خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

خروج موقت صنایع دستی یکی از پیش‌نیازهای اساسی در فرایند بازاریابی و فروش محصولات فوق در بازارهای جهانی است. ازآنجاکه سطح عمومی قیمت‌ها در سال‌های اخیر افزایش یافته‌ است و هزینه‌ سفرهای هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی برای شرکت در رویدادها و نمایشگاه‌های بین‌المللی افزایش یافته است، افزایش سقف خروج موقت صنایع دستی همراه آنها با این توجیه که فرصت بازاریابی یا فروش این محصولات را در اختیار آنها قرار دهد لازم به‌نظر می‌رسد. درصورتی‌که این همسان‌سازی به‌درستی انجام نشود، امکان افزایش هرچه بیشتر صادرات چمدانی و عدم شفافیت آمارهای مربوط به صادرات رسمی کشور در این حوزه محتمل است.

نقاط قوت و ضعف لایحه

لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396 با پیش‌فرض صحیحی تدوین شده است که لزوم اصلاح سقف صادرات صنایع دستی ساخته شده از نقره و سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی را مدنظر دارد، اما بدون معیار کارشناسی و صرفاً با دو تا سه‌برابر کردن سقف‌های مذکور، تقاضای مجدد افزایش سقف در سال‌های آینده را بر قوت خود باقی گذاشته است. بنابراین، به‌نظر می‌رسد، لایحه اصلاحی مذکور کفایت لازم را ندارد و در تعیین سقف‌ها به پویایی و انعطاف‌پذیری بیشتری نیاز است.

پیشنهادهای اصلاحی

با توجه به اینکه نقره به‌عنوان یکی از پشتوانه‌های پول ملی به‌حساب می‌آید و صادرات آن نیازمند رعایت حدود مشخصی است، درصورتی‌که صادرکنندگان این حوزه از محل نقره وارداتی یا وارد کردن نقره بدون استفاده از ارز دولتی، ساخت مصنوعات را انجام داده باشند می‌توان به همان میزان سقف صادرات موقت آنها را افزایش داد. همچنین درصورتی‌که صادرکنندگان مذکور، ارز حاصل از فروش صنایع دستی خود را در بازار رسمی ارز کشور عرضه کنند، امکان پذیرش آن به‌عنوان بخشی از ضمانت‌نامه بانکی یا وثایق معتبر برای خروج موقت آن مصنوعات فراهم شود.

پیشینه تقنین

مطابق ماده (6) آیین‌نامه ورود و صدور فلزات گران‌بها مصوب 1398 شورای پول و اعتبار، صدور مصنوعات فلزات گران‌بها ازسوی اشخاص حقیقی و حقوقی منحصراً با اخذ مجوز از بانک مرکزی و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه انجام می‌شود. همچنین مطابق بند «2» و «3» «ضوابط ورود و خروج مصنوعات طلا، نقره و پلاتین توسط اشخاص جهت مصارف غیرتجاری (همراه مسافر)» (شصت‌وهفتمین جلسه مورخ 1400/12/14 هیئت عامل بانک مرکزی) مسافران امکان خروج حداکثر تا سه کیلوگرم نقره به‌صورت ظروف و مصنوعات نقره دارند. همچنین خروج این زیورآلات مزین به سنگ‌های گران‌بها نباید از یک قیراط تجاوز کند. بنابراین متولی اصلی اعمال‌کننده محدودیت‌ها برای خروج موقت یا دائم فلزات گران‌بها و سنگ‌های قیمتی، بانک مرکزی است. مطابق ماده (6) آیین‌نامه ورود و صدور فلزات گران‌بها مصوب ۱۳۹۵، صدور مصنوعات فلزات گران‌بها توسط اشخاص حقیقی و حقوقی منحصراً با اخذ مجوز از بانک مرکزی و با رعایت کامل سایر قوانین، مقررات و ضوابط مجاز است. براساس بند «الف» این ماده اشخاص حقیقی و حقوقی صادرکننده مکلف‌اند در قبال صدور مصنوعات فلزات گران‌بها نزد بانک مرکزی تعهدسپاری کنند. صادرکنندگان مخیر خواهند بود تعهدهای مربوطه را ظرف مدت 6 ماه به‌ روش‌های زیر تسویه کنند:

۱. ورود معوض فلزات مذکور به‌صورت شمش استاندارد و یا ذوب شده خام به همان نسبت و میزان؛

۲. فروش ارز حاصل از صادرات به مؤسسات اعتباری یا صرافی‌های دارای مجوز بانک مرکزی.

