خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

در کنار وظیفه تقنینی، نظارت نیز به‌عنوان یکی از دو شأن اصلی مجلس شورای اسلامی است. اگر مفهوم نظارت به ارزشیابی، توسعه یابد وظیفه نظارتی مجلس بر وظیفه تقنینی‌‌اش رجحان خواهد یافت. چراکه بار قانون کشور بسیار زیاد است (بیش از ۱۲ هزار قانون) و اولویت عمل مجلس باید تنقیح و تدوین قوانین فعلی کشور باشد که در اولی، حشویات و زواید و همین‌‌طور تعارضات و تزاحمات رفع شود و در دومی نیز نسبت میان اثر قوانین با اهداف قانونگذار سنجش شود و اگر شکافی دریافت شد راه‌‌حلی برای رفعش ارائه شود.

مجلس شورای اسلامی مطابق اصول متعدد قانون اساسی مانند (۷۱ تا ۹۰، ۱۳۶، ۱۳۷) و امثالهم آن وظیفه دارد بر عملکرد دولت و تطابق آن با قوانین عادی و اهداف مندرج در قانون اساسی نظارت کند. جهت انجام این مهم نیز نهادهای گوناگونی چون کمیسیون‌‌های تخصصی، کمیسیون اصل (۹۰)، معاونت نظارت، دیوان محاسبات و ... وظایفی برعهده دارند. تعدد تکالیف و متعاقب آن شئون نظارتی و تکثر نهادهای نظارتی و اراده نمایندگان بر انجام نظارت فردی در قالب تذکر و سؤال و ...، موقعیت نظارتی مجلس را با بار زیاد، گسیختگی و عدم انتظام مواجه کرده است و متعاقباً عمل دولت به‌عنوان متعلق نظارت نیز به جهت عدم انتظام نظارتی، ممکن است با خدشه و انقطاع روبه‌رو شود. به همین دلیل بازخوانی آن وظایف و این نهادها و البته مرور ادبیات علمی و سیاستی نظارت و ارزشیابی آثار قوانین، در دستورکار این گزارش قرار گرفت که وظیفه مهم نظارتی مجلس در راستای تعمیق بهره‌‌وری، تنظیم و تنسیق مجددی یابد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

نمایندگان محترم مجلس مانند سایر مسئولین در مظان پاسخ‌گویی نسبت به اختیارات و مسئولیت‌‌هایی هستند که مطابق قانون برای ایشان مقرر شده است. یکی از این مسئولیت‌‌ها، ریل‌‌گذاری برای دولت با قانونگذاری و نظارت بر عملکرد دولت و احراز در مسیر و ریل‌‌ بودن حرکت عمومی دولت است. آنچه به‌طور طبیعی در رفتار نمایندگان می‌‌توان مشاهده کرد قانونگذاری و نظارت متراکم و ایجابی است تا پاسخ‌گوی مسئولیت خویش باشند. لذا ممکن است بار زیاد تقنینی و نظارتی ارجاع به این موقعیت داشته باشد؛ فارغ از آنکه انفعال و عدم اقدام حساب‌‌شده، خواه در تقنین و خواه در نظارت، خود نوعی خط‌‌مشی است که کمتر به آن توجه شده است. ضمناً تنقیح و تدوین قوانین و بازتنظیم رویه‌‌های نظارتی نیز نوعی از اقدام کارا و رافع مسئولیت‌‌های مجلس شورای اسلامی است که کمتر به‌عنوان وظیفه ذاتی نمایندگان محترم مورد توجه قرار می‌‌گیرد. بر این اساس اگر مجلس به چند اقدام اساسی توجه کند وضع نظارتی کاملاً متفاوتی پیدا خواهد کرد:

• توجه به نظام انگیزه‌‌های نمایندگان در انجام تکالیف‌شان اعم از تقنین و نظارت و بازطراحی نظام ارزشیابی نمایندگان براساس شاخص‌‌های جدیدی چون انفعال حساب‌‌شده و تنقیح و تدوین قوانین؛
• قرار دادن مجلس در ریل ارزشیابی آثار قوانین خواه به‌صورت پیشینی و خواه پسینی؛
• تغییر آرایش مجلس در انجام شئون قانونی خود به الگوی تنظیم‌‌گر تا تصدیگر. شأن تنظیم‌‌گری، ظرفیت مجلس را از مداخلات مستقیم میدانی، متوجه مداخلات غیرمستقیم و حاکمیتی خواهد کرد؛
• بازطراحی فرایندها و رویه‌‌های نظارتی در راستای هوشمندسازی نظارت. نظارت باید نقطه‌‌زن باشد والا مداخلات نظارتی زیاد، هم اثربخشی نظارت را کم خواهد کرد و هم دولت را به زحمت خواهد انداخت. نظارت دست‌‌وپاگیر، آفت عمل کارآمد دولت است؛
• مجلس نیازمند ابزارهای بومی و مؤثر نظارتی است تا بر نظارت کارآمد اشتیاق یابد. یکی از وظایف مرکز پژوهش‌های مجلس، ابزارسازی برای نظارت کارآمد مجلس است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

شئون و نهادهایی که در مجلس شورای اسلامی در موضوع نظارت وجود دارد به سه جهت قابل جانمایی در قالب یک نگاشت است:

اول، به جهت فاعل یا نهاد ناظر که منقسم به فرد نماینده، جمع نمایندگان در قالب کمیسیون‌‌های تخصصی و مانند آن، رئیس مجلس، نهاد درونی مجلس یعنی کمیسیون اصل (۹۰) و نهاد بیرونی مجلس یعنی دیوان محاسبات است؛

 دوم، به جهت جهات نظارت که گاه به شکل کنترل خروجی، گاه پایش فرایندی، گاه ارزشیابی اثر و گاه نظارت بر حرکت عمومی است؛

 سوم، نیز ماهیت و محتوای نظارت مجلس که اشکال سیاسی، مالی و بودجه‌‌ای، استصوابی، تأسیسی و استطلاعی دارد. بر این اساس، کلیه شئون نظارتی مجلس اعم از تذکر، سؤال، استیضاح، تطبیق مقررات دولت با قوانین و ... در قالب جدول زیر جانمایی شده است:

جدول 1. نسبت‌‌سنجی نهادها ، جهات، ابعاد و ابزارهای نظارت مجلس

مأخذ: بر اساس یافته‌های تحقیق.

