرای برنامه‌های خودیاری در روستا)، 6. تنظیم موازین و مشخصات فنی برای طرح‌های تهیه مسکن و امور شهرسازی و ده‌سازی و ساختمان‌های دولتی و 7. تهیه و اجرای طرح‌های ساختمانی فاقد سازمان مجهز دولتی تشریح شده بود.

در تیر ماه سال ۱۳۵۳ به موجب «قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن» (مصوب 1353/04/16)، نهاد «وزارت مسکن و شهرسازی» متولی امر توسعه مسکن و شهرسازی در کشور شد. بر اساس ماده ۳ قانون مذکور، این وزارتخانه عهده­ دار دو مسئولیت گشت؛ نخست، اجرای آن قسمت از وظایف و اعمال اختیاراتی که به موجب قانون وزارت آبادانی و مسکن در تاریخ تصویب و قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و سایر قوانین و مقررات به آن محول گشته و دوم، اتخاذ و اعمال سیاست‌ها و تنظیم برنامه‌های جامع و هماهنگ برای تعیین مراکز جمعیت، ایجاد تعادل مطلوب بین جمعیت و‌ وسعت شهرها در سطح کشور، تأمین مسکن و توسعه، بهبود استانداردهای کمی و کیفی مسکن با توجه به اهداف و مقتضیات توسعه اقتصادی و‌ اجتماعی کشور و همچنین ایجاد هماهنگی و تمرکز در تهیه و اجرای طرح­ها و ساختمان­های دولتی. بر اساس این ماده، وظایف جدید در حوزه اختیارات وزارتخانه جدیدالتأسیس در شش حوزه 1. برنامه‌ریزی، 2. شهرسازی، 3. مسکن، 4. تهیه و اجرای طرح­های ساختمانهای دولتی، 5. تهیه و اجرای طرح­های عمران شهری و 6. اعمال سیاست دولت و نظارت نسبت به اراضی خالصه و موات تبیین گشت.

سرانجام بنا بر تکالیف محوله از سوی قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴-۱۳۹۰) (مصوب 1389/۱۰/15)، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی  (مصوب 1386/۱۱/08) و قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386/۰۷/08)، به منظور کوچک‌سازی دولت، دولت وقت تصمیم بر کاهش تعداد وزارتخانه­ ها از 21 (که پس از تشکیل وزارت ورزش و جوانان به ۲۲ تا رسید) به ۱۷ گرفت؛ لذا در خرداد سال ۱۳۹۰ و بر مبنای «قانون تشکیل وزارت راه و شهرسازی» (مصوب 1390/03/31)، نهاد «وزارت راه و شهرسازی» با رأی مجلس شورای اسلامی و سپس تأیید شورای نگهبان از ادغام دو وزارتخانه راه و ترابری و وزارتخانه مسکن و شهرسازی تشکیل و مقرر شد همه امکانات، تعهدات، اعتبارات، نیروی انسانی و اموال منقول و غیر‌منقول دو وزارتخانه مذکور به نهاد جدیدالتأسیس منتقل شود. نهاد مذکور از تاریخ ابلاغ این قانون، متولی اداره امور حمل­ ونقل زمینی، دریایی و هوایی در محدوده داخلی کشور و ارتباطات ترابری میان ایران و دیگر کشور‌های جهان و همچنین سیاست­گذاری در حوزه مسکن و شهرسازی در ایران تعیین گشت.

در فروردین سال 1400 و همزمان با تشدید مباحثات پیرامون موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مجامع علمی و پژوهشی کشور و اهمیت این امر برای توسعه بخش مسکن و شهرسازی در ایران، طرح انتزاع بخش ساختمان و شهرسازی از وزارت راه و شهرسازی و تشکیل «وزارت حمل­ ونقل» و «وزارت ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» در یک ماده واحده و چهار تبصره در دستورکار جلسات کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی قرار گرفت؛ طرح مذکور تشریح می­کند که برای تمرکز وظایف و ایجاد یکپارچگی و انسجام در حوزه حمل ­ونقل بار و مسافر درون شهری و برون شهری کشور، رعایت اصول ارتباط، پیوستگی، همبستگی و تجانس وظایف، ضرورت چابک­ سازی و افزایش تحرک دستگاه­های مسئول در حوزه حمل­ ونقل، تحقق سیاست­ها و برنامه‌های اقتصاد مقاومتی، تحقق اهداف و تکالیف سیاست­های کلی نظام در بخش حمل­ ونقل و برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و از سوی دیگر ضرورت برنامه ­ریزی جامع و پاسخ بهینه به تقاضای مسکن و ایجاد سازگاری با سیاست‌های شهرسازی و آمایش سرزمین، با تفکیک اهداف، مأموریت­ها و وظایف مربوط به ساختمان و شهرسازی، وزارت «ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» از انشقاق بخشی از قسمت­های وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه تشکیل شود. با وجود تبیین ضرورت و اهمیت موضوع توسط این طرح، از مرداد سال 1400 حسب تقاضای دولت مسکوت مانده است.       

3. پیشینه پژوهشی

مرکز پژوهش‌های مجلس تا کنون در دو گزارش به موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی پرداخته شده است:

1) در گزارش اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت ماده (2) تشکیل «وزارت راه و ترابری» و «وزارت مسکن و شهرسازی» (شماره مسلسل ۱۵۴۳۶)، ضمن اشاره به نظر منفی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در زمینه تشکیل وزارت «وزارت راه و شهرسازی» در سال 1390، به طور اجمالی و با رعایت اختصار و پرهیز از تفصیل غیرضرور، به تحلیل نقاط قوت، ضعف، فرصتها و چالشهای مترتب بر اصلاح بخشی از ساختار دولت خاصه در ارتباط با ایجاد وزارت راه و ترابری و وزارت مسکن و شهرسازی با استفاده از روش‌شناسی تحلیل کیفی راهبردی برای شناسایی و تدوین راهبردهای بهینه نهادها، از حیث انتزاع بخش راه و ترابری از مسکن و شهرسازی پرداخته است. نتایج تحلیل حاکی از آن است که نقاط قوت در هر دو وزارتخانه پیشنهادی در حدی نیست که به کاهش ضعف‌های وزارتخانه دیگر یاری رساند. راه چاره در هر دو مرحله قبل و بعد از تفکیک، توانمندسازی این دو وزارتخانه به ویژه از بعد تقویت نظام کارشناسی و برنامه‌ریزی است. در ادامه گوشزد می‌کند که با توجه به مقوله انتزاع بخش راه و ترابری و ایجاد وزارتخانه‌ای با همین عنوان، نگاه سابق وزارت راه و ترابری مبتنی­ بر ساخت و زیرساخت محوری به ذهن تداعی می­شود و موضوع ضرورت پرداختن به مدیریت نرم افزاری بر بهره­ برداری و پشتیبانی تأکید نمی ­شود بنابراین اگر قرار باشد بازگشت به عقب و احیای مجدد ساختار قبلی وزارت راه و ترابری مدنظر قرار گیرد، بی‌تردید نمی‌توان فایده‌ای برای توسعه بخش حمل‌ونقل قائل شد. از سوی دیگر در وزارت راه و شهرسازی طی سالیان اخیر تا حدی تعاملات سازنده، مفید، همگنی و تجانس بیشتری بین بخش حمل­ ونقل و مسکن برقرار شده و البته در ساختار فعلی کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی مورد نظر اسناد بالادستی یعنی قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه تحقق یافته و هزینه‌های مالی، اداری و زمانی در دولت کاهش یافته است. در نهایت اعلام می‌دارد که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی ضمن موافقت با انتزاع بخش راه و ترابری از بخش مسکن و شهرسازی، ایجاد وزارت حمل‌ونقل را اکیداً توصیه کرده و برای نیل به اثربخشی و کارآمدی سیاست‌گذاری در این دو بخش بر ضرورت تعریف ساختار جدید بر اساس مقتضیات زمان تأکید می‌کند.

