خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

طبق قانون تشکیل سازمان بهزیستی در خرداد 1359 این سازمان از بدو تأسیس تاکنون، مکلف به «حمایت و نگهداری از کودکان و اطفال بی‌سرپرست» است. اما طی دهه‌های گذشته تغییراتی در سیاست‌های مدیریتی مراکز ارائه‌دهنده خدمات در سازمان بهزیستی به‌وجود آمده است که بر عملکرد بخش‌های مختلف این سازمان‌ ازجمله مراکز نگهداری از کودکان بی‌سرپرست (مراکز شبه خانواده) نیز اثرگذار بوده است. برون‌سپاری خدمات اجتماعی مربوط به مراکز شبه‌خانواده به مراکز غیردولتی یکی از مهم‌ترین اقدامات است که از دهه هشتاد بر اساس سیاست‌های ابلاغی دولت مطابق با ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری در دستور کار سازمان بهزیستی قرار گرفته است. به‌نحوی‌که به گفته مدیران ارشد سازمان بهزیستی 93 درصد از خدمات آن تا سال 1398 به بخش خصوصی واگذار شده ‌است. همچنین آمارها‌ نشان‌ می‌دهد در بخش نگهداری از کودکان و نوجوانان نیز به‌جز شیرخوارگاه‌ها اکثریت مراکز به بخش غیردولتی واگذار شده ‌است. پرسش اصلی این پژوهش چنین است که با توجه به تغییر سیاست‌های سازمان بهزیستی در قبال نحوه‌ اجرای قوانین نگهداری از کودکان طی یک دهه گذشته، ذی‌نفعان سه‌گانه یعنی کودکان و نوجوانان تحت سرپرستی سازمان، مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان و سازمان بهزیستی با چه تغییراتی مواجه شدند؟

برای یافتن پاسخ پرسش‌های فوق، پژوهش حاضر بیش از‌ هر چیز تمرکز خود را بر وضعیت ساختار نظام هزینه‌ای مراکز شبه‌خانواده و سازمان بهزیستی قرار داده است. زیرا با توجه به تفاهم نامه شیوه مراقبت و پرورش کودکان تحت سرپرستی بهزیستی که میان سازمان بهزیستی و مراکز شبه‌خانواده منعقد شده‌ است، بررسی این موضوع یکی از کلیدی‌ترین جنبه‌های ارتباط بین سازمان بهزیستی و مراکز غیردولتی به‌حساب می‌آید. همچنین فهم پیامدهای وضعیت کنونی برای هریک از ذی‌نفعان در آینده شیوه مدیریت مالی مراکز قابل بررسی است.

 نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

سیاست اصلاح الگوی نگهداری از کودکان و نوجوانان در سازمان بهزیستی از اوایل دهه 80 را می‌توان در دو برنامه مکمل مشاهده کرد. اولین سیاستگذاری، انتقال فرزندان تحت سرپرستی سازمان به خانواده‌ها از طریق بازپیوند به خانواده زیستی، مراقبت در خانواده جایگزین خویشاوند، فرزندخواندگی و سرپرستی موقت است. اما این سیاست فقط می‌تواند به‌صورت مکمل مورد توجه قرار گیرد. زیرا انواع سیاست‌های فوق شامل‌ همه‌ی کودکان و نوجوان نمی‌شود و همچنان وجود مراکز نگهداری برای سایر کودکان همچنان ضروری است. بنابراین هم‌زمان مراقبت در مراکز با الگوی برون‌سپاری خدمات در «خانه‌های شبانه‌روزی» یا «مراکز شبه‌خانواده» دنبال شد. بر همین اساس تا پایان سال 1400 از میان 637 مرکز نگهداری از کودکان و نوجوانان تنها 46 مرکز دولتی (معادل 7 درصد) باقی مانده‌ است. درحالی‌‌که در سال 1384، تعداد 142 مرکز (معادل 37.1%) به‌صورت دولتی اداره می‌شد. همچنین در سال 1384 تعداد کودکان و نوجوانان نگهداری شده در خانه‌ها و خانوده‌ها تقریباً برابر است، اما در سال 1400 حدود 67 درصد از کودکان بی‌سرپرست در خانواده‌ها تحت مراقبت قرار دارند و تنها 33 درصد در مراکز نگهداری می‌شوند. بنابراین رشد حدود 42 درصدی تعداد کودکان بی‌سرپرست تحت حمایت از سال 1384 تا 1400 عموماً در قالب سیاست های متنوع واگذاری به خانواده‌ها پاسخ داده شده است.

اما پس از برون‌سپاری خدمات به مراکز نگهداری کودک و نوجوان، مسائل موجود در نظام ساختار مالی میان سازمان بهزیستی و مراکز، محور برخی مشکلات در حوزه‌های دیگر شده ‌است. همچنین پیامد تحولات سیاستی فوق برای ذی‌نفعان نیز قابل‌توجه است. به‌نحوی‌که عموما عدم ارائه خدمات باکیفیت مطلوب به کودکان و نوجوانان تحت سرپرستی سازمان به‌عنوان جمعیت هدف دریافت‌کننده خدمات، نارضایتی مدیران و کارکنان مراکز و کاهش احتمالی قدرت نظارتی سازمان بهزیستی بخشی از مختصات وضعیت جدید است. پژوهش حاضر وضعیت نظام ساختار مالی میان سازمان بهزیستی و مراکز در دو سطح مورد بررسی قرار داده است.

الف) بررسی هزینه مراکز نگهداری کودک و نوجوان براساس دستورالعمل‌های تعیین شده سازمان بهزیستی‌ درخصوص خدمات در حوزه‌هایی نظیر هزینه حقوق و بیمه کارکنان، هزینه اجاره محل نگهداری کودکان، تجهیزات زیرساختی، پوشاک، پرداختی‌ ماهیانه، تغذیه و مواد خوراکی، هزینه تحصیلی و آموزشی، هزینه بهداشت و سلامت‌ برمبنای اطلاعات هزینه و درآمد خانوار مرکز آمار ایران.

ب) بررسی هزینه اعلام شده از هشت مرکز به تفکیک حوزه‌های هزینه‌ای مختلف و به‌دست آوردن بیشینه و کمینه هزینه‌ها در بخش‌های مختلف و مقایسه آن با یارانه سازمان بهزیستی .

 درنتیجه پژوهش حاضر‌ نشان‌ می‌دهد یارانه سازمان بهزیستی در حالت خوش‌بینانه 21.7 درصد از هزینه مراکز شبه‌خانواده را در سال 1401 پوشش می‌دهد و شکاف مالی‌ قابل‌توجهی میان هزینه‌های محاسبه‌شده طبق دستورالعمل‌ها، هزینه اعلامی مراکز و یارانه سازمان بهزیستی وجود دارد. مهم‌ترین پیامد وجود این شکاف، کاهش کیفیت و کمّیت خدمات برای کودکان بی‌سرپرست است.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. اصلاح و بازنگری‌ درخصوص قوانین و آیین‌نامه‌های موجود‌ درباره تعیین قیمت تمام شده مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان براساس ارزیابی‌های دقیق نظام هزینه‌های مراکز،
2. تخصیص اماکن، ساختمان‌ها و زمین‌های ‌در اختیار سازمان بهزیستی و سایر اموال در اختیار دولت و سازمان‌های حاکمیتی نظیر اوقاف، دارایی‌های آزاد شده ناشی از طرح مولدسازی اموال دولتی براساس نظام رتبه‌بندی از مراکز،
3. بازنگری در در دستورالعمل تخصصی نگهداری از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست با هدف اصلاح برخی استاندارهای نظارتی و همچنین برآورد واقع‌بینانه‌تر نسبت به بعضی از هزینه‌ها مانند: تغذیه، بهداشت و درمان، آموزش و دستمزد کارکنان،
4. ارائه آموزش تخصصی و عمومی مورد نیاز به صاحبان مراکز، مربیان و سایر کارکنان مراکز جهت ارائه خدمات اجتماعی و تسهیل فرایند جذب مربیان و کارکنان متخصص و ماهر در امر نگهداری و آموزش کودکان از طریق تأمین منابع مالی لازم،
5. اصلاح آیین‌نامه مالی مراکز شبه‌خانواده با هدف حسابرسی دقیق و نظارت بر کمک‌های نقدی، خدماتی و کالایی قابل پیگیری ازسوی خیرین برای جلوگیری از هرگونه سوءاستفاده احتمالی،
6. ایجاد سامانه‌ای برخط جهت تجمیع اطلاعات، رصد و ارزیابی مراکز و ارتباط مؤثر میان مراکز شبه‌خانواده با یکدیگر و ارتباط آنها با سازمان بهزیستی.
7. تعرفه آب، برق و گاز مراکز مراقبت و نگهداری از کودکان و نوجوانان همانند مشترکان خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور در تبصره 1 بند الف ماده 39 قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور تا سقف الگوی مصرف (به تناسب سرانه مصرف برای تعرفه آب) برابر با صفر منظور گردد. اعتبارات مذکور در لوایح بودجه سنواتی پیش‌بینی ‌شود.

1.مقدمه

نگهداری و حمایت از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست یکی از مسائلی است که تمامی جوامع از دیرباز تاکنون با آن مواجه هستند. در دوران پیشامدرن نهادهای متعدد اجتماعی مسئولیت نگهداری از این کودکان را پذیرا می‌شدند و ارائه خدمات اجتماعی‌ به‌ شکل ساختاری جزو وظایف نهاد سیاست محسوب نمی‌شد، اما به‌تدریج در دوران مدرن ارائه خدمات اجتماعی به گروه‌های در معرض آسیب برعهده‌ دولت‌ها نهاده شد. امروزه وظایف دولت‌ها در این راستا شامل سلسله‌ای از اقدامات گسترده است که سطوح مختلف قانونگذاری، ارائه خدمات و نظارت و ارزیابی سیاست‌های اجتماعی مربوط به حمایت و نگهداری از کودکان بی‌سرپرست را دربر می‌گیرد. سیاست‌های اجتماعی‌ درخصوص کودکان در ایران، براساس اولین قانون بلدیه در سال ۱۲۹۸ شمسی انجام شده ‌است. شهرداری تهران، اولین دارالایتام (پرورشگاه) را در دروازه قزوین قدیم و نخستین دارالرضاعه (شیرخوارگاه) را در دروازه دولت این شهر ایجاد کرد[1].

 پس از آن جمعیت شیر و خورشید سرخ ایران بود که در سال 1302 شمسی بنیانگذاری شد و یکی از وظایف آن سازمان‌دهی و حمایت از کودکان بی‌سرپرست بود [3]. در سال ۱۳۲۴ شمسی بنگاه مستقل معاونت عمومی شامل بهداری تهران، تیمارستان، دارالایتام و نوانخانه در محل شهرداری تشکیل شد که درنتیجه آن دارالایتام به مرکز مستقل پرورش کودکان تبدیل شد، ولی شیرخوارگاه کماکان به فعالیت خود‌ به‌ شکل قبلی ادامه ‌داد. در سال ۱۳۳۲ نیز محلی به نام بنگاه پرورش کودک نزدیک شهرری ایجاد شد که در سال ۱۳۴۱ شمسی پس از ادغام با سایر نهادهای موجود، اولین دارالایتام سازمان تربیتی شهر تهران را به‌وجود آورد [1]. در این میان و در سال ۱۳۳۷ مراکز رفاه خانواده نیز تشکیل شد و دولت تصمیم گرفت تا به‌جای پراکندگی خدمات رفاهی به‌صورت‌های مختلف کلیه آنها را در یک مجموعه متمرکز کرده و برنامه‌های لازم را تدوین کند. لذا در سال ۱۳۴۵، دولت گروه برنامه‌ریزی تأمین اجتماعی را ایجاد کرد و به این منظور در همان سال فصل جدیدی به نام فصل تأمین و رفاه اجتماعی در قانون و برنامه چهارم به تصویب رسید [1].