در تبصره ماده (6) این آیین‌نامه نیز آمده است، صادرکنندگان مصنوعات فلزات گران‌بها می‌توانند با دریافت مجوز از بانک مرکزی و بدون سپردن تعهد یا تضمین، از محل واردات شمش استاندارد فلزات گران‌بها که از یک سال قبل از صدور به کشور وارد کرده‌اند نسبت به صادرات مصنوعات فلزات مذکور به همان نسبت و میزان اقدام کنند.

ضرورت تدوین لایحه

خروج موقت صنایع دستی یکی از پیش‌نیازهای اساسی در فرایند بازاریابی و فروش این محصولات در بازارهای جهانی است زیرا هنرمند، استادکار یا فعال صنایع دستی در زمان حضور در رویدادها و نمایشگاه‌های جهانی، تولیدات خود را قابل تجربه می‌کند و به این واسطه خریداران بالقوه‌ای برای خرید آینده خود به‌دست می‌آورد. در وضعیت مطلوب، کمتر از نیمی از صنایع دستی خارج شده به‌طور موقت در نمایشگاه‌های خارجی به فروش می‌رسد و عموماً فروش این محصولات با توجه به هزینه‌های سفر و اقامت، موجب سودآوری فرد شرکت‌کننده در نمایشگاه نخواهد شد[1]. ازاین‌رو، هر اقدام مؤثر به‌منظور تسهیل‌گری خروج موقت صنایع دستی، تقویت بخشی از زنجیره‌ تولید تا صادرات صنایع دستی به‌حساب می‌آید و در راستای ترویج صنایع دستی - یکی از سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه - است. از تاریخ تصویب قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396 تاکنون نزدیک به 6 سال می‌گذرد و در این بازه زمانی شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی حدوداً 587 درصد رشد داشته است[2]. به همین نسبت هزینه‌های پرواز، اقامت و حضور در نمایشگاه‌های بین‌المللی نیز افزایش چشمگیری داشته است. بنابراین با فرض فروش بخشی از صنایع دستی خارج شده به‌طور موقت و افزایش هزینه‌های تمام شده سفر، نقطه سربه‌سر برای منطقی بودن سفر هنرمندان، صنعتگران و فعالان صنایع دستی بالاتر رفته است. اما آنچه به‌عنوان پیش‌فرض در بند «ب» ماده (11) قانون مذکور باقی مانده، سقف پنج کیلوگرمی خروج موقت ظروف ساخته از نقره بدون نگین و سه کیلوگرمی زیورآلات نقره و سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی است. با پذیرش این اعداد که به نظر غیرکارشناسی تغییر یافته است  در کنار روند افزایشی قیمت‌ها، مجددا تغییر این اعداد در آینده نزدیک نیاز است. بنابراین کلیات لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مورد تأیید است. هرچند در مورد سقف‌های جدید اعلام شده در لایحه در بازه‌ زمانی میان‌مدت مجدداً نیاز به تغییر، محسوس است و مبنای چندبرابر شدن اعداد مذکور غیرکارشناسی یا مبهم به‌نظر می‌رسد. شاید بهترین گزینه برای پویا ساختن این حوزه، در نظر گرفتن مشوق‌های دیگری است که خروج موقت این محصولات را به واردات ارز یا مواد اولیه راهبردی مثل نقره توسط صادرکنندگان محصولات گره بزند.

1.مقدمه

قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396 در 15 ماده با تأکید بر هماهنگی بین‌دستگاهی و تخصیص حمایت‌های مختلفی چون ارائه تسهیلات برای تأمین مسکن، بیمه، ایجاد تقاضا برای صنایع دستی، تبلیغات رسانه و... است. این قانون را می‌توان مهم‌ترین قانون حمایتی در حوزه صنایع دستی دانست که پس از گذشت حدود 6 سال از تصویب، همچنان از همه ظرفیت‌های آن به‌دلیل تأخیر در تدوین آیین‌نامه و لزوم پیگیری بین‌دستگاهی استفاده نشده است. ماده (11) این قانون دولت و دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده است تا به‌منظور تشویق و حمایت از رشد و ترویج صنایع دستی، اقدام‌های چهارگانه اعمال محدودیت وارداتی (بند «الف»)، تعیین سقف خروج موقت صنایع دستی (بند «ب»)، حمایت از آثار نوسانات ارزی (بند «پ») و تعریف کد تعرفه‌های گمرکی (بند «ت») را انجام دهد.

