۱. مقدمه

استانداردهای سخت‌گیرانه و به‌دنبال آن هزینه‌های بالای دفع پسماندهای ویژه (خطرناک) در کشورهای توسعه‌یافته سبب سرازیر شدن این دسته از پسماندها به کشورهای با سطح آگاهی زیست‌محیطی پایین‌تر، توسعه‌یافتگی کمتر، نیروی انسانی ارزان و مقررات و سازوکارهای اجرایی آسان‌تر شد. حجم بالای پسماندهای ویژه (خطرناک) وارداتی از کشورهای پیشرفته به‌واسطه تشدید نگرانی‌های زیست‌محیطی در افکار عمومی کشورهای پذیرنده پسماند سبب شد تا کنوانسیون بازل با هدف کنترل نقل‌و‌انتقالات فرامرزی پسماندهای ویژه (خطرناک) و سایر انواع پسماندها (مشتمل بر بخشی از پسماندهای پرتوزایی که مشمول سیستم‌های بین‌المللی دیگر کنترل نمی‌شوند) و ارتقای مدیریت زیست‌محیطی در 22 مه 1989 تدوین و به امضای 53 کشور رسیده و پس از آن در 5 مه 1992 در سطح بین‌المللی لازم‌الاجرا شد. به‌تدریج تا به امروز 188 کشور به عضویت این کنوانسیون در آمدند. جمهوری اسلامی ایران نیز پس از تصویب قانون الحاق کشور به کنوانسیون در تاریخ 1371/06/31 توسط مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان در تاریخ 1371/07/12 به عضویت این کنوانسیون درآمد. کنوانسیون بازل حمل‌ونقل فرامرزی، پسماندهای ویژه (خطرناک) و سایر پسماندها (مشتمل بر بخشی از پسماندهای پرتوزایی که مشمول سیستم‌های بین‌المللی دیگر کنترل نمی‌شوند) را تنظیم کرده و متعهدین به این کنوانسیون، طرفین خود را موظف به حصول اطمینان از مدیریت و دفع سالم پسماندها می‌کند. این کنوانسیون، پسماندهای سمی، قابل ‌انفجار، خورنده، قابل اشتعال و عفونی را تحت پوشش قرار می‌دهد. همچنین اعضا موظف هستند نسبت به کاهش حداکثری کمیت و ارتقای کیفیت پسماند تولیدی اهتمام ورزیده و پسماندها را تا سرحد امکان نزدیک به محل تولیدشان تصفیه و دفع کنند. نظر به آنچه به آن اشاره شد، براساس قانون مدیریت پسماندها، مصوب سال 1383 که چارچوب اصلی تقنین مدیریت پسماند در کشور به‌شمار می‌رود، نقل‌وانتقال برون‌مرزی پسماندهای ویژه را منوط به رعایت مقررات کنوانسیون بازل و ‌با نظارت مرجع ملی کنوانسیون (سازمان حفاظت محیط ‌زیست) نموده (موضوع ماده (14) قانون مدیریت پسماندها) و همچنین متخلفین از این حکم را موظف به اعاده پسماندهای مشمول این‌کنوانسیون به کشور مبدأ و یا در صورت امکان معدوم کردن در داخل تحت نظارت و طبق نظر سازمان حفاظت محیط‌ زیست کرده‌ است (موضوع ماده (17) قانون مدیریت پسماندها).

