خلاصه مدیریتی 

کنوانسیون بازل با هدف کنترل نقل‌و‌انتقالات فرامرزی پسماندهای خطرناک و سایر انواع پسماندها و ارتقای مدیریت زیست‌محیطی در 22 می 1989 تدوین و به امضای 53 کشور رسید و پس از آن در 5 می 1992 در جهان لازم‌الاجرا شد. به‌تدریج تا به امروز 188 کشور به عضویت این کنوانسیون در‌آمدند. کنوانسیون بازل دارای دو جنبه اصلی است که مکمل یکدیگرند: ۱. کنترل حمل‌ونقل‌های فرامرزی، 2. مدیریت صحیح زیست‌محیطی پسماند در کشور عضو. بر این اساس کنترل حمل‌ونقل فرامرزی باهدف انتقال پسماند به کشورهای دارای مدیریت صحیح زیست‌محیطی انجام می‌شود. در این راستا باید پس از حصول اطمینان از وجود مدیریت پسماند صادراتی در کشور مقصد، از آن کشور مجوز صادرات کسب شود.

ایران پس از تصویب قانون الحاق کشور به کنوانسیون بازل در سال 1371 به عضویت کنوانسیون در‌آمد. سازمان حفاظت محیط ‌زیست به‌عنوان مرجع ذی‌صلاح کنوانسیون بازل در انجام واردات و صادرات پسماندهای مشمول کنوانسیون بازل شناخته می‌شود. در اسفند‌ماه سال 1400 آیین‌نامه اجرایی واردات، صادرات و عبور پسماند بر‌اساس مقررات کنوانسیون بازل به تصویب هیئت وزیران رسید و ابلاغ شد. همچنین با ایجاد سامانه یکپارچه در سازمان حفاظت محیط زیست کلیه پسماند‌ها از زمان تولید تا زمان بازیافت یا امحا رصد می‌شود و پنجره واحد با سامانه گمرک نیز ایجاد شده است. مرکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل در ایران در هفتمین نشست اعضای کنوانسیون بازل در سال 2004 تأسیس شد. همچنین مرکز منطقه‌ای کنوانسیون استکهلم در سال 2007 به مرکز اضافه شد. نقش مرکز، کمک به کشورهای عضو و کشورهای غیر‌ عضو از طریق ظرفیت‌سازی برای مدیریت صحیح زیست‌محیطی برای تحقق اهداف کنوانسیون است. این مرکز در دوره 2018- 2014 کمترین امتیاز را از دبیرخانه کنوانسیون بازل و استکهلم از بین کلیه مراکز منطقه‌ای اخذ کرد. البته در سالیان اخیر به‌ویژه پس از ایجاد دفتر مدیریت پسماند در سازمان حفاظت محیط زیست و توجه بیشتر به مرکز منطقه‌ای، عملکرد این مرکز ارتقا یافت. از مهم‌ترین اقدامات این مرکز در چهار سال گذشته می‌توان به آموزش تخصصی حدود 2800 نفر از کارشناسان در حوزه محیط زیست در کشور و کشورهای عضو و غیر عضو منطقه، انتقال اطلاعات و فناوری‌های زیست‌محیطی به کشورهای منطقه، انعقاد تفاهم‌نامه با مرکز منطقه‌ای چین، انتقال فناوری حذف انتشار آلاینده‌های گازی از خروجی منابع ثابت از کشور آلمان، همکاری با چین درخصوص شهر بدون پسماند و ارزیابی چرخه حیات پسماند‌ها، پروژه مشترک ملی پسماندهای پلاستیکی در پاکستان و برگزاری جلسات کمیته‌های راهبردی و فنی اشاره کرد. این اقدامات سبب شده است در آخرین امتیازدهی مراکز منطقه‌ای، بالاترین امتیاز نصیب مرکز منطقه‌ای ایران شود.