2) همچنین در گزارش اظهارنظر کارشناسی درباره ضرورت و فوریت طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی (گزارش دسترسی محدود شماره مسلسل 25020062) در سال 1403، به بررسی ضرورت و فوریت طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی پرداخته است. این گزارش به این نکته اشاره می‌کند که ادغام وزارت راه و ترابری با وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۱۳۹۰ و تشکیل وزارتخانه جدید تحت عنوان وزارت راه و شهرسازی، همواره مورد نقد و بررسی جدی پژوهشگران و متخصصان هر دو حوزه قرار گرفته است. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز در گزارش‌های رسمی خود، مخالفتش را با این ادغام اعلام کرده و بر این باور است که ساختار کنونی این وزارتخانه با نیازهای روز و الزامات اقتصاد ملی هم‌خوانی ندارد و عملکرد دو بخش حیاتی زیربنایی کشور را تحت تأثیرات منفی قرار داده است. گزارش مذکور با تأکید بر لزوم بررسی‌های عمیق‌تر در ابعاد سازمانی، مالی، نیروی انسانی و امکانات و تجهیزات، پیشنهاد می‌کند که طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی به‌صورت عادی و پس از انجام مطالعات دقیق‌تر، در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. این گزارش خاطرنشان می‌سازد که در طرح فعلی، این ابعاد به‌طور کامل مورد توجه قرار نگرفته‌اند و از این رو، تصویب فوری آن بدون انجام بررسی‌های لازم، می‌تواند چالش‌های جدیدی را ایجاد کند. همچنین با توجه به گذشت زمان از تشکیل دولت چهاردهم، ضرورت فوریت برای تصویب این طرح کاهش یافته است. بنابراین، پیشنهاد می‌شود که این طرح با جزئیات بیشتر و پس از انجام مطالعات کارشناسی دقیق، در مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نهایی برسد.

این رویکرد که بازنگری ساختاری صورت پذیرد نه‌تنها از بروز مشکلات آتی جلوگیری می‌کند، بلکه امکان تحقق اهداف کلان توسعه‌ای کشور را نیز فراهم می‌سازد.

۴. سیر تکوین حوزه نهادی مسکن و شهرسازی 

هسته اولیه شکل­ گیری تشکیلات ناظر و راهبر برنامه ­ریزی و طراحی شهری به تکوین «دفتر فنی» در مجموعه وزارت داخله باز می ­گردد. با توجه به تغییرات کالبدی که در دوره پهلوی اول در بافت اغلب شهرهای کشور در حال وقوع بود و در این راستا میادین و خیابان­های جدیدی با قابلیت استقرار مغازه­ ها و تردد خودرو احداث می ­شدند، به منظور تهیه نقشه خیابان­ها و نظارت بر روند اجرای طرح­های توسعه شهری، تعداد قابل توجهی از کارشناسان ایرانی، به همراه برخی از مهندسان آلمانی و اتریشی در این دفتر مستقر شدند. با وجود نظارت کارشناسان دفتر فنی، مداقه در اقدامات انجام شده در دوره پهلوی اول، حاکی از آن است که بیشتر فعالیت­های شهرسازی صورت گرفته، تغییرات فیزیکی بود که بدون توجه به نتایج اقتصادی و اجتماعی آن انجام می­شد و این اقدامات به دنبال پیاده کردن الگوی شبه­ مدرنی صورت گرفت که هدف آن ایجاد شهرهایی مشابه با نمونه­ های غربی بود. الگوی مزبور به ویژه در معماری ساختمان­های دولتی که با ظاهر ملی­ گرایی رخ­نمایی می­کرد، ترکیبی از بناهای مدرن با معماری دوره پیش از اسلام را ترویج می­کرد و در شهرسازی با تکیه بر غربگرایی به خودرو ارزش مطلق می­داد و در پی آن بود تا به طور پیوسته گذرهای موجود را تعریض و با شکافتن بافت محلات، خیابان­های جدیدی را احداث کند.

فصل ششم برنامه عمرانی اول (1327-1334) تحت عنوان « اصلاحات اجتماعی و شهری» یکی از مفصل‌ترین فصول برنامه را تشکیل میداد که در آن مقرر گشت تا اقدامات شهرسازی در چارچوبی مشخص و زیر نظر بنگاه مهندسی سازمان برنامه صورت گیرد. با این وجود، اغلب فعالیت­های دارای اعتبار در آن، شامل ایجاد و تعریض خیابان­ها،‌ تهیه آب آشامیدنی و لوله­ کشی آب شهرها، تولید برق و ساخت خانه ­های ارزان قیمت بود که البته با آغاز نهضت ملی نفت و حوادث متعاقب آن تحقق نیافت. پس از پایان جنگ جهانی دوم، ایالات متحده آمریکا نفوذ هر چه بیشتر در تحولات ایران را سرلوحه کار خود قرار داد؛ در این راستا و در سال 1334، بخش شهرسازی و طرح­ ریزی در « مؤسسه اصل چهار ترومن» تشکیل شد و به طور رسمی تدوین طرح­های توسعه شهری در ایران آغاز گردید. مسئولیت بخش شهرسازی و طرح­ ریزی موسسه اصل چهار ترومن بر عهده چند مهندس شهرساز نهاده شده بود که که همسو با برنامه هفت ساله دوم عمرانی کشور برای چند شهر کشور طرح­های توسعه ­ای تهیه کردند.

با کمرنگ شدن تدریجی فعالیت مؤسسه اصل چهار ترومن و انحلال بخش شهرسازی در آن، قراردادی بین وزارت کشور و هیئت عمران بین المللی آمریکا منعقد شد که این همکاری منجر به تشکیل دایره­ ای تحت عنوان واحد شهرسازی در این وزارتخانه گردید. با نظارت و مشاوره این نهاد، برای بیشتر شهرهای کشور با اولویت شهرهای مستقر در مسیر جاده ­های نظامی پیمان سنتو، گونه­ جدیدی از طرح شبکه ­بندی و ناحیه­ بندی تهیه گردید که در واقع می­توان آن را نسخه­ های اولیه طرح هادی دانست. در این دوره، یک تفکر جامع و همه­ جانبه در پس طرح­های اجرایی به کار گرفته شده در مقوله توسعه شهری در ایران وجود نداشت و در اغلب موارد راهبران و دست اندرکاران طرح­ها، در پی انطباق دادن بافت­های شهری برای پذیرش هر چه بیشتر خودرومحوری و سبک زندگی مدرن غربی بود. در این میان در سال‌های نخست اجرای قانون برنامه عمرانی سوم کشور (۱۳۴۱-۱۳۴۶)، قرارداد تهیه طرح جامع پایتخت و 19 شهر دیگر بین سازمان برنامه و تعدادی از مؤسسات مشاور معماری و ساختمانی منعقد گردید. بعدها با تشکیل «وزارت آبادانی و مسکن» و متعاقب آن «شورای عالی شهرسازی»، نظارت و راهبری تهیه طرح­های جامع به شورای عالی شهرسازی محول شد و پس از مدتی عقد قراردادهای جدید در این زمینه نیز به دبیرخانه شورای مذکور واگذار گردید.

نابسامانی بازار مسکن، گسترش ناموزون شهرها و تشتت سیاست­گذاری در زمینه اجرای برنامه­ ها و طرح­های عمرانی، موجب شد تا در ابتدای دهه ۴۰ خورشیدی، دولت تصمیم به ایجاد وزارتخانه‌ای برای تصدی این بخش نماید؛ به ویژه آنکه موازی کاری و پراکندگی اقدامات در دستگاه های اجرایی مختلف منجر به هدر رفت بسیاری از اعتبارات شده و در عمل برخی از نهادها را از رسالت اصلی خود دور نموده و درگیر امور اجرایی عمران شهری کرده بود. در این راستا در واپسین روزهای سال 1342 «قانون راجع به تأسیس وزارت آبادانی و مسکن» مشتمل بر ده ماده و هفت تبصره به تصویب مجلس شورای ملی رسید. به موجب این قانون، تغییراتی در ساختار سازمانی برخی از نهادها صورت گرفت؛ از جمله بانک ساختمانی به سازمان مسکن تبدیل شد و ذیل وزارت آبادانی و مسکن، مسئول اجرای طرح­های ساختمانی و تهیه مسکن گردید. از سوی دیگر امور مربوط به معاملات بانکی آن به بانک رهنی ایران محول شد. از دیگر اقداماتی که پس از تکوین وزارت آبادانی و مسکن صورت پذیرفت باید به انحلال سازمان خانه­ سازی وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی و متوقف شدن فعالیت شورای مسکن اشاره کرد. از طرفی اجرای طرح­های شهرسازی و همچنین تهیه و اجرای تمامی طرح­های مربوط به‌فعالیت­های عمرانی شهرداری­ها و مؤسسات وابسته به آنها و مؤسسات عمومی و عام‌المنفعه به وزارت آبادانی و‌ مسکن محول شد. شایان ذکر است مقرر گشت تا کارکنان مدیریت اجرایی شهرسازی سازمان برنامه، مأمور خدمت در وزارتخانه جدید­التأسیس شوند و بنگاه مهندسی سازمان برنامه نیز با کلیه کارکنان و اموال و اعتبارات و تعهدات خود به وزارت آبادانی و مسکن منتقل شود. مضاف بر این، وزارت آبادانی و مسکن مجری طرح دفاتر فنی سازمان برنامه در استان­ها تعیین شد.