بند «ب» ماده (12) با تعیین سقف خروج ظروف ساخته شده از نقره به میزان پنج کیلوگرم و زیورآلات نقره و سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی تا سه کیلوگرم برای حضور در نمایشگاه‌های خارجی با ارائه ضمانت‌نامه‌های بانکی و وثایق معتبر، سازوکار خروج موقت صنایع دستی که از مواد اولیه گران‌بها و نیمه‌گران‌بها ساخته‌شده‌اند را مشخص کرده است. در لایحه اصلاح این بند، تغییر سقف مذکور از پنج کیلوگرم به 10 کیلوگرم برای ظروف ساخته شده از نقره، از سه کیلوگرم به 6 کیلوگرم برای زیورآلات ساخته شده از نقره و از سه کیلوگرم به بیست کیلوگرم برای سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی پیشنهاد شده است.

خروج موقت یا صادرات موقت کالاهای مجاز، فرصت خروج و بازگشت بدون تعرفه‌ گمرکی را فراهم می‌کند. این سبک از خروج کالا موجب می‌شود عرضه‌کنندگان صنایع دستی بتوانند محصولاتشان را به‌همراه خود برای رویدادها و نمایشگاه‌های بین‌المللی ببرند و فرصت تجربه شدن، دیده شدن و مورد تقاضا قرار گرفتن آنها فراهم شود. ازاین‌رو، این اقدام بخشی از زنجیره ارزش را با تأکید بر بازاریابی و تبلیغات برای حوزه صنایع دستی تسهیل می‌کند. اما اینکه سقف کالای قابل قبول برای خروج از کشور چند کیلوگرم باشد، می‌تواند تعیین‌کننده مطلوبیت این ابزار به‌حساب آید. چرا که یکی از فرصت‌های قابل استفاده از این نمایشگاه‌ها فروش کالاهای خارج شده به‌صورت موقت است. این امر به‌واسطه آنکه هنرمند، استادکار و فعال صنایع دستی برای خروج این اموال ضمانت‌نامه‌های معتبر تهیه کرده، قانونی و قابل قبول است.

2. خروج موقت از کشور و ظرفیت‌های آن برای صنایع دستی

براساس ماده (71) قانون امور گمرکی مصوب 1390، صادرات موقت یا خروج موقت رویه‌ای گمرکی است که کالاهای مجاز برای اهداف معینی شامل ساخت، پردازش، تعمیر، تکمیل، شرکت در نمایشگاه یا به‌عنوان وسایل نقلیه برای استفاده شخصی یا تردد بین ایران و کشورهای دیگر یا ماشین‌آلات و تجهیزات برای انجام خدمات فنی و مهندسی به‌طور موقت به خارج از کشور صادر و سپس به کشور بازگردانده می‌شود. یکی از مزیت‌های این‌گونه صادرات مطابق ماده (74) قانون امور گمرکی مصوب 1390، معافیت کالاهای مذکور از پرداخت حقوق ورودی است. بنابراین فردی که قصد حضور در نمایشگاه یا رویداد بین‌المللی را دارد، کالای مدنظر خود را در قالبی موقت از کشور خارج و بدون پرداخت هزینه‌های ورودی به کشور وارد می‌کند. اما ازآنجاکه ممکن است در حین برگزاری رویداد و نمایشگاه، بخشی از کالاهای صدور موقت، ازسوی مشتریان خریداری شوند برای صادرات موقت شرایط مشخصی مثل سقف خروج موقت قرار داده‌اند زیرا فلزات گران‌بهایی چون نقره یا طلا به‌عنوان پشتوانه پول ملی شناخته می‌شوند و عدم نظارت بر صادرات آن می‌تواند تبعات ملی به‌همراه داشته باشد. در بسیاری کشورها برای تقویت صادرات مصنوعات فلزات گران‌بها، محدودیت‌ها را حذف و فرصت را برای رقابت در بازارهای جهانی هموار کرده‌اند؛ اما در ایران، بی‌توجهی به این حوزه موجب شده است تا کشور بازارهای جهانی صادرات صنایع دستی این حوزه را از دست بدهد یا در وضعیت پرخطر قرار گیرد [3].