پس از انقلاب اسلامی سازمان بهزیستی کشور در سال 1359 از ادغام ۱۶ سازمان، نهاد، مؤسسه و انجمن تشکیل شد. در تاریخ 29 آذرماه 1359 نیز سازمان تربیتی شهرداری تهران به بهزیستی واگذار شد و در تاریخ ۱۶ دی‌ماه سال 1363 بر پایه مصوبه مجلس شورای اسلامی، سازمان بهزیستی در شمار سازمان‌های وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار گرفت. در تیرماه سال ۱۳۸۳ تغییر دیگری در این سازمان رخ داد و براساس قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، سازمان بهزیستی کشور به‌همراه سازمان‌های تأمین اجتماعی و بیمه خدمات درمانی از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتزع و به زیرمجموعه وزارت رفاه ملحق شدند. در سال 1390 با تصویب قانون تشکیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان بهزیستی نیز زیرمجموعه این وزارتخانه جدید قرار گرفت [1].

شکل 1. فرایند تصویب قوانین و رویدادهای مهم در خصوص کودکان و نوجوانان بی سرپرست[1]

بنابراین در تاریخ پساانقلاب سازمان بهزیستی مهم‌ترین سازمان عرضه‌کننده خدمات اجتماعی در کشور است و به‌موجب قوانین مختلف وظایف متعددی‌ برعهده این سازمان گذاشته شده‌ که حمایت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست‌ ازجمله این وظایف است. خدمات عمده دیگر سازمان بهزیستی را می‌توان شامل خدمات حمایتی- رفاهی از جمعیت‌های هدف آسیب‌پذیر، نگهداری و توانبخشی افراد دارای معلولیت و سالمندان دانست که از طریق مجتمع‌های حمایتی و مراکز گوناگون ارائه می‌شود.

1-1. طرح مسئله

طی دهه‌های گذشته تغییراتی در سیاست‌های مدیریتی مراکز ارائه‌دهنده خدمات در سازمان بهزیستی به‌وجود آمده که بر عملکرد بخش‌های مختلف این سازمان‌ ازجمله مراکز نگهداری از کودکان بی‌سرپرست (مراکز شبه‌خانواده) نیز اثرگذار بوده است. برون‌سپاری خدمات اجتماعی به مراکز غیردولتی یکی از مهم‌ترین اقدامات بوده که از دهه هشتاد در دستور کار سازمان بهزیستی قرار گرفته است. به‌نحوی‌که به گفته مدیران ارشد سازمان بهزیستی 93 درصد از خدمات آن تا سال 1398 به بخش خصوصی واگذار شده ‌است [6]. همچنین آمارها‌ نشان‌ می‌دهد در بخش نگهداری از کودکان و نوجوانان نیز به‌جز شیرخوارگاه‌ها اکثریت مراکز به بخش غیردولتی واگذار شده ‌است [1]. پیش از این نگهداری از کودکان بی‌سرپرست یا بدسرپرست در الگوی «پرورشگاه‌» به‌عنوان یکی از قدیمی‌ترین شیوه‌های حمایت از این اقشار مورد توجه بود. اغلب پرورشگاه‌ها، مراکز شبانه‌روزی بزرگی بودند که جمعیتی چند صد نفری از کودکان و نوجوانان را در‌ آنها نگهداری می‌کردند. هرچند شیوه سنتی نگهداری کودکان و نوجوانان در پرورشگاه‌ها نیز دارای آسیب‌های فراوان در حوزه نگهداری و ارائه خدمات حمایتی جامع برای جمعیت هدف بود و ضرورت بازنگری در آن توسط کارشناسان پیشنهاد شد، اما ضرورت تحول در حوزه تربیتی و حمایتی با تغییرات مدیریتی و حقوقی‌ درخصوص برون‌سپاری مراکز جدید نیز گره خورد.

به‌عبارت‌دیگر سیاست سازمان بهزیستی برای اصلاح الگوی نگهداری از کودکان و نوجوانان را می‌توان در دو برنامه مکمل مشاهده کرد: اول، تأکید بر انتقال فرزندان تحت سرپرستی سازمان به خانواده‌ها از طریق بازپیوند به خانواده زیستی، مراقبت در خانواده جایگزین خویشاوند، فرزندخواندگی و سرپرستی موقت بوده است. به‌نحوی‌که «خانواده‌های جایگزینِ واجد شرایط به‌عنوان اصلی‌ترین مأموریت دفتر امور شبه‌خانواده هدف نهایی و دائمی است و مراقبت و پرورش کودک در مؤسسات (خانه‌های کودکان و نوجوانان)، به‌صورت موقت و صرفاً برای آماده سازی و رسیدن به هدف نهایی تدوین و تنظیم گردیده ‌است» [4]. آمارها نیز این موضوع را‌ تأیید می‌کنند، اما این سیاست فقط می‌تواند به‌صورت مکمل مورد توجه قرار گیرد. زیرا بازپیوند‌ همه‌ کودکان و نوجوان به خانواده ممکن نیست. بنابراین هم‌زمان با تأسیس مراکز جدید که تحت‌عنوان خانه‌های شبانه‌روزی یا مراکز شبه‌خانواده که الگوی نگهداری و حمایت را در محیطی مطلوب‌تر از پرورشگاه فراهم می‌کرد نیز در دستور کار قرار گرفت. برون‌سپاری خدمات به مراکز غیردولتی نیز به‌تدریج انجام شد [8]. بنابراین بخشی از وظایف سازمان بهزیستی در قبال کودکان و نوجوانان بدسرپرست و بی‌سرپرست به مراکز غیردولتی و خانواده‌های جایگزین واگذار شده و مسئولیت این سازمان در این رابطه به خرید خدمت از خانه‌های شبه‌خانواده و نظارت بر عملکرد خانواده‌های جایگزین تقلیل داده شده است.

‌به‌عبارت‌دیگر برون‌سپاری خدمات مذکور به مراکز شبه‌خانواده، سبب تغییر در شیوه اجرایی تکلیف قانونی سازمان بهزیستی در نگهداری و حمایت از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست شده است. اما پرسش اصلی این پژوهش چنین است که با توجه به تغییر سیاست‌های سازمان بهزیستی در قبال نحوه‌ اجرای قوانین نگهداری از کودکان طی یک دهه گذشته، آیا این سازمان به اهداف تعیین شده در قوانین و آیین‌نامه‌ها نائل شده ‌است؟ نقش سازمان بهزیستی نسبت با مراکز غیردولتی چگونه بازتنظیم شده ‌است؟ تعاملات سازمانی و مالی بهزیستی و مراکز غیردولتی‌ به‌ شکل مطلوب در جریان است؟ پس از واگذاری مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان به بخش غیردولتی کیفیت خدمات ارائه شده چه تغییراتی کرده است؟ و ‌به‌عبارت‌دیگر پیامدهای واگذاری خدمات سازمان بهزیستی به مراکز شبه‌خانواده برای سه ذی‌نفع اصلی یعنی کودکان و نوجوانان تحت سرپرستی، سازمان بهزیستی و مراکز چیست؟

برای یافتن پاسخ پرسش‌های فوق، پژوهش حاضر بیش از‌ هر چیز تمرکز خود را بر شکاف هزینه‌های اعلامی مراکز شبه‌خانواده و یارانه پرداختی بهزیستی به مراکز قرار داده است. زیرا با توجه به نوع تفاهم نامه که میان سازمان بهزیستی و مراکز شبه‌خانواده منعقد شده‌ است، بررسی این موضوع یکی از کلیدی‌ترین جنبه‌های ارتباط بین سازمان بهزیستی و مراکز غیردولتی به‌حساب می‌آید. همچنین فهم پیامدهای وضعیت کنونی برای هریک از ذی‌نفعان در آینه شیوه مدیریت مالی مراکز قابل مشاهده ‌است. ترسیم وضعیت ذی‌نفعان و دگرگونی نسبت آنان پرسش اصلی است که در ادامه به آن خواهیم پرداخت.

 1-2. مروری بر قوانین نگهداری از کودکان و نوجوانان

سازمان بهزیستی کشور از زمان تأسیس، نقش اصلی تولی‌گری را در قوانین و مقررات نگهداری از اطفال، کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست دارد. از همان لایحه تشکیل این سازمان مصوب 24 خردادماه سال 1359 «در جهت تحقق مفاد اصول (21 و 29) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به‌منظور تأمین موجبات برنامه‌ریزی، هماهنگی، نظارت و ارزشیابی و تهیه هنجارها و استانداردهای خدماتی و توسعه دامنه اجرای برنامه‌های بهزیستی در زمینه حمایت خانواده‌های بی‌سرپرست و نیازمند و ارائه خدمات مختلف به کودکان... و حمایت و نگهداری از کودکان و اطفال بی‌سرپرست را با جلب مشارکت و فعالیت گروه‌های داوطلب و مؤسسات غیردولتی» مأموریت‌های منحصربه‌فردی یافته‌ است [2]. پس از آن «قانون تأمین زنان و کودکان بی‌سرپرست» در سال 1371، «قانون حمایت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست» مصوب سال 1392 و «قانون حمایت از اطفال و نوجوانان» مصوب سال 1399 مهم‌ترین قوانین تصویب شده‌ درخصوص این جمعیت هدف است. همچنین تدوین و اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بد سرپرستنیز از اهمیت زیادی برخوردار است. در جدول زیر مهم‌ترین احکام قانونی که تکالیف سازمانی مربوط به حمایت و نگهداری از کودکان و نوجوانان را تعیین کرده، قابل مشاهده ‌است.

جدول 1. قوانین و مقررات مربوط به نگهداری و حمایت از کودکان و نوجوانان بی سرپرست[7]، [17] و [18]

 براساس اهداف و شرح وظایف واحدهای سازمان بهزیستی کشور موضوع اجرای ماده (34) قانون مدیریت خدمات کشوری 23 وظیفه اصلی برای این سازمان در نظر گرفته شده‌ که متناسب با آن سه معاونت (امور توان‌بخشی، فرهنگی و سلامت اجتماعی و توسعه و مدیریت منابع) درون سازمان تعریف شد‌ه است. ذیل معاونت فرهنگی و امور اجتماعی دفتر مراقبت و توانمندسازی کودکان و نوجوانان فعالیت می‌کند که وظایف زیر در حوزه کودکان تحت سرپرستی سازمان به این گروه واگذار شده ‌است.براساس موارد فوق، سازمان بهزیستی است که در قبال حمایت از کودکانی که به هر دلیل سرپرست مؤثر ندارند، مسئول است و وظیفه حمایت از این کودکان را‌ برعهده دارد. بنابراین با وجود برون‌سپاری این خدمات به بخش غیردولتی، همچنان تکالیف حمایت و نگهداری از کودکان و نوجوانان مورد بحث، معطوف به این سازمان است [2].