کنوانسیون بازل در کشور طی سالیان اخیر با چالش‌های مختلفی نظیر: 1. عدم تحقق حقوق کشور در کنوانسیون بازل و محدودیت‌های مالی ناشی از تحریم‌های ظالمانه علیه دولت جمهوری اسلامی ایران، 2. فقدان برخی از تجهیزات و زیرساخت‌های لازم جهت شناسایی و آنالیز پسماندهای خطرناک نظیر پلاستیک‌های دارای ترکیبات هالوژنه، 3. عدم ‌پرداخت به‌موقع حق‌عضویت کشور، 4. کمبود نیروی انسانی متخصص، 5. مسائل و چالش‌های تقنین روبه‌رو بوده است. نظر به به‌روزرسانی الحاقیه‌های کنوانسیون بازل پیرامون پسماندهای پلاستیکی و الکترونیک، لازم است در اسرع وقت این الحاقیه‌ها تعیین تکلیف شوند؛ زیرا با توجه به تصویب آنها در سایر کشورها، ممکن است کشور در آینده نه چندان دور به‌دلیل عدم برخورداری از پشتوانه قانونی و اجرایی، به محل دپو پسماندهای خطرناک پلاستیکی و الکترونیکی در سطح جهان تبدیل شود.

در گزارش حاضر ضمن بررسی اقدامات انجام ‌شده در کشور و چالش‌های موجود برای بهبود عملکرد کشور در راستای تعهدات مندرج در «کنوانسیون بازل» پیشنهادهای زیر ارائه شده است:  

• ایجاد و تجهیز آزمایشگاه‌های شناسایی پسماند‌های خطرناک: پیشنهاد می‌شود معاونت علمی فناوری ریاست‌جمهوری و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری در راستای حل کمبود‌های موجود در زمینه آزمایشگاه‌های شناسایی پسماند‌های خطرناک مشوق‌های خاصی را در نظر بگیرند.
• استفاده از منابع بلوکه شده کشور جهت پرداخت حق عضویت کشور در کنوانسیون: تحریم‌های ظالمانه و غیرقانونی وضع‌ شده علیه ایران، مشکلاتی را در اجرای کنوانسیون و جابه‌جایی منابع مالی به وجود آورده است. در همین راستا پیشنهاد می‌شود نظر به اینکه به‌دلیل تحریم‌های ظالمانه مقدار قابل‌توجهی از منابع مالی کشور در خارج از ایران بلوکه شده است از این منابع برای پرداخت حق عضویت کشور در کنوانسیون بازل استفاده شود.
• برگزاری کارگاه‌های تخصصی جهت آموزش نیروی انسانی: کمبود نیروی متخصص در زمینه شناسایی و پایش پسماندهای خطرناک، می‌تواند در اجرای کارا و دقیق برنامه مدیریت واردات و صادرات پسماندهای خطرناک نقص جدی ایجاد کند. ازاین‌رو باید از طریق آموزش نیروی انسانی و برگزاری دوره‌های کارشناسی، توانمندی و آگاهی آنها تقویت شود.
• تعریف پروژه‌های همکاری با کشورهای همسو: همان‌گونه که پیش از این اشاره شد به‌دلیل تحریم‌های ظالمانه، کشور با مسائل و محدودیت‌هایی در انتقال فناوری‌های نو و محدودیت‌های مالی در زمینه مدیریت پسماند مواجه است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌‌شود ایران برای عمل به تعهدات خود و بهره‌گیری از فرصت‌های کنوانسیون، با کشورهای همسو نظیر چین پروژه‌های پژوهشی و اجرایی را تعریف و اجرا کند.
• بررسی، تصویب و اجرای الحاقیه‌های به‌روز شده کنوانسیون پیرامون پسماندهای پلاستیکی و الکترونیکی: کنوانسیون بازل در سال‌های اخیر الحاقیات خود را در حوزه پسماندهای ویژه پلاستیکی و الکترونیک به‌روز کرده است. بنابراین لازم است در اسرع وقت نسبت به بررسی و تصویب موارد به‌روز شده اقدام ‌کند تا از تبدیل کشور به محل دپو و دفن پسماندهای خطرناک پلاستیکی و الکترونیکی جلوگیری شود.
• تدوین سند اولویت‌های صادرات و واردات پسماند با رویکرد اقتصاد چرخشی: با توجه به اینکه صنایع گسترده‌ای در کشور فعال هستند دسته‌بندی‌های متنوعی از پسماندها در کشور وجود دارند که قابلیت صادرات دارند. از طرف دیگر وجود شرکت‌های گسترده دانش‌بنیان در حوزه بازیافت فرصتی جهت واردات پسماندهای متناسب با فناوری‌های موجود در کشور و بازیابی منابع است. در این راستا ضروری است با توجه به پسماندهای تولیدی در کشور و ظرفیت شرکت‌های دانش‌بنیان در این حوزه اولویت صادرات و واردات پسماند با رویکرد اقتصاد چرخشی و الزامات محیط زیستی تدوین شود.