مجلس شورای اسلامی لازم است جهت نظم‌‌بخشی به موقعیت نظارت خود، چرخش‌‌هایی در امر نظارت به جهت پارادایمی، رویکردی، ماهوی، قانونی، ساختاری، نهادی، زمانی و شکلی با اتکا به سازوکارها و ابزارهای خود انجام دهد که به‌شرح ذیل است:

جدول 2. چرخش‌‌های تحول‌‌آفرین نظارت مجلس بر دولت

مأخذ: بر اساس یافته‌های تحقیق.

1. مقدمه

مطابق اصول (71 تا 90) قانون اساسی، شئونی از نظارت برای مجلس تعریف شده است که برخی در حیطه اختیار فرد فرد نمایندگان (تذکر و سؤال از وزرا و درخواست تحقیق و تفحص) برخی در حیطه جمعی نمایندگان (استیضاح وزرا و رئیس‌‌جمهور) و برخی در حیطه اختیارات رئیس‌‌ مجلس (تطبیق مصوبات دولت با قوانین تصویب‌‌شده مجلس) است. ماهیت نظارت مجلس بر دولت مطابق اصول قانون اساسی، از جنس اصلاح روندها، فرایندها و کلان عملکردهای دولت است؛ آن‌چنان‌که سؤال و تذکر، موجب دقت و تمرکز بیشتر دولت در عملیات اجرایی، تحقیق و تفحص، ابزار ارزشیابی عملکرد دولت و استیضاح نیز آخرین اقدام در جهت توقف کلان‌‌روندهای نادرست دولت است. لذا به‌نظر می‌‌رسد مجلس شورای اسلامی باید ضامن کلیت حرکت دولت به سمت اهداف قانونگذار که در متن قوانین مندرج است باشد. ورود جزئی، معطوف به مدل اجرا، به شکل مداخله مستقیم و مانند آن، حدود کنش نهاد ناظر و منظور را درهم‌می‌‌آمیزد.

ازطرف‌دیگر از اصول متعدد قانون اساسی برداشت می‌‌شود نظارت بر عملکرد دولت به‌عنوان یکی از وظایف مهم مجلس در کنار تقنین قرار می‌‌گیرد، اما در مورد ماهیت این نظارت بحث بسیار است. برخی با اتکا به اصل تفکیک قوا که در اصل (۵۷) قانون اساسی مندرج است طرحی از نظارت مجلس بر دولت مطرح می‌‌کنند که حد فاصل خود با اختیارات دولت و قوه قضائیه که آن‌هم به‌نوعی قوه اجرایی کشور است را حفظ کند؛ بر این اساس از ماهیت سیاسی نظارت یاد می‌‌کنند که بر جهت‌‌گیری کلی دولت در نسبت اهداف مندرج در قانون اساسی و قوانین عادی نظارت می‌‌کند که انحرافی رخ ندهد. اگر مفهوم نظارت با این توضیح یعنی نظارت بر جهت‌‌گیری دولت را توسعه داده و ابعاد دیگری چون کنترل، پایش و ارزشیابی را نیز به آن اضافه کنیم آن‌وقت به مفهوم متکامل‌‌تری از نظارت به‌معنای سیاسی آن مواجه هستیم که نه مخل اصل تفکیک قوا و نه غیربسنده برای تحقق‌‌ بخشیدن به اهداف نظارتی مجلس مطابق قانون اساسی است.

اما آنچه این ترکیب را تکمیل می‌‌کند محتوای نظارت است که استصوابی، استطلاعی، تأسیسی، مالی، تأمینی و تشکیلاتی و قانونی است. هرکدام از این موارد در خود اهداف و ابزارهایی چون سؤال، تذکر، استیضاح، تحقیق و تفحص، بررسی انطباق مقررات با قوانین، اصل (۹۰) قانون اساسی، استماع عمومی، نظارت بر تصمیمات مهم، رأی اعتماد و ... را داراست.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی

جدول 3. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: همان.

3. ماهیت‌‌شناسی نظارت

نظارت در «حقوق اساسی»، به‌معنای بررسی، ممیزی و ارزشیابی کارهای انجام ‌‌شده یا در حین انجام و انطباق آنها با تصمیمات اتخاذ شده و همچنین قانون و مقررات در جهت جلوگیری از انحراف افراد تعریف شده است. در معنایی عام و در اصطلاح «حقوق عمومی»، نظارت، عبارت است از: کنترل و بررسی اقدامات یک مقام و نهاد حکومتی ازسوی مقام و نهادی دیگر که غایت آن، حصول اطمینان از باقی ماندن اقدامات یاد شده در حدود و ثغور قانونی است؛ بی‌‌آنکه مقام یا نهاد ناظر، خود در اداره امور، مداخله مستقیم داشته باشد. برمبنای تعاریف پیش‌‌گفته، نظارت را می‌‌توان به مفهوم حقوقی، بازرسی، سنجش و ارزیابی اقدامات مجریان گرفت و ناظر را کسی دانست که برای چنین بازرسی، ارزیابی و سنجشی تعیین می‌‌شود [1]. نظارت می‌‌تواند در موضوعات مختلف یا به شیوه‌‌های مختلفی اعم از پیشینی یا پسینی، استصوابی یا استطلاعی، مستقیم یا غیرمستقیم، نهان یا آشکار و بسیاری انواع دیگر اعمال شود [2]. در پژوهش دیگری، نظارت بر «نظارت حکومتی» و «نظارت مردمی» تقسیم شده است؛ نظارت حکومتی به انواعی چون، «نظارت سازمانی» (سلسله‌‌مراتبی و قیمومیتی)، «نظارت کیفی» (قضایی، اداری، مالی، سیاسی و پارلمانی)، «نظارت درونی و بیرونی» (درونی به‌معنای نظارت برخود و بیرونی به‌معنای نظارت فرد یا سازمان بر فرد یا سازمان دیگر)، «نظارت شکلی» (مستمر و موردی)، «نظارت پسینی، پیشینی و روندگرا»، «نظارت ماهوی» (استصوابی به‌معنای انجام اقدامات با تصویب ناظر و استطلاعی به‌معنای انجام اقدامات تحت اطلاع ناظر) و ... تقسیم شده و نظارت مردمی نیز منقسم به افکار عمومی، آزادی احزاب و اجتماعات، آزادی مطبوعات و رسانه‌‌ها و ... است[3]. مهم‌ترین انواع نظارت به‌شرح ذیل است:

جدول 4. انواع و ابعاد نظارت

 مأخذ: همان.