شکل 2. ملاک‌های مهم پذیرش کودکان در مراکز سازمان بهزیستی[4]

1-3. روش تحقیق

موضوع اصلی این گزارش بررسی فرایند و پیامدهای برون‌سپاری خدمات اجتماعی به مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست است. به همین منظور برای پژوهش در این موضوع استفاده از روش‌ها و تکنیک‌های تحقیق گوناگون نظیر مطالعات اسنادی، مصاحبه با کارشناسان، تحلیل‌های آماری و اطلاعاتی و درنهایت محاسبات اقتصادی ضرورت دارد. به‌صورت خلاصه این گزارش به چهار بخش اصلی قابل تقسیم است.

بخش پیشین این پژوهش پس از مرور کوتاهی بر تاریخچه مراکز نگهداری از کودکان بدسرپرست و بی‌سرپرست در ایران به بررسی قوانین مرتبط با حوزه حمایت و نگهداری از کودکان و نوجوانان پرداخته ‌است. در این بخش از تکنیک مطالعات اسنادی بهره برده شده و بررسی قوانین، مقررات، آیین‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها، اسناد و... این حوزه در دستور کار قرار گرفته شده ‌است.

بخش دیگر نیز که حاصل همین مطالعات اسنادی است، وضعیت مراکز شبه‌خانواده در یک دهه گذشته در کشور و به تفکیک استان‌ها به‌لحاظ آمار و اطلاعات موجود مورد توجه قرار گرفته است. از نتایج حاصل از این دو بخش روشن می‌شود که شیوه مدیریت این نهادها در دهه‌های اخیر دچار تغییرات مهمی شده‌ است که بررسی جزئیات آن ضروری می‌کند.

بخش بعد گزارش، سنجش کیفیت تعامل سازمانی و اقتصادی بین سازمان بهزیستی و مراکز شبه‌خانواده را شامل می‌شود. ابتدا استانداردهای حاکم بر اداره مراکز شبه‌خانواده ازسوی سازمان بهزیستی تشریح خواهد شد، سپس براساس این استانداردها قیمت تمام شده محاسبه می‌شود. برای برآورد هزینه‌های تعیین شده در آیین‌نامه‌های ابلاغی سازمان بهزیستی به‌عنوان ناظر مراکز شبه‌خانواده، از منابع رسمی مختلف ازجمله تحلیل‌داده‌های هزینه درآمد-خانوار، تحلیل داده‌های اجاره مسکن و در مواردی که نیاز به اطلاعات تکمیلی بوده از روش جمع‌آوری اطلاعات میدانی استفاده شده ‌است. ‌به‌عبارت‌دیگر نتیجه این بخش محاسبه حداقل هزینه برای نگهداری یک کودک مطابق استانداردهای سازمان بهزیستی است. سپس اطلاعات هزینه‌ای در بخش‌های مختلف از هشت مرکز شبه‌خانواده براساس اسناد مالی آنها، جمع‌آوری شده‌ و هزینه اعلامی مراکز با محاسبات هزینه‌ای براساس استاندارد ابلاغی سازمان بهزیستی مقایسه شده ‌است. هدف از این بخش بررسی چارچوب هزینه‌ای برخی مراکز و مقایسه آنها با یکدیگر بوده و بدیهی است اطلاعات این بخش به‌دلیل محدودیت در تعداد نمونه‌گیری قابلیت تعمیم به‌تمامی مراکز کشور را نخواهد داشت. درنهایت نیز شکاف یارانه پرداختی کمک معیشتی سازمان بهزیستی نسبت با هزینه‌های استاندارد و اعلامی مراکز شبه‌خانواده در سال 1401 مشخص شده ‌است.

در بخش پایانی، به بررسی پیامدهای برون‌سپاری خدمات اجتماعی برای ذی‌نفعان اصلی از خلال برآورد روابط سازمانی و اقتصادی میان بهزیستی و مراکز پرداخته شده ‌است. انجام مصاحبه‌های فردی در سنت پژوهشی کیفی و استفاده از اطلاعات پژوهش‌های میدانی دیگر از وضعیت مسئولان سازمان بهزیستی، مدیران مراکز شبه‌خانواده و کودکان بخشی از تحلیل بخش پایانی پژوهش حاضر را تشکیل می‌دهد.

2. شبه‌خانواده‌ها از نگاه آمار

طبق الزامات اجرایی موجود، سازمان بهزیستی، مراکز شبه‌خانواده را براساس سن افراد نگهداری شده به چهار سطح عمده تقسیم کرده است. شیرخوارگاه برای نگهداری از اطفال 0-3 سال، مراکز نوباوگان برای نگهداری از کودکان 3-6 سال، خانه کودک و نوجوان برای نگهداری کودکان 6-12 سال و درنهایت خانه کودک و نوجوان که نوجوانان 12-18 سال را حمایت و نگهداری می‌کند.اگر در جستجویی تاریخی روند تغییرات شیوه مدیریتی مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان با اتکا به داده‌های رسمی سالنامه سازمان بهزیستی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مشاهده کنیم، روند تدریجی تحولات طی بازه زمانی 1384 تا 1400 به‌طور محسوس نمایان می‌شود. همچنین تحلیل این آمارها، تصویری دقیق‌تر از تغییرات سیاستی سازمان بهزیستی در قبال کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست را نمایان می‌کند. ابتدا وضعیت تحول در نوع مدیریت مراکز (دولتی، غیردولتی) مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

شکل 3: نمودار روند تغییرات مراکز شبه‌خانواده در کشور به تفکیک نوع مدیریت،1400- 1384[1]،[13]

همان‌طور که در شکل بالا قابل مشاهده ‌است در سال 1384 مجموعاً 382 مرکز نگهداری از کودکان و نوجوانان در کل کشور وجود دارد که 142 مرکز (معادل 37.1%) آن به‌صورت دولتی اداره می‌شدند. در سال 1400 تعداد کل مراکز با رشد حدود 68 درصدی به تعداد 637 مرکز رسیده و در این بین تنها 46 مرکز دولتی (معادل 7 درصد) باقی مانده ‌است. درواقع سیاست‌های سازمان بهزیستی در فرایند برون‌سپاری سبب افزایش تعداد مراکز در طول 16 سال شده‌ و انتقال مدیریت از بخش دولتی به خصوصی را به‌ شکل‌ قابل‌توجهی رقم زده‌ است. برای تبیین دقیق‌تر موضوع، بررسی تحولات تعداد کودکان نگهداری شده در مراکز دولتی و غیردولتی را نیز در سال‌های 1397-1384 مورد بررسی قرار خواهیم داد. بررسی اطلاعات مربوط به تحولات تعداد کودکان تحت پوشش در مراکز شبه‌خانواده‌ نشان‌ می‌دهد که هرچند تعداد کل کودکان تحت پوشش طی این سال‌ها کاهش یافته‌، اما تعداد کودکان در مراکز دولتی نیز نسبت به‌کل از 46.4 درصد در سال 1384 به 18.1 درصد در سال 1397 کاهش یافته ‌است. بنابراین آمار و ارقام تعداد کودکان تحت پوشش و وضعیت مراکز غیردولتی‌ نشان‌ می‌دهد که سیاست اصلی سازمان بهزیستی به‌سمت حمایت از کودکان در قالب مراکز غیردولتی تغییر کرده است. شکل زیر نشان‌دهنده سیاست جدید سازمان بهزیستی است. متأسفانه از سال 1397 به‌بعد اطلاعات به تفکیک مراکز دولتی و غیر دولتی ارائه نشده است.

شکل 4: نمودار روند تغییرات تعداد فرزندان تحت پوشش سازمان به تفکیک  نوع مدیریت [8] و [13]

همچنین علاوه‌ بر سیاست برون‌سپاری مراکز به بخش غیردولتی، سیاست واگذاری کودکان به خانواده‌های جایگزین هم‌ به‌ شکل محسوس اتفاق افتاده ‌است. در سال 1384 تعداد کودکان و نوجوانان نگهداری شده در خانه‌ها و خانواده‌ها تقریباً برابر است، اما در سال 1400 حدود 67 درصد از کودکان بی‌سرپرست به خانواده‌ها واگذار شدند و تنها 33 درصد در مراکز نگهداری می‌شوند. بنابراین رشد حدود 42 درصدی تعداد کودکان بی‌سرپرست تحت حمایت از سال 1384 تا 1400 عموماً به خانواده‌ها سپرده شده است که در صورت نظارت و مراقبت مستمر سازمان بهزیستی بر خانواده‌ها می‌تواند یکی از سیاست‌های موفق تلقی شود.  

شکل 5: نمودار تعداد کل فرزندان تحت پوشش به تفکیک مراقبت در خانه (شبه‌خانواده) و مراقبت در خانواده[8] و [13]

 شکل 5، نیز اطلاعات مراکز شبه‌خانواده را به تفکیک استان و نوع مرکز از نظر سنی نشان‌ می‌دهد. این نمودار کمک می‌کند درک دقیق‌تری از پراکندگی جغرافیایی مراکز و تعداد آنها در سراسر کشور داشته ‌باشیم. همان‌طور که مشاهده می‌شود در سال 1400 تراکم مراکز در برخی مناطق کشور مانند استان‌های خراسان‌رضوی، تهران و کرمان بسیار زیاد است. به‌نحوی‌که 36% از مراکز کل کشور در این سه استان قرار دارند. در مقابل استان‌های ایلام، زنجان و بوشهر کمترین تعداد مراکز را دارند و تقریباً 2% از مراکز را در درون خود جای داده‌اند. بنا به گفته مسئولان سازمان بهزیستی اختلاف زیاد تعداد مراکز در استان‌ها بیشتر به مسائل فرهنگی بازمی‌گردد و دلیل اصلی آن توانایی اقوام و بستگان در جذب فرزندان بدسرپرست یا بی‌سرپرست به درون خانواده است، اما به‌نظر می‌رسد این موضوع ابعاد دیگری نیز دارد. به‌طوری‌که تعداد مراکز استان خراسان‌رضوی (شامل 15% از مراکز کل کشور) 25 برابر تعداد مراکز در استان ایلام یا زنجان بوده و یا استان البرز به‌عنوان یکی از استان‌های پرجمعیت و شهر نشین کشور تنها 3.2% از مراکز را در خود جای داده است.

شکل 6: نمودار تعداد مراکز شبه‌خانواده به تفکیک استانی و نوع مرکز در سال 1400[8]

نکته قابل‌تأمل دیگر در شکل فوق، پراکندگی مراکز به تفکیک نوع مرکز است. همان‌طور که قابل مشاهده ‌است، تعداد شیرخوارگاه‌ها در کل کشور معادل 33 مرکز (5.1%) بوده که همگی‌ آنها به‌صورت دولتی اداره می‌شوند و به‌جز استان تهران که 3 شیرخوارگاه دارد بقیه استان‌ها دارای فقط یک شیرخوارگاه هستند. مراکز نوباوگان (11.4%) از کل مراکز کشور را شامل می‌شوند. تعداد مراکز نگهداری از کودکان 13-7 سال (44.1%) و پس از آن مراکز نگهداری از کودکان 13-18 سال (35.6%) بیشترین فراوانی را در بین مراکز دارند که تقریباً تمامی این مراکز به‌وسیله بخش غیردولتی اداره می‌شوند.