اندکی پس از تشکیل وزارت آبادانی و مسکن، در سال 1344 خورشیدی نخستین جلسات شورای عالی شهرسازی در این وزارتخانه به منظور بررسی سازوکار نظارت و تصویب نقشه­های طرح­های جامع شهری که قراردادهای تهیه آنها پیشتر منعقد شده بود، تشکیل گردید و پس از تصویب ماده 97 قانون شهرداری­ (مصوب 1334/04/11) به موجب قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴ (مصوب 1345/11/27)، شکل رسمی و قانونی به خود گرفت. در ماده 97 قانون شهرداری که بعدها منسوخ گردید، حکم شده بود که به منظور رعایت اصول شهرسازی و بررسی و تصویب نقشه‌های مربوط به امر شهرسازی، شورایی به نام شورای عالی شهرسازی تشکیل ‌می­شود. اعضای شورا و حدود وظایف و تکالیف شورای عالی شهرسازی طبق آیین‌ نامه‌ای خواهد بود که به طور مشترک از طرف وزارت کشور و وزارت آبادانی ‌و مسکن تهیه و به تصویب هیئت دولت خواهد رسید.

به منظور فراهم نمودن پیش ­نیازهای تحقق اهداف کلی برنامه پنجم عمرانی کشور (1352-1356) در حوزه ­های عمران شهری و تأمین مسکن، ضرورت داشت تا ساختار شورای عالی شهرسازی مورد بازنگری قرار گرفته و ضمن تقویت بدنه فنی و کارشناسی آن، ارتباط موثرتری با وزارت آبادانی و مسکن به عنوان نهاد اصلی متولی طرح­های توسعه­ ای داشته باشد و از سوی دیگر تأکید بر رعایت اصول معماری و اعتلای آن در فرایند توسعه شهرها و ساخت­وساز مسکن و سایر ابنیه و مستحدثات به عنوان یک خط مشی اساسی لحاظ شود، تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری با وظایف گسترده­تر در دستور کار قرار گرفت. در این راستا «قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» در مورخ 1351/12/22 مشتمل بر 11 ماده و 5 تبصره به تصویب رسید. هدف از تأسیس این نهاد، هماهنگ کردن برنامه‌­های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم، اعتلای هنر معماری ایران و‌ رعایت سبک­های مختلف معماری سنتی و ملی و ارائه ضوابط و جنبه ­های اصیل آن با در نظر گرفتن روش­های نوین علمی و فنی و در نتیجه یافتن ‌شیوه‌های اصولی و مناسب ساختمانی در مناطق مختلف کشور با توجه به شرایط اقلیمی و طرز زندگی و مقتضیات محلی ذکر شده است. از نکات حائز اهمیت درخصوص این شورا و تفاوت آن با شورای عالی شهرسازی پیشین، ایجاد دبیرخانه تحت نظارت معاون شهرسازی و معماری وزارت آبادانی و مسکن است که امکان راهبری مؤثر نهاد اصلی متولی توسعه شهری و تأمین مسکن را در روند مقولات مطرح شده در شورای عالی فراهم می‌کند؛ درحالیکه دبیرخانه شورای عالی شهرسازی پیشین در بدنه هیئت دولت و زیر نظر نخست وزیر قرار داشت.

ویژگی بارز شبکه شهری کشور در ابتدای دهه 50 خورشیدی، وجود یک کلانشهر در جایگاه پایتخت، تعداد معدودی شهرهای بزرگ و قرارگیری اغلب سکونت گاه­های شهری در رده شهرهای کوچک است که این مسئله نشانگر توزیع و رشد ناهماهنگ جمعیت شهری بود. با توجه به اینکه در این دوره میل به زندگی در شهرهای بزرگ‌ از گسترش قابل ملاحظه­ ای برخوردار بود و به واسطه مهاجرت­های پیوسته بر تراکم جمعیت بدون در نظر گرفتن ظرفیت و امکانات شهرها افزوده می­شد، یکی از رسالت­های اصلی برنامه پنجم عمرانی کشور ( 1352-1356)، هدایت و کنترل مهاجرت به شهرها و جلوگیری از تمرکز شدید جمعیت در تهران و چند شهر بزرگ کشور در نظر گرفته شد. همچنین مقرر گردید برنامه­ های اجرایی متعددی در زمینه کاهش هزینه و مدت زمان احداث ساختمان و مسکن، برنامه ­ریزی تولید و تأمین مصالح ساختمانی، تدوین استانداردها در زمینه خانه­ سازی، تهیه نقشه­ های بزرگ مقیاس مالکیت اراضی، حفاظت از شهرها در برابر حوادث و سوانح طبیعی و بهبود عبور و مرور شهری در پیش گرفته شود.

از آنجا که به موجب تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، مأموریت­های جدیدی به وزارت آبادانی و مسکن محول شده بود که با ساختار سازمانی و نیروی انسانی آن تناسب نداشت و از سوی دیگر در قالب برنامه عمرانی پنجم، بر ساماندهی نظام شهری و سیاستگذاری کلی بخش توسعه شهری تأکید شده بود، سیاست تمرکز فعالیت­های عمران شهری تحت مدیریت یک نهاد و تغییر ساختار و ایفای وظایف جدید از سوی وزارت آبادانی و مسکن در دستور کار قرار گرفت. در این راستا «قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن» در مورخ 1353/03/16 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. در این قانون که به طور صریح تعاریف کاملی از «طرح جامع سرزمین»، «طرح جامع شهر»، «طرح تفصیلی»، «طرح هادی» و «ساختمان­های دولتی و انواع دربرگیرنده آن» ارائه شده، هدف از تأسیس وزارت مسکن و شهرسازی در پیش گرفتن 1. اتخاذ و اعمال سیاست­ها و تنظیم برنامه‌های جامع و هماهنگ برای تعیین مراکز جمعیت و ایجاد تعادل مطلوب بین جمعیت و‌ وسعت شهرها در سطح کشور، 2. تأمین مسکن و توسعه و بهبود استانداردهای کمی و کیفی مسکن با توجه به هدف­ها و مقتضیات توسعه اقتصادی و ‌اجتماعی کشور و 3. ایجاد هماهنگی و تمرکز در تهیه و اجرای طرح­ها و ساختمان­های دولتی عنوان شده است. همچنین وظایف مقرر شده برای وزارت مسکن و شهرسازی در قالب امور 6 گانه «برنامه ­ریزی»، «شهرسازی»، «مسکن»، «تهیه و اجرای ساختمان­های دولتی»، « طرح­های توسعه شهری» و « اراضی خالصه و موات» تبیین شده است. مضافاً مقرر گردید که وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی مکلف هستند برای تهیه و اجرای طرح­های مسکن و پروژه های ساختمانی مورد نیاز خود به وزارت مسکن و شهرسازی مراجعه نمایند و این وزارتخانه می‌تواند اجرای بعضی از پروژه­ های ساختمانی دولتی یا طرح­های مسکن را به سازمان ذی­ربط تفویض اختیار نماید. همچنین شالوده تأسیس شرکت­های مادر تخصصی که بخش قابل توجهی از امور مربوط به تامین اراضی، برنامه­ریزی مسکن، ایجاد شهرهای جدید، خدمات فنی - مهندسی، تحقیقات تخصصی در زمینه ساختمان و موارد دیگر را عهده­دار هستند نیز به موجب ماده 6 «قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن» بنا نهاده شد.

بر مبنای قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴ - ۱۳۹۰) برای کوچک‌سازی دولت، مقرر شد که تعداد وزارت‌خانه‌ها از ۲۱ به ۱۷ کاسته شود؛ بدین منظور طرح ادغام چند وزارتخانه از جمله وزارت راه و ترابری، وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در وزارتخانه ­ای جدید در دستورکار دولت قرار گرفت که بر این اساس هیئت دولت به تشکیل وزارت «امور زیربنایی» رأی داد. در گام بعد و در 4 خرداد 1390، هیئت دولت لایحه وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید را به مجلس ارائه کرد که در نهایت پس از کش و قوس­های صورت گرفته میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و حذف حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات از وظایف نهاد مذکور، در تاریخ 31 خرداد 1390 «قانون تشکیل وزارت راه و شهرسازی» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و اقدامات برای تعیین حدود اختیارات و سازوکارهای وزارتخانه جدید­التأسیس آغاز شد.

