خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

 یکی از عمده‎ترین مسائلی که همچنان در معرض بی‌توجهی مسئولان قرار دارد، مسئله تعارض منافع در نظام وسیع پیمانکاری است. موقعیت‌های تعارض منافع موجود در هر مرحله از فرایند پیمانکاری، همچنان یکی از علل اصلی بروز فساد است.

البته بیشتر آسیب‌های حوزه پیمانکاری متوجه تعارض منافع شخصی و سازمانی در گام‌های اولیه پروژه است و به‌تدریج به‌دلیل عدم توجه و مقابله با آن در گام‌های اولیه، به مراحل بعدی سرایت کرده و منجر به پیچیده‌تر شدن موضوع و ایجاد چالش‌های جدید می‌شود. این موضوع در برخی از مراحل به‌وضوح خود را نمایان ساخته و در برخی مراحل به‌واسطه پیچیدگی کار و زیرکی سودجویان و فرصت‌طلبان، در ظاهر خبری از آن نیست.

با توجه به نقش تأثیرگذار انسان به‌عنوان تصمیم‌گیرنده در مراحل نیازسنجی و تعریف پروژه، تهیه اسناد ارزیابی کیفی، فنی و مالی مناقصه، امتیازدهی و انتخاب برنده، انعقاد قرارداد، نظارت بر اجرای قرارداد، تحویل موقت، تحویل قطعی و نگهداری پروژه، بدیهی است که کنشگران پروژه (شامل کارفرما، مهندس مشاور، پیمانکار و مدیریت طرح) در طول پروژه در موقعیت‌های تعارض منافع گوناگونی قرار می‌گیرند و ممکن است منافع شخصی را بر منافع عمومی ترجیح داده و این امر منجر به آلودگی قرارداد پیمانکاری به فساد گسترده شود.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

در این مطالعه خلاصه‌ای از مهم‌ترین مصادیق تعارض منافع شناسایی شده در مراحل مختلف انجام پروژه به‌شرح زیر است:

• مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه:

• برآورد غیرواقعی هزینه اجرای پروژه .
• فشار سیاسی و اعمال نفوذ توسط افراد برای تعریف و تصویب پروژه‌ها،
• انتخاب مشاور به‌صورت سفارشی، اما با ظاهرسازی قانونی.
• عدم استقلال مشاور در انجام مطالعات توجیهی، زیست‌محیطی و فنی.
• انتخاب مدیر طرح به‌دلیل ارتباطات خویشاوندی، دریافت رشوه یا پدیده درب‌گردان.

• مرحله انعقاد قرارداد با پیمانکار:

• خردکردن معاملات عمده و تبدیل آنها به معاملات متوسط و کوچک،
• تبانی مناقصه‌گران.
• انجام استعلام‌های صوری در واگذاری معاملات متوسط
• تهیه و تنظیم اسناد مناقصه (ارزیابی کیفی، فنی و مالی) توسط کارفرما به‌صورت جهت‌دار،
• ارائه قیمت‌های بالا ازسوی مناقصه‌گران به‌منظور برنده نمودن شخص خاص.

• مرحله اجرای پروژه:

• نفوذ پیمانکار در سیستم کارفرما و مشاور و تعیین ناظر پروژه،
• تغییر در حجم موارد سودآور برای پیمانکار یا ایجاد آیتم‌های جدید مغایر با برآورد اولیه،
• نادیده‌گرفتن دستورالعمل‌های نظارت و چشم‌پوشی بر عدم رعایت مشخصات فنی و نقشه‌ها،
• تبانی پیمانکار و نماینده کارفرما و ارائه مدارک، صورت‌وضعیت­های صوری و غیرواقعی،
• منافع مشترک پیمانکار و دستگاه نظارت (مانند خرید مصالح یا تجهیزات از دستگاه نظارت).

• مرحله خاتمه پروژه:

• عجله در افتتاح پروژه به دلایل سیاسی و درنتیجه تحویل پروژه بدون توجه به نواقص آن،
• تأیید درخواست تحویل موقت پیمانکار از طرف مشاور به‌رغم عدم تکمیل عملیات موضوع پیمان،
• عدم دریافت خسارت تأخیر از پیمانکار،
• تأیید صورت‌وضعیت قطعی بدون بررسی دقیق نواقص پروژه.

• مرحله بهره‌برداری و نگهداری پروژه:

• مطلوب نشان دادن فعالیت‌های انجام شده به‌صورت صوری با تبانی کنشگران اصلی،
• عدم رفع نواقص به‌صورت اصولی و رفع آن به‌ شکل سطحی و کاهش عمر مفید پروژه.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای جلوگیری از بروز موقعیت‌های تعارض منافع در نظام پیمانکاری و به‌تبع آن کاهش فساد در این حوزه، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

• اصلاح ماده (29) قانون برگزاری مناقصات با موضوع موارد عدم‌ الزام‌ به‌ برگزاری‌ مناقصه،
• اصلاح بخشنامه سازمان برنامه‌وبودجه با عنوان «ابلاغ موافقت‌نامه، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها و مقررات آنها»، با تأکید بر مواد زیر:

• ماده (28): تحویل کارگاه،
• ماده (29): تغییر مقادیر کار، قیمت‌های جدید، تعدیل نرخ پیمان،
• ماده (30): تغییر مدت پیمان،
• ماده (37): پرداخت‌ها،
• ماده (39): تحویل موقت،
• ماده (48): خاتمه پیمان.

• استفاده از ظرفیت انجمن‌های صنفی پیمانکاران به‌منظور مشارکت جدی، مؤثر و بی‌طرفانه در کلیه مراحل برگزاری مناقصات،
• در قانون برگزاری مناقصات سازوکاری پیش‌بینی شود که طی آن دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مذکور، موظف به انتشار کلیه بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های داخلی و مؤثر در فرایند برگزاری شوند. با این اقدام، شفافیت بیشتری صورت گرفته و احتمال وقوع بعضی از موقیت‌های تعارض منافع حذف می‌شود،
• استفاده از بانک‌های اطلاعاتی انجمن‌های صنفی پیمانکاران .
• تهیه و تدوین آیین‌نامه اجرایی ماده (4) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت توسط سازمان برنامه و بودجه، با موضوع ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود. همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی،
• اصلاح ماده (13) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد با موضوع گزارش فوری وقوع جرائم مربوط به تبانی در معاملات دولتی، اخذ پورسانت در معاملات داخلی یا خارجی، دخالت در معاملات دولتی، تدلیس در معاملات دولتی و منظور نمودن کمیسیون، پاداش، حق‌الزحمه یا حق‌العمل در معامله یا مزایده یا مناقصه به مراجع قضایی و اداری توسط مسئولان دستگاه‌های مشمول این قانون بدون فوت وقت،
• نظارت جدی سازمان بازرسی و ذی‌حسابی و حراست دستگاه‌های اجرایی در زمینه کنترل موضوع تعارض منافع در همان نقطه آغاز و مرحله اول پروژه پیمانکاری (مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه) به‌منظور جلوگیری از سرایت این مسئله به مراحل بعدی پروژه،
• نظارت مستمر و دقیق نهادهای نظارتی و بازرسی در کلیه مراحل انجام پروژه‌های پیمانکاری از ابتدا تا پایان (درحال‌حاضر نهادهای نظارتی عمدتاً پس از پایان پروژه در موضوع ورود می‌کنند)،
• تدوین آیین‌نامه و دستورالعمل‌های مربوط به نگهداری و بهره‌برداری از طرح‌ها یا پروژه‌های عمرانی، افزایش دوره تضمین و انتخاب اعضای متخصص در کمیسیون تحویل، توسط سازمان برنامه‌وبودجه با استفاده از نظرات انجمن‌های صنفی پیمانکاران،
• اصلاح دستورالعمل‌ها و شفاف‌سازی پارامترهای امتیازدهی به پیمانکاران و رتبه‌بندی آنها، توسط سازمان برنامه‌وبودجه.
• استفاده بیشتر از پیمان‌های مقطوع و حتی‌المقدور احراز از تغییرات بعدی در موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای پیمانکاری توسط دستگاه‌های اجرایی،
• برگزاری شفاف و بدون نقص تشریفات مناقصات پیمانکاری در بستر سامانه تدارکات الکترونیک دولت توسط دستگاه‌های اجرایی،
• ایجاد شفافیت در کلیه مراحل انجام پروژه پیمانکاری؛ از طریق مستندسازی دقیق و حضور نهادهای نظارتی و انجمن‌های صنفی در کلیه مراحل پروژه،
• سخت‌گیری بیشتر در زمینه ترک تشریفات مناقصه توسط دستگاه‌های اجرایی
• برآورد دقیق هزینه اجرای پروژه قبل از برنامه‌ریزی و طراحی پروژه (به‌منظور جلوگیری از تعریف پروژه‌های فاقد توجیه اقتصادی).