3. برآورد هزینه‌های نگهداری از کودکان و نوجوانان براساس ضوابط سازمان بهزیستی

پس از برون‌سپاری خدمات نگهداری از کودکان و نوجوانان به مراکز مذکور، سازمان بهزیستی وظیفه نظارت و ارزیابی بر آنان را برعهده دارد. تدوین «دستورالعمل تخصصی مراقبت و پرورش از کودکان تحت سرپرستی سازمان بهزیستی» مهم‌ترین بخش از ضوابط تعیین شده به‌عنوان استانداردهای مدنظر سازمان برای مراکز است. همچنین این ضوابط جزو معیارهای اصلی ارزیابی مراکز به‌حساب می‌آید. استراتژی اصلی این دستورالعمل‌ها، مراقبت و پرورش از کودکان تحت سرپرستی در فضای مشابه با شرایط خانواده مناسب است. اهداف 9‌گانه‌ای که در آیین‌نامه‌ها در نظر گرفته شده‌، براساس استانداردهایی در ابعاد مختلف نظیر تأمین نیروی انسانی، فضای فیزیکی مناسب، تجهیزات لازم، تأمین پوشاک، پرداختی‌ ماهیانه، اوقات‌فراغت، بهداشت و درمان، تأمین تغذیه و آموزش برای مراکز معین شده ‌است. همچنین نظارت بر حُسن اجرای دستورالعمل‌ برعهده مدیر کل و معاون امور اجتماعی بهزیستی استان است. این نظارت براساس «شیوه‌نامه ارزشیابی و نظارت بر عملکرد و رتبه‌بندی مؤسسات غیردولتی دارای مجوز از سازمان بهزیستی کشور» انجام ‌می‌شود.

 در این بخش از گزارش برآورد هزینه مراکز شبه‌خانواده براساس این دستورالعمل‌ها و مبتنی‌بر آمارهای رسمی هزینه و درآمد خانوار مرکز آمار ایران در سال 1401 و در مواردی اطلاعات میدانی انجام شده ‌است. شایان‌ذکر است این استانداردها برای یک‌خانه نگهداری با حداکثر 15 فرزند ارائه شده ‌است. در ابتدای هر بخش استاندارد تعیین شده سازمان بهزیستی بر اساس دستورالعمل سال 1388 ذکر خواهد شد و سپس هزینه‌ی این خدمات مورد محاسبه قرار خواهد گرفت.

 3-1. نیروی انسانی

الف) استاندارد: براساس آیین‌نامه سازمان بهزیستی در هر مرکز بدون در نظر گرفتن مدیریت مجموعه، هر خانه به‌ازای هر 15 نفر کودک و نوجوان (استاندارد عمومی خانه‌ها) به 7 نفر نیروی کار نیاز دارد. یک نفر مسئول فنی، یک نفر مربی در هر شیفت (مجموعاً سه نفر)، یک نفر مددکار اجتماعی، یک نفر روان‌شناس، یک نفر پرسنل خدماتی و آشپز، کارشناس تغذیه به‌صورت پاره‌وقت یک‌بار در ماه. [4]

ب) برآورد هزینه تأمین استاندارد: درصورتی‌که فرض شود تمامی این نیروها برابر با حداقل دستمزد یک فرد متأهل با یک فرزند دریافتی دارند، هزینه ماهیانه حقوق و دستمزد این افراد برای سال 1401 به‌شرح زیر خواهد بود:

جدول 2. برآورد هزینه ماهانه نیروی انسانی در یک مرکز شبه‌خانواده با فرض دریافت حداقل حقوق- ریال

مأخذ: محاسبات پژوهشگر.

 محاسبات ارائه شده در جدول 2، نشان‌ می‌دهد هزینه حقوق ماهیانه برای یک مرکز نگهداری از 15 کودک 65 میلیون تومان خواهد بود که این رقم به‌ازای هر کودک 4 میلیون 357 هزار تومان در سال 1401 خواهد شد.

3-2. فضای فیزیکی

الف) استاندارد: استاندارد مهم بعدی که در دستورالعمل به آن اشاره شده، فضای فیزیکی نگهداری از کودکان است. براساس این دستورالعمل محل خانه کودکان و نوجوانان باید در مناطق متوسط شهری (از لحاظ اقتصادی و اجتماعی‌) و به‌ دور از خیابان‌های اصلی و محیط‌های خطرآفرین راه‌اندازی شوند و فضای فیزیکی باید استاندارهایی زیر را داشته‌ باشد: حیاط (به‌ازای هر کودک باید حداقل 6 مترمربع فضای باز در نظر گرفته شود)، اتاق امور اداری، اتاق نظافت، انبار، یک اتاق 12 متری به‌ازای هر 3 یا 4 کودک و نوجوان، سرویس بهداشتی، یک حمام به‌ازای هر 8 نفر، اتاق‌نشیمن و آشپزخانه. براساس آنچه در دستورالعمل آمده است حداقل مساحت یک‌خانه کودک و نوجوان 168 تا 180 متر مربع و به‌شرح زیر خواهد بود:

جدول 3. برآورد حداقل مساحت برای یک‌خانه- متراژ[4]

ب) برآورد هزینه تأمین استاندارد: بدیهی است با توجه به شرایط تعیین شده برای موقعیت مکانی ملک (مناطق متوسط شهری و امن) تأمین این امکانات دست‌کم برابر متوسط هزینه رهن و اجاره یک‌خانه در هر شهر است. برآورد هزینه مسکن، بستگی کامل به موقعیت جغرافیایی مراکز دارد. ازآنجاکه برآورد دقیق هزینه از روش‌های مکان‌یابی مراکز در این پژوهش ممکن نبود، متوسط هزینه اجاره مسکن در استان به‌عنوان معیار برآورد تعیین شد. در جدول3، هزینه اجاره یک متر مسکن به تفکیک استان در سال 1400 ارائه شده ‌است. برای رسیدن به ارقام سال 1401 از شاخص تورم مسکن استفاده شده ‌است. پس از تخمین قیمت اجاره هر متر مسکن در سال، این قیمت در متراژ حداقل خانه‌ها (براساس برآورد انجام شده برابر با 170 متر) ضرب شده و هزینه نهایی اجاره ملک به‌دست آمده است.

جدول 4. متوسط هزینه اجاره مسکن در هر ماه استان به‌ازای واحد 170 متری- 1401-ریال

ماخذ: [10] و محاسبات تحقیق.

همان‌طور که ارقام جدول 4،‌ نشان‌ می‌دهد اختلاف بین هزینه‌های اجاره بین استان‌های مختلف وجود دارد و به همین دلیل امکان سنجش هزینه اجاره برای مراکز بدون اطلاع از موقعیت جغرافیایی آنها ممکن نیست. بااین‌حال متوسط هزینه اجاره یک واحد متناسب استانداردهای فضایی تصریح‌شده در دستورالعمل‌های اجرایی به‌ازای هر کودک 585 هزار تومان خواهد بود که این رقم برای استان تهران به یک میلیون و 340 هزار تومان می‌رسد.

3-3. تجهیزات

الف) استاندارد: بخش دیگری از ملزومات مورد نیاز برای خانه‌ها، تجهیزات آن است که برخی تجهیزات سرمایه‌ای بوده که طی سال‌ها قابل استفاده هستند و هزینه استهلاک و تعمیر آنها به‌عهده مجموعه خواهد بود و بخش دیگر تجهیزات مصرفی هستند که در بازه زمانی مشخص به اتمام رسیده و نیازمند شارژ مجدد است. فهرست این تجهیزات، براساس دستور‌العمل پیش‌گفته شامل موارد متعددی است که به‌طور خلاصه شامل اقلامی نظیر: لوازم و تجهیزات اداری کارکنان، اسباب‌بازی، تخت، کمد، رخت خواب، میز، وسایل آشپزخانه، سیستم سرمایشی و گرمایشی، وسایل ایمنی، مبلمان، وسایل صوتی و تصویری، اقلام بهداشتی، کامپیوتر و غیره است.

ب) برآورد هزینه تأمین استاندارد: برای محاسبه هزینه این اقلام به داده‌های هزینه-درآمد خانوار زیربخش لوازم، اثاث و خدمات خانوار استناد شده ‌است. ازآنجاکه این اطلاعات برای یک خانوار با بعد متوسط و در طول یک‌سال ارائه شده، لازم است در ابتدا هزینه سرانه ماهیانه محاسبه شود. ازآنجاکه اطلاعات این داده‌ها برای سال 1400 در دسترس بوده، براساس تورم کالاهای بادوام، این هزینه برای سال 1401 محاسبه شده ‌است. جدول 5، تصویر دقیق‌تری از این محاسبات به‌دست می‌دهد. همان‌طور که مشخص است حداقل هزینه این تجهیزات متناسب با یک خانوار در سطح متوسط کشوری برابر با 137 هزار تومان برای هر نفر است.

جدول 5. برآورد هزینه ماهیانه تجهیزات برای هر نفر در سال 1401 برحسب اطلاعات درآمد هزینه خانوار-ریال

ماخذ: [9 ] و محاسبات تحقیق.

3-4. پوشاک

الف) استاندارد: تأمین پوشاک مناسب یکی دیگر از وظایفی است که به‌عهده مراکز نگهداری گذاشته شده ‌است. تهیه لباس و پوشاک شامل این موارد است: در بدو ورود به خانه باید حداقل دو دست لباس کامل و لوازم شخصی تهیه و به کودک تحویل شود. متنوع بودن لباس‌ها به‌خاطر اجتناب از فضای طرد کودکان و متناسب بودن لباس‌ها با محل زندگی آنهاست. همچنین برای تهیه لباس‌ها به موضوعاتی نظیر فصول سال و مناسبت‌های مختلف مانند فرا رسیدن سال نو، رسیدن به سن تکلیف، شروع مدارس اشاره شده ‌است.

ب) برآورد هزینه تأمین استاندارد: براساس این استانداردها سرانه تهیه پوشاک کودکان مطابق با آخرین دستورالعمل جامع حمایت‌های مالی سازمان بهزیستی و براساس سرانه‌های تعیین شده و توسط دفتر امور کودکان و نوجوانان به‌صورت سالیانه ابلاغ می‌شود. این سرانه براساس جدول سال 1399 به‌شرح زیر بوده است.

جدول 6. پرداخت هزینه پوشاک در هر سال براساس دستورالعمل سال 1399 و برآورد برای سال 1401-ریال

مآخذ: [4 و9] و محاسبات تحقیق.

ازآنجاکه این برآورد برای سال 1399 توسط سازمان انجام شده‌، لازم است‌ برمبنای یک مقیاس مشخص اعداد آن را به‌روزرسانی کرد. این موضوع در جدول 6، ارائه شده ‌است. با فرض افزایش سرانه پوشاک به تناسب تورم پوشاک، برآورد می‌شودهزینه‌های پوشاک به‌طور میانگین برای هر کودک بالای 7 سال بین 186 تا 372 هزار تومان در ماه است.