۴. توسعه مفهومی نظارت

مجلس به جهت اصل تفکیک قوا، امکان مداخله در کارکرد و ماهیت اجرایی عمل دولت را ندارد، بلکه ورود و مداخله‌‌اش در سطح جهت‌گیری‌های کلان سیاسی و سیاستی و در امتداد نظارت مردم بر دولت است که عبارت از جهت‌‌دهی و ترغیب دولت در اجرای قوانین مصوب مجلس است. نکته‌‌ای که وجود دارد آن است که مفهوم نظارت با اتکا به ادبیات دانشی باید تبیین و در صورت نیاز، نسبت به آنچه درواقع در حال انجام است توسعه یا تضییق یابد. براساس اصطلاح‌‌شناسی دانش خط‌‌مشی عمومی ناظر به موضوع نظارت می‌‌توان از چهار مفهوم «ارزشیابی»، «پایش»، «کنترل»، و «نظارت» نام برد:

 4-1. ارزشیابی

ارزشیابی، به‌معنای سنجش اثربخشی، کارایی و تأثیر خط‌مشی‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌های دولت است. ارزشیابی با هدف تعیین اینکه آیا نتایج مورد نظر به‌دست آمده است یا خیر، شناسایی زمینه‌های بهبود و آگاهی‌بخشی به تصمیم‌گیری‌های آینده به‌کار گرفته می‌شود. روش‌های آن شامل اندازه‌گیری عملکرد، تجزیه‌وتحلیل هزینه ـ فایده و ارزیابی تأثیر است. جنبه‌های کلیدی ارزشیابی پارلمانی عبارتند از:

• اندازه‌گیری نتایج: تعیین موفقیت اقدامات دولت در برابر معیارهای از پیش تعریف شده،
• شناسایی زمینه‌های بهبود: شناخت ناکارآمدی‌ها یا کاستی‌ها در اجرای خط‌مشی،
• ارائه بازخورد: ارائه توصیه‌هایی به دولت برای اصلاح خط‌مشی‌ها یا ابتکارات جدید.

4-2. پایش

پایش، یعنی مشاهده و ردیابی نظام‌مند فعالیت‌ها و عملکرد دولت در طول زمان. هدف آن اطمینان از اجرای خط‌مشی‌ها و برنامه‌ها طبق طرح‌ریزی و شناسایی مسائل یا انحرافات بالقوه در مراحل اولیه است. روش آن‌هم شامل جمع‌آوری داده‌ها، گزارش‌دهی و تجزیه‌وتحلیل می‌باشد. به‌طور خلاصه، پایش عبارت است از جمع‌آوری مستمر و منظم داده‌ها در مورد شاخص‌های مشخص برای ارائه اطلاعات به نمایندگان مجلس در مورد پیشرفت و عملکرد فعالیت‌های دولت. به‌طورکلی، پایش بر روی این موارد تمرکز دارد:

• پیگیری پیشرفت: پیگیری اجرای برنامه‌ها و خط‌مشی‌های دولت در زمان واقعی.
• حصول اطمینان از انطباق: تأیید اینکه اقدامات دولت مطابق با چارچوب‌های قانونی و مقرراتی است.
• تشخیص زودهنگام موضوعات: شناسایی مسائل بالقوه یا انحراف از فعالیت‌های طرح‌ریزی شده در مراحل اولیه.

4-3. کنترل

کنترل، به‌معنای فرایند حصول اطمینان از انطباق اقدامات دولت با قوانین، مقررات و رویه‌های تعیین شده است. هدف آن جلوگیری از سوء‌استفاده از قدرت، فساد و سوء‌مدیریت منابع عمومی است. همچنین روش آن شامل کمیته‌های نظارت، ممیزی و تحقیقات است. کنترل به سازوکارها و فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که پارلمان از طریق آنها، اختیارات خود را برای اطمینان از اینکه قوه مجریه در محدوده قانونی خود عمل می‌کند و از خط‌مشی‌های تعیین شده توسط قوه مقننه پیروی کرده، اعمال می‌کند. اینها شامل:

• کنترل بودجه: تصویب و نظارت بر هزینه‌های و جمع‌آوری عوایدی دولت.
• نظارت تقنینی: بررسی و تصویب قوانین و مقررات پیشنهادی قوه مجریه.
• مراقبه و موازنه: اطمینان از اینکه هیچ شاخه‌ای از دولت از اختیارات خود فراتر نمی‌رود و همه اقدامات شفاف و پاسخ‌گو هستند.

4-4. نظارت

نظارت، به‌معنای نظارت کلی بر فعالیت‌های دولت برای حصول اطمینان از همسویی آنها با منافع عمومی. هدف آن حفظ پاسخ‌گویی و شفافیت در عملیات دولت است. سؤال، بحث و استماع عمومی از ابزارهای نظارتی است. نظارت شامل نظارت بر فعالیت‌های سازمان‌ها و مقامات دولتی است تا اطمینان حاصل شود که آنها مطابق با قوانین، مقررات و خط‌مشی‌‌های تعیین‌شده توسط مجلس عمل می‌کنند. این شامل:

• بازرسی عملیات: بررسی عملکرد و کارایی ادارات و سازمان‌های دولتی.
• اعمال پاسخ‌گویی: مسئول دانستن مقامات دولتی در قبال اقدامات و تصمیمات خود.
• پاسخ به شکایات: رسیدگی به شکایات و موضوعات مطرح شده توسط شهروندان یا سایر ذی‌نفعان در رابطه با عملیات دولت.

برای مثال، فرض کنید یک دولت یک خط‌مشی آموزشی جدید را معرفی کند.