1.مقدمه

یکی از شاخص‌های اصلی حکمرانی متعالی، پیشگیری و مبارزه با فساد است. برای پیشگیری و مبارزه با فساد باید ریشه‌های فساد را شناخت. یکی از ریشه‌های اصلی اژدهای هفت‌سر فساد، تعارض منافع است. به همین دلیل شناسایی دقیق مصادیق گوناگون تعارض منافع در بخش‌های مختلف حکمرانی و تدوین راهکارهای مدیریت آن، دارای اهمیت ویژه‌ای در مبارزه با فساد است. هرچند باید توجه کرد که در عمل امکان مدیریت و از بین ‌بردن تمامی موقعیت‌های تعارض منافع وجود ندارد، اما با انجام اقداماتی می‌توان حتی‌الامکان احتمال شکل‌گیری شرایط تعارض منافع را از بین برد یا کاهش داد.

تعارض منافع، به شرایطی گفته می‌شود که یک شخص بر سر دوراهی منافع اجتماعی و مأموریت‌های سازمانی و ازسوی‌دیگر منافع شخصی، خانوادگی، حزبی یا غیره قرار می‌گیرد. درواقع تأمین یکی از این منافع، منجر به تأمین نکردن دیگری می‌شود؛ بنابراین وجود تعارض منافع لزوماً به‌معنای بروز فساد نیست، بلکه به‌معنای ایجاد شرایطی است که شخص برای انجام فساد انگیزه دارد و درنتیجه احتمال فساد نیز افزایش می‌یابد [1].

نکته مهم در این است که در بیشتر قوانین و مقررات ناظر بر نظام پیمانکاری و اجرای پروژه‌های عمرانی، عمدتاً به جلوگیری از فساد و مدیریت تعارض منافع در مراحل 2 و 3 توجه شده است. درحالی‌که یکی از مراحل اصلی وقوع تعارض منافع (و به دنبال آن فساد) مرحله پیشنهاد اولیه پروژه (مرحله اول) است.

گزارش‌های منتشر شده در رسانه‌های عمومی درباره مفاسد اقتصادی و اختلاس‌های کلان در دستگاه‌های دولتی یا وابسته به دولت و همچنین وجود صدها طرح عمرانی نیمه‌تمام یا رها شده شاهدی بر شکننده و ناکارا بودن بدنه اداری دولت در پاسداری از حقوق عمومی و همچنین فساد گسترده ناشی از تعارض منافع در قراردادهای پیمانکاری است.

این مطالعه در پی آن است تا با شناسایی مصادیق گوناگون تعارض منافع در مراحل مختلف پروژه‌های پیمانکاری، گام مهمی را در جهت بهبود شاخص‌های شفافیت و کنترل فساد بردارد. بر این اساس در ادامه، ابتدا به بررسی مبانی تعارض منافع، روش انجام مطالعه و سپس قوانین و مقررات مرتبط با تعارض منافع در نظام پیمانکاری پرداخته می‌شود. پس از آن مصادیق تعارض منافع در حوزه پیمانکاری شناسایی شده و در پایان جمع‌بندی و نتیجه‌گیری ارائه می‌شود.

2.پیشینه

2-1. پیشینه پژوهشی

براساس مطالعه انجام شده توسط وفایی در سال 1384، برخی از پیمانکاران برای دستیابی به بیشترین منافع، بیشتر از شیوه بسیار ساده پرداخت مستقیم و غیرمستقیم رشوه به عناصر اداری استفاده می‌کنند. نیروی انسانی آلوده به رشوه در این شرایط هویتی دوگانه می‌یابد و عملکرد او مانند فعالیت عوامل نفوذی و جاسوسانی است که با ظاهر فریبنده، حقوق مردمان و کشور را پایمال می‌کنند و آسیب‌ها و خسارت‌های جبران‌ناپذیری به جامعه وارد می‌کنند. در این مطالعه، همچنین تأکید شده است که به‌رغم افزایش بهره‌گیری از خدمات ماشینی بسیار پیشرفته، عامل انسانی به‌عنوان تنها عامل تصمیم‌ساز و داوری‌کننده در همه مراحل تعریف تا تحویل پروژه پیمانکاری، حضور و تأثیر کارساز دارد و می‌تواند شرایط پیمان را در راستای منافع عمومی یا به سود پیمانکار تغییر دهد. تعدد رابطان و دفعات ارتباط عناصر کارفرما با پیمانکار (به‌ویژه بدون توجیه منطقی)، بی‌گمان فسادبرانگیز است و نظارت بر رفتار و عملکرد پیمانکار را بسیار دشوار و حتی ناممکن می‌سازد [2].

خضری و همکاران، در مقاله‌ای که در سال 1396 منتشر شد، بیان می‌کنند که در مراحل مختلف مناقصه‌های پیمانکاری، ممکن است افرادی موجب اختلال در روند برگزاری مناقصه‌ها شوند و از موقعیت‌های تعارض منافع ایجاد شده به نفع خود سوء‌استفاده کنند. تصمیم بر الزامی نبودن برگزاری مناقصه عمومی یا صدور مجوز ترک تشریفات می‌تواند یکی از این موارد باشد. گسترش این نوع معاملات در چند سال اخیر دلیلی بر این مدعاست، به‌گونه‌ای که از نظر ریالی در حال پیشی‌ گرفتن از مناقصه‌های عمومی است [3]. براساس مطالعه انجام شده توسط حسینی و پورفخریان، در سال 1398، در کشور ما فرصت‌های بی‌شماری برای دستیابی به سودهای کلان، با توجه به نامناسب بودن ساختارها و چارچوب‌های نهادی موجود در فرایند برگزاری مناقصات پیمانکاری ایجاد شده است. این مورد، یکی از آسیب‌پذیرترین و چالشی‌ترین نقاط فسادخیز قراردادهای پیمانکاری دولتی بوده و منشأ پرونده‌های قطور فساد اقتصادی و اداری در دولت است [4].

پیمان‌های مربوط به خرید کالا و خدمات بخش دولتی به تنهایی به‌طور متوسط بین 15 تا 30 درصد از تولید ناخالص داخلی کشورها را دربرمی‌گیرد. این حجم بالا از تولید ناخالص داخلی و درنتیجه گستره مالی وسیع و مطرح ‌شدن موضوع اموال عمومی در آن، امکان وسوسه برای سوء‌استفاده از موقعیت‌های تعارض منافع و درنتیجه گسترش فساد در این بخش را فراهم می‌کند. به‌طوری‌که براساس گزارش سازمان شفافیت بین‌الملل در سال 2010؛ زیان این فساد در کشورها به‌طور متوسط بین 10 تا 25 درصد و در بعضی از موارد بالاتر از 40 تا 50 درصد در ارزش قرارداد تخمین زده شده است [5]. براساس مطالعه گرانت در سال 2012، برای نمونه در جمهوری چک، تنها 56% از قراردادهای پیمانکاری براساس کم‌ترین قیمت پیشنهاد شده واگذار شده‌اند و براساس بررسی‌های انجام شده، پیمان‌های دولتی برای احداث زیرساخت‌ها در این کشور، 38% گران‌تر از میزان متوسط پیمان ساخت است [6].