3-5. پرداختی ماهیانه

الف) استاندارد: پرداختی ماهیانه که در دستورالعمل بهزیستی به اصطلاح «پول جیبی» آمده، مبلغی است که با هدف آموزش مدیریت و هزینه‌کرد پول توسط کودکان در نظر گرفته شده‌ و هزینه آن براساس آخرین دستورالعمل جامع حمایت‌های مالی سازمان بهزیستی، سرانه ابلاغی دفتر در هر سال و رعایت موارد یاد شده در دستورالعمل جاری تعیین می‌شود و بر همین اساس در اختیار هر کودک قرار می‌گیرد و در پرونده اجتماعی کودک ثبت شود. این مبلغ به‌عنوان کمک‌هزینه پول ‌توجیبی در اختیار خانه‌ها قرار می‌گیرد و تأمین مازاد اعتبار مورد نیاز برای پرداخت به کودکان در قالب پول ‌توجیبی (مطابق با شأن منطقه سکونت) از محل مشارکت‌های مردمی و...‌ برعهده خانه است.

ب) برآورد هزینه تأمین استاندارد: مبلغ این پرداختی در سال 1399 به‌شرح زیر بوده است، درصورتی‌که فرض کنیم سالیانه متناسب با تورم افزایش می‌یابد برای سال 1401 می‌توان این رقم را برآورد کرد.

جدول 7. پرداختی ماهیانه به کودکان برآورد برای سال 1401-ریال

مأخذ: همان.

3-6. اوقات‌فراغت- مسافرت‌ها و برنامه‌های ویژه

الف) استاندارد برنامه‌ریزی جهت اوقات‌فراغت نظیر گردش‌های علمی، تفریحی، سینما، تئاتر و بازدید از مراکز دیدنی: به‌عنوان بخش لاینفک زندگی سالم جهت پرورش و یادگیری مناسب کودکان باید متناسب با نیازهای فردی و گروهی صورت پذیرد. بر همین اساس در دستورالعمل سازمان بهزیستی برای این مراکز، بخشی نیز به‌عنوان هزینه اوقات‌فراغت دیده شده‌، به‌طوری‌که هزینه‌های مربوط به اردوهای محلی و کشوری، مسافرت‌های سیاحتی و زیارتی به سایر شهرستان‌ها و هزینه خرید و اهدای جوایز در طول سال به کودکانی که از نظر دینی، اخلاقی، تحصیلی، هنری، ورزشی، انضباطی و غیره به موفقیت‌هایی دست‌ یافته‌اند نیز با نظر اعضای تیم مراقبت قابل پرداخت است.

ب) برآورد هزینه تأمین استاندارد: براساس آنچه توضیح داده شد برآورد هزینه مربوط به اعیاد و هدایا با فرض افزایش هزینه‌ها متناسب با تورم در جدول 8 ارائه شده ‌است.

جدول 8. عیدی کودکان مقیم خانه‌ها به تفکیک سن براساس آیین‌نامه بهزیستی و برآورد برای سال 1401-ریال

مأخذ: همان.

3-7. هزینه بهداشت و درمان

هزینه بهداشت و درمان یکی از مهم‌ترین و اولیه‌ترین نیازهای کودکان در یک مرکز است. هرچند دستورالعمل‌های کلی برای مراقبت و حفظ سلامت کودکان در دستورالعمل بهزیستی وجود دارد، اما مصادیق مشخصی برای آن ذکر نشده است. ازاین‌رو لازم است مبنای دیگری برای این برآورد در نظر گرفت که در اینجا به هزینه بهداشت و درمان به‌ازای هر نفر در داده‌های هزینه‌-درآمد خانوار استناد شده ‌است. جدول 9، این برآورد را براساس متوسط هزینه سرانه نشان‌می‌دهد. براساس آنچه از داده‌های مرکز آمار ایران به‌دست آمده، هزینه بهداشت و درمان متوسط سرانه ماهیانه برای یک فرد 339 هزار تومان به‌دست آمده است. بااین‌حال به‌دلیل رعایت استانداردهای بهداشتی و درمانی درباره این کودکان و نیاز به چکاپ و مراقبت دائم و با توجه به هزینه‌های دفعی بهداشت و درمان امکان بالاتر بودن این هزینه‌ها در عمل برای مراکز وجود دارد. همچنین باید توجه داشت که براساس داده‌های رسمی طی سال‌های 1400 و 1401 به‌دلیل افزایش هزینه‌های بهداشت و درمان، خانوارها کمتر از حد لازم به این خدمات دسترسی پیدا کرده‌اند. درنتیجه استناد به آمار هزینه‌کرد خانواده‌ها در حوزه بهداشت می‌تواند ارقامی را به‌دست دهد که کمتر از هزینه مورد نیاز برای حفظ سلامت، بهداشت و درمان باشد. لازم است این موضوع در تحلیل‌های نهایی مورد توجه قرار گیرد.

جدول 9. برآورد هزینه ماهیانه بهداشت و درمان برای هر نفر در سال 1401 برحسب اطلاعات درآمد هزینه خانوار-ریال

مأخذ: همان.

3-8. هزینه تغذیه

یکی از مهم‌ترین اقلام هزینه‌ای در مجموع مخارج مراکز، هزینه تغذیه کودکان است. با وجود این، در دستورالعمل‌های مراکز شبه‌خانواده معیاری برای تعیین آن در نظر گرفته نشده است. ازاین‌رو نیاز است تا براساس روش‌های مختلف تخمینی از این هزینه به‌دست آید. در این گزارش از سه روش برای این تخمین استفاده شده ‌است: استناد به داده‌های هزینه-درآمد خانوار، تعیین حداقل هزینه خوراک متناسب با کالری مورد نیاز و هزینه‌یابی وعده‌های معمول غذایی. در ادامه هر روش به‌صورت مختصر شرح داده شده و مخارج سرانه ماهیانه براساس هریک از این روش‌ها برآورد شده ‌است.

الف) داده‌های هزینه درآمد خانوار: در این روش با استناد به داده‌های سال 1400 و براساس تورم مواد غذایی در سال 1401 هزینه سرانه متوسط برای هر فرد محاسبه شده ‌است. جدول 10، تصویر دقیق‌تری از این محاسبات به‌دست می‌دهد.

جدول 10. برآورد هزینه ماهیانه غذا برای هر نفر در سال 1401 برحسب اطلاعات درآمد هزینه خانوار-ریال

مآخذ: [9 ] و محاسبات تحقیق.

مشاهده می‌شود براساس داده‌های مرکز آمار متوسط هزینه خوراک یک فرد در سال 1401 در حدود یک میلیون و 77 هزار تومان خواهد بود.

ب) تعیین حداقل هزینه خوراک متناسب با کالری مورد نیاز: داده‌های مربوط به محاسبه خط‌ فقر معیاری را با عنوان مصرف 2100 کیلوکالری در روز مطرح می‌کنند که به‌عنوان حداقل نیاز مصرفی غذایی فرد شمرده شده و در غیر این‌صورت فرد دچار سوءتغذیه می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1395 بر همین اساس هزینه 2100 کیلوکالری را کل کشور براساس خوشه‌بندی شهر‌ها و استان‌ها انجام داد. در این بخش به داده‌های این پژوهش استناد شده‌ است، با این توصیف که ابتدا متوسط هزینه تأمین سبد 2100 کیلو کالری در کشور از طریق میانگین وزنی در خوشه‌های مختلف محاسبه شده و سپس با توجه به شاخص قیمت‌های مواد خوراکی هزینه سبد در سال 1401 براساس سال 1395 به‌دست آمده است. جدول 11، مراحل این محاسبات را نشان‌ می‌دهد. همان‌طور که مشخص است حداقل هزینه خوراک برای یک فرد در ماه برابر با 999 هزار تومان است. این بدان معناست که هزینه خوراک کمتر از این رقم فرد را (در اینجا کودک را) دچار سوء‌تغذیه شدید می‌کند.

جدول 11. برآورد هزینه سبد غذایی ماهیانه برای یک فرد متناسب با 2100 کالری در روز- ریال

مآخذ: [12] و محاسبات تحقیق.

ج) برآورد هزینه غذایی براساس وعده‌های معمول غذایی: در این روش، وعده‌های غذایی هر خانوار به دو وعده صبحانه و «ناهار- شام» تقسیم و قیمت تمام شده هرکدام به تفکیک ارائه شده ‌است. برای وعده‌غذایی صبحانه هزینه شیر، پنیر، نان، چای و قند و شکر محاسبه شده و برای وعده ناهار و شام با درنظر گرفتن هزینه وعده‌های غذایی معمول ایرانی (انواع خورشت، انواع کوکو، خوراک‌ها و انواع پاستا) یک برآورد قیمتی صورت گرفته است. براساس این برآورد هزینه صبحانه 310 هزار تومان در ماه و هزینه ناهار و شام 1 میلیون و 244 هزار تومان در ماه خواهد بود که در مجموع هزینه‌های سه وعده اصلی را به یک میلیون و 554 هزار تومان می‌رساند. درصورتی‌که دو میان‌وعده نیز با متوسط قیمت 10 هزار تومان برای هر میان وعده به این رقم اضافه شود هزینه ماهیانه خوراک به دو میلیون و 154 هزار تومان خواهد رسید. به‌نظر می‌رسد این معیار برای تعیین هزینه غذای ماهیانه معیار صحیح‌تری باشد.

بااین‌حال باید توجه داشت که برآورد هزینه تغذیه نیازمند اطلاعات بسیار دقیق‌تر است. علاوه‌بر این باید توجه داشت که براساس گزارش پایش فقر مرکز پژوهش‌های مجلس بیش از نیمی از ایرانیان کالری مصرفی کمتری نسبت به حداقل کالری مورد نیاز دارند [12]. ازاین‌رو درصورتی‌که هدف حفظ استاندارد تغذیه‌ای برای کودکان و نوجوانان باشد استناد به داده‌های هزینه متوسط خانوار نمی‌تواند هدف مورد نظر را محقق سازد. ازاین‌رو روش هزینه‌یابی سوم در این بخش (هزینه‌یابی براساس وعده‌های معمول غذایی) بیشتر با واقعیت منطبق است.

3-9. آموزش

هزینه آموزش وابستگی کامل به مقطع تحصیلی کودکان دارد و نمی‌توان برآورد دقیقی از آن برای تمام بازه‌های سنی کودکان ارائه داد. استناد به داده‌های هزینه درآمد خانوار نیز با توجه به اینکه نیازمند اطلاعات در مورد سن و تعداد کودک در هر خانواده است پیچیدگی‌های متعددی دارد. به همین دلیل در این بخش به داده‌های خام هزینه درآمد خانوار برای سال 1400 ارجاع شده ‌است. برای این منظور ابتدا خانواده‌های شهری که دارای فرزند در سن تحصیل در مقطع ابتدایی تا متوسطه دوم هستند از نمونه کلی مرکز استخراج ‌شده‌اند. سپس تعداد کودکان در هر خانواده مشخص شده و براساس کدهای هزینه اعلامی، هزینه ثبت‌نام در مدارس و هزینه تهیه لوازم‌التحریر، مجموع هزینه‌های آموزش محاسبه شده ‌است. در گام بعدی، براساس وزن هر خانوار میانگین هزینه‌های ثبت‌نام در مدرسه دولتی و هزینه تهیه لوازم‌التحریر برحسب هر کودک محاسبه شده ‌است.