وزارت راه و شهرسازی به عنوان حجیم­ ترین وزارتخانه دولت جمهوری اسلامی ایران، مهم­ترین جنبه‌های زیربنایی کشور را مدیریت می­کند. گستردگی وظایف و البته ارتباطات پیچیده این حوزه­ها با هم سبب شده که چالش­هایی پیرامون ادامه وظایف بر مبنای ساختار فعلی یا  تفکیک  آن با تمرکز بر دو حوزه «راه» و «شهرسازی» و امور مربوطه در مجامع علمی و نخبگانی کشور به وجود آید؛ از این رو طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در ابتدا با عنوان «انتزاع بخش ساختمان و شهرسازی از وزارت راه و شهرسازی و تشکیل وزارت حمل­ونقل و وزارت ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» در تاریخ 1400/۰۱/24 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. پیشنهاد این طرح بر تفکیک اهداف، مأموریت­ها و وظایف مربوط به ساختمان و شهرسازی از وزارتخانه ­های «راه و شهرسازی»، «کشور» و «سازمان برنامه و بودجه» و تشکیل دو وزارتخانه «ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» و «حمل­ ونقل» بوده است. این پیشنهاد بعدا در تاریخ 1400/۰۵/05 در کمیسیون عمران مجلس اصلاح شد و مقرر گردید ضمن تفکیک اهداف، مأموریت­ها و وظایف، وزارت راه و شهرسازی به «وزارت راه و ترابری» تغییر نام یابد و وزارتخانه جدید «مسکن، شهرسازی و امور شهرداری­ها» تشکیل شود. بررسی­ها نشان­ دهنده این امر است که پیشنهاد مذکور نه تنها وزارت راه و شهرسازی را دستخوش تغییر می­کند، بلکه با جداسازی سازمان شهرداری­ها و دهیاری­ها از وزارت کشور، مدیریت شهری و روستایی کشور را نیز تحت تاثیر قرار می­دهد.

۵. بررسی سیر تحولات از ادغام تا پیشنهادهای تفکیک وزارت راه و شهرسازی

تحولات ساختاری در نظام اداری ایران همواره یکی از موضوعات چالش‌برانگیز و تأثیرگذار در مدیریت کلان کشور بوده؛ در این میان، وزارت راه و شهرسازی به عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای مسئول در حوزه‌های حمل‌ونقل، زیرساخت‌ها و مسکن و توسعه شهری، دستخوش تغییرات متعددی شده است. این تغییرات از استیضاح و برکناری وزرا تا ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها را در بر می‌گیرد و بازتابی از تلاش‌های دولت و مجلس برای بهبود کارایی و پاسخگویی به نیازهای روزافزون جامعه است. این بخش، به بررسی روند تحولات از تشکیل وزارت راه و شهرسازی تا تلاش‌های اخیر برای تفکیک این وزارتخانه می­پردازد. این تحولات نه تنها بازتابی از چالش‌های مدیریتی در نظام اداری ایران است، بلکه نشان‌دهنده تغییر نگاه دستگاه­های اجرایی و تصمیم­ سازی و تلاش‌های مستمر پژوهشگران و کارشناسان برای بهبود ساختارهای حکمرانی و پاسخگویی به نیازهای جامعه در حوزه‌های حیاتی مانند حمل‌ونقل و مسکن می‌باشد.

1390/۰۳/31: تصویب قانون تشکیل وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان نتیجه ادغام وزارتخانه‌های «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی»

سابقه ادغام و تشکیل وزارت راه و شهرسازی به استیضاح وزیر وقت راه و ترابری در سال ۱۳۸۹ باز می گردد که پس از استیضاح ایشان، در راستای تحقق اهداف برنامه پنجم توسعه در کاهش تعداد وزارتخانه ها بعد  از بررسی گزینه‌هایی چون تشکیل وزارت امور زیربنایی و یا وزارت ارتباطات نهایتا در تاریخ 31 خرداد سال 1390، عطف به نامه شماره ۴۸۵۵۷/۴۶۵۱۴ مورخ 1390/۳/4 در اجرای اصل یکصد و بیست و سوم (۱۲۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» ادغام شد و با هدف اصلی ایجاد یک ساختار اداری یکپارچه و کارآمد برای مدیریت و برنامه‌ریزی در حوزه‌های مرتبط با حمل­ ونقل، زیرساخت‌های شهری و مسکن، «قانون تشکیل وزارت راه و شهرسازی» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این ادغام با توجه به ضرورت هماهنگی بیشتر بین بخش‌های مختلف توسعه شهری و حمل­ ونقل انجام شد تا بتواند به بهبود کیفیت زندگی شهروندان و توسعه پایدار کشور کمک کند.

وزارت راه و شهرسازی پس از ادغام، مسئولیت‌های گسترده‌ای را بر عهده گرفت که شامل برنامه‌ریزی، نظارت و اجرای پروژه‌های مرتبط با راه‌ها، حمل­ و­نقل جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی، توسعه شهری، ساخت مسکن و مدیریت امور شهرسازی بود. این وزارتخانه همچنین موظف به تدوین سیاست‌های کلان در حوزه‌های مرتبط با حمل­ونقل و شهرسازی، بهبود زیرساخت‌های کشور و ارتقای استانداردهای ساخت و ساز شد.

از اهداف اصلی تشکیل این وزارتخانه، کاهش موازی‌کاری‌ها و افزایش هماهنگی بین بخش‌های مختلف بود. پیش از این، وزارتخانه‌های راه و ترابری و مسکن و شهرسازی به‌صورت جداگانه فعالیت می‌کردند که گاهی منجر به تداخل وظایف و ناهماهنگی در اجرای پروژه‌ها می‌شد. با ادغام این دو وزارتخانه، امید می‌رفت که مدیریت منابع و زمان به‌صورت بهینه‌تری انجام شود و پروژه‌های بزرگ ملی با سرعت و کیفیت بیشتری به پیش بروند. با این وجود تشکیل وزارت راه و شهرسازی همچنین با چالش‌هایی همراه بود که از جمله این چالش‌ها می‌توان به ادغام نیروهای انسانی، یکسان‌سازی قوانین و مقررات، و هماهنگی بین بخش‌های مختلف اشاره کرد. با این حال، این ادغام به عنوان گامی مهم در جهت اصلاح ساختار اداری کشور تلقی شد.

1396/۰7/01: آغاز بحث‌ها و پیشنهادهای اولیه برای تفکیک وزارت راه و شهرسازی

در تاریخ ۱ مهر ۱۳۹۶، با موافقت کمیسیون‌های بودجه و عمران مجلس و رأی منفی کمیسیون صنایع، بحث‌ها و پیشنهادهای اولیه برای تفکیک وزارت راه و شهرسازی آغاز شد. این موضوع به‌دنبال انتقادات از عدم کارایی و مدیریت بهینه در این وزارتخانه مطرح گردید. کارشناسان وقت اظهار داشتند ادغام دو وزارتخانه راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، به‌دلیل افزایش حجم فعالیت‌ها و نیاز به تمرکز بیشتر بر هر یک از حوزه‌های حمل­ونقل و مسکن، به چالشی جدی تبدیل شده است؛ در این راستا، رئیس‌جمهور وقت، در نشست‌های خود بر ضرورت تفکیک این وزارتخانه تأکید کرد و لایحه‌ای را برای این منظور به مجلس ارائه داد.

1397/۰4/03: تلاش دولت برای تفکیک وزارتخانه‌ها، که در نهایت با مخالفت مجلس مواجه شد

در تاریخ 21 خرداد ۱۳۹6 و روزهای آخر دولت یازدهم، تلاش‌هایی برای تفکیک ساختار چند وزارتخانه آغاز شد و دولت در این زمینه «لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت» را با قید دوفوریت تقدیم مجلس شورای اسلامی نمود؛ امری که پس از 8 جلسه بررسی رسمی، در جلسه ۳ تیر ۱۳۹۷ کمیسیون مشترک رسیدگی با مخالفت نمایندگان روبرو شد. هدف از این تفکیک­ها، بازگرداندن ساختار دولت به شرایط پیش از ادغام وزارتخانه‌ها در سال ۱۳۹۰ بود. دولت در لایحه‌ای که به مجلس ارائه داد، خواستار انتزاع و جداسازی وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت» به دو وزارتخانه «صنایع و معادن» و «بازرگانی»، وزارت «ورزش و جوانان» به وزارتخانه «ورزش» و سازمان «ملی جوانان» و در نهایت تفکیک وزارت «راه و شهرسازی» به وزارتخانه‌های «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» شد.