متچاک در مطالعه‌ای که در سال 2005 منتشر شد، بیان می‌کند که باید به ترکیب شفافیت، کارایی، به‌صرفه بودن، مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی در نظام خریدهای دولتی توجه شود. از دیدگاه ایشان، ازآنجا‌که قراردادهای پیمانکاری یکی از زمینه‌های کلیدی تعامل مالی بخش دولتی و خصوصی است، در صدر فعالیت‌های فسادآمیز قرار می‌گیرد. او روند انجام یک قرارداد پیمانکاری را در سه مرحله زیر خلاصه می‌کند [7]:

1. برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی: در این مرحله، نوع کالا یا خدمات مورد نیاز و مقدار آن تعیین می‌شود که به‌دلیل موقعیت‌های تعارض منافع، همین مرحله خود می‌تواند منشأ فساد باشد. زیرا مجریان و تصمیم‌گیران می‌توانند به‌دلیل منافع شخصی خود یا با دریافت رشوه، کالا یا خدماتی را انتخاب کنند که مورد نیاز دستگاه اجرایی نیست و یا مقدار آن را بیش از نیاز واقعی برآورد کنند.
2. تشریفات مناقصه: این مرحله شامل تدوین درخواست مناقصه، تهیه اسناد مناقصه و ارزیابی کیفی، فنی و مالی پیشنهاددهندگان است. در این مرحله نیز ممکن است به‌دلیل تعارض منافع، معیارهای ارزیابی به نفع فرد یا جریان خاصی نوشته شده یا شرایط برای انجام مناقصه محدود ایجاد شود و یا ترک تشریفات مناقصه رخ دهد.
3. انتخاب برنده و اجرای قرارداد: در این مرحله نیز به‌دلیل تعارض منافع امکان تغییر در مفاد قرارداد و افزایش هزینه‌ها، تحویل کالا یا خدمات دارای کیفیت پایین‌تر و متفاوت با قرارداد و نبود نظارت کافی بر اجرای قرارداد وجود دارد.

متچاک در پایان مطالعه خود بیان داشته که برای جلوگیری از بروز تعارض منافع و فساد در نظام پیمانکاری، باید در هر مرحله اقدامات مناسب با آن مرحله انجام شود، اما اصول کلی آن عبارتند از: وضع استانداردهای عالی اخلاقی برای مسئولان تهیه اسناد مناقصه و تشریفات، افشای دارایی‌های مسئولین، شفافیت و آزادی اطلاعات در تمام مراحل، وجود نهادهای نظارتی قوی و تقویت نهادهای مدنی مستقل به‌عنوان ناظران غیردولتی.

2-2. پیشینه تقنینی

قانونگذار با علم به موقعیت‌های گوناگون تعارض منافع در مراحل مختلف قراردادهای پیمانکاری و به‌منظور جلوگیری از وقوع تبانی و فساد ناشی از تعارض منافع در این حوزه، در قوانین و آیین‌نامه‌های مختلف سعی در مدیریت یا از بین بردن موقعیت‌های تعارض منافع داشته است. در این بخش به بررسی موضوع «تعارض منافع در نظام پیمانکاری» در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران پرداخته می‌شود.

2-2-1. قوانین مصوب کشور مرتبط با تعارض منافع در نظام پیمانکاری

در این بخش به بررسی موارد مرتبط با «تعارض منافع در نظام پیمانکاری» در قوانین کشور پرداخته می‌شود. نتیجه این بررسی (شامل عنوان و سال تصویب قانون، ماده مرتبط با تعارض منافع پیمانکاری و موضوع ماده) در جدول (1) به‌طور خلاصه ارائه شده است.

جدول 1. موارد مرتبط با «تعارض منافع در نظام پیمانکاری» در قوانین کشور

مأخذ: یافته های پژوهش.

2-2-2. مقررات مرتبط با تعارض منافع در نظام پیمانکاری

در این بخش به بررسی موارد مرتبط با «تعارض منافع در نظام پیمانکاری» در سایر اسناد نظام حقوقی کشور (آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها) پرداخته می‌شود. نتیجه این بررسی (شامل عنوان و سال تصویب سند حقوقی، ماده مرتبط با تعارض منافع پیمانکاری و موضوع ماده مربوطه) در جدول (2) به‌طور خلاصه ارائه شده است.

جدول 2. موارد مرتبط با «تعارض منافع در نظام پیمانکاری» در مقررات کشور

مأخذ: همان.

3.مبانی و مفاهیم تعارض منافع

مدیریت قانونی تعارض منافع در دنیا، سابقه‌ای طولانی دارد. برای مثال کشور آمریکا از سال۱۹۶۰ سیاست‌های خود را از روش‌های سخت مبتنی‌بر کشف و تنبیه پس از رخداد فساد به روش‌های نرم پیشگیرانه تغییر داد و اقدام به قاعده‌گذاری در زمینه مدیریت تعارض منافع کرد. کشور کره جنوبی نیز از سال ۱۹۹۰ اقدام به ایجاد زیرساخت‌های قانونی در این زمینه کرده است [1]. در این بخش به تعریف تعارض منافع و ارتباط آن با پدیده فساد، بررسی پدیده درب‌گردان و دسته‌بندی انواع تعارض منافع پرداخته می‌شود.

3-1. تعریف تعارض منافع و ارتباط آن با فساد

سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی، تعارض منافع را به‌عنوان تضادی میان وظایف دولتی و منافع خصوصی مقام‌های دولتی تعریف می‌کند، به‌طوری‌که این منافع می‌تواند به‌صورت نامناسبی وظایف رسمی آنها را تحت‌تأثیر قرار دهد [8]. سازمان شفافیت بین‌الملل نیز تعارض منافع را موقعیتی می‌داند که در آن یک فرد یا یک موجودیت، بر سر دو راهی انتخاب بین انجام وظایف و اقتضائات موقعیتی محول شده و منافع شخصی خودشان قرار می‌گیرد. این مطلب، اشاره به یک مقوله مبتلابه در حیات اجتماعی انسان دارد که در آن شخص بر سر نوعی دو راهی قرار می‌گیرد که در آن ایفای رسالت براساس وظایف حرفه‌ای با منافع خود وی به‌عنوان یکی از تأثیرپذیران از آن تصمیم در تقابل است [9].

مدیر یا سیاستگذاری که در موقعیت تعارض منافع قرار دارد، ممکن است به‌دلیل سوگیری ذهنی‌اش به‌‌صورت ناخودآگاه و غیرارادی و به‌دلیل وابستگی به یکی از گروه‌های ذی‌نفع، تصمیمی اتخاذ کند که به جای منافع عمومی، منافع افراد یا گروه‌های خاص را تأمین کند؛ بنابراین تعارض منافع می‌تواند منجر به ارتکاب فسادهای عمدی یا سوءمدیریت‌های غیرعمد شود که در هر دو حالت عملکرد و کارایی حاکمیت را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد [10].

اغلب مفاسد به‌علت نقطه مشترکی به نام تعارض منافع رخ می‌دهد. برای درک این موضوع که چرا موضوع تعارض منافع نقطه مشترک همه مفاسد است، باید به تعریف فساد و تعارض منافع توجه کرد. تعارض منافع زمانی رخ می‌دهد که فرد یا شرکتی (خصوصی یا دولتی) در موقعیتی است که می‌تواند از شغل حرفه‌ای یا منصب حاکمیتی در جهت منافع خود یا شرکت سوء‌استفاده کند. از طرفی بانک جهانی فساد را «سوء‌استفاده از جایگاه عمومی برای به‌دست‌آوردن منافع شخصی» تعریف کرده است. با دقت در این دو تعریف مشخص می‌شود که؛ تعارض منافع زمانی وجود دارد که کارکنان می‌توانند از موقعیت خود سوء‌استفاده کنند و فساد، زمانی اتفاق می‌افتد که کارکنان از موقعیت خود سوء‌استفاده کرده باشند [11]. بنابراین وجود تعارض منافع همیشه به فساد منجر نمی‌شود، ولی وقوع هر فسادی در بستر یک موقعیت تعارض منافع رخ می‌دهد [12]. بنابراین پیشگیری از تعارض منافع، راهکاری اساسی جهت پیشگیری از انواع مفاسد خواهد بود.