بااین‌حال در این دو سرفصل از هزینه‌های خانوار سایر هزینه‌های آموزش‌ ازجمله سرویس مدارس، هزینه لباس و کفش مدرسه در نظر گرفته نشده‌اند. ازاین‌رو در برآورد این سه قلم از هزینه به جمع‌آوری داده‌های میدانی با تمرکز بر استان تهران استناد شده که هرچند برآورد دقیقی نیست، اما تنها راه‌حل ممکن در چارچوب پژوهش فعلی است. جدول 12 تخمین مربوط به هزینه‌های آموزش را برای یک ماه نشان‌ می‌دهد. شایان‌ذکر است که این تخمین با در نظر گرفتن حداقل‌ها بوده است.

جدول 12. برآورد هزینه تحصیل یک کودک در مدرسه دولتی-1401- ریال

مآخذ: [9] و محاسبات تحقیق.

4.برآورد کل هزینه ‌بر اساس ارقام جایگزین

از آنجا که پرسش محوری این پژوهش ارزیابی هزینه‌های مراکز نگهداری از کودکان و مقایسه آن با یارانه دریافتی این مراکز بوده، در این بخش یک برآورد هزینه‌ای متناسب با یافته‌های بخش پیشین ارائه شده ‌است. برای این منظور هزینه‌های برآوردی در بخش 3 معیار قرار گرفته و هزینه‌های نگهداری سرانه برای هر کودک برآورد شده ‌است. بدیهی است با توجه به موارد خاصی که مراکز با آنها روبه‌رو هستند، این هزینه‌ها به‌ویژه در بخش بهداشت و درمان و اجاره می‌تواند متفاوت از ارقام برآوردی باشد. هدف از این بخش، تنها بررسی این موضوع است که در صورت جایگزین ‌شدن حداقل‌های برآوردی، هزینه نگهداری یک کودک حداقل چه میزان خواهد بود. جدول 13 این برآورد را نشان‌ می‌دهد.

جدول 13. برآورد هزینه ماهیانه نگهداری از کودکان در مراکز شبه‌خانواده براساس برآوردهای پژوهش، 1401- ریال

مأخذ: محاسبات پژوهشگر.

همان‌طور که در این جدول 13 مشخص است در صورت در نظر گرفتن مقادیر برآوردی مخارج نگهداری یک کودک به‌صورت ماهیانه و با در نظر گرفتن حداقل، حداکثر و میانگین هزینه اجاره در استان‌ها به‌ترتیب برابر 9 میلیون و 306 هزار تومان، 9 میلیون و 775 هزار تومان و 10 میلیون 616 هزار تومان است.

5.بررسی هزینه‌های اعلام شده از مراکز نگهداری از کودک و نوجوان

گام بعدی در این پژوهش بررسی هزینه‌هایی است که مراکز مدعی هستند که برای مراقبت از یک کودک متحمل شده‌اند. طی مراحل انجام این پژوهش هزینه‌های مربوط به 12 مرکز دریافت شده ‌است. از این میان اطلاعات «2» مرکز شیرخوارگاهی به‌دلیل ماهیت هزینه‌های متفاوت از بررسی خارج شدند. داده‌های دو مرکز دیگر با اشتباهات آماری غیرقابل اصلاح همراه بود که غیرقابل استفاده به‌حساب آمده است. درنتیجه در پایان بررسی داده‌ها با استناد به اطلاعات اعلامی از 8 مرکز انجام شده ‌است. ازآنجاکه تعداد کودکان تحت پوشش این مراکز با یکدیگر متفاوت بوده‌اند، برای مقایسه‌پذیر شدن مراکز، داده‌ها به‌صورت سرانه محاسبه شد. همچنین برخی مراکز دسته‌بندی متفاوتی برای ارائه هزینه‌های خود داشتند که درنهایت یک دسته‌بندی معیار برای همه مراکز تعیین و داده‌ها مطابق با آن معیار مشترک تنظیم شد. جدول 14 این داده‌ها را برای 8 مرکز فوق بدون ذکر نام نشان‌ می‌دهد. در هر ردیف ارقامی که با درشت‌نمایی مشخص ‌شده‌اند، بالاترین هزینه بین مراکز مختلف را‌ نشان‌ می‌دهد و سلول‌هایی که خاکستری شده‌اند حداقل این هزینه‌ها را در مراکز مشخص کرده‌اند.

جدول 14. هزینه مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان به تفکیک نوع هزینه به‌ازای هر کودک،1402- 1401- هزار تومان

ماخذ: همان.

براساس اطلاعات جدول 14 میانگین مخارج سرانه این مراکز برای هر کودک برای سال 1401 مبلغ ماهیانه 14 میلیون و 143 هزار تومان با دامنه تغییرات 4 میلیون تومان است. کمترین هزینه سرانه 12 میلیون و 50 هزار تومان و بیشترین هزینه ماهیانه 16 میلیون و 146 هزار تومان ثبت شده ‌است.

همان‌طور که از ارقام جدول 14 مشخص است سه گروه هزینه، جبران خدمات کارکنان (شامل حقوق و دستمزد و بیمه)، تغذیه و آموزش بیشترین سهم را در بین مخارج مراکز دارد. در این بین مراکزی که نوجوانان 12 تا 18 سال را پوشش می‌دهند (مانند مرکز 1) سهم و هزینه بالاتری برای آموزش متقبل شده‌اند. از مقایسه ارقام جدول 15، که محاسبه هزینه خانوار براساس اطلاعات بخش‌های مختلف هزینه خانوار است، نکات قابل‌تأمل به‌دست می‌آید. در بخش پوشاک و بهداشت و درمان هزینه مراکز بیشتر از هزینه متوسط خانوارهای کشور است. بااین‌حال با توجه به استانداردهایی که مراکز ملزم به رعایت آن هستند نمی‌توان درباره کاهش هزینه‌ها در این بخش بدون اطلاع از جزئیات هزینه‌ای نظر قطعی داد. در بخش آموزش نیز هرچند قاعده خاص برای آموزش تعیین نشده است (در دستورالعمل‌ها به ایجاد شرایطی برای آموختن زبان دوم به کودکان اشاره شده که این موضوع در آنالیز هزینه‌ای در نظر گرفته نشده است)، اما باتوجه به هزینه مدارس دولتی، هزینه ایاب و ذهاب به مدرسه و هزینه لوازم آموزشی برآورد صورت گرفته‌ نشان‌ می‌دهد هزینه مراکز در این بخش متناسب با برآوردهای حداقلی است.

در میان اقلام هزینه‌ای بیشترین اختلاف به‌صورت مطلق ریالی در حوزه تغذیه بوده است. در این بخش از هزینه‌ها، اختلاف بین مراکز مختلف نیز قابل‌توجه است، به‌طوری‌که کمترین هزینه یک میلیون و 350 هزار تومان برای هر کودک و بیشترین هزینه 8 میلیون تومان برای یک کودک برآورد شده ‌است. علاوه‌بر این براساس معیارهای قابل تخمین (متوسط هزینه خانوار، حداقل کالری دریافتی، هزینه تأمین وعده‌های معمول غذایی) برآوردی از هزینه سرانه غذا انجام شد که این برآورد نیز هزینه 2 میلیون و 154 هزار تومانی برای سال 1401 برای هر نفر را مشخص می‌کند که با هزینه اعلامی برخی مراکز اختلاف قابل‌توجه دارد. ازاین‌رو به‌نظر می‌رسد در این بخش هزینه‌ها لازم است اطلاعات دقیق‌تری توسط مراکز ارائه شود. در بخش پوشاک تفاوت بین مخارج تخمینی و مخارج اعلامی مراکز وجود دارد که لازم است این مخارج مراکز در این حوزه نیز شفاف‌تر شود. در حوزه حقوق و دستمزد مبالغ اعلامی مراکز با مبلغ برآوردی تنها تفاوت 1 درصدی دارد.

جدول 15. نسبت هزینه‌های اعلامی مراکز به هزینه‌های برآوردی پژوهش- ریال

مأخذ: همان.

درنهایت با مقایسه برآورد اقتصادی پژوهش براساس میانگین هزینه خانوار در بخش‌های مختلف که مبتنی‌بر استانداردهای سازمان بهزیستی محاسبه شده‌ و میانگین هزینه‌های اعلامی ازسوی مراکز به تفکیک هر بخش هزینه‌ای و دلیل فاصله‌ این دو قیمت مورد بررسی قرار گرفته است.‌ درخصوص تأمین پوشاک، هزینه اعلامی پوشاک در سبد هزینه مراکز به‌صورت میانگین 7 درصد از هزینه کل آنان را شامل می‌شود، اما سرانه حدود یک میلیونی پوشاک در مراکز فاصله‌ قابل‌توجهی با محاسبات این پژوهش براساس استانداردهای سازمان دارد. یکی از دلایل اختلاف هزینه پوشاک به آیین‌نامه مذکور مربوط می‌شود. دلیل دیگر، اختلاف هزینه پوشاک مراکز به رده سنی کودکان مربوط می‌شود. به‌نحوی‌که هزینه پوشاک شیرخوارگاه‌ها و خانه نوباوگان متمایز از مراکز نوجوانان است و همین امر سبب نوسان در هزینه مراکز می‌شود.

هزینه بهداشت و درمان‌ ازجمله مواردی است که برآورد آن با چالش‌هایی روبه‌روست که پیشتر به آن پرداختیم. در آیین‌نامه تخصصی نگهداری از کودکان تحت سرپرستی سازمان بهزیستی (1387) ابهاماتی در این‌باره وجود دارد. طبق این آیین‌نامه مراکز از لحظه پذیرش کودک در مرکز تا زمان ترک او موظف هستند استاندارهای بهداشت جسمی و روحی را رعایت کنند. امور سلامت و درمانی کودکان نیز برعهده مراکز است و سازمان بهزیستی فقط نسبت به بیمه درمانی پایه و تأمین کمک هزینه خدمات درمانی خاص (مانند بعضی عمل‌های جراحی) خود را مسئول می‌داند و بیمه تکمیلی فرزندان تحت سرپرستی برعهده مراکز است که البته اجباری نیست و به نظر مدیریت مرکز بستگی دارد. همچنین ازآنجاکه هزینه درمانی مراکز به عوامل گوناگون دیگری (مانند: تعداد کودکان دارای بیماری زمینه‌ای یا معلول) بستگی دارد، همین عوامل سبب اختلاف 2.5 برابر محاسبات و هزینه اعلامی مراکز شده ‌است.

درخصوص اختلاف هزینه تغذیه برآورد شده با هزینه اعلامی مراکز نیز ابهام در آیین‌نامه‌ها نقش قابل اعتنایی دارد. در آیین‌نامه تخصصی نگهداری از کودکان تحت سرپرستی سازمان بهزیستی (1387) به‌جز هزینه شیر مراکز شیرخوارگاه، بخش مجزا و مشخصی برای تعیین استاندارها و برآورد حداقل هزینه‌ تغذیه وجود ندارد و این کار‌ برعهده کارشناسان تغذیه مراکز و مدیران آنها نهاده شده ‌است. ازطرف‌دیگر براساس بررسی‌های صورت گرفته در بعضی از مراکز سهم عمده کمک‌های مردمی به‌صورت مواد غذایی اعطا می‌شود. همچنین تورم مواد خوراکی در طی سالیان گذشته نیز مزید بر علت شده ‌است.