مخالفان این لایحه معتقد بودند که تفکیک وزارتخانه‌ها با سیاست‌های کوچک‌سازی دولت مغایرت دارد و می‌تواند به افزایش بوروکراسی و کاهش کارایی منجر شود. آن‌ها همچنین تأکید کردند که مشکلات موجود در وزارتخانه‌ها با تغییر ساختار حل نخواهد شد و نظام اداری کشور نیازمند تحول اساسی است. در این میان، برخی نمایندگان مجلس نیز به دلیل نگرانی از تغییرات عجولانه در ساختار دولت، با بررسی فوری این لایحه مخالفت کردند. با وجود تلاش‌های دولت برای تفکیک وزارتخانه‌ها، مجلس در نهایت کلیات این لایحه را رد کرد و بدین ترتیب، تغییرات مدنظر دولت اجرایی نشد.

1400/۰۱/24: اعلام وصول طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه جدید در مجلس شورای اسلامی (ثبت 549 مجلس یازدهم)

در تاریخ ۲۴ فروردین ۱۴۰۰، به‌منظور افزایش تمرکز و تخصص‌گرایی در حوزه‌های حمل‌ونقل و شهرسازی، طرح انتزاع بخش ساختمان و شهرسازی از وزارت راه و شهرسازی و تشکیل «وزارت حمل و نقل» و «وزارت ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد و با شماره ثبت ۵۴۹ در مجلس یازدهم به ثبت رسید. در توجیه طرح، بیان شد که هر یک از این حوزه‌ها نیازمند مدیریت تخصصی و مستقل هستند تا بتوانند به‌طور مؤثر به وظایف خود پرداخته و پاسخگوی نیازهای جامعه باشند.

این طرح با استقبال برخی نمایندگان مواجه شد، اما نیازمند بررسی‌های کارشناسی بیشتر و اخذ نظر از دستگاه‌های مرتبط بود. اعلام وصول این طرح نشان‌دهنده توجه مجلس به چالش‌های ساختاری در مدیریت زیرساخت‌های کشور و لزوم انجام اصلاحات در این حوزه بود. سرنوشت نهایی این طرح به نتیجه بررسی‌ها و رأی‌گیری در مجلس وابسته بود، اما ثبت آن به عنوان یک طرح رسمی، گامی مهم در راستای بررسی جدی‌تر امکان تفکیک وزارت راه و شهرسازی محسوب می‌شد.

به‌دنبال اعلام وصول اولیه طرح در تاریخ ۲۴ فروردین ۱۴۰۰ و با هدف بهبود ساختار و کارایی وزارتخانه‌ها، در تاریخ ۵ مرداد ۱۴۰۰، اصلاحاتی در طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی انجام شد. در این اصلاحات، مقرر شد "هرگونه افزایش نیروی انسانی، ‌امکانات و بار مالی برای وزارتخانه­ های موضوع این قانون در طول اجرای برنامه ششم توسعه ممنوع است. همه نیروی انسانی، امکانات و تجهیزات مورد نیاز وزارتخانه های «مسکن، شهرسازی و امور شهرداری­ها» و «راه و ترابری» از نیروی انسانی، ‌امکانات و تجهیزات وزارتخانه‌های راه و شهرسازی و کشور و همچنین سازمان­ها و شرکت­های زیر مجموعه و تابعه آنها تأمین می­ شود."

1403/۱۰/24: موافقت مجلس با بررسی یک فوریتی طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی (ثبت 250 مجلس دوازدهم)

پس از گذشت بیش از یک دهه از تشکیل ساختار وزارت راه و شهرسازی، نمایندگان مجلس با همراهی و مشورت طیفی از کارشناسان و پژوهشگران و بخش خصوصی به این نتیجه رسیدند که این ادغام نتوانسته به اهداف خود دست یابد و مشکلات مدیریتی متعددی را به وجود آورده است. پیرو این تصمیم و در تاریخ ۱۸ دی ۱۴۰۳ و با موافقت 72 نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، بررسی یک فوریتی طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی با شماره ثبت ۲۵۰ در مجلس دوازدهم به ثبت رسید.

متعاقبا در جلسه‌ای که در تاریخ ۲۴ دی ماه برگزار شد، نمایندگان با ۱۶۷ رأی موافق، ۶۹ رأی مخالف و ۳ رأی ممتنع به این طرح رأی دادند. هدف اصلی این طرح، ایجاد دو وزارتخانه مستقل شامل «وزارت راه و ترابری» و «وزارت مسکن و شهرسازی» است.

تصویب این طرح نشان‌دهنده توجه مجلس به چالش‌های ساختاری در مدیریت زیرساخت‌های کشور و ضرورت اصلاحات در این حوزه است. سرنوشت نهایی این طرح به نتیجه بررسی‌ها و رأی‌گیری‌های آتی در مجلس بستگی خواهد داشت. همچنین، انتظار می‌رود که بررسی دقیق‌تر جوانب اقتصادی و اجتماعی تفکیک وزارتخانه‌ها، تأثیرات آن بر روی پروژه‌های عمرانی و کیفیت خدمات عمومی را روشن‌تر کند. بنابراین، انتظار می رود همه ابعاد، آثار و تبعات موضوع مورد توجه قرار گیرد و هم زمان متناسب با شرایط روز و چشم انداز آتی وظایف، ماموریت ها، ساختار متناسب ترسیم و تدوین گردد.

۶. مقدمه و دلایل توجیهی طرح یک فوریتی تفکیک وزارت راه و شهرسازی به شماره ثبت ۲۵۰

در ادامه عین متن مقدمه و دلایل توجیهی طرح ثبت شده بیان می گردد و در سرفصل آتی به تحلیل آن پرداخته می‌شود:

مقدمه و دلایل توجیهی

7. تحلیل و ارزیابی مقدمه و دلایل توجیهی طرح

همان طور که در متن مقدمه توجیهی ذکر شده، دلایل ارائه شده با صرف نظر از اقتصاد کلان بیان شده؛ لذا باید دقت داشت وضعیت نامطلوب بخش حمل‌و‌نقل و مسکن و شهرسازی بیش از آن که ناشی از مسأله ادغام دو حوزه و گستردگی وظایف وزیر راه و شهرسازی باشد، تابعی از اقتصاد کلان و رویکرد دولت­های مختلف است و طی مدت زمان ۱۳ ساله ادغام، روندهای پیچیده و صعودی و نزولی شاخص­ها تفاوت معناداری با زمان پیش از ادغام نمایش نمی­ دهد. لیکن انتظار می­رود به تمرکز و بازسازماندهی موضوعات مسکن، شهرسازی، مدیریت شهری، حمل‌و‌نقل درون و برون شهری و شکل­ گیری تمرکز و فرماندهی تخصصی موضوعات، افزایش بهره ­وری در عین چابکی دو وزارت جدید نسبت به ساختار کنونی وزارت راه و شهرسازی حاصل فرایند تفکیک باشد.

به لحاظ نگارشی ذیل «نقاط ضعف ساختار فعلی بخش حمل­ ونقل کشور »  ۶ بند آخر از جنس هدف، راهبرد و یا سیاست در بخش مسکن و شهرسازی است که نیاز به عنوان مجزا داشت.

با توجه به چارچوب و تعاریف آیین‌نامه داخلی مجلس انتظار می‌رفت در مقدمه به دلایل یک فوریتی بودن طرح نیز اشاره شود.

انتظار می‌رود توضیحات مندرج در مقدمه و دلایل توجیهی در متن ماده واحده و تبصره ­ها منعکس گردد که به نظر این موضوعات در تبصره ۱ به پیشنهاد آتی دولت معطوف شده است.

۸. بررسی ماده واحده و تبصره‌های آن

مبتنی بر بررسی متن ماده واحده و تبصره های آن با نظام مسائل مترتب به ادغام یا تفکیک وزارت راه و شهرسازی مهم ترین نکات به شرح ذیل است:

- همانگونه که در این گزارش اشاره شده انتظار می­رود تفکیک با یک بازسازماندهی جدید و منطبق با اقتضای روز و چشم ­انداز آینده مبتنی بر تدقیق شرح وظایف و مأموریت­ها طراحی شود و ساختار و عنوان بر این اساس پیشنهاد گردد که در این طرح این موضوع حسب تبصره ۱ به شش ماه بعد از تصویب قانون موکول شده که به لحاظ تقدم و تأخر منطقی به نظر نمی­رسد و همچنین خلاف اصل ۱۳۳ قانون اساسی در الزام به تعیین وظایف وزارتخانه ­ها در قانون ارزیابی می­ گردد.

-  با توجه به پیشینه ادغام در سال­های ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ که پس از استیضاح وزیر راه و ترابری، حوزه راه و ترابری در حوزه مسکن و شهرسازی ادغام گردید، پیشنهاد می‌شود بجای تفکیک به دو وزارتخانه،بخش راه و ترابری از بخش مسکن و شهرسازی منتزع شود.