3-2. پدیده درب‌گردان

یکی از عواملی که به شکل قابل‌ملاحظه‌ای به تعارض منافع دامن می‌زند، رفت‌وآمد کارمندان و مقامات دولتی میان بخش عمومی و بخش خصوصی است که به آن «درب‌گردان»  می‌گویند. این جابه‌جایی می‌تواند از بخش خصوصی به دولت باشد یا از بخش دولتی به بخش خصوصی رخ دهد. درواقع درب‌گردان، یک نمونه از مسئله گسترده و چندوجهی تعارض منافع است.

هرچند پدیده درب‌گردان دارای مزایایی چون افزایش مفاهمه میان بخش خصوصی و بخش عمومی است، اما هم‌زمان مخاطرات گسترده‌ای مانند تشدید رانت‌جویی‌های اطلاعاتی، تبعیض در خریدها، برون‌سپاری‌ها و مناقصات دولتی، تصویب سیاست‌های جهت‌دار و ناکارآیی نظارت را ایجاد می‌کند. ازاین‌رو کشورهای مختلف به شکلی فزاینده در پی مقابله با مخاطرات درب‌گردان از طریق طراحی سازوکارهای کنترلی اعم از حقوقی و غیرحقوقی هستند [13].

پدیده درب‌گردان منحصر به حوزه خاصی نیست. هر حوزه‌ای که در آن بخش دولتی (به‌معنای مقررات‌گذار و یا ناظر) و بخش خصوصی، هر دو وجود داشته باشند، در معرض پدیده درب‌گردان است.  همواره منافعی در رفت‌وآمد بین بخش خصوصی و دولتی وجود دارد که این منافع در بعضی حوزه‌ها پررنگ‌تر است و بنابراین، چنین حوزه‌هایی بیشتر مستعد بروز پدیده درب‌گردان هستند [14].

در حوزه پیمانکاری نیز پدیده درب‌گردان به‌وفور دیده می‌شود. مدیری قبل از استخدام در دستگاه دولتی، در یک شرکت خصوصی (مهندسین مشاور یا پیمانکاری) کار می‌کرده است. حال احتمال آنکه در واگذاری پروژه‌های مطالعاتی یا پیمانکاری یا در مناقصات دستگاه دولتی متبوعش، منافع شرکت و همکاران سابق خود را لحاظ کند بسیار زیاد است یا برای مثال یک مدیر دولتی بعد از پایان خدمتش، در یک شرکت پیمانکاری مشغول فعالیت می‌شود. بسیار محتمل است که این فرد از اعتبار خود برای گرفتن پروژه به‌صورت خارج از ضوابط (مانند ترک تشریفات) از دستگاه دولتی سابقش اقدام کند.

3-3. انواع تعارض منافع

شخصی که در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرد الزاماً یک شخص حقیقی نیست و ممکن است یک شخص حقوقی، یک سازمان یا حتی یک صنف باشد که با توجه به شرایط، راهکارهای متفاوتی برای مدیریت تعارض منافع ایجاد شده در نظر گرفته می‌شود.

براساس مطالعات انجام شده، به‌طورکلی مسئله تعارض منافع به دو دسته شخص‌محور و سازمان‌محور تقسیم می‌شود [11]:

3-3-1. تعارض منافع شخص‌محور

در این حالت، به‌دلیل برخی ویژگی‌های مربوط به شخص دارای مناصب حاکمیتی (روابط خانوادگی، روابط سهام‌داری، اشتغال و ...)، منافع شخص در تعارض با منافع حاکمیت و عموم مردم قرار می‌گیرد. برای ‌مثال می‌توان فردی را در نظر گرفت که از یک طرف در یک وزارتخانه دولتی که قرار است برای انجام یک پروژه پیمانکاری مناقصه برگزار کند، دارای پست حاکمیتی باشد و ازطرف‌دیگر خودش یا خویشاوندانش در شرکت پیمانکاری باشند که صلاحیت انجام پروژه را داشته و در مناقصه شرکت کنند. در این حالت این فرد در موقعیت تعارض منافع قرار دارد.

نوع دیگری از تعارض منافع شخصی را می‌توان ناشی از ساختار و قواعدی دانست که افراد در آن قرار می‌گیرند. برای ‌مثال طبق قواعد سازمانی ممکن است تعیین مبلغ حقوق و مزایای مدیران به‌عهده خودشان باشد. در این شرایط هر مدیری در آن جایگاه قرار گیرد در مسئله تعیین حقوق و مزایا درگیر تعارض منافع می‌شود.

عوامل فردی ایجادکننده تعارض منافع در اشخاص به‌شرح زیر است:

• اشتغال هم‌زمان در بخش عمومی و خصوصی،
• ارتباط عوامل حاکمیتی با شرکت‌های مرتبط از طریق سهام‌داری یا مالکیت آنها،
• دریافت هدیه از نهادهای قاعده‌پذیر توسط عوامل حاکمیتی،
• ارتباطات پساشغلی (درب‌های گردان)،
• روابط خویشاوندی مسئولان حاکمیتی با بخش‌های تحت نظارت، قاعده‌گذاری یا پیمانکاری،
• انگیزه‌های سیاسی و منطقه‌ای در مدیران ارشد یا نمایندگان مجلس،
• تبانی ارائه‌دهندگان خدمات (تبانی پیمانکار با مشاور یا پیمانکار با مدیرطرح از طریق اعطای هدیه یا تسهیم عواید).

همچنین عوامل نهادی ایجادکننده تعارض منافع در اشخاص عبارتند از:

• اتحاد قاعده‌گذار و مجری قواعد،
• اتحاد ناظر و منظور (نظارت‌شونده)،
• تعارض درآمد- وظایف،
• تعارض وظایف.

3-3-2. تعارض منافع سازمان‌محور

این حالت شبیه به تعارض منافع شخص‌محور است، ولی در مورد منافع یک سازمان مصداق پیدا می‌کند. در این وضعیت، منافع یک سازمان (برای مثال درآمدهای آن) با منافع حاکمیتی و بهینه اجتماعی تناقض پیدا می‌کند. برای ‌مثال در یک طرح عمرانی شرکت «الف» به‌عنوان مدیرطرح (نماینده کارفرما) انتخاب می‌شود و شرکت «ب» نیز که زیرمجموعه شرکت «الف» است به‌عنوان پیمانکار طرح تعیین می‌شود. در این حالت شرکت «الف» در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرد.

همچنین ممکن است ساختاری که یک سازمان در آن قرار گرفته، به‌گونه‌ای باشد که همواره آن سازمان در معرض تعارض منافع قرار گیرد. برای ‌مثال؛ سازمانی که درآمدهایش با وظایفش در تعارض است، همواره در جایگاه تعارض منافع قرار دارد. به‌عنوان مصداقی از این نوع تعارض منافع می‌توان گفت اگر درآمد پلیس حاصل از جرائم رانندگی باشد، پلیس همواره در تعارض تلاش برای کاهش‌دادن تخلفات یا استفاده از درآمد حاصل از جرائم خواهد بود.

