خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

نمایندگان مجلس شورای اسلامی می‌توانند طبق صدر اصل هشتادوپنجم در مواردی که ضرورت اقتضاء می‌کند بررسی و تصویب طرح‌ها و لوایح را به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض نمایند. در این صورت طرح و لایحه مصوب به صورت آزمایشی و در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید لازم‌الاجرا خواهد بود. در طرح ارائه‌شده با هدف تسریع در فرآیند قانونگذاری، پیشنهاد اصلاح ماده (166) آیین‌نامه داخلی مجلس داده شده است. طبق این پیشنهاد اولاً نحوه رسیدگی به طرح‌ها و لوایح موضوع اصل هشتادوپنجم تغییر کرده است و تصویب نهایی برعهده صحن مجلس گذاشته شده است و ثانیاً چینش اعضای کمیسیون مربوطه تغییر اساسی کرده و از هر کمیسیون دو عضو به کمیسیون داخلی مربوطه جهت بررسی طرح یا لایحه ملحق می‌گردند تمامی نمایندگان امکان حضور در کمیسیون با حق رأی را خواهند داشت. نهایتاً نیز طرح و لایحه بررسی‌شده در کمیسیون به صورت ماده به ماده در صحن مجلس قرائت می‌شود و مجدداً رأی‌گیری خواهد شد.

نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت:

-هدف‌گذاری در جهت افزایش سرعت قانونگذاری

-دغدغه‌مندی در جهت اصلاح سازوکار اجرایی اصل هشتادوپنجم

نقاط ضعف:

-مغایرت با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی به جهت منتفی‌نمودن امکان تفویض قانونگذاری

-تعارض با بند «10» اصل سوم قانون اساسی به دلیل مغایرت با نظام اداری صحیح به این جهت که روال ثابت و روشنی برای مشخص شدن تعداد نمایندگان کمیسیون ذی ربط و تعداد آرا در هر بررسی وجود ندارد.

-مغایرت با ماده (127) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی از جهت عدم تناسب مواد با اهداف مندرج در مقدمه توجیهی

-خارج‌نمودن کمیسیون از حالت ذاتی خود با درنظرگرفتن امکان حضور و حق رای برای همه نمایندگان در جلسات کمیسیون

-فقدان نگاه یکپارچه به قانون آیین‌نامه داخلی و عدم اصلاح سایر مواد مرتبط در قانون مذکور

-عدم توجه به اصل تخصص‌گرایی در چینش اعضای کمیسیون

-کاهش سرعت در فرآیند تصویب قوانین آزمایشی به جهت افزودن رسیدگی در صحن مجلس به فرآیند تقنین بر خلاف آنچه در مقدمه توجیهی مبنی بر تسریع در قانونگذاری بیان شده است.

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

باتوجه به اشکالات جدی طرح پیشنهادی و مغایرت با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی، تصویب کلیات طرح پیشنهادی توصیه نمی‌شود.

1. مقدمه

طرح «اصلاح ماده (۱۶۶) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» با شماره ثبت 34 در مجلس دوازدهم به صورت عادی اعلام وصول شده است. این طرح در خصوص تغییر در ماده (166) آیین‌نامه مرتبط با نحوه اجرای اصل هشتادوپنجم قانون اساسی و نحوه عملکرد کمیسیون و مجلس درباره تصویب طرح‌ها و لوایح به صورت آزمایشی می‌باشد.

اصل هشتادوپنجم قانون اساسی سمت نمایندگی را قائم به شخص و غیرقابل واگذاری به غیر عنوان کرده است به جز در موارد ضرورت که مجلس می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم، به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهائی آنها با مجلس خواهد بود. [1] هدف از این واگذاری می‌تواند تسریع در فرآیندهای قانونگذاری، بررسی تخصصی و کاهش طرح‌ها و لوایح در صحن و از همه مهم‌تر ارزیابی آثار اجرای یک قانون باشد. آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در مواد (163) تا (168) روند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح منطبق بر اصل هشتادوپنجم را شرح داده است. بر این اساس هرگاه دولت یا 15 نفر از نمایندگان قبل از شروع رسیدگی نهایی در مجلس تقاضای ارجاع طرح یا لایحه‌ای را طبق اصل هشتادوپنجم به کمیسیون یا کمیسیون‌های مجلس مطرح نمایند این تقاضا در جلسه علنی اعلام و در دستور هفتگی بعدی مجلس قرار خواهد گرفت. [2] در مواردی که مجلس ضروری تشخیص بدهد طبق اصل هشتادوپنجم اختیار تصویب آزمایشی بعضی از قوانین را که جنبه دائمی دارند به کمیسیون مربوطه تفویض می‌کند. [2] رسیدگی به این طرح‌ها و لوایح در کمیسیون همان ترتیب رسیدگی در مجلس خواهد بود؛ اما مناط در تصویب رأی حداقل دوسوم اعضای کمیسیون است. [2]