-  مبنای طرح و دلایل توجیهی بر یکپارچگی مدیریت در حوزه مسکن شهرسازی مدیریت شهری و حمل­ ونقل درون و برون شهری بنا نهاده شده و انتظار می­رود این مهم در عنوان وزارت­خانه ­های جدید منعکس گردد.

۹. نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت:

-تأکید بر عدم گسترش حوزه منابع انسانی و بهره­ گیری از ظرفیت­های جاری وزارتخانه و رعایت سیاست­های کوچک‌سازی تشکیلات دولت

-تأکید بر عدم تحمیل بار مالی و مدیریت امکانات و ابنیه و تجهیزات موجود

نقاط ضعف:

-دلایل یک فوریتی بودن طرح بیان نشده است.

-الزام به تفکیک و تشکیل وزارتخانه­ های جدید پیش از تعیین تکلیف در خصوص شرح وظایف، مأموریت­ها مناسب نیست و همچنین خلاف اصل ۱۳۳ قانون اساسی در الزام به تعیین وظایف وزارتخانه­ ها در قانون ارزیابی می­ گردد.

-علیرغم آنکه در مقدمه و دلایل توجیهی به تمرکز و یکپارچگی موضوعات مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری پرداخته شده، لیکن در ماده واحده و تبصره ­ها این مهم که به نظر از مهمترین دستاوردهای تفکیک است، مشاهده نمی­ شود.

۱۰. بررسی و تحلیل تجارب جهانی

در مطالعه جاری که برای پشتوانه تصمیم­ سازی بهتر در دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی با عنوان «بررسی اجمالی مدیریت اجرایی بخش مسکن و شهرسازی و حمل­ ونقل»، طی سه مجلد به بررسی و مداقه در ساختار مدیریت و اجرای وزارتخانه ­های متولی موضوع مسکن، شهرسازی و حمل­ و­نقل و نهادهای سه­ گانه (معاونت­ها، سازمان­ها و پژوهشکده ­ها) ذیل آنها در 38 کشور پرجمعیت دنیا پرداخته می­شود؛ لیکن درس آموخته ­ها و نکات تعمیم ­پذیر آنها برای موضوع تفکیک به شرح ذیل ارائه می­ گردد:

جدول شماره (1): اسامی وزارتخانه ­های متولی موضوع «حمل‌ونقل» و «مسکن، شهرسازی » در 38 کشور پرجمعیت دنیا

مأخذ: نگارندگان.

شکل شماره (۲): اسامی وزارتخانه ­های موضوع مسکن و شهرسازی در 50 کشور پرجمعیت جهان

واژگان به‌کاررفته در عناوین وزارتخانه‌ها تا حد زیادی می‌تواند به پژوهشگران در درک خط‌مشی، حیطه وظایف، و اهمیت موضوعات مورد توجه هر نهاد کمک کند؛ بر این اساس و با بهره‌گیری از سازوکار استناد به کلید واژگان استخراج‌شده از تجارب جهانی، شکل شماره (2) استخراج شده است.

شکل شماره (۳): موضوعات مورد تمرکز اسامی وزارتخانه ­های موضوع «مسکن، شهرسازی » در 38 کشور پرجمعیت دنیا

مأخذ: همان.

شکل شماره (۳): موضوعات مورد تمرکز اسامی وزارتخانه­ های موضوع «مسکن، شهرسازی و آمایش سرزمین» در 38 کشور پرجمعیت دنیا

مأخذ: همان

با گسترش دامنه تحلیل و افزایش کشورهای بررسی شده هم فقط ۶ کشور ژاپن، کره جنوبی، اسپانیا، ایتالیا، دانمارک و هلند حوزه مسکن و حمل و نقل ذیل یک وزارتخانه مدیریت می شود.

در گام بعد با مراجعه به تارنمای وزارتخانه ­ها، معاونت­ها، سازمان­ها و پژوهشکده ­های مورد مطالعه و مرور اجمالی بر اسناد و برنامه ­های بارگذاری شده در آنها موضوعات مورد تمرکز هر یک استخراج شد که به شرح زیر است.

شکل شماره (۴): موضوعات مورد تمرکز نهادهای سه­ گانه زیرمجموعه وزارتخانه­ های موضوع مسکن، شهرسازی در 38 کشور پرجمعیت دنیا

مأخذ: همان.

در انتها نیز با تکیه بر موضوعات اشاره شده در گام پیشین و مرور تجارب و اقدامات صورت گرفته در نهادهای سه­ گانه زیر مجموعه وزارتخانه‌ها، 11 مأموریت کلان وزارتخانه مربوط به موضوع مسکن، شهرسازی به شرح زیر تدوین می‌گردد.

1. توسعه مسکن در استطاعت (توان­پذیر)
2. برنامه ­ریزی شهری و منطقه ­بندی (زونینگ)
3. مسکن فراگیر و عدالت اجتماعی
4. نوسازی، بهسازی و بازآفرینی شهری
5. توسعه زیرساخت­ها و خدمات شهری
6. توسعه شهری پایدار
7. توسعه منطقه ­ای و آمایش سرزمین
8. تاب ­آوری و مدیریت سانحه
9. ایمنی و تنظیم مقررات ساختمانی
10. ساختمان سبز و بهره ­وری انرژی
11. سرمایه­ گذاری مسکن

علاوه بر مجموعه دو جلدی فوق، مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی دیگر تحت عنوان کمیسیون عمران؛ وظایف، اختیارات و اولویت­های پیشنهادی (شماره مسلسل 17070)، با مروری بر تجربیات پارلمانی دنیا پیشنهادهایی ارائه داده است. در بخش تحلیل تطبیقی این گزارش کمیسیون تخصصی مجالس کشورهای بررسی شده در موضوع مسکن به شرح ذیل بوده است:

در هند امور مسکن، روسیه سیاست مسکن و خدمات شهری، ترکیه توسعه، نوسازی، حمل‌ ونقل و گردشگری، پاکستان مسکن و اشتغال، مالزی اقتصاد، امور شهری و روستایی، کره جنوبی مسکن، ژاپن اراضی، زیرساختها، حمل ونقل و گردشگری، آمریکا امور مسکن، آلمان ساختمان، مسکن، توسعه شهری و دولت‌های محلی، انگلیس مسکن، جوامع و دولت‌های محلی، اسپانیا سیاست اراضی و خدمات کشوری، فرانسه توسعه پایدار، آمایش و برنامه‌ریزی مکانی و منطقه‌ای.

۱۱. ارزیابی و تحلیل

کارشناسان مخالف امر تفکیک وزارت راه و شهرسازی استدلال می­کنند:

- در صورت تداوم روند موجود در قالب یک نهاد جامع و ساختاری منسجم، وزارتخانه این توانایی را دارد که توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل و شهرسازی را به‌صورت هماهنگ دنبال کند.

- از مهم‌ترین دستاوردهای این ادغام، توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل عمومی (TOD) است؛ با سیاست‌گذاری یکپارچه، این امکان فراهم شده که زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی مانند مترو، اتوبوس و خطوط ریلی مستقیماً با الگوهای سکونت و کاربری زمین بطور هماهنگ مدیریت شوند. امری که موجب می‌شود که دسترسی مردم به حمل‌ونقل عمومی مدبرانه­ تر و به تبع آن آسان‌تر شده و استفاده از خودروهای شخصی کاهش یابد که به‌نوبه خود، ترافیک و آلودگی‌های زیست‌محیطی را به حداقل می‌رساند.

- توسعه حمل‌ونقل حومه‌ای، به‌عنوان یکی دیگر از اهداف کلیدی این ادغام، نقش مهمی در توزیع جمعیت و کاهش تمرکز شهری دارد. با تمرکز سیاست‌گذاری در یک وزارتخانه، برنامه‌ریزی برای خطوط ریلی حومه‌ای، اتوبوس‌های بین‌شهری و مدیریت و جانمایی پایانه‌های متناسب با مناطق مسکونی حومه‌ای تلفیق شده است. این مسئله موجب افزایش دسترسی به مراکز شهری برای افراد ساکن در حومه‌ها می‌شود و درعین‌حال فشار ترافیکی و جمعیتی بر کلان‌شهرها را کاهش می‌دهد. بهبود وضعیت حمل‌ونقل حومه‌ای همچنین فرصت‌های اقتصادی جدیدی در این مناطق ایجاد می‌کند.

- از سوی دیگر، این ادغام زمینه‌ساز تغییر رویکرد از خودرو محوری به انسان محوری است؛ در ساختار جدید، طراحی شهری به‌گونه‌ای انجام می‌شود که پیاده‌راه‌ها، مسیرهای دوچرخه‌سواری و حمل‌ونقل عمومی در اولویت قرار گیرند.