• پایش: کمیسیون آموزش مجلس، اجرای این خط‌مشی را پیگیری کرده و داده‌های مربوط به ثبت‌نام، نمرات آزمون و هزینه‌های وارد بر بودجه را جمع‌آوری ‌می‌‌کند.
• ارزشیابی: کمیسیون، داده‌های جمع‌آوری‌شده را تجزیه‌وتحلیل می‌کند تا مشخص کند که آیا خط‌مشی به اهداف خود در بهبود نتایج آموزشی دست می‌یابد یا خیر.
• کنترل: کمیسیون تضمین می‌کند که این خط‌مشی طبق قانون اجرا شده و وجوه اختصاص‌‌یافته به‌درستی استفاده می‌شود.
• نظارت: کل مجلس درباره اثربخشی این خط‌مشی بحث کرده و در مورد اجرای آن سؤالاتی را مطرح می‌کند و دولت را در قبال اقدامات خود پاسخ‌گو می‌داند.

درحالی‌که این اصطلاحات فرایندهای متمایز را توصیف می‌کنند، آنها به‌هم مرتبط هستند:

پایش، داده‌های مورد نیاز برای ارزشیابی را فراهم می‌کند. ارزشیابی، بینش‌هایی را ارائه می‌دهد که می‌تواند تلاش‌های پایشگری را افزایش دهد. کنترل، از طریق پایش و ارزشیابی برای اطمینان از پاسخ‌گویی دولت اطلاع‌رسانی می‌شود. نظارت، از یافته‌های پایش، ارزشیابی و کنترل برای نظارت و بهبود مؤثر عملیات دولت استفاده می‌کند. این فرایندها درمجموع پارلمان‌ها را قادر می‌سازند تا نقش‌های کلیدی نظارتی، پاسخ‌گویی و تضمین عملکرد صحیح دولت را به نفع عموم انجام دهند.

شکل 1. نسبت‌‌سنجی مفهوم نظارت با مفاهیم مقارنش

مأخذ: همان.

5. نوع‌‌شناسی نظارت مجلس شورای اسلامی

آنچه در موضوع نظارت مجلس شورای اسلامی بر دولت اهمیت دارد توجه به اصل تفکیک قواست که مشروعیت‌‌بخش اختیارات مجلس در امر قانونگذاری و اختیارات دولت در موضوع اجراست و همین‌‌طور نظارت سیاسی مجلس نسبت به خطوط کلی و کلان‌‌روند حرکت دولت در مسیر تحقق اهداف قانونگذار را به رسمیت شناخته است. البته نظارتی که اداری نبوده که مداخله در حیطه اختیارات دولت باشد و قضایی نباشد که به‌معنای دخالت در محدوده اختیارات قوه قضائیه تلقی شود. انواع این نظارت‌‌ها که همگی گویای «سیاسی و نه اداری و قضایی» و «پسینی و نه پیشینی» بودن موقعیت نظارت مجلس است عبارتند از:

5-1. نظارت مالی و بودجه‌‌ای

دیوان محاسبات، نظارت مالی و بودجه‌‌ای بر دولت دارد آن‌چنان‌که هرگونه تخلف دستگاه‌‌های دولتی از قانون بودجه مصوب مجلس، اگر توسط دیوان محاسبات کشف شود مشمول مجازات کیفری، مدنی، اداری و انضباطی خواهد بود.

5-2. نظارت استصوابی

لزوم رعایت احتیاط جهت حفظ منافع عمومی، نظارت مجلس در برخی امور چون معاهدات و قراردادهای بین‌‌المللی (اصل (۷۷))، تغییر خطوط مرزی (اصل (۷۸))، ایجاد محدودیت‌‌های ضروری توسط دولت (اصل (۷۹))، گرفتن و دادن وام (اصل (۸۰))، استخدام کارشناسان خارجی (اصل (۸۲))، فروش و انتقال برخی از بناها و اموال دولتی (اصل (۸۳))، و نظارت بر صلح دعاوی مالی دولت و ارجاع آنها به داوری (اصل (۱۳۹))، نظارت استصوابی مجلس را ایجاب می‌‌کند.

5-3. نظارت تأسیسی

نظارت‌‌هایی که شأن ایجادی و تأسیسی دارد مانند رأی اعتماد به وزرا یا تصمیم‌‌گیری در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف نیز وظیفه مجلس است.

5-4. نظارت استطلاعی

• در حیطه اختیارات کمیسیون اصل (۹۰)، رسیدگی به شکایات مردم از طرز کار قوای سه‌‌گانه بوده که در صورت اثبات تخلف،‌ صدور حکم در حیطه اختیارات قوه قضائیه است.
• تحقیق و تفحص نیز مانند اصل (۹۰)، امکان رسیدگی قضایی برای مجلس ایجاد نمی‌‌کند، بلکه فقط موجد اطلاع مجلس از روند دولت در انجام قوانین است.
• نظارت بر مصوبات دولت و هماهنگی آن با قوانین و مقررات عمومی نیز در محدود نظارت استطلاعی است. براساس ماده‌واحده قانون نحوه اجرای اصول (85 و 138) قانون اساسی، در حیطه اختیارات رئیس مجلس است که موافقت یا مخالفت مصوبات دولت با قوانین را بررسی و دولت را مکلف به اصلاح کند.
• نظارت نمایندگان که در مجامع و شوراهای دولتی و عمومی به‌عنوان ناظر شرکت کرده و از روند تصمیمات در کشور آگاه شده و مراتب را به مجلس منعکس می‌‌کنند نیز از موارد نظارت استطلاعی است.

جدول 5. نسبت‌‌سنجی نهادها، جهات، ابعاد و ابزارهای نظارت مجلس

مأخذ:همان.