4.روش مطالعه

روش مطالعه حاضر، روش توصیفی- اکتشافی است. بدین معنا که در این مطالعه با استفاده از ادبیات علمی موجود و بررسی مطالعات پیشین انجام شده درخصوص تعارض منافع و فساد در پروژه‌های پیمانکاری، مرور قوانین و مقررات مرتبط با تعارض منافع در نظام پیمانکاری و همچنین بررسی دقیق ارتباطات بین کنشگران اصلی پروژه‌های پیمانکاری در مراحل مختلف طرح، مصادیق تعارض منافع این حوزه شناسایی و کشف شده است.

5.نقاط آسیب‌پذیر پروژه‌های پیمانکاری از منظر تعارض منافع

براساس شرایط عمومی پیمان، کنشگران یک پروژه پیمانکاری شامل موارد زیر است:

• کارفرما (ماده (۶) شرایط عمومی پیمان): شخص حقوقی است که یک‌سوی امضاکننده پیمان است و عملیات موضوع پیمان را براساس اسناد و مدارک پیمان، به پیمانکار واگذار کرده است. نمایندگان و جانشین‌های قانونی کارفرما، در حکم کارفرما می‌باشند.
• پیمانکار (ماده (۷)شرایط عمومی پیمان): شخص حقوقی یا حقیقی است که سوی دیگر امضاکننده پیمان است و اجرای موضوع پیمان را براساس اسناد و مدارک پیمان، به‌عهده گرفته است. نمایندگان و جانشین‌های قانونی پیمانکار، در حکم پیمانکار می‌باشند.
• مدیر طرح (ماده (۸) شرایط عمومی پیمان): شخص حقوقی است که به‌منظور مدیریت اجرای کار، در چارچوب اختیارات تعیین‌شده در اسناد و مدارک پیمان، ازسوی کارفرما به پیمانکار معرفی می‌شود.
• مهندس مشاور (بند «الف» ماده (9) شرایط عمومی پیمان): شخص حقوقی یا حقیقی است برای نظارت بر اجرای کار، در چارچوب اختیارات تعیین‌شده در اسناد و مدارک پیمان، ازسوی کارفرما به پیمانکار معرفی می‌شود.
• مهندس ناظر (بند «ب» ماده (9) شرایط عمومی پیمان): نماینده مقیم مهندس مشاور در کارگاه است و در چارچوب اختیارات تعیین‌شده در اسناد و مدارک پیمان به پیمانکار معرفی می‌شود.
• رئیس کارگاه (ماده (۱۰) شرایط عمومی پیمان): شخصی حقیقی دارای تخصص و تجربه لازم است که پیمانکار، او را به مهندس مشاور معرفی می‌کند تا اجرای موضوع پیمان در کارگاه را سرپرستی کند.
• پیمانکار جزء (ماده (۱۱) شرایط عمومی پیمان): شخصی حقیقی یا حقوقی است که تخصص در انجام کارهای اجرایی را دارد و پیمانکار برای اجرای بخشی از عملیات موضوع پیمان، با او قرارداد می‌بندد.

در شکل (1) موقعیت کنشگران اصلی یک پروژه پیمانکاری نمایش داده شده است.

شکل 1. عوامل دخیل در یک پروژه پیمانکاری

مأخذ: بخش­نامه شرایط عمومی و خصوصی پیمان­ها و مقررات آنها- سازمان برنامه و بودجه.

با توجه به حالت‌های مختلف قرارگیری کنشگران اصلی پروژه در کنار یکدیگر، می‌توان روش‌های مختلف اجرای پروژه را مطابق شکل (2) به چهار روش امانی، طرح و ساخت، سیستم سه عاملی یا متعارف و سیستم مدیریت اجرا دسته‌بندی کرد.

شکل 2. انواع روش‌های اجرای پروژه

مأخذ: ضوابط اجرایی روش طرح و ساخت-سازمان برنامه و بودجه.

با توجه به اینکه در مراحل مختلف اجرای پروژه پیمانکاری (از زمان شکل‌گیری و تعریف پروژه تا تحویل قطعی و بهره‌برداری) امکان وقوع تعارض منافع وجود دارد، بنابراین در این مطالعه برای شناسایی دقیق موقعیت‌های تعارض منافع از مدل شکل (3) استفاده شده است. مطابق با این شکل به‌طورکلی انجام یک پروژه پیمانکاری به پنج مرحله برنامه‌ریزی و طراحی، انعقاد قرارداد با پیمانکار، اجرای پروژه، خاتمه پروژه و بهره‌برداری و نگهداری تقسیم شده است. همچنین اقدامات اساسی که در هریک از این مراحل انجام می‌شود، در مدل قابل مشاهده است.

شکل 3. مراحل انجام پروژه پیمانکاری و اقدامات اصلی هر مرحله

 مأخذ: یافته های پژوهش.

6.تعارض منافع در نظام پیمانکاری

در کشور ما هرساله مبالغ هنگفتی برای اجرای طرح‌های پیمانکاری هزینه می‌شود، اما به‌دلیل مشکلات متعدد، معمولاً این پروژه‌ها با صرف زمان و هزینه‌ای بیشتر از زمان و هزینه مصوب آنها به انجام می‌رسند. مفاسد اقتصادی پروژه‌های پیمانکاری، یکی از معضلات مبتلابه کشور در سطوح مختلف است که بخشی از بودجه عمومی اختصاص‌یافته را دربرمی‌گیرد. این درحالی است که حتی از اینکه چند درصد پروژه‌های عمرانی هیچ‌گاه به بهره‌برداری نرسیده و چه میزان از بودجه صرف شده در این راه به هدر رفته است، آمار روشنی در دسترس نیست.

تجمیع امور مهم و متعارضی نظیر؛ تخصیص بودجه، اختیار تصمیم‌گیری در طرح‌ها و پروژه‌ها، رتبه‌بندی و تشخیص صلاحیت مشاوران و پیمانکاران و نظارت بر اجرای برنامه‌ها و بودجه در یک نهاد خاص (سازمان برنامه‌وبودجه) منجر به ایجاد قدرت منحصربه‌فردی می‌شود که تقریباً همه کنشگران نظام پیمانکاری را جهت چانه‌زنی و بهره‌مندی از مزایای تعارض منافع به سمت آن سازمان خواهد کشاند. چنین رخدادی از وجود اقسام تعارض منافع در نهاد مذکور حکایت دارد.

یکی دیگر از نمونه‌های بارز تعارض منافع در نظام پیمانکاری، حضور هم‌زمان پیمانکاران، واحدهای مدیریت طرح و یا مهندسان مشاور دارای اشتراک مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره در پروژه‌های دستگاه‌های اجرایی است. با توجه به اهمیت این موضوع، سازمان برنامه‌وبودجه کشور در تاریخ 1401/02/21 بخشنامه‌ای با عنوان «مدیریت تعارض منافع و جلوگیری از تبانی در ارجاع کار» ابلاغ کرد. براساس بخشنامه مذکور، حضور هم‌زمان پیمانکاران، واحدهای مدیریت طرح و یا مهندسان مشاوری که دارای اشتراک مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره و یا سهام‌دار مشترک (به میزان بیست درصد و بیشتر) باشند، در تمام فرایندهای ارجاع کار، ارزیابی کیفی، مناقصه و معاملات پروژه‌های دستگاه‌های اجرایی به‌شرح زیر ممنوع است:

داشتن مدیرعامل، هیئت‌مدیره و یا سهام‌دار مشترک میان:

• پیمانکاران یک پروژه،
• پیمانکار با مهندس مشاور نظارت یا تهیه‌کننده اسناد مناقصه همان پروژه به‌‌صورت هم‌زمان و یا ضربدری در پروژه دیگر،
• واحد تهیه‌کننده اسناد مناقصه و یا اسناد درخواست پیشنهاد (RFP) به‌ترتیب با پیمانکاران یا مشاوران متقاضی انجام همان پروژه،
• واحد خدمات مدیریت طرح با مهندس مشاور یا پیمانکار همان پروژه یا به‌‌صورت ضربدری در پروژه دیگر،
• مهندس مشاور طراحی یا نظارت با پیمانکار همان پروژه،
• مهندس مشاور کارفرما در روش طرح و ساخت با واحد پیمانکار طرح و ساخت و یا اعضای مشارکت طرح و ساخت همان پروژه،
• پیمانکار طرح و ساخت با واحد تهیه‌کننده اسناد مناقصه همان پروژه.