- مضافاً تمرکز بر توسعه دریامحور با تاکید بر ساحل جنوبی (بخصوص مکران و جزایر) نیز در سیاست‌های یکپارچه وزارت راه و شهرسازی به توسعه بنادر، شهرهای بندری، زیرساخت‌های حمل‌ونقل دریایی و تنظیم روابط کرانه و پسکرانه و اتصال‌های جاده‌ای و ریلی و هوایی به نقاط درون و برون سرزمینی کمک می‌کند که می‌تواند نقش مهمی در انسجام ملی و تحقق اهداف آمایش سرزمین ایفا کند

- نهایتا در موضوع جابه جایی پایتخت که مجددا محل بحث قرار گرفته است ارتباط دسترسی و حمل و نقل و زیرساخت های آن با شبکه سکونتگاهی، یکپارچگی وزارت کنونی مفید تلقی می شود.

- کاهش هزینه‌های منابع انسانی نیز از مزایای این ساختار تجمیعی است؛ تجمیع وظایف و حذف موازی‌کاری‌ها در دو ساختار مجزا، هزینه‌های مدیریتی و اجرایی (بخصوص معاونت‌ها و مدیریتی‌‌های غیرتخصصی) را کاهش داده و بهره‌وری را افزایش می‌دهد که در نهایت به بهینه‌تر شدن منابع انسانی منجر می­شود.

کارشناسان موافق امر تفکیک وزارت راه و شهرسازی، معتقدند:

- ساختار فعلی این وزارتخانه با چالش‌ها و انتقادات متعددی مواجه است که نیازمند بررسی و بازنگری جدی است.

- از مهم‌ترین انتقادات، گستردگی بیش از حد حیطه وظایف و ساختار پیچیده وزارتخانه است. وزیر راه و شهرسازی ضرورت دارد تا مستقیما با مسائل ۳۴ معاونت، سازمان، شرکت، مرکز، ستاد و شورای عالی مواجه شود که این تنوع و تعدد، منجر به تاخیر در رسیدگی به مسائل مهم، مدیریت جزیره‌ای، افزایش بروکراسی و کاهش کارآمدی در اجرای پروژه‌ها شده است.

- به‌عنوان مثال، در حوزه مسکن و شهرسازی، فقدان هماهنگی بین بخش‌های مختلف، منجر به تأخیر در اجرای پروژه‌های مسکنی و نارضایتی عمومی شده است.

- علاوه بر این، گستردگی وظایف وزارتخانه، این حوزه نیازمند تخصص و تجربه بالای مدیریتی است.

- با توجه به سهم حداقل ۲۰ درصدی این وزارتخانه در اشتغال و تولید ناخالص داخلی (GDP) خود یکی از نماگرهای موید گستردگی حوزه تحت مدیریت وزیر راه و شهرسازی است که می توان با تفکیک به تمرکز برنامه ریزی و سیاست گذاری حوزه های تخصصی، کارآمدی چابکی پاسخ‌دهی سریع تر به تحولات بین المللی (به طور خاص حوزه ترانزیت و کریدورها) ، تخصصی شدن و نهایتا ارتقای عملکرد و بهبود راندمان منجر شود.

- ناکافی بودن تخصص و تجربه مدیران ارشد در مدیریت هم‌زمان دو حوزه حمل‌ونقل و مسکن، می‌تواند به ناکارآمدی و عدم تحقق اهداف توسعه‌ای منجر شود. این مسئله به خصوص در موضوعات نیازمند تعاملات فراملی و برنامه‌ریزی دقیق ذیل حوزه ترابری و حمل­ ونقل نظیر توسعه کریدورهای بین‌المللی، ترانزیت و حمل‌ونقل هوایی و دریایی بیش از پیش مشهود است. (البته به نظر می رسد استدلال نداشتن تخصص و تجربه همزمان دو حوزه مسکن و حمل و نقل اگرچه صحیح است اما در داخل حوزه حمل و نقل و مسکن و شهرسازی نیز همین توجیه وارد است.)

- همچنین تعدد شوراها، کمیسیون‌ها و سیاست‌های کلی متناظر با وزارتخانه که نیازمند پیگیری مستمر در دولت و مجلس است نیز به پیچیدگی‌های مدیریتی افزوده است. این تعدد، باعث تداخل وظایف، سردرگمی در تصمیم‌گیری و کاهش سرعت اجرای پروژه‌ها شده است. به‌عنوان نمونه، در حوزه حمل‌ونقل، نبود هماهنگی بین نهادهای مختلف، در نابسامانی توسعه زیرساخت‌ها و خدمات‌رسانی موثر است.

- در بحث تفرق یا تمرکز وظایف پیشنهاد می شود «مبتنی بر ضرورت برنامه ریزی جامع و پاسخ بهینه به تقاضای مسکن و ایجاد سازگاری با سیاست‌های شهرسازی، با تفکیک اهداف، مأموریتها و وظایف مربوط به ساختمان و شهرسازی، وزارت «مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری» از انشقاق بخشی از قسمتهای وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور تشکیل شود.»

در توضیح این موضوع ملاحظات و نکات ذیل حائز اهمیت است:

تحلیل نظام ساختاری در حوزه های مسکن و شهرسازی

الف) در حوزه مسکن اگرچه وزارت راه و شهرسازی متولی اصلی است، اما باید توجه داشت مبتنی بر نقش بالای ۹۰درصدی بخش خصوصی در ساخت و سازها؛ شهرداری ها نقش به سزایی در موضوع مسکن دارند که کمتر بدان پرداخته شده است و مبتنی بر تجربه جهانی حوزه اجرایی و عملیاتی مسکن توسط شهرداری ها انجام می پذیرد. همچنین ضرورت دارد تا مجموعه اقدامات سایر دستگاه ها و نهادهای عمومی غیر دولتی و نظامی در ساخت مسکن با هماهنگی و محوریت وزارتخانه صورت پذیرد. در حوزه مسکن همچنین تصمیمات کمیسیون های ماده ۵ و ماده ۱۰۰ که ارتباط عمده ای با بدنه وزارت کشور (معاونت هماهنگی امور عمرانی و دفتر فنی) دارد نقش جدی هم در حوزه مسکن و هم در حوزه شهرسازی دارد. در آخر موضوع نظارت بر عملکرد مشاوران املاک نیز که ذیل وزارت صمت است با توجه به گستردگی این وزارتخانه پیشنهاد می شود این حوزه نیز به وزارتخانه جدید منتقل شود.

همچنین صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان ذیل وزارت اقتصاد انطباق بیشتری با حیطه فعالیت مسکن دارد و به این حوزه انتقال یابد.

ب) در حوزه شهرسازی و مدیریت شهری؛ تفرق و پراکندگی تا دوگانگی نظام تصمیم گیری سیاست گذاری و اجرایی بسیار شدید و مشهود است به طور مصداقی تعیین صلاحیت و ابلاغ حکم شهردار، دریافت از بودجه عمومی و رده بندی شهرداری ها با وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری ها) است و انتظار می رود که شهرداری ها مجری خوبی برای سیاست های شهری و مسکن وزارت راه و شهرسازی باشند و بر انطباق ساخت و سازها با طرح های شهری و کیفیت ساخت و سازها و رعایت مقررات ملی با همراهی سازمان نظام مهندسی ساختمان همیت داشته باشند که به نظر همین تفرق عامل مهمی در مسائل امروز شهرها و شهرداری های کشور باشد. موضوع سیاست گذاری در خصوص شهر هوشمند نیز به نظر بیش از آنکه به حوزه وزارت کشور مرتبط باشد، ذیل سیاست گذاری و نظارت بر عملکرد شهرداری ها در وزارت مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری تعریف می گردد.

ج) در بحث حاشیه نشینی و سکونت گاه غیر رسمی نیز تلاشهای وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور نیازمند وحدت رویه و یکپارچکی و مدیریت اجرایی واحد است.

۱۲. جمع‌بندی

بررسی موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی، نشان می‌دهد که ادغام وزارت ‌«راه و ترابری» با وزارت «مسکن و شهرسازی» در سال 1390، فاقد پشتوانه کارشناسی و مستندات پشتیبان بوده و نتایج مورد انتظار را به همراه نداشت. از سوی دیگر، در شرایط کنونی، بازگشت به ساختارهای پیشین که خود ناتوانی‌های متعددی را به همراه داشته، مطلوب به نظر نمی‌رسد. بر این اساس، برای رفع چالش‌های کنونی و ارتقای عملکرد این وزارتخانه‌ها، گام اول باید بر تعیین محورهای اساسی و اهداف مشخص مبتنی بر اسناد کلان در هر دو حوزه متمرکز شود. در این راستا، بازتعریف شرح وظایف این وزارتخانه‌ها باید به شکلی کاملاً متفاوت از گذشته صورت گیرد، به‌طوری که متناسب با نیازهای فعلی و آتی تحولات اقتصادی، اجتماعی و کالبدی کشور باشد.