6.مسئله‌‌شناسی نظارت و ضرورت چرخش‌‌های تحول‌‌آفرین

رهبر معظم انقلاب در پیام خویش به مناسبت آغاز به‌کار یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی که مورخ 1399/۳/7 با اشاره به جمله کلیدی حضرت امام خمینی (ره) راجع به «در رأس امور بودن مجلس»، سرشت قانونگذاری مجلس را ریل‌‌گذاری و تعیین راه و مسیر کشور به سمت قله‌‌ها و مقاصدی دانستند که در قانون اساسی تعیین شده است و ضمانت حرکت در این مسیر را غیر از تضمین حُسن اجرای قوانین توسط قوه قضائیه، با حق تحقیق و تفحص، رد و قبول مدیران ارشد قوه مجریه، تذکر، سؤال و استیضاح و ... وظیفه مجلس دانسته‌اند. نکته‌‌ای که از فرمایش رهبر معظم انقلاب قابل استفاده بوده، صیانت از حرکت کشور در راهی است که ریل‌‌گذاری آن توسط مجلس انجام شده است. بنابراین یک هدف یا اهداف عمومی وجود دارد که قانونگذاری در راستای تحقق آن اهداف انجام می‌‌پذیرد و مجلس باید یک محافظت جزئی از اجرای درست قانون داشته باشد و یک محافظت کلان از تحقق اهداف مندرج در قانون اساسی. درحالی‌‌که به‌نظر می‌‌رسد هر دوی این محافظت‌‌ها یا به تعبیر مصطلح، نظارت‌‌ها در مجلس با موانعی روبه‌رو است:

6-1.  نظارت جزء‌‌‌‌نگر در مقابل نظارت کل‌‌نگر

• توضیح

نظارت جزء‌‌‌‌نگر، بر اجرای درست قوانین متمرکز است، اما مجموع نظارت‌‌های جزء‌‌نگر به‌معنای تضمین حرکت صحیح در مسیر اهداف مندرج در قانون اساسی نیست. ابتدا مجلس باید مشخص کند هرکدام از قوانین چه سهمی در تحقق اهداف مندرج در قانون اساسی را دارد و سپس بر حُسن اجرای آن قوانین توسط دولت نظارت کند. تنقیح و تدوین قوانین با هدف ایجاد نقشه، نگاشت یا پازل قوانین موجود است که به‌طور مجموعی می‌‌خواهد نسبت‌شان با قانون اساسی را مشخص کند.

• سازوکار: تولید پیوست قانون اساسی

مجلس به جهت شأن نظارت سیاسی‌‌ای که دارد باید بر جهت‌‌گیری کلی و روندهای کلان دولت نظارت کند، اما وقتی  با نگاه جزئی‌‌نگر وظیفه نظارت را تقلیل داده و به انجام رسانید نگاه کلی‌‌نگر که سختی‌‌هایی نیز به‌همراه دارد از دستورکار نمایندگان خارج خواهد شد. مطابق بندهای «۲ و ۳» سیاست‌‌های کلی نظام قانونگذاری، مجلس موظف است سازوکاری طراحی کند که تطابق یا عدم‌‌تطابق قوانین و مقررات با قانون اساسی که راهنمای حرکت کلان کشور است را احراز کند. بنابراین توجه به حرکت کلان دولت توسط مجلس ضرورت دارد و با ایجاد یک سازوکار مؤثر، امکان تحقق آن نیز فراهم خواهد شد. این سازوکار می‌‌تواند ایجاب ضرورت تولید پیوست قانون اساسی برای نظارت باشد که در آن هر نماینده موظف خواهد شد، درخواست نظارتی خود را منضم به پیوستی کرده که ضرورت نظارت را با ارجاع به یکی از بندهای قانون اساسی اثبات کند.

6-2.  نظارت فردی در مقابل نظارت جمعی

• توضیح

درعین‌حال که برخی از ابزارها و شئون نظارتی چون تذکر و سؤال، از اختیارات تک‌‌تک نمایندگان است و حق هر نماینده برای نظارت بر حرکت عمومی کشور در مسیر درست است، اما در طرف مقابل باید توجه داشت عدم ایجاد نظم و انتظام در این نظارت‌‌ها، حرکت دولت را با خدشه و سکته مواجه خواهد کرد. پیشنهاد می‌‌شود درعین‌حال که این نظارت‌‌ها از موقعیت فردی شروع می‌‌شود، اما ایجاد سازوکاری برای آنکه فرم و شکل جمعی پیدا کند ضرورت دارد. مانند آنکه هر نماینده جهت ثبت طرح باید امضای 14 نماینده غیر خود را اخذ کند. در باب نظارت نیز می‌‌توان پرونده نظارتی در قالب تذکر یا سؤال را با نظر یک نماینده تشکیل داد، اما به شرط امضای چند نماینده در یک بازه زمانی مشخص اعلام وصول شده و به جریان افتد.

• سازوکار: جمع‌‌سپاری نظارتی و ساختاردهی مسئله

نگاه و تفسیر هر نماینده از کیفیت حکمرانی در حوزه‌‌های مسئله‌‌مند مختلف مانند تورم، مسکن، اشتغال، آموزش و پرورش و ... محترم و ارزشمند بوده و نمایندگی از نگاه و تفسیر حوزه انتخابیه آن نماینده می‌‌کند؛ اما برایندگیری از چنین تفاسیر و ادراکاتی از مجموعه نماینده‌‌هایی که نسبت به عملکرد دولت در یک موضوع، مسئله‌‌مند هستند، بلاشک ذخیره و انباشت مناسبی از مسئله‌‌مندسازی آن حوزه فراهم می‌‌کند. پیشنهاد می‌‌شود در قالب جمع‌‌سپاری نظارتی، ظرفی برای تجمیع سؤالات و تذکرات نمایندگان نسبت به یک موقعیت مسئله ایجاد شود تا موضع چند نماینده که در نسبت یک موقعیت مسئله، روایت اختصاصی دارند در آن ظرف قرار گیرد و متعاقباً از این روایت‌‌ها، فرامسئله کشف شده و ابعاد و حدود مسئله واقعی تحت عنوان ساختاردهی مسئله مشخص شود و سپس از مدیران ذی‌ربط در نسبت با آن مسئله دعوت شود تا برای پاسخ‌گویی در مجلس شورای اسلامی حاضر شوند. انجام این فرایند با اتکا به ظرفیتی که معاونت نظارت می‌‌تواند در کمیسیون‌‌ها، تحت عنوان نائب‌‌رئیس نظارتی ایجاد کند میسر است. نواب رئیس، روایت‌‌ها را جمع‌‌آوری کرده و در جلسات مشترکی ساختاردهی کنند. همچنین می‌‌شود فراکسیون‌‌های نظارتی قوی نیز در مجلس شکل داد.