مقدمه

الف) تاریخچه کنوانسیون بازل

رسوب پسماند‌های سمی وارداتی از کشور‌های پیشرفته در دهه‌ 70 میلادی منجر به افزایش مقاومت عمومی در برابر تخلیه پسماندهای خطرناک شد. افزایش هزینه‌های دفع باعث شد که برخی افراد جهت کاهش هزینه‌های دفن، به دنبال دفع پسماندهای خطرناک در اروپای شرقی و کشورهای در حال توسعه باشند، مناطقی که آگاهی زیست‌محیطی، بسیار کمتر از مناطق توسعه‌یافته بود و مقررات و سازوکارهای اجرایی الزام‌آوری وجود نداشت. این موضوع باعث شد مدیریت پسماندهای خطرناک به‌عنوان یکی از سه حوزه اولویت‌دار در اولین برنامه مونته‌ویدئو^[1] در قانون محیط ‌زیست برنامه محیط ‌زیست سازمان ملل[2] در سال 1982 مورد توجه قرار گیرد.

مطابق با نگرانی‌های محیط‌زیستی فوق، کنوانسیون بازل با هدف کنترل نقل‌و‌انتقالات فرامرزی پسماندهای خطرناک و سایر انواع پسماندها و ارتقای مدیریت زیست‌محیطی آنها تدوین شده است. پیش از تدوین کنوانسیون بازل، نقل‌و‌انتقالات پسماندهای خطرناک از کشورهای توسعه‌یافته به کشورهای درحال توسعه، کشورهای با اقتصاد در‌حال گذار و کشورهای کمتر توسعه‌یافته به راحتی و بدون هیچ مانعی برای منتفع شدن از نیروی کار ارزان‌قیمت این کشورها و اجتناب از انتقال آلودگی‌های ناشی از بازیافت غیر‌اصولی به کشورهای توسعه‌یافته صورت می‌گرفت. به این نحو، پسماندها طی فرایندهایی معیوب بازیافت می‌شدند و کلیه آلودگی‌ها و به‌تبع آن صدمات زیست‌محیطی و بهداشتی در این کشورها برجای می‌ماند و حاصل این عملیات که اغلب مواد ذی‌قیمتی بودند به کشورهای توسعه‌یافته منتقل می‌شد. در پی اوج‌گیری نگرانی‌های بین‌المللی از این‌گونه اقدامات، کنوانسیون بازل در 22 می 1989 تدوین و به امضای 53 کشور رسید و پس از آن در 5 می 1992 در جهان لازم‌الاجرا شد. به‌تدریج تا به امروز 188 کشور به عضویت این کنوانسیون در آمدند. جمهوری اسلامی ایران نیز پس از تصویب قانون الحاق کشور به کنوانسیون در تاریخ 1371/06/31 توسط مجلس شورای اسلامی و تأیید‌‌ شورای نگهبان در تاریخ 1371/07/12، به عضویت کنوانسیون در‌آمد.

کنوانسیون بازل حمل‌و‌نقل فرامرزی پسماندهای خطرناک و سایر پسماندها را تنظیم می‌کند و طرفین خود را موظف می‌کنند که اطمینان حاصل کنند که این پسماندها به شیوه‌ای سالم مدیریت و دفع می‌شوند. این کنوانسیون پسماند‌های سمی، مواد منفجره، خورنده، قابل اشتعال و عفونی را پوشش می‌دهد. اعضا همچنین موظف هستند مقادیری را که حمل می‌شوند به حداقل برسانند، پسماند‌ها را تا حد امکان نزدیک به محل تولیدشان تصفیه و دفع کنند و از تولید پسماند در مبدأ جلوگیری یا به حداقل برسانند [1].

ب) مواد کنوانسیون بازل

کنوانسیون بازل مشتمل بر 29 ماده است که به طور اختصار در جدول 1 ذکر شده‌اند.

جدول 1. مواد کنوانسیون بازل[2]

ج) الحاقیه‌های کنوانسیون

کنوانسیون بازل 9 الحاقیه دارد که عبارتند از:

الحاقیه 1: گروه‌بندی کلی انواع پسماندهای خطرناک در این الحاقیه آورده شده است.