پس از تصویب در کمیسیون تعیین مدت اجرای آزمایشی با تصمیم مجلس خواهد بود. [2] همچنین نمایندگان می‌توانند پیشنهادات خود را در خصوص تعیین مدت اجرا اعلام کنند. پس از صحبت یک مخالف و یک موافق نسبت آن رای‌گیری و در صورت نبود پیشنهاد نمایندگان، پیشنهاد کمیسیون در مجلس به رای گذاشته خواهد شد.  [2] علاوه بر این چنانچه 15 نفر از نمایندگان تقاضای لغو رسیدگی طرح یا لایحه طبق اصل هشتادوپنجم را تا قبل از تأیید شورای نگهبان داشته باشند در صورت تصویب این تقاضا، رسیدگی به لایحه یا طرح طبق آیین‌نامه داخلی ادامه می‌یابد. [2]

بنابر مقدمه توجیهی، طرح مذکور در جهت تغییر در روند فوق و با اهداف زیر تهیه گردیده است:

-           افزایش سرعت تصویب طرح‌ها و لوایح در صحن مجلس شورای اسلامی

-           استفاده بیشتر از ظرفیت اصل هشتادوپنجم در جهت رسیدگی به طرح‌ها و لوایح

-           مشارکت همه اعضای کمیسیون‌ها در فرآیند رسیدگی به قانون آزمایشی

متن این طرح به شرح زیر است:

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

2-2. سوابق تقنینی

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

3. بررسی کلیات طرح

موضوع ماده (166) قانون آیین‌نامه داخلی، چگونگی بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون جهت تصویب آزمایشی طبق اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است. در این ماده اشاره شده است که نحوه رسیدگی به این طرح‌ها و لوایح در کمیسیون مانند رسیدگی به سایر طرح‌ها و لوایح در مجلس است با این تفاوت که حد نصاب رای حداقل دوسوم اعضای کمیسیون مقرر شده است. کلیت طرح پیشنهادی در خصوص تغییر در روند تصویب قانون آزمایشی، برخلاف سازوکار پیش‌بینی شده در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است و عملاً امر تفویض اختیار قانونگذاری به کمیسیون‌های داخلی را منتفی می‌کند. در صدر اصل هشتادوپنجم آمده است: «سِمَت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‏تواند اختیار قانون‏گذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‏تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیون‏های داخلی خود تفویض کند. در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‏نماید به صورت آزمایشی اجرا می‏شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود.» این اصل، امکان تفویض قانونگذاری به صورت آزمایشی در موارد ضروری به کمیسیون‌های داخلی را پیش‌بینی کرده است. مذاکرات بررسی قانون اساسی نیز به این مسئله تصریح دارد [3] و نشان‌دهنده توجه قانون‌گذار اساسی به این امر است. از جمله دلایل توجیه‌کننده این اصل می‌توان به حجم بالای طرح‌ها و لوایح و شلوغی برنامه صحن مجلس، کمبود زمان و تخصصی بودن موضوع اشاره نمود. [4] در این موارد قانونگذار اساسی تفویض اختیار قانونگذاری به کمیسیون داخلی را برای پیشبرد بهتر امور لحاظ کرده است که می‌بایست در امر قانونگذاری به این موارد توجه نمود.

طرح حاضر علی‌رغم آنکه با هدف اصلاح و بهبود نحوه بررسی طرح‌ها و لوایح موضوع اصل هشتادوپنجم ارائه شده است، اما تغییرات پیشنهاد شده در آن مغایر مفاد اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است. در این طرح در جهت مشارکت نمایندگان غیرعضو در کمیسیون مربوطه، تصویب نهایی را برعهده صحن مجلس قرار داده است. این درحالی است که تصمیم‌گیری در خصوص تفویض یا عدم تفویض صلاحیت قانونگذاری از ابتدا با صحن مجلس است؛ بنابراین نمایندگان می‌توانند مواردی را که ضروری می‌دانند تا صحن مجلس در خصوص آن تصمیم‌گیری کند را به کمیسیون داخلی ارجاع ندهند و خود راساً به آن رسیدگی نمایند؛ لذا اینکه مجدداً بررسی و تصویب توسط صحن پیشنهاد گردد نوعی نقض غرض است.