6-3. نظارت در مقابل ارزشیابی

• توضیح

تاکنون به‌طور عمده نظارت مجلس بر عملکرد دولت در مقام اجرا متمرکز بود و ارزشیابی آثار طرح‌‌ها و لوایح پیشنهادی، هزینه‌‌ها و فواید آنها، برنامه اجرایی آن، چگونگی پایش آن و ... کمتر مورد توجه بود. صورت‌بندی این دو با توجه به چهار مفهوم پایش، نظارت، کنترل و ارزشیابی به این‌صورت است:

الف) نظارت بر عملکرد دولت

• نظارت فرایندی تحت عنوان پایش (Monitoring)؛
• نظارت بر جهت‌‌گیری کلی اقدامات دولت تحت عنوان نظارت (Supervision)؛
• نسبت‌‌سنجی خروجی به ورودی تحت عنوان کنترل (Control).

ب) ارزشیابی آثار قانون

• ارزشیابی پیشینی (Ex ante)،
• ارزشیابی پسینی (Ex post).

توجه به ارزشیابی، تمرکز مجلس را از عملکرد دولت به جهت‌‌گیری‌‌های دولت از یک‌سو و آثار و پیامدهای عملکرد دولت ازسوی‌دیگر جلب می‌‌کند.

• سازوکار: طراحی پیوست RIA

عمل دولت، ملموس است و انحرافش از قانون به‌راحتی از طریق نظارت قابل اثبات است، اما آثار عمل دولت را به‌سختی می‌‌توان فهم کرده و سخت‌‌تر از آن می‌‌توان به دیگران اثبات کرد. ضمن آنکه عمل دولت، ابزار مناسبی برای برخی نمایندگان است که به‌عنوان یک اهرم سیاسی عمل می‌کند. بنابراین میل به نظارت به شکل طبیعی از ارزشیابی در مجلس بیشتر است. به‌نظر می‌‌رسد ازآنجاکه قرار دادن دولت در ریلی که مجلس با قانونگذاری خود طراحی کرده با ارزشیابی به جهت عمق بینشی که برای مجلس فراهم می‌‌کند، مطلوب‌‌تر از نظارت است. بنابراین جذابیت ارزشیابی بالاست، اما آنچه میل نماینده برای ارزشیابی را کم می‌‌کند احیاناً فقدان ابزارهای مؤثر و البته سهل‌‌الوصول برای ارزشیابی است. طراحی پیوست RIA این خلأ را تا حد زیادی پوشش خواهد داد.

جدول 6. پرسش‌‌های متناظر به مراحل ارزشیابی تأثیرات بالقوه مقررات‌‌گذاری [6]

ماخذ: همان.

6-4. نظارت پسینی در مقابل نظارت پیشینی

• توضیح

اگرچه نظارت مجلس به شکل متعارف و مسبوق بر کیفیت اجرای قانون توسط دولت تعلق می‌‌گیرد تا جایی‌‌که برخی اصولاً ابزارهای نظارتی مجلس را پسینی و ناظر به مسئولیت سیاسی دولت می‌‌دانند و نه پیشینی و ناظر به نحوه اتخاذ تصمیمات و انتخاب روش‌‌های اجرایی در انجام وظایف محوله و حجت ایشان بر این مدعا، اصل تفکیک قوا ـ اصل (۵۷) قانون اساسی ـ است، اما می‌‌توان ارزشیابی پیشینی پیش‌‌نویس‌‌های قانونی که در قالب لایحه به مجلس عرضه می‌‌شود را داخل در مفهوم نظارت پیشینی دانست و مفهوم نظارت مجلس را توسعه به نظارت پیشینی نیز داد.

یکی از وظایف مهم مجلس و شاید مهم‌ترین وظیفه‌‌اش، نظارت است. البته تقنین هم وظیفه مجلس است، اما مجلس در موضوع تقنین به جهت اتخاذ رویکرد لایحه‌‌محوری نظام حکمرانی، شأن پسینی و البته منفعل دارد (انطباق). درحالی‌‌که در موضوع نظارت، مجلس می‌‌تواند فعال، بلکه پیش‌‌کنشگر باشد. آنجا فعال است که با نظارت پسینی و پس از اجرای قانون توسط دولت، می‌‌تواند جهت حرکت دولت را با اصلاح محتوای قانون و یا اصلاح شیوه و کیفیت اجرا تغییر دهد (دست‌‌کاری)؛ پیش‌‌کنشگر باشد آنجا که می‌‌تواند با نظارت پیشینی و قبل از اجرای قانون، آثار محتمل پیش‌‌نویس قانونی را ارزشیابی و تغییرات لازم را در متن پیش‌‌نویس اعمال کند.

جدول 7. فعال، منفعل و پیش‌‌کنشگر بودن مجلس

مأخذ:همان.

• سازوکار: تنظیم و ارسال پیوست RIA، پیش‌‌شرط اعلام ‌‌وصول طرح‌‌ها و لوایح

ابزارهای نظارتی پسینی به‌منظور ارزشیابی رفتار گذشته دولت در امور عمومی و ابزارهای نظارتی پیشینی به‌جهت بررسی طرح‌‌ها و برنامه‌‌های دولت با توجه به اقدامات سیاستی آتی است. مجالس قانونگذاری جهان در حال حرکت به سمت نظارت‌‌های پیشینی هستند[7]، اما نظارت بر امر تحقق‌‌یافته که آثاری نیز از خود بر جای گذارده، از ارزشیابی پیشینی نسبت به رویکرد، آرایش و جهت‌‌گیری، بدون‌‌شک ساده‌‌‌‌تر است؛ برای آنکه ارزشیابی پیشینی به شکل ساختاری اتفاق افتد لازم است مجلس شورای اسلامی، اعلام ‌‌وصول طرح‌‌های مجلس و لوایح دولتی را منوط به تهیه پیوست ارزشیابی تأثیرات مقررات‌‌گذاری کند و هرکدام که فاقد این پیوست بود را به ارسال‌‌کننده‌‌اش جهت تکمیل عودت دهد.