۲. مسئله اصلی

تولید مواد و محصولات با ساختار و ترکیبات جدید از یک‌سو و رشد فناوری‌های درخصوص شناسایی و اندازه‌گیری ترکیبات در خاک، آب و هوا و تأثیر آن بر سلامت انسان و محیط‌ زیست ازسوی‌دیگر سبب شده ‌است که از زمان تصویب نسخه اولیه کنوانسیون بازل از خردادماه سال 1368 تاکنون، چندین الحاقیه به این کنواسیون اضافه شود. بررسی قانون «قانون اجازه عضویت جمهوری اسلامی ایران در کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها» که در سال 1371 به تصویب مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان رسیده حکایت از آن دارد که در زمان تصویب این قانون (6) الحاقیه به کنواسیون بازل در کشور به قانون بدل شده ‌است. علاوه‌بر این به‌واسطه تصویب الحاقیه (7) کنوانسیون بازل در سال 1373، مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی مورخ 18 مردادماه سال 1394 «قانون تصویب اصلاحیه کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها» را به تصویب رساند که این مصوبه پس از تأیید شورای نگهبان در تاریخ 1394/6/4 لازم‌الاجرا شد. ذکر این نکته ضرورت دارد که استعلامات به عمل آمده از سازمان حفاظت محیط‌ زیست گویای این واقعیت است که الحاقیه‌های (8) و (9) کنواسیون بازل در سال 1998 میلادی (سال 1377 شمسی) به کنوانسیون مذکور ضمیمه شده است، اما با وجود تصویب قانون اصلاحیه کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها در سال 1394 در مجلس شورای اسلامی الحاقیه‌های (8) و (9) آن پس از قریب به 17 سال از الحاق آنها به کنوانسیون بازل، به مجلس شورای اسلامی ارائه نشده بود. درحال‌حاضر به‌واسطه افزایش نگرانی‌ها درخصوص پلاستیک‌ها و آلودگی‌های ناشی از آن در سال 2019، الحاقیه (2) دچار تغییر شد. اکنون به‌واسطه تغییر در الحاقیه (2)، سازمان حفاظت محیط‌ زیست اقدام به ارسال «لایحه اصلاح الحاقیه شماره ( ۲) معاهده (کنوانسیون) بازل درباره پایش (کنترل) انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها و اضافه شدن الحاقیه‌های شماره ( ۸) و (۹)» به آن کرده و همان‌گونه که مشخص است علاوه‌بر ارائه لایحه جهت اصلاح الحاقیه شماره (۲)، الحاقیه‌های شماره (۸) و (۹) را نیز جهت طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال کرده است.

۳. نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

همان‌گونه که در عنوان ثبت نیز قابل مشاهده است لایحه پیشنهادی شامل دو بخش اصلی مشتمل بر دو بخش اول) اصلاح الحاقیه شماره (۲) معاهده (کنوانسیون) بازل و دوم) اضافه شدن الحاقیه‌های شماره (۸) و (۹) به قانون کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنهاست.

بخش اول) اصلاح الحاقیه شماره (۲) معاهده (کنوانسیون) بازل

روند روبه‌رشد پسماندهای پلاستیکی یک مشکل جدی محیط زیستی در مقیاس جهانی است. آلودگی پلاستیک می‌تواند در تمام مراحل چرخه حیات ایجاد شده و منجر به ایجاد تهدیدات جدی برای سلامت انسان و محیط‌ زیست شود. بر این اساس در ماه مه سال 2019 میلادی، اعضای کنوانسیون بازل، دو تصمیم مهم را در راستای جلوگیری و به حداقل رساندن تولید پسماندهای پلاستیکی، بهبود مدیریت زیست‌محیطی، کنترل جابه‌جایی فرامرزی، کاهش خطر مواد خطرناک استفاده شده در تولید پسماندهای پلاستیکی و همچنین افزایش آگاهی عمومی، آموزش و تبادل اطلاعات در زمینه پسماندهای پلاستیکی اخذ کرده‌اند. براساس اصلاحیه انجام شده در الحاقیه شماره (2) کنواسیون در بخش وای 48 (Y48)، پسماند پلاستیکی ازجمله مخلوط پسماند در دسته پسماندها نیازمند توجه خاص طبقه‌بندی شده و نقل‌وانتقال برون‌مرزی آن ذیل کنوانسیون بازل انجام خواهد پذیرفت. بررسی‌های کارشناسی نشان‌ می‌دهد که تصویب اصلاحات الحاقیه مذکور، ضمن نظارت بر واردات پسماندهای پلاستیکی آلوده نظیر ظروف حاوی سموم (موضوع ماده (12) ضوابط و روش‌های مدیریت اجرایی پسماندهای کشاورزی، مصوب سال 1389) و همچنین با اعمال توجه خاص به ورود پسماندهای پلاستیکی ازجمله پسماندهای مخلوط، می‌تواند زمینه را برای کاهش احتمال ایجاد و پراکنش میکروپلاستیک‌ها به‌عنوان آلاینده‌های نوظهور فراهم سازد.