در طرح پیشنهادی، اولاً چینش کمیسیون به نحو اساسی تغییر یافته و با افزودن سایر نمایندگان به شکل نامحدود، آن را از حالت کمیسیون تخصصی خارج کرده است؛ ثانیاً ضرورت تصویب ماده به ماده طرح و لایحه آزمایشی در صحن مجلس پیش‌بینی و در نتیجه عملاً سازوکار اصل هشتادوپنجم نادیده گرفته شده است بنابراین کلیات این طرح به دلیل مغایرت با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی مورد پیشنهاد نیست.

4. بررسی جزئیات طرح

نکات:

1. قراردادن حد نصاب آرا برای تصویب قوانین نشان دهنده اهمیت موضوع است. در این مورد نیز به نظر می‌رسد تعیین حدنصاب حداقل دوسوم آرای اعضای کمیسیون به این جهت بوده است که در طرح‌ها و لوایح آزمایشی که اختیار قانونگذاری در خصوص آن به یکی از کمیسیون‌های داخلی مجلس تفویض شده است بیشترین اطمینان از کیفیت رسیدگی به موضوع توسط کمیسیون تخصصی حاصل شود.
2. از آن جهت که تصویب طرح یا لایحه آزمایشی با تعداد رأی موافق کمتر مقدور خواهد بود، حذف حد نصاب، احتمال تصویب مواردی که از اتقان کافی برای اجرای آزمایشی برخوردار نیستند را افزایش خواهد داد. بنابراین وجود حدنصاب دوسوم جهت تصمیم‌گیری در کمیسیون ولو به فرض ایجاد تغییرات مندرج در این طرح پیشنهادی می‌تواند از تصویب موارد غیرمتقن جلوگیری نماید.
3. از آنجا که کمیسیون در واقع، قائم‌مقام مجلس در تصویب طرح شده است و به نمایندگی از همه نمایندگان مجلس تصمیم‌گیری می‌کند، هرچه آرای کمیسیون دارای نصاب بالاتری باشد احتمال موافقت و حمایت سایر نمایندگان مجلس از آن بیشتر خواهد بود.

نکات:

1. نمایندگان بر اساس تخصص و اولویت خود به عضویت در کمیسیون‌ها در آمده‌اند تا به موضوعات تخصصی رسیدگی نمایند. طرح‌ها و لوایح نیز به فراخور موضوع، به کمیسیون داخلی مربوطه جهت رسیدگی تخصصی به آنها فرستاده می‌شوند. ملحق‌شدن دو نفر از هر یک از کمیسیون‌ها به کمیسیون داخلی مربوطه، بدون در نظر گرفتن ارتباط تخصصی کمیسیون‌ها با موضوع، مغایر این اهداف و اصل تخصص‌گرایی است؛ لذا برخلاف نظام اداری صحیح موضوع بند 10 اصل سوم قانون اساسی است. شایان ذکر است در فرآیند تشکیل کمیسیون مشترک نیز، ارتباط تخصصی کمیسیون‌های عضو، توسط هیئت رئیسه در نظر گرفته می‌شود.
2. همانطور که بیان گردید مراد قانونگذار اساسی در صدر اصل هشتادوپنجم تفویض اختیار قانونگذاری به کمیسیون داخلی جهت بررسی تخصصی و تصمیم‌گیری در خصوص آن است.[3] لذا ملحق‌نمودن نمایندگانی که لزوماً تخصصی در آن حوزه ندارند مخالف روح اصل هشتادوپنجم قانون اساسی تلقی می‌شود.