6-5. پاروزنی در نظارت در مقابل سکان‌‌داری و راهبری نظارت

• توضیح

مجلس در موضوع نظارت و به‌خصوص ارزشیابی، فاقد ساختار و بوروکراسی، اطلاعات و منابع مکفی انسانی و مالی است و این درحالی است که دولت همه این ناداشته‌‌های مجلس را داراست. مجلس می‌‌تواند بار ارزشیابی را بر دوش دولت بگذارد و توان خود را مصروف راهبری نظارت و ارزشیابی کند. به این شکل که با استناد به لایحه‌‌محور بودن نظام قانونگذاری کشور و شروع قانونگذاری از پیشنهاده‌‌های تقنینی قوه اجرایی، دولت را مکلف کند لوایح پیشنهادی خود را منضم به پیوست ارزشیابی آثار مقررات‌‌گذاری کند و در غیر این‌صورت، پیشنهاده‌‌ها را اعلام وصول نکند.

• سازوکار: ارزشیابی مضاعف و متقاطع

سؤالی که در این ارتباط پیش می‌‌آید این است که وظیفه نظارت بر عملکرد دولت و ارزشیابی آثار مقررات دولت به جهت تطابق با قوانین عادی و قانون اساسی با مجلس است؛ چگونه مجلس می‌‌تواند این وظیفه را بر دوش نهادی که باید مورد نظارت و ارزشیابی قرار گیرد بگذارد؟ آیا این خلع ید مجلس از یکی از دو وظیفه ذاتی خویش نیست؟

در مقام پاسخ به این سؤال باید گفت مجلس، وظیفه نظارت و ارزشیابی خود را واگذار نمی‌‌کند، بلکه آرایش خود در نسبت این وظیفه را تغییر می‌‌دهد و به جای پاروزنی و تصدیگری تمام و کمال نظارت، به سکان‌‌داری و راهبری نظارت مبادرت می‌‌کند؛ به این شکل که نظارت و ارزشیابی خود را بر دو سطح متمرکز می‌‌کند: در سطح اول، بر نظارت مضاعف یعنی ارزشیابی مجدد برخی پیش‌‌نویس‌‌های قانونی مهم به جهت شمولیت، عمق اثر و بار مالی می‌‌پردازد و در سطح دوم، بر نظارت متقاطع یعنی ارزشیابی فارغ از هدف آثار مقررات‌‌گذاری در مقابل ارزشیابی مبتنی‌بر هدف دولت و همچنین ارزشیابی روش‌‌شناسی‌‌ای که دولت در تنظیم RIA اتخاذ کرده است اهتمام می‌‌کند. با این نگاه، بار نظارتی مجلس کاهش یافته و متوجه توان و امکان دولت شده است. همچنین مجلس با اتکا به ظرفیت معتنابه مفهوم بار مقررات و تنقیح و تدوین قوانین، می‌‌تواند نقش سکان‌‌داری و راهبری نظارتی خود را تقویت کند.

6-6. نظارت سیاسی در مقابل نظارت حکمرانانه و سیاستی

• توضیح

نظارت مجلس، وجه سیاسی دارد. یعنی مطالعه، بازرسی و رسیدگی مراجع و نهادهای حکومتی و مستخدمان و اموال آنان از جانب نهادها یا مقامات سیاسی کشور صورت می‌‌گیرد تا از حُسن جریان امور اطمینان حاصل شود دارد؛ اما چون ماهیت مجلس، امتداد رأی و نظر عموم مردم است باید عمیقاً واجد سرشت عمومی و مردمی باشد. به این معنا نظارت از وجه سیاسی خود عبور کرده و ماهیت حکمرانانه (مشارکت مردم در امر نظارت) خواهد یافت. کمیسیون اصل (۹۰) به جهت ارتباطی که با بدنه مردم دارد ظرف مناسبی برای تمشیت نظارت حکمرانانه است به شرط آنکه خود را در موقعیت مسئله‌‌شناسی درست یا ساختاردهی مسئله قرار دهد؛ به این‌صورت که روایت مردم از طرز کار قوای سه‌‌گانه را با روایت‌‌هایی که کمیسیون‌‌های تخصصی از طرز کار آنها دارند ترکیب کرده و مسئله حکمرانی را ساختاردهی کنند.

• سازوکار: ابزارسازی جهت مشارکت‌‌خواهی از عموم برای نظارت

نظارت حکمرانانه، به‌معنای مشارکت‌‌خواهی از مردم و سایر ذی‌نفعان حکمرانی در امر نظارت به شکل سامان‌‌مند و نظام‌‌یافته است؛ قلمرو نظارت عمومی و مدنی به‌خصوص مطبوعات و سازمان‌‌های فعال در ارتباط با احقاق حقوق شهروندی باید گسترش یابد. مجلس در موضوع مشارکت‌‌خواهی از عموم برای نظارت بر کار دولت مانعی ندارد، مگر فقدان ابزارهای کارآمد. برخی ابزارهای استفاده ‌‌شده در راستای نظارت عمومی در بعضی از کشورها عبارتند از: جلسات استماع، مباحثه در جلسه عمومی، دادخواست و طومار، مجمع شهروندان و ... . این ابزارها و مانند آن، مستعد تبدیل نظارت سیاسی به نظارت حکمرانانه هستند. کمیسیون اصل (۹۰) می‌‌تواند ظرف مشارکت‌‌دهی عمومی در امر نظارت باشد.

6-7. نظارت سنتی و بوروکراتیک در مقابل نظارت هوشمند

• توضیح

تاکنون نظارت مجلس به شکل سنتی، بعضاً با موازی‌‌کاری نهادهای نظارتی، غیرکارا و پرهزینه، دست‌‌وپاگیر دولت و مانند آن بوده، اما در عصر اطلاعات و هوشمندی، لازم است این نظارت سنتی به سمت نظارت هوشمند گذار کند. نظارت هوشمند را نباید مانند تلقی‌‌ای که در نسبت دولت هوشمند در کشور وجود دارد، به‌معنای حذف عامل انسانی و یا حذف استعلامات کاغذی دانست؛ نظارت هوشمند به‌معنای بازطراحی فرایند نظارت در جهت تحقق‌‌ «اثربخش»، «کارا» و «نتیجه‌‌بخش» اهداف نظارت است که در این ارتباط مجلس باید ملاک‌های لازم را مشخص کند که چه زمانی از چه رویکرد، نهاد، فرایند، شکل و ابزاری برای نظارت استفاده می‌کند.