علاوه‌بر این، همان‌گونه که در لایحه پیشنهادی نیز به آن اشاره شده، با توجه به ذکر عبارت‌های «به‌طور تقریبی فاقد آلودگی» و «به‌طور تقریبی تنها» در الحاقیه مذکور، سبب شده‌ است تا حدود تبدیل پسماندهای پلاستیکی خطرناک و غیر خطرناک با توجه به الزاماتی که در داخل کشور و توسط سازمان حفاظت محیط‌ زیست تهیه خواهد شد، تعیین شود. بنابراین اصلاح مندرجات الحاقیه شماره (2) ضمن داشتن فواید زیست‌محیطی می‌تواند زمینه را برای تبادل اطلاعات، جذب کمک‌های فنی و مالی و انتقال فناوری‌های نوین توسط مرکز منطقه‌ای این کنوانسیون به‌خصوص در زمینه میکروپلاستیک‌ها فراهم آورد.

بخش دوم) اضافه شدن الحاقیه‌های شماره (۸) و (۹) به قانون کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها

بررسی‌های کارشناسی انجام گرفته درخصوص اضافه شدن الحاقیه‌های شماره (۸) و (۹) نشان‌ می‌دهد که با وجود اعلام مرجع ملی کنوانسیون بازل (سازمان حفاظت محیط‌زیست) مبنی‌بر اظهارنظر کارشناسی درباره این الحاقیه‌ها و موافقت این سازمان با مندرجات الحاقیه‌های مذکور در کمیسیون مواد شیمیایی و ایمنی وزارت امورخارجه، هیچ‌گونه مستندات مکتوب در این‌خصوص وجود ندارد. ازسوی‌دیگر نظر به الحاق این دو الحاقیه به کنوانسیون بازل در سال 1998 میلادی (1377 شمسی) و تصویب الحاقیه شماره 7 این کنوانسیون در سال 1394 (17 سال پس از الحاق دو الحاقیه شماره (۸) و (۹)) و عدم ارسال لایحه اضافه شدن الحاقیه‌های مذکور به مجلس شورای اسلامی در سال 1394، دارای ابهام جدی است. با وجود این، نظر به الزام قانونی بر نقل‌وانتقال برون‌مرزی پسماندهای ویژه زیر نظر سازمان حفاظت محیط‌ زیست براساس مقررات کنوانسیون بازل، «آیین‌نامه اجرایی واردات، صادرات و عبور پسماندها براساس مقررات کنوانسیون بازل» به پیشنهاد شماره 1400/۱۰۰/۱۱۸۳۸ مورخ 1400/۴/8 سازمان حفاظت محیط‌ زیست (با همکاری وزارتخانه‌های امورخارجه، راه و شهرسازی، نفت، صنعت، معدن و تجارت، کشور و امور اقتصادی و دارایی) و به‌استناد اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در جلسه مورخ 1400/12/4 هیئت‌وزیران به تصویب رسید. در بندهای «12» و «13» ماده (1) آیین‌نامه مذکور به تعریف پسماندهای الحاقیه شماره (8) و (9) پرداخته شده‌ است. علاوه‌بر این در مواد (8)، (9)، (12)، (13)، (14)، (17) و (20) به مندرجات الحاقیه شماره (8) و همچنین در تبصره‌های «1» و «2» ماده (11) و در مواد (12)، (13)، (14) و (23) به مندرجات الحاقیه شماره (9) کنواسیون بازل اشاره و استناد شده‌ است. از آنچه مورد اشاره قرار گرفت می‌توان استنتاج کرد که به‌رغم وجود ابهام درخصوص دلیل عدم ارائه الحاقیه‌های شماره (8) و (9) دستگاه متولی به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب اصلاحیه کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها در سال 1394، اما در سال 1400 همکاری دستگاه‌هایی شامل وزارتخانه‌های امورخارجه، راه و شهرسازی، نفت، صنعت، معدن و تجارت، کشور و امور اقتصادی و دارایی در تدوین آیین‌نامه مورد اشاره و گذشت بدون مشکل آن در طی سه سال گذشته گویای آن است که تصویب و اجرایی‌سازی الحاقیه‌های (8) و (9) کنوانسیون بازل در راستای حفظ محیط‌ زیست بوده و از نقطه‌نظر دستگاه‌های ذی‌نفع قابل قبول است.