درحال‌حاضر برخی از پروژه‌ها و طرح‌ها بدون آنکه در مسیر چشم‌انداز برنامه‌ها و اولویت‌های کشور باشد و یا حتی بی‌آنکه توجیه فنی- اقتصادی داشته باشد، صرفاً به‌دلیل فشارهای سیاسی موجود کلید می‌خورد. تا لابی‌گری و اعمال نفوذ که از مظاهر تعارض منافع (اعم از شخصی و سازمانی) است از جوانب مختلف و توسط افراد گوناگون ظهور یافته و طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی را از مسیر تأمین منافع ملی به سمت منافع شخصی یا گروهی منحرف کند. پروژه‌های ریز و درشت بسیاری با همین مکانیسم پیشنهاد و تصویب می‌شوند که با نیازهای ملی و استانی منطبق نبوده و صرفاً با اعمال نفوذ برخی از نمایندگان مجلس، جهت تأمین منافع بخشی از جامعه به‌منظور کسب سود مادی و یا معنوی (محبوبیت برای اخذ آرای مردمی در ادوار آینده)، به تصویب می‌رسد.

تهیه جدول امتیازدهی سلیقه‌ای توسط دستگاه اجرایی به‌منظور حذف پیمانکارانی که کارفرما به هر دلیلی علاقه‌مند به حضور آنان در مناقصه نیست و دست‌کاری غیرمنصفانه در رتبه پیشنهاددهندگان به کمک امتیاز فنی ازجمله مصادیق تعارض منافع در مرحله برگزاری مناقصه است. در فرایند برگزاری مناقصات برخی افراد با بهره‌گیری از روابط خاص و سوء‌استفاده از قدرت خود یا وابستگان و با اعمال نفوذ، اجرای طرح‌های بزرگ را به‌آسانی در دست می‌گیرند و چون رقیبی برای خود نمی‌بینند، نیازی به خلاقیت و نوآوری احساس نمی‌کنند. این رخداد، زمان، کیفیت و ایمنی پروژه‌ها را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد.

وقتی شرکت‌ها راه کسب سود و یا بقا و ادامه فعالیت خود را ارتباطات مالی نامشروع با عوامل نظارت و کارفرما بدانند، به جای تمرکز بر بهینه‌سازی عملکرد سیستم و کاهش هزینه و زمان، به دنبال دریافت هزینه‌های غیرواقعی و مجاز کردن تأخیرات ناموجه خود خواهند بود. در چنین شرایطی فضای رقابتی به‌شدت تحت‌تأثیر قرار گرفته و پتانسیل ایجاد ارتباطات و تعاملات ناسالم تعیین‌کننده خواهد بود. بنابراین وجود تعارض منافع در هر مرحله از پروژه پیمانکاری منجر به انحراف از هدف اصلی واگذاری طرح‌ها به بخش خصوصی خواهد بود.

همان‌گونه که گفته شد در این مطالعه برای شناسایی دقیق موقعیت‌های تعارض منافع در نظام پیمانکاری، روند انجام کامل یک پروژه پیمانکاری مطابق مدل شکل (3) به پنج مرحله زیر تقسیم شده است. سپس با توجه به قوانین و مقررات مرتبط (که در بند قبل شناسایی شد) و نیز بررسی ارتباطات بین کنشگران اصلی پروژه در مراحل مختلف، مصادیق تعارض منافع در هر مرحله شناسایی و کشف شده است:

مرحله 1: برنامه‌ریزی و طراحی پروژه،

مرحله 2: انعقاد قرارداد با پیمانکار،

مرحله 3: اجرای پروژه،

مرحله 4: خاتمه پروژه،

مرحله 5: بهره‌برداری و نگهداری.

براساس مطالعات انجام شده، مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه در بروز تعارض منافع (و به دنبال آن فساد) نسبت به سایر مراحل پروژه دارای اهمیت بیشتری است. علت این موضوع آن است که پیشنهاد، تعریف و تصویب پروژه و تعیین مشاور، مدیرطرح و اعتبار پروژه در این مرحله رقم می‌خورد و وقوع هرگونه فساد در این مرحله (که ناشی از تعارض منافع است) پروژه را در مراحل بعدی نیز با مشکل مواجه ساخته و راه را برای جولان فساد و اعمال‌نظرهای شخصی در پروژه هموار می‌کند. در شکل (4) اهمیت مراحل مختلف پروژه از منظر تعارض منافع و وقوع فساد، براساس نظرات خبرگان و صاحب‌نظران نمایش داده شده است [15].

شکل 4. نمودار اهمیت مراحل مختلف پروژه از منظر تعارض منافع و وقوع فساد مطابق با نظرات خبرگان[15]

6-1. تعارض منافع در مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه

مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه خود به پنج بخش: پیشنهاد اولیه پروژه (تعریف و تصویب پروژه)، انتخاب مدیرطرح، انتخاب مشاور، تهیه نقشه و مشخصات پروژه و تأمین اعتبار تقسیم می‌شود. در بخش پیشنهاد اولیه پروژه، بیش از سایر بخش‌ها، مصادیق تعارض منافع مشاهده می‌شود. نکته مهم آن است که نظارت‌های قانونی نیز از این مرحله به بعد صورت می‌گیرد و در مرحله پیشنهاد اولیه پروژه تقریباً هیچ نظارتی انجام نمی‌شود.

تعریف پروژه به‌دلیل فشارهای سیاسی- اجتماعی، لابی‌گری و اعمال نفوذ نمونه‌هایی از ترجیح منافع شخصی بر منافع ملی است. در جدول (3) مصادیق اصلی تعارض منافع در مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه، سبب بروز و احتمال وقوع آنها ارائه شده است.

جدول 3. مصادیق تعارض منافع در مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه

ماخذ:همان.

6-2.تعارض منافع در مرحله انعقاد قرارداد با پیمانکار

مرحله انعقاد قرارداد شامل نحوه برگزاری مناقصه، تهیه اسناد مناقصه، ارزیابی کیفی، بررسی صلاحیت پیمانکاران و فراخوان مناقصه، تعیین پیمانکار برنده مناقصه و عقد قرارداد و ضمانت‌نامه انجام تعهدات است. این مرحله یکی از درگاه‌های جدی بروز تعارض منافع و وقوع فساد در نظام پیمانکاری است.

به‌طورکلی، هرچه خریدهای دولتی (اعم از کالا یا خدمات) از روش مناقصه عمومی فاصله بگیرد و به مناقصه محدود یا ترک تشریفات در مناقصه نزدیک شود، نظارت بر فرایند خریدها کم‌رنگ‌تر و احتمال تبانی بیشتر می‌شود. قانونگذار با تشخیص این مطلب، خریدهای بزرگ دستگاه‌ها را فقط از طریق برگزاری مناقصه عمومی مجاز می‌داند. بنابراین اگر بیشتر خریدهای دستگاهی از طریق برگزاری مناقصه محدود یا ترک تشریفات انجام شده باشد، باید به حٌسن جریان امور در بخش خریدهای آن دستگاه شک کرد. هرچند برگزاری مناقصه عمومی به تنهایی اثبات‌کننده سلامت معاملات انجام شده نیست[16].

انجام معاملات در شرایط غیررقابتی و غیرشفاف و برگزاری مناقصه‌های نمایشی برای افراد خاص، نمونه‌های دیگری از تعارض منافع و فساد در مرحله انتخاب پیمانکار است [17]. در جدول (4) مصادیق اصلی تعارض منافع در مرحله انعقاد قرارداد با پیمانکار ارائه شده است.