اما میزان حقوق کارکنان به‌طور میانگین 27% هزینه‌های کل مراکز را شامل می‌شود و با افزودن هزینه بیمه تأمین اجتماعی کارکنان به‌صورت میانگین تقریباً به ثلث هزینه‌های مراکز خواهد رسید. همچنین اختلاف اندکی میان محاسبات پژوهش حاضر و ارقام اعلامی مراکز وجود دارد. با وجود این، مسائل مربوط به نیروی انسانی مراکز نباید به قیمت تقلیل یابد. زیرا مربیان و دیگر کارکنان در مراکز شبه‌خانواده، حکم والدین کودکان بدسرپرست و بی‌سرپرست را دارند و توانمندی، تعهد و رضایت این کارکنان تأثیر مستقیم و عمیقی بر رشد و پرورش روحی و جسمی کودکان می‌گذارد، اما با توجه به بررسی‌های انجام شده در اکثر موارد این امر مهم محقق نشده است و بنا به گفته مسئولان سازمان بهزیستی کشمکش حقوقی میان مدیران مراکز غیردولتی و کارکنان مراکز بر سر دستمزدها و مسائل مربوط به قانون کار به چالشی اساسی بدل شده و بخش بزرگی از توان مراکز را گرفته است.

در چنین شرایطی معمولاً دو گروه حاضر هستند با مراکز همکاری کنند: گروه اول، نیروهای داوطلب هستند که بدون انگیزه مادی با مراکز همکاری دارند، اما مشکل آنجاست که نمی‌توان در طولانی‌مدت بر روی کمک آنها حساب باز کرد. گروه دوم، افرادی هستند که از سر ناچاری حاضر هستند در قبال دریافت حداقل حقوق (چه‌بسا خیلی کمتر از حداقل حقوق) و یا به‌صورت پاره‌وقت در مراکز کار کنند. برخی از این افراد فارغ از انگیزه پایین برای کار، جزو نیروهای غیرماهر در حوزه نگهداری از کودکان به‌حساب می‌آیند. این موضوع با دستورالعمل تخصصی نگهداری کودکان و نوجوانان مبنی‌بر جذب کارکنان متخصص و با صلاحیت در امر کودکان در تناقض است. شایان‌ذکر است همان‌طور که در بخش‌های مختلف یادآوری شد اختلاف هزینه برآورد شده و هزینه اعلامی مراکز الزاماً به‌معنای هزینه‌کرد نادرست یا غیرشفاف مراکز نیست و تنها‌ نشان‌ می‌دهد در این بخش‌ها لازم است اطلاعات تکمیلی دیگری ارائه شود.

6.یارانه بهزیستی و مقایسه آن با هزینه‌های مراکز و نحوه ارزیابی عملکرد مراکز

سازمان بهزیستی در چارچوب وظایف قانونی خود نسبت به مراکز شبه‌خانواده اقدام به پرداخت یارانه و ارائه برخی خدمات می‌کند. بنا به گفته مسئولان سازمان بهزیستی در سال 1401 این موارد شامل: یارانه ماهیانه نقدی به‌ازای هر فرزند 1 میلیون 500 هزار تومان برای کودکان زیر 12 سال، 1 میلیون 800 هزار تومان برای بالای دوازده سال و 2 میلیون 700 هزار تومان برای کودکان دارای معلولیت، کمک هزینه خرید پوشاک هر شش ماه یک‌بار (300 هزار تومان)، پول‌توجیبی هر 6 ماه یک‌بار (300 هزار تومان)، حق بیمه آتیه ماهیانه (30 هزار تومان) و کمک هزینه درمان برای موارد خاص است. بنابراین می‌توان گفت به‌طور میانگین هزینه پرداختی سازمان بهزیستی به مراکز شبه‌خانواده در سال 1401 رقم معادل 2 میلیون 130 هزار تومان است. جدول 16 اطلاعات دقیق‌تری درباره نسبت یارانه پرداختی و هزینه‌های مراکز را نشان می‌کند:

جدول 16: نسبت هزینه برآورد شده و هزینه اعلامی مراکز به یارانه بهزیستی برای هر فرزند ، 1401- درصد

مأخذ: همان.

براساس برآورد هزینه‌ها در سال 1401 یارانه پرداختی فقط از پس 21.7 درصد از هزینه مراکز بر می‌آید، اما اگر میانگین هزینه اعلامی را مبنا قرار دهیم این عدد کمتر است و عدد 15 درصد را نشان‌ می‌دهد. بنابراین اگر هرکدام از محاسبات را مبنا قرار دهیم (میانگین قیمت اعلامی مراکز یا میانگین برآورد هزینه‌ها براساس اطلاعات هزینه خانوار مرکز آمار کشور) آنچه سازمان بهزیستی به مراکز به‌عنوان یارانه می‌پردازد، در حالت خوش‌بینانه یک‌پنجم هزینه‌ها را پوشش می‌دهد. این بدان معناست که بار تأمین مالی حمایت از کودکان بی‌سرپرست ساکن در مراکز غیردولتی که از حداقلی‌ترین وظایف دولت در حوزه رفاه اجتماعی است، بر دوش جامعه، ایران و کمک‌های مردمی گذاشته شده ‌است. احتمال دیگر نیز آن است که تفاوت یارانه با مخارج اعلامی مراکز موجب کاهش رعایت استانداردهای ارائه شده برای نگهداری از کودکان شود که نتیجه آن می‌تواند بهای سنگینی برای حال و آینده کودکان به‌دنبال داشته ‌باشد.

همان‌طور که قبلاً اشاره کردیم استاندارهای یک مرکز شبه‌خانواده و وظایف آن در «دستورالعمل تخصصی مراقبت و پرورش از کودکان تحت سرپرستی سازمان بهزیستی» تدوین شده ‌است. در این پژوهش نیز هزینه مراکز با مدنظر قرار دادن این دستورالعمل برآورد شده ‌است. هر مرکز شبه‌خانواده موظف است ضوابط تعیین شده در این دستورالعمل را اجرا کند و ارزیابی مراکز نیز براساس این ضوابط انجام ‌می‌شود. این دستورالعمل «به ‌انضمام قوانین، بخشنامه‌ها، ضوابط، استانداردهای عملیاتی و شیوه‌های اجرایی حوزه شبه‌خانواده، مراقبت و پرورش از کودکان تحت سرپرستی سازمان را در فضای خانوادگیِ مناسب به‌عنوان سیاست اصلی و هدف نهایی در برنامه‌ها و بخش‌های دولتی و غیردولتی به‌عنوان مجموعه لاینفک نظام واحد حمایت از کودکان تحت سرپرستی سازمان تلقی می‌نماید که در جهت استیفای حقوق کودکان مفاد آن لازم‌الاجرا است» [4]. نظارت بر حُسن اجرای دستورالعمل‌ برعهده مدیر کل و معاون امور اجتماعی بهزیستی در هر استان است. این نظارت براساس «شیوه‌نامه ارزشیابی و نظارت بر عملکرد و رتبه‌بندی مؤسسات غیردولتی دارای مجوز از سازمان بهزیستی کشور» [5] انجام‌ می‌شود. حال باید این سؤال را مجدداً مطرح کرد: باوجود آشکار شدن شکاف عمیق میان یارانه پرداختی سازمان بهزیستی و هزینه مراکز، سازمان بهزیستی چگونه می‌تواند به وظیفه‌ قانونی خود در قبال فرزندان تحت سرپرستی عمل کند و بر کیفیت و کمیّت خدمات ارائه شده به کودکان براساس «دستورالعمل تخصصی نگهداری از کودکان بی‌سرپرست و بد سرپرست» نظارت کند؟

7. نتیجه‌گیری

در این پژوهش تلاش شد، وضعیت تعامل میان سازمان بهزیستی و مراکز شبه‌خانواده از منظر ساختار مالی و نظام هزینه‌ها مورد بررسی قرار گیرد. این مسئله ناشی از ماهیت برون‌سپاری خدمات مربوط به نگهداری از کودکان و نوجوانان تحت سرپرستی سازمان به مراکز شبه‌خانواده غیردولتی است. به همین منظور اختلاف موجود بین یارانه پرداختی سازمان بهزیستی به مراکز و هزینه مراکز (برآورد شده و اعلامی) مورد بررسی قرار گرفته است. بررسی‌ها‌ نشان‌ می‌دهد سیاست سازمان در قبال مراکز نگهداری از کودکان از اوایل دهه هشتاد تغییر کرد و در نیمه دهه هشتاد اجرایی شد و از ابتدای دهه نود روند واگذاری مراکز به بخش غیردولتی شتاب بیشتری به‌خود گرفت.

براساس آخرین داده‌های آماری در سال 1400 نزدیک به 67 درصد فرزندان تحت سرپرستی سازمان در خانواده‌های جایگزین و 33 درصد در مراکز شبه‌خانواده زندگی می‌کردند. از مجموع 637 مرکز شبه‌خانواده در سراسر کشور (به‌جز 33 مرکز شیرخوارگاه‌ها که به‌صورت دولتی اداره می‌شدند) بیش از 90 درصد مراکز به‌صورت غیردولتی اداره می‌شدند. براساس برآورد پژوهش حاضر میانگین هزینه نگهداری ماهیانه یک کودک در سال 1401 رقمی معادل 9 میلیون و 775 هزار تومان است. میانگین رقم اعلامی مراکز در سال 1401 بیش از این است و رقم 14 میلیون و 143 هزار تومان را نشان‌ می‌دهد. این درحالی است که میانگین یارانه و سایر خدمات سازمان بهزیستی به مراکز چیزی نزدیک به 2 میلیون و 130 هزار تومان تخمین زده می‌شود. بنابراین هزینه مراکز با یارانه پرداختی سازمان بهزیستی اختلاف زیادی دارد. یارانه سازمان براساس برآورد پژوهش 21.7 درصد و براساس هزینه اعلامی مراکز 15 درصد از هزینه‌های مراکز را پوشش می‌دهد.

 با توجه به تغییر سیاست نحوه نگهداری از کودکان و نوجوانان فاقد سرپرست موثر طی سال‌های اخیر و میزان یارانه پرداختی به مراکز شبه‌خانواده می‌توان نتیجه گرفت که طی یک دهه اخیر بخش عمده هزینه نگهداری کودکان و نوجوانان تحت سرپرستی سازمان از یک‌سو‌ برعهده خانواده‌های جایگزین و ازسوی‌دیگر بر دوش مراکز شبه‌خانواده غیردولتی گذاشته شده ‌است. سازمان بهزیستی نیز با پرداخت یارانه صرفا مشارکتی در نظام هزینه‌های آنان دارد. این موضوع پیامدهای مختلفی در ابعاد گوناگون برای هریک از ذی‌نفعان (سازمان بهزیستی، مراکز شبه‌خانواده و فرزندان تحت سرپرستی) در پی داشته که مجال بیش از موضوع این پژوهش می‌طلبد، اما به صورت اجمالی می‌توان به بررسی وضعیت جدید هریک از ذی‌نفعان پس از ایجاد شکاف مالی مذکور پرداخت.