۴. نتیجه‌گیری و پیشنهاد

نظر به وجود الزامات قانونی ملی نظیر قانون مدیریت پسماندها، آیین‌نامه اجرایی واردات، صادرات و عبور پسماندها براساس مقررات کنوانسیون بازل، مصوب سال 1400، سیاست‌های ابلاغی درخصوص گسترش اقتصاد سبز با مدیریت بهینه پسماندها، تصویب لایحه اصلاح الحاقیه شماره (۲) معاهده (کنوانسیون) بازل درباره پایش (کنترل) انتقالات برون‌مرزی مواد زاید زیان‌بخش و دفع آنها و اضافه شدن الحاقیه‌های شماره (۸) و (۹) به‌واسطه فراهم بودن چارچوب تقنینی لازم در کشور، جلوگیری از آلودگی ناشی از ورود پسماندهای ویژه (خطرناک) به کشور و توجه ویژه به پسماندهای پلاستیکی به‌منظور جلوگیری از انتشار آلاینده‌های نوظهور ریز پلاستیک‌ها در مجلس شورای اسلامی پس از رفع ابهام نسبت به عواید حاصل از کنوانسیون بازل به‌ویژه در شرایط تحریم‌های ظالمانه، قابل پذیرش و مورد تأیید است.

نظر به لزوم تصویب اصلاحیه‌ها و الحاقیه‌های اسناد بین‌المللی موضوع اصول (77 و 125) قانون اساسی در مجلس شورای اسلامی و در جهت طی تشریفات قانونی داخلی به‌صورت کارشناسی و دقیق در زمان مقرر شده در اسناد بین‌المللی فوق‌الذکر (درصورتی‌که تصویب اصلاحیه‌ها یا ملحقات دارای تاریخ مشخصی در آن اسناد باشد)، پیشنهاد می‌شود سامانه‌ای جهت درج اسناد بین‌المللی که جمهوری اسلامی ایران عضو آنهاست، طراحی شده و در دسترس نهادهای مرتبط (ازجمله مجلس شورای اسلامی) قرار گیرد و هرگونه تغییر در آن اسناد در اسرع‌وقت در این سامانه بارگذاری شده و به اطلاع نهادهای فوق برسد تا نسبت به اعلام‌نظر کارشناسی و مواضع جمهوری اسلامی ایران در این‌خصوص در موعد مقرر حسب مورد توسط نهادهای مربوطه اقدام شود و از تحمیل خسارت احتمالی بابت مواردی مانند گذشتن موعد اظهارنظر نسبت به اصلاحیه‌ها جلوگیری به عمل آید.

همان‌گونه که در گزارش به شماره مسلسل 19123 با عنوان «بررسی اقدامات و چالش‌های پیرامون «کنوانسیون بازل» در کشور» به آن اشاره شد، وجود موانع در مسیر تحقق حقوق حداکثری جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان یکی از کشورهای عضو کنوانسیون بازل نظیر جلوگیری از انتقال فناوری‌های نو برای مدیریت و ارزش افزایی پسماند و یا ایجاد محدودیت‌های انتقال منابع مالی عاید از این کنوانسیون به کشور به‌واسطه تحریم‌های ظالمانه ازجمله چالش‌های اساسی در اجرای کنوانسیون بازل در کشور است[1]. بنابراین پیشنهاد می‌شود تا ضمن چاره‌اندیشی دستگاه دیپلماسی کشور برای ایجاد اجماع بین‌المللی به‌منظور عدم تأثیرگذاری تحریم‌ها بر اجرای تعهدات و همچنین بهره‌مندی کشور از عواید کنوانسیون مذکور، تقویت مرکز منطقه کنوانسیون بازل و استکهلم در ایران و بهره‌مندی از ظرفیت‌های کشورهای همسو پس از رفع ابهام نسبت به عواید حاصل از کنوانسیون بازل به‌ویژه در شرایط تحریم‌های ظالمانه در دستور کار مرجع ملی کنوانسیون بازل در ایران (سازمان حفاظت محیط زیست) قرار گیرد.