• سازوکار: متوازن‌‌سازی نظام انگیزشی نمایندگان

هوشمندسازی درعین‌حال که فرایندها را کارآمد، تسهیل و تسریع می‌‌کند، اما به جهت حذف عامل انسانی امکان اعمال اقتدار سیاسی توسط ناظر بر منظور را سلب کرده و همچنین داده‌‌های به‌‌دست ‌‌آمده را نیز از انحصار یک فرد یا بخش خارج می‌‌کند و به همین جهت ممکن است کمتر خواهان داشته باشد. باید به جهت متوازن‌‌سازی نظام انگیزشی در روند هوشمندسازی نظارت، انتفاعاتی را نیز برای نمایندگان در نظر گرفت که طالب و متقاضی هوشمندسازی نظارت باشند. برای مثال اینکه هوشمندسازی، داده‌‌های مورد نیاز نمایندگان برای انجام تکالیفی که برعهده دارند اعم از قانونگذاری و نظارت را به شکل دیتا (داده خام) یا دیتاست (داده تحلیل‌‌شده) در اختیار آنها قرار خواهد داد و به همین ‌‌جهت؛ تقنین و نظارت را کارامدتر خواهد کرد. مشاور فناوری اطلاعات رئیس مجلس با اتکا بر ظرفیت مرکز فناوری اطلاعات مجلس می‌‌تواند سامانه نظارت هوشمند را با کمک مرکز پژوهش‌های مجلس طراحی و راه‌‌اندازی کند.

6-8. تفرق نهادهای نظارتی در مقابل انسجام نهادهای نظارتی

• توضیح

نهادهای نظارتی مجلس، متعدد و در تحقق کارکردهایشان متفرق‌‌ هستند؛ کمیسیون‌‌های تخصصی، کمیسیون اصل (۹۰)، معاونت نظارت، دیوان محاسبات و ... هرکدام، واجد رویه‌‌های مختلف نظارتی هستند و به‌نوعی بر عملکرد دولت و سایر قوا نظارت می‌‌کنند. این تفرق نهادی، نظارت یکپارچه و هم‌‌افزای این نهادها از یک‌سو و بعضاً رویه کاری دولت به جهت نظم پیش‌‌بینی‌‌شده توسط دستگاه‌‌های دولتی را به چالش کشیده است که بدون‌‌شک نیازمند بازتنظیم و بازطراحی است. پیشنهاد می‌‌شود مجلس شورای اسلامی با تشکیل هیئت عالی نظارت به دبیری معاونت نظارت، شأن تنظیم‌‌گری روابط ذی‌نفعان نظارتی مجلس را به شکل نهادی دنبال کند.

• سازوکار: ایجاد «هیئت عالی نظارت» به‌عنوان تنظیم‌‌گر نهادهای نظارتی

هرکدام از نهادی نظارتی مجلس، واجد وظایف و البته رویکردی برای تعقیب وظایف نظارتی خویش است. کمیسیون‌‌های تخصصی به نظارت بر عملکرد دستگاه‌‌های دولتی به جهت پیشبرد اهداف هر حوزه تخصصی می‌‌پردازند؛ کمیسیون اصل (۹۰) به شکایات مردمی در مورد طرز کار قوای سه‌‌گانه رسیدگی کرده و از آنها پاسخ می‌‌خواهد؛ دیوان محاسبات به کنترل عملکرد دولت در استفاده از منابع عمومی در راستای محلی که در قانون بودجه تعیین شده است می‌‌پردازد؛ معاونت نظارت مجلس به بررسی انطباق مقررات دولتی با قوانین و همین‌‌طور سامان‌دهی امور ناظرین مشغول است و ... . تمام این وظایف و نقش‌‌ها در جایگاه خود درست و هرکدام با تمسک به قانون در حال انجام است و منفعتی از منافع عمومی را دنبال می‌‌کند. مسئله آنجا شکل می‌‌گیرد که این نهادهای قانونی و محترم برای انجام تکالیف خویش و تحقق منفعت عمومی، دچار تزاحماتی با یکدیگر می‌‌شوند؛ برای مثال نتیجه نظارت کمیسیون‌‌های تخصصی منتج به برجسته کردن یک ایراد طرز کاری از دولت می‌‌شود؛ یا علت عدم تطبیق مقررات با قانون به طرز کار دولت برمی‌‌گردد و مانند آن. یا حتی ممکن است گفته شود مجموعه این کارکردهای نظارتی، همه شئون لازم نظارت و ارزشیابی دولت توسط مجلس را پوشش نمی‌‌دهد و نیاز به تکمیل است. در این موارد، وجود سازوکاری که رفع تزاحم کند و یا موارد نقیصه و خلأ را پر کند، عمیقاً احساس می‌‌شود که نام آن سازوکار تنظیم‌‌گری است؛ هیئت عالی نظارت با دبیری معاونت نظارت می‌‌توان شأن تنظیم‌‌گری نظارت را در مجلس ایفا کند.

مجلس شورای اسلامی، به جهت نقایص گفته شده، امکان نظارتی خود در شئون مختلف کنترل، پایش، ارزشیابی و نظارت را در تنگنا دیده و لازم است در این ارتباط، چرخش‌‌های تحول‌‌‌‌آفرینی انجام دهد.

7. جمع‌بندی و پیشنهادها

همان‌طور که گفته شد مجلس شورای اسلامی جهت انجام وظایف نظارتی خود نیازمند بازخوانی و تنظیم نگاشت نهادهای نظارتی و تکالیف و شئونی که هریک از آنها دارند، است و درعین‌حال نیازمند طراحی راهبردهایی جهت کارآمدسازی وظیفه نظارتی خود است. در این مطالعه، این راهبردهای پیشنهادی در قالب انجام برخی چرخش‌‌های تحول‌‌آفرین صورت‌بندی شده است و چون این چرخش‌‌ها ممکن است با تعادل نهادی وضع موجود مجلس همخوان نباشد، سازوکارهایی به‌عنوان پیشران معرفی شده‌‌اند. مجموعه جهت تغییر، توصیف وضع موجود، چرخش‌‌ها، امکان نهادی مجلس برای چرخش و سازوکار تغییر تعادل نهادی در جدول زیر پیشنهاد شده است:

 جدول 8. چرخش‌‌های تحول‌‌آفرین نظارت مجلس بر دولت

مأخذ: همان.