در ادامه به اجمال نظر تحلیل یکپارچه در این خصوص در ۱۰ بند ارایه می شود:

۱- اگرچه ادغام صورت گرفته به نظر کارشناسی نبوده به نظر می‌رسد پس از گذشت 13 سال، بازگشت به ساختار قبلی تصمیم‌گیری در این حوزه‌ها امری منطقی و مؤثر نباشد و به جای آن، نیاز به بازساماندهی و بازنگری اساسی در تقسیم وظایف و تکالیف در هر دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل احساس می‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود که فرآیند تفکیک تنها در صورتی اجرایی گردد که در چارچوب یک بازسازماندهی اساسی در دستگاه‌های اجرایی، تمرکز و فرماندهی واحد در هر دو حیطه ایجاد و با رویکرد چابک‌سازی، در قالب یک برنامه زمان‌بندی دقیق و با مدیریت اجرایی دولت انجام شود. 

۲- تفکیک وزارت راه و شهرسازی به‌طور قطع فرآیندی زمان‌بر و هزینه بردار است؛ تجربه نشان داده که در دهه‌های اخیر، ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها عمدتاً به شکل ظاهری و صرفاً در سطح مدیریت‌های کلان و مقام وزارت صورت گرفته و تحولی بنیادین در ساختار و عملکرد این وزارتخانه‌ها به دنبال نداشته است. بنابراین، تفکیک این وزارتخانه‌ها باید با توجه به سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، چابک‌سازی و کوچک‌سازی در معاونت‌ها و مدیریت‌های هر دو حوزه، به‌طور هدفمند و با رعایت اصول ساختاری جدید صورت گیرد. بدین‌سان، مجموعه معاونت‌های وزارتخانه‌های جدید نباید از مجموع معاونت‌های فعلی فراتر رود و در عین حال، باید در نظر گرفته شود که هر معاونت جدید با تجمیع حوزه‌های مرتبط در وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه هماهنگ و هم‌راستا باشد و همزمان بهترین زمان برای تحقق اهداف و سیاست های کلان و قوانین از جمله ماده ۱۰۴ و ۱۰۵ برنامه هفتم پیشرفت در چابک سازی دولت است تا هم معاونت و مدیریت ها و شرکت ها و موسسات و سازمان های داخلی ادغام شوند و هم حیطه های فعالیتی مرتبط در سایر دستگاه ها به ساختار جدید دو وزارت ملحق و مکمل و هم افزا شوند.

۳ - با توجه به ضرورت یکپارچگی سیاست‌های حوزه‌های مسکن و شهرسازی و حمل و نقل، همچنین با توجه به اصول اساسی و سیاست‌های کلی همچنین اجرای مواد 104 و 105 قانون برنامه هفتم پیشرفت، عدم تحقق ادغام یا تفکیک واقعی در گذشته و فقدان ترسیم دقیق وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های مربوطه، لازم است نقشه راه، شیوه انجام این فرآیند و گذار از ساختار فعلی به ساختار جدید نیازمند برنامه اجرایی جامع و هماهنگ است که با محوریت وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور تدوین شود تا در چارچوب این همکاری‌ها، تحولی اساسی در سیاست‌گذاری و مدیریت اجرایی رقم بخورد.

همچنین ابعاد مختلف آن از جمله موضوعات تخصصی، نهادی و سازمانی، مالی، نیروی انسانی و زیرساخت‌های فنی و خدماتی را دربرگیرد. همزمان به نظر می رسد همسو با مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ برنامه هفتم پیشرفت و سیاست های کلان و قوانین دائمی، باید با تفویض اختیارات بیشتر از مرکز به استانها و شهرستان و شهرها مدنظر باشد.

۴- اثربخش تحولی ساختاری و نهادی در تفکیک و تشکیل وزارت خانه های جدید با بازساماندهی افقی و تشکیل وزارت متمرکز در حوزه مسکن و شهرسازی و وزارت متمرکز در امور حمل و نقل درون و برون شهری و بین المللی را می توان یکی از مصادیق تحقق ماده (104) برنامه هفتم پیشرفت دانست که با بازساماندهی عمودی، توانمندسازی و تفویض گسترده امور به مدیریت استانی و شهرستانی و تحقق مدیریت جامع شهری ذیل ماده (105) برنامه هفتم پیشرفت و مدیریت روستایی موضوع ماده (۵۱) برنامه هفتم پیشرفت می تواند تحول ساختاری و اداری شگرفی در کشور دانست.

۵- ظرف زمانی در بحبوحه ناترازی ها و کسری بودجه و ظرف مکانی در تحولات منطقه ای و جهانی باید در بررسیهای هزینه و فایده طرح به نحو مقتضی لحاظ گردد.

۶- شکی نیست که در کوتاه مدت تبعات اداری و اجرایی تفکیک بر عملکرد و حوزه اجرایی نیز اثرگذار خواهد بود و این مهم نیز در فرایند پیشنهادی باید مدنظر قرار گیرد.

۷- مبتنی بر پژوهشی در تجارب جهانی به نظر می رسد تحولات و نگرش های روز و آینده در وظایف و ماموریت ها و عنوان و معاونت و مدیریت ها منعکس گردد.

۸- ادغام هم افزایی های محتوایی و فرایندی آثار مثبتی نیز به همراه داشته است که البته الزاما این آثار با تفکیک اصولی مبتنی بر بازآرایی و بازسازماندهی از دست نخواهد رفت.

9- مخالفت با تداوم وضع موجود وزارتخانه در بدنه کارشناسی رشته و حرفه و بخش خصوصی در حوزه حمل و نقل بیشتر و در حوزه مسکن و شهرسازی کمتر است.

۱۰- وزارت جدید مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری و وزارت جدید راه و ترابری و اجرای هرگونه تصمیم در این زمینه باید با هدف کاهش هزینه‌های مالی و بهبود تخصیص منابع بر اساس یک برنامه و راهبرد مشخص صورت گیرد. علاوه بر این، باید برنامه‌ریزی دقیقی برای به حداقل رساندن هزینه‌های زمانی ناشی از تغییرات ساختاری، استقرار نیروهای جدید، جلسات هماهنگی بین معاونین و مسئولین حوزه‌ها و ... انجام گیرد. همچنین، تشریح دقیق شرح خدمات و وظایف هر حوزه برای جلوگیری از اجتناب برخی از دستگاه‌ها از مسئولیت‌های خود و افزایش هم‌افزایی در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ها امری ضروری است. در نهایت، باید از بازگشت به فرآیندهای اداری اضافی و اصلاح ساختارهای ناکارآمد که منجر به افزایش بروکراسی، سرگردانی پروژه‌ها و در نهایت بزرگ شدن دولت می‌شود، جلوگیری شود.

جدول. ارزیابی مفاد طرح

۱۳.نتیجه گیری

بنا به مطالب بیان شده در این گزارش به شرط اصلاح ماده واحده و تبصره ها و تاکید بر بازسازماندهی و تمرکز فعالیت های اصلی، موافقت با کلیات طرح پیشنهاد می شود. ذکر این نکته الزامی است که تفکیک به واسطه تغییرات اداری، مکانی و انتظار تغییرات مدیریتی و فرایندهای چندسطحی تغییرات، در کوتاه مدت بر حوزه عمل و مدیریت تاثیر منفی می گذارد و لذا باید بر منافع و مزیت تفکیک بر بازسازماندهی، تمرکز و یکپارچگی سیاست گذاری، برنامه ریزی و مدیریت اجرایی در حوزه مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری و امور شهرداریها توسعه منطقه‌ای، حمل‌ونقل، ترانزیت و راهگذر(کریدور)ها و لجستیک – که در طرح پیشنهادی ثبت ۵۴۹ دوره یازدهم نیز بدان اشاره شده بود - تاکید و تکیه نمود تا تفرق و پراکندگی اجرایی ذیل چندین دستگاه اجرایی، به تمرکز اجرایی در دو وزارتخانه جدید منتهی شود و از این طریق، تبعات منفی در کوتاه مدت را با همگرایی اجرایی و کاهش اقدامات موازی و تمرکز فرماندهی جبران نمود و نوید ارتقای عملکرد و بهره وری در میان مدت و بلند مدت داد.