نکات:

1. اعطای حق رأی به نمایندگان غیر عضو در کمیسیون مغایر اصل تخصص‌گرایی می‌باشد؛ لذا برخلاف نظام اداری صحیح موضوع بند «10» اصل سوم قانون اساسی است. شایان ذکر است هم اکنون وفق ماده (68) قانون آیین‌نامه داخلی امکان حضور نمایندگان غیرعضو در هر یک از کمیسیون‌ها «بدون حق رای» وجود دارد.
2. این تبصره بر خلاف مبنای کمیسیون‌های تخصصی یعنی تشکیل گروهی از نمایندگان متخصص در یک حوزه جهت رسیدگی به موضوعات تخصصی است لذا مغایر نظام اداری صحیح موضوع بند «10» اصل سوم قانون اساسی است.
3. از اهداف بررسی موضوع در کمیسیون، امکان تبادل نظر بیشتر افراد متخصص در آن است. در صورت افزایش بی‌ضابطه اعضای کمیسیون این امکان سلب شده و زمان اظهارنظر کاهش می‌یابد.
4. حضور بی‌ضابطه نمایندگان مختلف با حق رأی سبب می‌شود تا نصاب جلسات مختلف کمیسیون متفاوت شود. به عنوان مثال در بررسی یک ماده از طرح یا لایحه 30 نفر حاضر باشد و در بررسی ماده دیگر 150 نفر حاضر شوند. این امر سبب می‌شود که نتوان نظر واحدی از کمیسیون دریافت کرد و میزان مسئولیت کمیسیون در قبال طرح یا لایحه مصوب کاهش خواهد یافت.

نکات:

1) همانطور که در بخش کلیات بیان شد رویکرد قانونگذار اساسی در اصل هشتادوپنجم تفویض اختیاری قانونگذاری به کمیسیون‌های داخلی مجلس بوده است. مقررنمودن اینکه مصوبات کمیسیون مجدداً در صحن ماده به ماده قرائت و توسط صحن بررسی و تصویب شود برخلاف اصل هشتادوپنجم و نقض غرض است.

2) در مقدمه توجیهی تسریع در روند قانونگذاری از اهداف ارائه طرح عنوان شده است. درحالی که روند پیش‌بینی‌شده در طرح پیشنهادی با افزایش مراحل رسیدگی سبب کاهش سرعت روند قانونگذاری شده است و تناسبی بین محتوای مواد و اهداف ذکرشده وجود ندارد که از این حیث مغایر ماده (127) آیین‌نامه داخلی مجلس است.

3) از جمله اهداف اصل هشتادوپنجم قانون اساسی، بررسی تخصصی‌تر موضوع در کمیسیون تخصصی ذی‌ربط در زمان کوتاه تر است، در حالیکه پیشنهاد مذکور مبنی بر عدم صحبت موافق و مخالف، سبب عدم بررسی تخصصی و کارشناسانه موضوع می گردد.

نکات:

اگرچه بنای این تبصره، عدم تداخل زمانی جلسات کمیسیون مذکور است لکن در عمل این پیشنهاد، برگزاری جلسات را با چالش مواجه می‌کند؛ اولاً بیشتر زمانهای هفته به جلسات صحن و کمیسیون‌ها اختصاص دارد و نمایندگان زمان‌های باقی مانده را به سایر وظایف خود از جمله حضور در جلسات شوراها و مجامعی که عضو ناظر هستند و نیز رسیدگی به امور حوزه‌های انتخابیه اختصاص می‌دهند، ثانیاً در زمان‌های باقیمانده جلسات کمیته‌ها و کارگروه‌های کمیسیون‌های تخصصی برگزار می‌شود، ثالثاً در زمان رسیدگی به لوایح برنامه و بودجه ممکن است، این جلسات در صحن مجلس برگزار شود که عملاً امکان برگزاری جلسات همزمان دو کمیسیون در صحن مجلس فراهم نخواهد بود.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

طرح «اصلاح ماده (۱۶۶) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» به شماره ثبت 34 در دوره دوازدهم با هدف تغییر در فرایند رسیدگی قوانین آزمایشی ارائه شده است. با این حال طرح حاضر مغایر هشتادوپنجم قانون اساسی، تفویض قانونگذاری به کمیسیون‌های داخلی مندرج در صدر این اصل  است. همچنین طرح پیشنهادی به دلیل عدم رعایت تخصص در تعیین اعضای کمیسیون‌ها برخلاف اصل نظام اداری صحیح مندرج در بند «10» اصل سوم است. علاوه بر این موارد این طرح، اهداف مندرج در مقدمه توجیهی خصوصاً تسریع در روند قانونگذاری را تأمین نمی‌کند که از این حیث مغایر ماده (127) آیین‌نامه داخلی مجلس نیز خواهد بود. باتوجه به ایرادات مذکور، رد کلیات این طرح پیشنهاد می‌شود.