الحاقیه 2: پسماندهایی که نیازمند توجه خاص هستند در این قسمت مشخص شده اند.

الحاقیه 3: لیست مشخصاتی را ارائه می‌کند که به‌واسطه آنها پسماند خطرناک محسوب می‌شود که یکی از معیارهای اصلی کنوانسیون در تشخیص پسماند خطرناک است.

الحاقیه 4: تحت عنوان عملیات امحا دو‌سری کد R و D را شامل می‌شود که R مربوط به عملیات بازیافت و D مربوط به عملیات دفع نهایی است.

الحاقیه 5: اطلاعات لازم درباره پسماند مورد انتقال فرامرزی که باید توسط کشور صادر‌کننده تکمیل و به کشورهای واردکننده و عبوری جهت اخذ مجوزهای به‌ترتیب واردات و عبور ارسال شود در این بخش آمده است. فرم‌های الف و ب شامل اطلاعاتی هستند که امروزه به‌ترتیب در فرم‌های «اظهارنامه» و «سند انتقال» درج شده‌اند.

الحاقیه 6: در‌خصوص نحوه داوری میان اعضا‌ در صورت بروز اختلاف است.

الحاقیه 7: مربوط به لیست اعضایی است که تحت الحاقیه منع کنوانسیون نباید اقدام به صادرات پسماند خطرناک به کشورهای درحال توسعه و کشورهای دارای اقتصاد در حال گذار کنند (این الحاقیه در تاریخ 1394/05/18 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است).

الحاقیه 8: پسماندهای موجود در این الحاقیه طبق بند «۱» (الف) ماده (۱) این کنوانسیون خطرناک شناخته می‌شوند و تعیین آنها در این الحاقیه مانع از استفاده از الحاقیه 3 برای نشان دادن خطرناک نبودن پسماند نمی‌شود.

الحاقیه 9: پسماندهایموجود در این الحاقیه، پسماندهای مشمول بند «۱» (الف) ماده (۱) این کنوانسیون نخواهند بود، مگر اینکه حاوی مواد الحاقیه 1 باشند تا حدی که باعث شود مشخصه الحاقیه 3 را نشان دهند.

د) مفاد کنوانسیون بازل

کنوانسیون دارای دو جنبه است:

1. کنترل حمل‌ونقل‌های فرامرزی؛
2. مدیریت صحیح زیست‌محیطی پسماند در کشور عضو.

این دو جنبه مکمل یکدیگرند. به این‌معنا که بر‌اساس مفاد کنوانسیون، کنترل حمل‌ونقل فرامرزی به‌منظور انتقال پسماند به کشور دارای مدیریت صحیح زیست‌محیطی انجام می‌شود.

پیش از صادرات باید از کشور مقصد مجوز صادرات پسماند به آن کشور کسب شود و اطمینان از وجود مدیریت پسماند در آن کشور حاصل شود. بدین لحاظ مکاتبه با کشور مقصد و تکمیل و ارسال فرم اظهارنامه و سند انتقال پسماند ضرورت دارد. مکاتبه و اسناد پیوست باید به مهر و امضای مرجع ذی‌صلاح کشور عضو باشد. علاوه‌بر این صادرات پسماند از کشور دارای مدیریت صحیح زیست‌محیطی به کشور فاقد این نوع مدیریت ممنوع است.

حدود کنوانسیون بازل طبق ماده (1) قانون به شرح زیر است:

1. پسماند‌های ذیل که مورد انتقال برون‌مرزی قرار می‌گیرند برای منظورهای این کنوانسیون «‌پسماند‌های مضر» محسوب می‌شوند.

• پسماند‌هایی که جزء گروه مندرج در الحاقیه 1 هستند، مگر آنکه دارای خصوصیات مذکور در الحاقیه 3 نباشند.
• پسماند‌هایی که مشمول بند فوق نیستند، ولی براساس مقررات محلی کشورهای عضو صادرکننده و واردکننده یا در مسیر انتقال، پسماند‌های مضر محسوب می‌شوند.