مطابق ماده (6) آیین‌نامه ورود و صدور فلزات گران‌بها مصوب ۱۳۹۵، صدور مصنوعات فلزات گران‌بها توسط اشخاص حقیقی و حقوقی منحصراً با اخذ مجوز از بانک مرکزی و با رعایت کامل سایر قوانین، مقررات و ضوابط مجاز است که مطابق بند «الف» همین ماده اشخاص حقیقی و حقوقی صادرکننده مکلف‌اند در قبال صدور مصنوعات فلزات گران‌بها نزد بانک مرکزی تعهدسپاری کنند. صادرکنندگان مخیر خواهند بود تعهدهای مربوطه را به‌روش‌هایی مثل ورود معوض فلزات مذکور به‌صورت شمش استاندارد و یا ذوب شده خام به همان نسبت و میزان یا فروش ارز حاصل از صادرات به مؤسسه‌های اعتباری یا صرافی‌های دارای مجوز از بانک مرکزی انجام دهند. همچنین مطابق تصویب‌نامه هیئت وزیران در جلسه 1401/9/6 به پیشنهاد شماره 2/106455 مورخ 1401/6/1 وزارت امور اقتصادی و دارایی، ورود فلزات گران‌بها (طلا، نقره و پلاتین) به هر میزان و به‌صورت شمش استاندارد توسط مسافر در چارچوب قانون امور گمرکی پس از اظهار به گمرک و بدون ثبت سفارش بلامانع است.

بنابراین، برای اینکه سقف خروج موقت از کشور محصولات ساخته شده از فلزات گران‌بها قابل مدیریت باشد و کسب‌وکارهای صنایع دستی فعال در این حوزه با محدودیت روبه‌رو نشوند می‌توان از فرصت واردات یا فروش ارز صادرات برای این حوزه استفاده کرد.

در صورت عدم سامان‌دهی چالش‌های سقف خروج موقت مبتنی‌بر نیاز فعالان این حوزه، موضوع صادرات چمدانی به‌عنوان راحت‌ترین گزینه برون‌رفت از شرایط مذکور مطرح است. در این‌گونه صادرات، صنایع دستی در قالب وسایل شخصی توسط چمدان فرد بدون پرداخت عوارض و مشخص شدن آمار دقیق به کشور دیگر منتقل می‌شود و ازآنجاکه حوزه آمارهای صادرات صنایع دستی به‌عنوان یکی از ورودی‌های با‌اهمیت سیاستگذاری در این حوزه لازم و حیاتی است، عدم سامان‌دهی موضوع خروج موقت می‌تواند آسیب‌های جدی به حوزه آمارهای صادراتی و نظارت‌پذیری بر این حوزه وارد کند [4].

3.بررسی و تحلیل متن لایحه

تغییرهای اعمال شده در متن لایحه مختص ایجاد تغییر در سقف خروج موقت ظروف ساخته شده از نقره بدون نگین از پنج کیلوگرم به 10 کیلوگرم (دوبرابر)، زیورآلات ساخته شده از نقره از سه کیلوگرم به 6 کیلوگرم (دوبرابر) و سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی از سه کیلوگرم به 10 کیلوگرم (حدود سه‌برابر) است.

جدول 1. مقایسه بین لایحه و قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396

مآخذ : نگارندگان.

شایان ذکر است، بانک مرکزی و گمرک جمهوری اسلامی ایران نیز بر اجرای این ماده قانونی نظارت داشتند که در لایحه این نظارت به تأیید و نظارت وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری کاهش پیدا کرد. تغییر مدنظر البته در جهت تسهیلگری فرایند فوق است و مورد تایید می باشد.

ازآنجاکه برای تعیین سقف جدید و افزایش‌های دو تا سه‌برابری فوق معیار مشخصی تعیین نشده و صرفاً افزایش هزینه‌های حضور در رویدادها و نمایشگاه‌های بین‌المللی معیار قرار گرفته است، این اعداد در بازه زمانی میان‌مدت و بلندمدت مجدداً نیازمند به‌روزرسانی است؛ چرا که هزینه‌های سفر، اقامت و شرکت در نمایشگاه‌ها موضوعی غیرقابل پیش‌بینی است و تعیین و تغییر اعداد مبتنی‌بر تغییرهای آن، اتکاناپذیر خواهد بود.