جدول 4. مصادیق تعارض منافع در مرحله انعقاد قرارداد با پیمانکار

ماخذ: همان.

6-3. تعارض منافع در مرحله اجرای پروژه

مرحله اجرای پروژه شامل انجام تعهدات پیمانکار، انجام تعهدات کارفرما، نظارت فنی بر اجرای کار، انجام تعهدات مهندس مشاور (ناظر) و نظارت بر امور مالی پروژه است. در این مرحله، به‌دلیل تعامل و ارتباطات مستقیم و مداوم کنشگران اصلی پروژه (کارفرما، مدیر طرح، پیمانکار و مشاور)، وقوع فساد ناشی از تعارض منافع بسیار گسترده است. نکته مهم آن است که چنانچه پیمانکار از روش قانونی و صحیح انتخاب نشده باشد، وقوع فساد در این مرحله و مرحله بعدی تشدید خواهد شد. در جدول (5) مصادیق اصلی تعارض منافع در مرحله اجرای پروژه ارائه شده است.

جدول 5. مصادیق تعارض منافع در مرحله اجرای پروژه

ماخذ: همان.

6-4. تعارض منافع در مرحله خاتمه پروژه

این مرحله، نقطه به ثمر نشستن پروژه پیمانکاری است. پس از تحویل موقت و رفع نواقص، زمان تأیید و تحویل قطعی پروژه فرا می‌رسد. در این مرحله، احتمال عینیت یافتن مسئله تعارض منافع و اتحاد ناظر و منظور (نظارت‌شونده) جهت فیصله‌ دادن به پروژه افزایش می‌یابد. زیرا از یک طرف، پروژه‌ای با هزینه هنگفت به مرحله پایانی رسیده و ازطرف‌دیگر کیفیت و کارآیی لازم را ندارد و مهلت انجام آن نیز به اتمام رسیده است. طبق نظر کارشناسان مرحله تحویل موقت، رفع نقص و تحویل قطعی یکی از گلوگاه‌های اصلی در بروز تعارض منافع و به دنبال آن فساد است.

این مرحله شامل تحویل موقت، رسیدگی به‌صورت ‌وضعیت قطعی، رفع نقص، آزادسازی تضامین و تحویل قطعی پروژه است. در جدول (6) مصادیق اصلی تعارض منافع در مرحله خاتمه پروژه بیان شده است.

جدول 6. مصادیق تعارض منافع در مرحله خاتمه پروژه

ماخذ: همان.

6-5. تعارض منافع در مرحله بهره‌برداری و نگهداری پروژه

در مرحله بهره‌برداری و نگهداری پروژه، نظارت اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. زیرا در صورت تبانی عناصر نظارتی با پیمانکار یا عدم وجود ناظر یا تخطی ناظر از وظایف محوله، پیمانکاری که وجه‌الضمان را نیز دریافت کرده است، می‌تواند به‌راحتی از انجام مسئولیت‌های قانونی خود سرباز زند. به همین دلیل بخشی از مشکلات و معضلات پروژه‌ها در این مرحله مربوط به نظارت بر پروژه در دوران نگهداری است. پیمانکار در مرحله قبل برخی از عیوب پروژه را به جای رفع نقص اصولی و مبنایی، به‌‌صورت سطحی و ظاهری رفع می‌کند و در این مرحله به دنبال تبانی با ناظر، مشاور و کارفرما برای کاهش مدت‌زمان دوره ضمانت است، تا هم مشکلات ثانویه پروژه را از سر خود باز کند و هم با فراغت از پروژه انجام شده، پروژه جدیدی را شروع کند.

در جدول (7) مصادیق اصلی تعارض منافع در مرحله بهره‌برداری و نگهداری پروژه ارائه شده است.

جدول 7. مصادیق تعارض منافع در مرحله بهره‌برداری و نگهداری پروژه

7.جمع‌بندی و ارائه راهکار

با توجه به حجم وسیع قراردادهای پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی کشور، حضور گروه‌های مختلف کارفرمایان، مدیران طرح، پیمانکاران، مهندسان مشاور و ناظران در پروژه‌ها و صرف بخش عمده‌ای از بودجه و منابع مالی در این حوزه، می‌توان نظام پیمانکاری را موقعیت بسیار مستعدی جهت بروز مسئله تعارض منافع برای افراد و سازمان‌های درگیر با موضوع دانست؛ لذا بررسی و شناخت مصادیق تعارض منافع در حوزه پیمانکاری، علاوه‌بر آنکه از هدر رفتن منابع و سرمایه‌های ملی جلوگیری می‌کند، می‌تواند به‌عنوان یک راهکار اساسی جهت کاهش فساد و افزایش شفافیت در این حوزه مطرح شود.

در این مطالعه با استفاده از ادبیات علمی موجود و بررسی مطالعات پیشین انجام شده درخصوص تعارض منافع و فساد در پروژه‌های پیمانکاری، مرور قوانین و مقررات مرتبط با تعارض منافع در نظام پیمانکاری و همچنین بررسی دقیق ارتباطات بین کنشگران اصلی پروژه‌های پیمانکاری در مراحل مختلف طرح، مصادیق تعارض منافع این حوزه شناسایی و کشف شده است. با شناسایی مصادیق گوناگون تعارض منافع در مراحل مختلف پروژه‌های پیمانکاری (به‌عنوان یکی از ریشه‌های اصلی فساد در این حوزه)، گام مهمی در جهت بهبود شاخص‌های شفافیت و مبارزه با فساد برداشته شده است.

برای شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع در نظام پیمانکاری، روند انجام کامل یک پروژه پیمانکاری به پنج مرحله (برنامه‌ریزی و طراحی، انعقاد قرارداد با پیمانکار، اجرای پروژه، خاتمه پروژه و بهره‌برداری و نگهداری) تقسیم شده است. در جدول (8) خلاصه‌ای از مهم‌ترین مصادیق تعارض منافع در مراحل مختلف انجام پروژه ارائه شده است.

نتایج، بیانگر آن است که مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه در بروز تعارض منافع (و به دنبال آن فساد) نسبت به سایر مراحل پروژه دارای اهمیت بیشتری است. زیرا پیشنهاد، تعریف و تصویب پروژه و تعیین مشاور، مدیرطرح و اعتبار پروژه در این مرحله رقم می‌خورد. به‌عبارت‌دیگر محل ورود تعارض منافع به بحث پیمانکاری، همان نقطه آغاز و مرحله اول آن یعنی برنامه‌ریزی و طراحی پروژه است که بیشترین تأثیر را نیز همین مرحله از تعارض منافع می‌پذیرد. در صورت عدم توجه به موضوع تعارض منافع در مراحل ابتدایی پروژه و عدم مقابله با آن، این مسئله به مراحل بعدی پروژه نیز سرایت کرده و منجر به پیچیده‌تر شدن موضوع و ایجاد چالش‌های جدی می‌شود.

جدول 8. خلاصه مهم‌ترین مصادیق تعارض منافع در مراحل مختلف انجام پروژه‌های پیمانکاری

ماخذ: همان.

برای جلوگیری از بروز موقعیت‌های تعارض منافع در نظام پیمانکاری و به‌تبع آن کاهش فساد در این حوزه، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

• اصلاح ماده (29) قانون برگزاری مناقصات با موضوع موارد عدم‌ الزام‌ به‌ برگزاری‌ مناقصه‌:

در ماده (29) قانون برگزاری مناقصات، مواردی برای عدم الزام به برگزاری مناقصه مشخص شده و در اکثر موارد موضوع به نظر بالاترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار ارجاع داده شده است. این موضوع سبب بروز شدید موقعیت‌های تعارض منافع و عدم تحقق رقابت در بازار خریدهای دولتی شده و قراردادهای تدارکات به‌طور انحصاری به تأمین‌کنندگان خاص واگذار می‌شود. لذا باید تا حد امکان شرایط مندرج در ماده (29) قانون برگزاری مناقصات سخت‌گیرانه‌تر و محدودتر شده و از گسترش آن جلوگیری شود.