1. کودکان تحت سرپرستی: اگرچه تلاش اصلی سازمان بهزیستی در راستای بازپیوند به خانواده زیستی، فرزندخواندگی (اعم از خانواده خویشاوند و غیرخویشاوند) و سرپرستی موقت کودکان و نوجوانان بدسرپرست و بی‌سرپرست است، اما در وضعیت موجود با احتساب موفقیت‌های سازمان بهزیستی، این امکان برای بسیاری از کودکان و نوجوانان فراهم نیست. مضافاً اینکه پذیرش کودکان ازسوی خانواده‌ها نامتوازن است و تحت تأثیر عوامل متعددی نظیر جنسیت، سن و وضعیت کودک قرار دارد. بنا به گفته مسئولان سازمان بهزیستی و برخی فعالان این حوزه فرزندان بالای دو سال، شانس کمی برای فرزندخواندگی دارند و هرچه ‌قدر سن بالاتر می‌رود شانس پذیرفتن کودکان کمتر می‌شود. این وضعیت برای فرزندان پسر به‌مراتب شدیدتر است. ازاین‌رو آن دسته از فرزندان تحت سرپرستی سازمان که امکان جذب در خانواده‌ها را ندارند، بزرگ‌ترین جمعیت هدف متأثر از افت کیفیت مراکز و تعطیلی احتمالی‌ آنها به‌دلیل کمبود مالی هستند.

تمامی شواهد تحلیل‌ها حاکی از این موضوع است که ناتوانی مراکز در تأمین هزینه‌های اصلی موجب کاهش خدمات اجتماعی شده ‌است. آنها برای تأمین هزینه‌هایشان مجبورند از کیفیت و کمیت خدمات‌شان به کودکان بکاهند. بنابراین شکاف مالی موجود میان هزینه‌های اعلامی مراکز و یارانه پرداختی سازمان بهزیستی سبب کاهش کیفیت خدمات در بخش‌های مختلف شده ‌است. عدم امکان به‌کارگیری نیروی انسانی متخصص و مربیان تربیتی که نقش مهمی در تعلیم و تربیت کودکان دارند و همچنین کمبودهای مربوط به تأمین نیازهای اولیه کودکان، زندگی روزمره آنان را با مشکلات متعددی مواجه کرده است که بدون شک در آتیه آنان آثار منفی قابل اعتنایی خواهند داشت.

2. مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان: با وجود اینکه ماهیت قرارداد موجود میان سازمان و مراکز از نوع قراردادهای خرید خدمات بوده، اما به‌مرور پرداخت یارانه پرداختی ازسوی سازمان نقش کمک‌هزینه را پیدا کرده است. عدم پرداخت هزینه تمام شده به مراکز شبه‌خانواده سبب مشکلات عدیده‌ای برای آنان شده‌ و امکان برنامه‌ریزی بلندمدت برای رشد و تربیت کودکان در ابعاد جسمی و روانی را سلب کرده است. همچنین اختلاف هزینه مراکز و یارانه پرداختی سازمان بهزیستی سبب شده‌ است که بسیاری از این مراکز عملاً درگیر تأمین نیازهای اولیه غذایی، اجاره ملک و دستمزد کارکنان خود باشند و پرداختن به ابعاد گوناگون تعلیم و تربیت کودکان آسیب دیده مورد کم‌توجهی قرار گیرد.

این موضوع نیز باید مورد توجه قرار گیرد که مراکز شبه‌خانواده برای تأمین کسری مالی خود باید بخش زیادی از توان و تمرکزشان را بر جذب کمک‌های خیرین معطوف کنند. بنابراین بدیهی است که این مراکز باید از انواع و اقسام شیوه‌های بازاریابی و تبلیغات برای جلب نظر خیرین بهره ببرند. این مسئله می‌تواند فعالیت‌های مراکز را وارد عرصه‌هایی کند که خارج از چارچوب وظایف اصلی و ذاتی آنان است. همچنین می‌تواند باعث ایجاد نوعی رقابت در میان مراکز به‌خصوص در برخی استان‌های با تراکم بالا شود. بنابراین پیامد مهم عدم انتظام‌بخشی مالی مراکز و سازمان، سبب کاهش کیفیت ارائه خدمات و مشکلات فراوان در جهت برنامه‌ریزی بلندمدت خواهد شد.

3. سازمان بهزیستی: طی یک دهه گذشته سیاست‌های رفاهی کشور در راستای کاهش مسئولیت‌پذیری در قبال وظایف قانونی مراقبت و نگهداری از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و تقلیل وظایف بهزیستی به موارد پیش‌رو بوده است: صدور پروانه فعالیت موسسات خیریه و مراکز شبه‌خانواده، تدوین آیین‌نامه‌های استانداردسازی مراکز در حوزه‌های مختلف، پذیرش فرزندان کودکان و نوجوانان، پرداخت یارانه نقدی و برخی کمک‌‌هزینه‌ها به مراکز، تدوین آیین‌نامه نظارت بر عملکرد مراکز و انجام نظارت‌های غیر ساختاریافته از مراکز مراقبتی.

بنابراین مشاهده می‌شود که نقش سازمان بهزیستی در قبال جمعیت هدف کودکان بدسرپرست و بی‌سرپرست صرفاً به نقش ستادی تقلیل یافته‌ است و ازآنجاکه یارانه سازمان بخش کوچکی از هزینه مراکز را جبران می‌کند، مراکز شبه‌خانواده عملاً برای تأمین کسری بودجه خود راهی جزء جذب منابع مالی از طریق کمک‌های اعطا شده ازسوی خیرین را ندارند. این موضوع ابعاد گوناگونی دارد. اگرچه مراکز به‌طور مستقل، از ظرفیت کمک‌های خیّرین و نیروهای داوطلب بهره می‌برند و کسری مالی خود را بدون وابستگی به دولت جبران می‌کنند، اما ازآنجاکه امکان نظارت دقیق بر میزان کمک‌های صورت گرفته توسط خیرین (بخش بزرگ از این کمک‌ها به‌صورت غیر نقدی است) و چگونگی بهره‌برداری از آن وجود ندارد، امکان سوءاستفاده از این منابع افزایش می‌یابد.

علاوه‌بر این با وجود اینکه درحال حاضر بخشی از هزینه‌های مختلف مراکز به خصوص در بخش پوشاک، تغذیه و مسکن توسط خیرین تامین می‌شود، اما هرگز نمی‌توان بر روی کمک‌های خیرین و نیروهای داوطلب به‌مثابه یک منبع پایدار تأمین هزینه‌ی مراکز اتکا کرد. زیرا بسته به عوامل گوناگونی مانند: تورم، بحران یا رونق اقتصادی، وضعیت مکانی، قدرت تبلیغات و... مراکز، ممکن است میزان کمک‌ها تغییر کند. در حالی که وظیفه نگهداری و مراقبت از کودکان و نوجوانان باید بدون تاثیرپذیری از چنین متغیرهایی با کیفیت استانداردی دنبال شود. در چنین شرایطی به‌دلیل سهم اندک سازمان بهزیستی در تأمین مالی مراکز بدیهی است که باوجود اختیارات و انجام نظارت‌ بر مراکز، آنچه در سطح عمل رخ می‌دهد بعضا رعایت نشدن آیین‌نامه‌های استاندارد را به همراه دارد. بنابراین با توجه به تغییراتی که در سیاست‌های نگهداری از کودکان و نوجوانان اعمال شده است و برون‌سپاری مسئولیت‌های سازمان بهزیستی طی سال‌های اخیر به خانواده‌ها و مراکز شبه‌خانواده رخ داده است، بدون اینکه ماهیت پرداخت هزینه‌های واگذار شده به بخش غیردولتی لحاظ شود، پیامدهای این تغییرات منفی در وضعیت تمام ذی‌نفعان قابل انتظار است.

7-1. پیشنهادها

1. اصلاح و بازنگری‌ درخصوص قوانین و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های موجود‌ درخصوص تعیین قیمت تمام شده مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان براساس ارزیابی‌های دقیق نظام هزینه‌های مراکز؛
2. استفاده سازمان بهزیستی از ظرفیت نهادهایی مانند نیروی انتظامی، وزارت کشور، شهرداری‌ها، وزارت ورزش و جوانان، وزارت بهداشت، وزارت آموزش و پرورش، صدا و سیما و... در راستای تحقق وظایف خود در قبال فرزندان بدسرپرست و بی‌سرپرست تحت حمایت خود؛ (درحال‌حاضر تفاهم‌نامه‌ای میان سازمان بهزیستی و سایر ارگان‌ها در رابطه با استفاده از این ظرفیت‌ها وجود ندارد و اگر همکاری نیز صورت ‌می‌گیرد پراکنده و موردی است و صرفاً براساس مراودات جداگانه مراکز با مؤسسات و نهادهایی نظیر شهرداری‌ها و تربیت بدنی در برخی استان‌ها است).
3. تخصیص اماکن، ساختمان‌ها و زمین‌های‌ در اختیار سازمان بهزیستی و سایر اموال در اختیار دولت و سازمان‌های حاکمیتی نظیر اوقاف و همچنین بهره‌گیری از دارایی‌های آزاد شده ناشی از طرح مولدسازی اموال دولتی برای مراکز نگهداری شبانه روزی کودکان بی سرپرست و خیابانی مطابق با بند ت ماده 23 قانون جوانی جمعیت؛
4. بازنگری در دستورالعمل تخصصی نگهداری از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست با هدف اصلاح برخی استانداردهای نظارتی و همچنین برآورد واقع‌بینانه‌تر نسبت به بعضی از هزینه‌ها مانند: تغذیه، بهداشت و درمان، آموزش و دستمزد کارکنان؛
5. ارائه آموزش تخصصی و عمومی مورد نیاز به صاحبان مراکز، مربیان و سایر کارکنان مراکز جهت ارائه خدمات اجتماعی و تسهیل فرایند جذب مربیان و کارکنان متخصص و ماهر در امر نگهداری و آموزش کودکان از طریق تأمین منابع مالی لازم؛
6. اصلاح آیین‌نامه مالی مراکز شبه‌خانواده با هدف حسابرسی دقیق و نظارت بر کمک‌های نقدی، خدماتی و کالایی قابل پیگیری ازسوی خیرین برای جلوگیری از هرگونه سوءاستفاده احتمالی؛
7. ایجاد سامانه‌ برخط جهت تجمیع اطلاعات، رصد و ارزیابی مراکز و ارتباط مؤثر میان مراکز شبه‌خانواده با یکدیگر و ارتباط آنها با سازمان بهزیستی؛
8. ارتقای سازوکارهای بهره‌مندی از ظرفیت‌های مردمی و طرح‌های مختلف جهت پرداخت هزینه کودکان بی‌سرپرست که نگهداری آنان در مراکز انجام ‌می‌شود؛
9. ایجاد سازوکارها و سامانه‌های لازم جهت شفافیت در کمک خیرین به مراکز شبه‌خانواده؛
10. زمینه‌سازی و تقویت حضور کسب‌وکارهای اجتماعی واجد صلاحیت برای حضور در این عرصه به‌همراه ایجاد سازوکارهای شناسایی و سرمایه‌گذاری بر روی استعدادهای نوجوانان تحت پوشش.
11. تعرفه آب، برق و گاز مراکز مراقبت و نگهداری از کودکان و نوجوانان همانند مشترکان خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور در تبصره 1 بند الف ماده 39 قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور تا سقف الگوی مصرف (به تناسب سرانه مصرف برای تعرفه آب) برابر با صفر منظور گردد. اعتبارات مذکور در لوایح بودجه سنواتی پیش‌بینی ‌گردد.