بنابراین، به‌نظر می‌رسد یکی از راه‌های مدیریت سقف صادرات موقت، استفاده از ظرفیت‌هایی است که برای واردات فلزات گران‌بها یا فروش ارز آنها در سامانه‌ رسمی کشور وجود دارد. ازآنجاکه نزدیک به 70 درصد نقره کشور وارداتی است [5]، درصورتی‌که منشأ ساخت صنایع دستی مواد اولیه‌ وارداتی (بدون استفاده از ارز دولتی) باشد، عملاً صادرکننده موقت یا قطعی در حال فروش محصولی با ارزش افزوده بر مواد اولیه‌ای است که به کشور وارد شده است و این اقدام به معنای خام‌فروشی و از دست دادن منابع ملی کشور (یا پشتوانه پول ملی) نخواهد بود.

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396 در مورد تغییر سقف خروج موقت صنایع دستی ساخته شده از نقره یا سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی است. ازآنجاکه معیار افزایش دو تا سه‌برابری این سقف‌ها براساس افزایش سطح عمومی قیمت‌هاست و این موضوع در سال‌های آینده نیز احتمالاً تکرار خواهد شد، باید معیارها و شاخص‌های دیگری در این بند افزوده شود تا هدف اصلی لایحه محقق شود.

بنابراین، کلیات لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396 مورد تأیید است . اما برای تأیید جزئیات لازم است مشوق‌هایی در قالب تبصره به این ماده الحاق شود. این مشوق‌ها در مورد مصنوعات نقره‌ای که منشأ آنها از نقره وارداتی بدون استفاده از ارز دولتی است و همچنین تزریق ارز حاصل از صادرات در بازار داخلی کشور قابل طرح است.

بنابراین، به‌منظور حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی شاغل در تولید مصنوعات نقره‌ای و با در نظر گرفتن لزوم نظارت بر خروج نقره کشور به‌عنوان سرمایه ملی و پشتوانه‌ پول ملی، تبصره‌ ذیل به ماده‌واحده‌ لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی الحاق می‌شود:

تبصره «1» ـ هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی که از یک سال قبل، اقدام به واردات شمش استاندارد نقره نمایند یا از شمش استاندارد یا ذوب شده نقره وارداتی خریداری شده با ارز غیردولتی استفاده نمایند یا به عنوان مسافر در چارچوب قانون امور گمرکی پس از اظهار به گمرک نقره وارد کرده باشند، می‌توانند بدون ارائه ضمانت‌نامه بانکی و وثایق معتبر به خروج موقت مصنوعات نقره‌ای به همان نسبت و میزان اقدام نمایند. در صورت ورود مجدد مصنوعات نقره‌ای صادر شده موقت به کشور، سهمیه‌ فوق با تأیید گمرک ایران برای صدور موقت مجدد محفوظ خواهد ماند.

همچنین در راستای حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی و حمایت از تزریق منابع ارزی حاصل از صادرات موقت و قطعی صنایع دستی در مجاری رسمی داخلی، تبصره «2» به‌شرح ذیل به لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی الحاق می‌شود:

تبصره «2» ـ هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی که ارز حاصله از صادرات مصنوعات ساخته شده از نقره یا سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی را در مؤسسات اعتباری یا صرافی‌های دارای مجوز از بانک مرکزی کشور به فروش رسانند، به همان میزان دارای بخشودگی برای ارائه ضمانت‌نامه بانکی و وثایق معتبر مورد نیاز این بند می‌گردند.

همچنین با توجه به نبود معیارهای کافی کارشناسی برای تعیین سقف خروج موقت محصولات صنایع دستی، تقاضا برای افزایش این میزان همچنان باقی خواهد ماند. ازاین‌رو، می‌توان با تأیید هیئت وزیران، امکان افزایش سنواتی این سقف را برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قالب تبصره زیر فراهم کرد:

تبصره «3» ـ جهت تسهیل در فرایند خروج موقت محصولات صنایع دستی موضوع این بند، به درخواست وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و تأیید هیئت وزیران سالانه امکان افزایش 10 درصدی سقف وزنی محصولات تعیین شده وجود دارد.