• اصلاح بخشنامه سازمان برنامه‌وبودجه با عنوان «ابلاغ موافقت‌نامه، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها و مقررات آنها»:

با توجه به نقش و اهمیت شرایط عمومی پیمان در قراردادهای پیمانکاری، هرگونه نقص، ابهام و تناقض در مفاد این مجموعه می‌تواند فرصت را برای بروز تعارض منافع در نظام پیمانکاری و وقوع فساد ایجاد کند. پیشنهاد می‌شود بخشنامه فوق توسط سازمان برنامه‌وبودجه و با اخذ نظرات انجمن‌های صنفی، مورد بازنگری کامل قرار گرفته (با تأکید بر مواد زیر) و متناسب با نیازهای روز نظام پیمانکاری کشور اصلاح شود:

• ماده (۲۸): تحویل کارگاه،
• ماده (29): تغییر مقادیر کار، قیمت‌های جدید، تعدیل نرخ پیمان،
• ماده (30): تغییر مدت پیمان،
• ماده (37): پرداخت‌ها،
• ماده (39): تحویل موقت،
• ماده (4۸): خاتمه پیمان.

• استفاده از ظرفیت انجمن صنفی پیمانکاران به‌منظور مشارکت جدی، مؤثر و بی‌طرفانه در کلیه مراحل برگزاری مناقصات:

دولت نباید بخش خصوصی را نقطه مقابل خود ببیند، بلکه بخش خصوصی می‌تواند در کنار بخش دولتی به‌عنوان یک بازوی اجرایی عمل کرده و با مشورت دادن به دولت زمینه بروز بسیاری از موقعیت‌های تعارض منافع در نظام پیمانکاری را از بین ببرد. ازاین‌رو لازم است سازوکاری تدوین شود که انجمن‌های صنفی پیمانکاران بر صحت و سلامت مناقصه‌ها (در تمام مراحل برگزاری مناقصه) نظارت کرده و در هنگام وقوع هر نوع تخلف، اقدام لازم را به عمل آورد.

• در قانون برگزاری مناقصات، سازوکاری پیش‌بینی شود که طی آن دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مذکور، موظف به انتشار کلیه بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های داخلی و مؤثر در فرایند برگزاری مناقصه شوند. با این اقدام، شفافیت بیشتری صورت گرفته و احتمال وقوع بعضی از موقعیت‌های تعارض منافع حذف می‌شود.
• استفاده از بانک‌های اطلاعاتی انجمن‌های صنفی پیمانکاران در پروژه‌های پیمانکاری پیچیده:

قانون برای کلیه معاملات، از ساده‌‌ترین آنها با حجم کم تا پیچیده‌‌ترین کارهای اجرایی، تقریباً به‌طور یکسان نوشته شده است. حال آنکه ضوابط حاکم بر کارهای ساده و کم‌حجم جواب‌گوی کارهای بسیار پیچیده اجرایی فنی و مهندس پیمانکاری نیست. در این شرایط برخی از پیمانکاران که فاقد توانایی لازم برای انجام کار هستند با اعمال نفوذ و با استفاده از موقعیت‌های تعارض منافع، در مناقصه برنده شده و ضربه شدیدی به اقتصاد کشور وارد می‌کنند. برای رفع این مشکل می‌توان با استفاده از بانک‌های اطلاعاتی و سوابق موجود در انجمن‌های صنفی پیمانکاری، از لیست‌های کوتاه‌تری از پیمانکاران واجد صلاحیت برای کارهای فنی- مهندسی پیچیده اجرایی استفاده کرد.

• تهیه و تدوین آیین‌نامه اجرایی ماده (4) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت با موضوع ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود. همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی:

با گذشت بیش از 20 سال از تصویب قانون مذکور و به‌رغم تکلیف تعیین شده برای سازمان برنامه‌وبودجه جهت تهیه آیین‌نامه اجرایی ماده فوق، متأسفانه هنوز اقدامی صورت نگرفته و با توجه به اهمیت موضوع ضروری است آیین‌نامه اجرایی این ماده با قید فوریت توسط سازمان برنامه‌وبودجه تهیه و در هیئت‌وزیران تصویب شود.

• اصلاح ماده (13) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد با موضوع گزارش فوری وقوع جرائم مربوط به تبانی در معاملات دولتی، اخذ پورسانت در معاملات داخلی یا خارجی، دخالت در معاملات دولتی، تدلیس در معاملات دولتی و منظور کردن کمیسیون، پاداش، حق‌الزحمه یا حق‌العمل در معامله یا مزایده یا مناقصه به مراجع قضایی و اداری توسط مسئولان دستگاه‌های مشمول این قانون بدون فوت وقت:

سازمان بازرسی کل کشور، به‌عنوان مسئول نظارت بر اجرای این ماده تعیین شود و این سازمان در بازه‌های زمانی مشخص (6 ماهه) گزارش اجرای این ماده توسط دستگاه‌های مشمول را منتشر کند. همچنین مدیران متخلف دستگاه‌های اجرایی توسط سازمان بازرسی به مرجع قضایی معرفی شوند.

• نظارت جدی سازمان بازرسی و ذی‌حسابی و حراست دستگاه‌های اجرایی در زمینه کنترل موضوع تعارض منافع در همان نقطه آغاز و مرحله اول پروژه پیمانکاری (مرحله برنامه‌ریزی و طراحی پروژه) به‌منظور جلوگیری از سرایت این مسئله به مراحل بعدی پروژه.
• نظارت مستمر و دقیق نهادهای نظارتی و بازرسی (دیوان محاسبات، سازمان بازرسی، ذی‌حسابی و حراست) در کلیه مراحل انجام پروژه‌های پیمانکاری از ابتدا تا پایان (درحال‌حاضر نهادهای نظارتی عمدتاً پس از پایان پروژه در موضوع ورود می‌کنند).
• تدوین آیین‌نامه و دستورالعمل‌های مربوط به نگهداری و بهره‌برداری از طرح‌ها یا پروژه‌های عمرانی، افزایش دوره تضمین و انتخاب اعضای متخصص در کمیسیون تحویل، توسط سازمان برنامه‌وبودجه با استفاده از نظرات انجمن‌های صنفی پیمانکاران.
• اصلاح دستورالعمل‌ها و شفاف‌سازی پارامترهای امتیازدهی به پیمانکاران و رتبه‌بندی آنها، توسط سازمان برنامه‌وبودجه با بهره‌گیری از نظرات انجمن‌های صنفی مربوطه.
• استفاده بیشتر از پیمان‌های مقطوع و حتی‌المقدور احراز از تغییرات بعدی در موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای پیمانکاری توسط دستگاه‌های اجرایی.
• برگزاری شفاف و بدون نقص تشریفات مناقصات پیمانکاری در بستر سامانه تدارکات الکترونیک دولت توسط دستگاه‌های اجرایی.
• ایجاد شفافیت در کلیه مراحل انجام پروژه پیمانکاری؛ از تعریف پروژه تا تحویل و بهره‌برداری از پروژه از طریق مستندسازی دقیق و حضور نهادهای نظارتی و انجمن‌های صنفی در کلیه مراحل پروژه.
• سخت‌گیری بیشتر در زمینه ترک تشریفات مناقصه (ایجاد محدودیت شدید در زمینه ترک تشریفات مناقصه) توسط دستگاه‌های اجرایی و نظارت جدی نهادهای بازرسی و نظارتی در این‌خصوص.
• برآورد دقیق هزینه اجرای پروژه قبل از برنامه‌ریزی و طراحی پروژه (به‌منظور جلوگیری از تعریف پروژه‌های فاقد توجیه اقتصادی).
• شروع پروژه صرفاً براساس مطالعات توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی (که توسط مشاور ذی‌صلاح انجام می‌شود).