2. پسماند‌هایی که از گروه مندرج در الحاقیه 2 هستند و مورد انتقال برون‌مرزی قرار می‌گیرند، برای منظورهای این کنوانسیون «‌سایر انواع پسماند» به شمار‌ می‌آیند.
3. پسماند‌هایی که به‌‌علت رادیواکتیو بودن مشمول نظام‌های دیگر بین‌المللی کنترل، از‌جمله اسناد بین‌المللی مشخصاً قابل اجرا در مورد مواد رادیو‌اکتیو هستند، در چارچوب این کنوانسیون قرار نمی‌گیرند.
4. پسماند‌های ناشی از عملیات عادی کشتی‌ها، که دفع آنها مشمول سند بین‌المللی دیگری است، در چارچوب این کنوانسیون قرار نمی‌گیرند.

ه) تعهدات کشورهای عضو در چارچوب کنوانسیون

تعهدات زیر در چارچوب کنوانسیون بازل باید اجرایی شود:

• هر عضو کنوانسیون باید ایجاد پسماند‌های مضر و سایر انواع پسماند در کشور خود را به حداقل کاهش دهد.
• هر عضو کنوانسیون از داشتن امکانات کافی دفع پسماند، برای اداره پسماند‌های مضر و سایر انواع پسماند به‌نحو صحیح از لحاظ زیست‌محیطی، برای اینکه در حد امکان این پسماندها در همان سرزمین دفع شوند اطمینان حاصل کند.
• اعضا حق دارند ورود پسماندهای خطرناک و یا سایر انواع پسماند را جهت دفع به کشور خود ممنوع و آن را براساس ماده (۱۳) در گزارش سالیانه خود وارد کنند.
• کشور صادر‌کننده در صورت پاسخ منفی کشور وارد‌کننده به تقاضای واردات باید از صادرات آنها جلوگیری کنند.
• کشور عضو می‌تواند از ورود پسماندها در صورت تشخیص نداشتن مدیریت صحیح زیست‌محیطی آنها در داخل جلوگیری کند.
• هر عضو کنوانسیون ملزم به اتخاذ تدابیر مناسب اداری یا قانونی و ... جهت اجرای مفاد کنوانسیون و اقدامات تنبیهی مربوطه است.
• حمل‌و‌نقل فرامرزی پسماند به کشورهای غیرعضو ممنوع است.
• کشور عضو نباید اجازه دهد که اشخاص غیرمجاز در راستای انتقال و یا دفع پسماندها اقدام کنند.
• در نقل‌وانتقالات فرامرزی باید مقررات و ضوابط تأیید شده بین‌المللی در ‌زمینه بسته‌بندی و برچسب‌گذاری و حمل‌و‌نقل اعمال شود.
• کشور صادر‌کننده باید به‌صورت کتبی و از طریق مرجع ذی‌صلاح خود، کشورهای مقصد و یا ترانزیت را از هر‌گونه انتقال برون‌مرزی پسماند که در نظر دارد انجام دهد؛ با ارائه مشخصات محموله در فرم‌هایی که براساس الحاقیه‌های 5 (الف و ب)تهیه شده‌اند، مطلع کند.
• هیچ چیز در کنوانسیون نباید مانع شود که یک کشور عضو کنوانسیون مقررات اضافی دارای مطابقت با مفاد این کنوانسیون و مقررات حقوق بین‌الملل را، به‌منظور حفظ بهتر سلامت انسان و محیط زیست وضع کند [2].

و) اصلاحیه‌های کنوانسیون بازل

کنوانسیون بازل در طول دوره فعالیت تاکنون در چند نوبت الحاقیات آن اصلاح شده و بخش‌هایی نیز اضافه شده است. به‌عنوان نمونه یکی از این اصلاحات در سال 1394 با عنوان قانون تصویب اصلاحیه کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زائد زیان‌بخش و دفع آنها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در چهاردهمین نشست اعضای کنوانسیون بازل در اردیبهشت‌ماه 1398، اصلاحاتی در الحاقیه‌های 2، 8 و 9 کنوانسیون با هدف تقویت کنترل نقل‌و‌انتقالات فرامرزی و شفاف‌سازی حدود کنوانسیون درباره پسماندهای پلاستیکی آلوده و مخلوط به تصویب رسید که اصلاحات فوق از دی‌ماه 1399 لازم‌الاجرا شده‌اند. در همین راستا سازمان حفاظت محیط زیست پیش‌نویس قانون تصویب اصلاحیه الحاقیه‌های کنوانسیون بازل درباره کنترل انتقالات برون‌مرزی مواد زائد زیان‌بخش و دفع آنها در خصوص پسماند پلاستیکی را تهیه کرده و در اختیار دولت قرار داده است.

علاوه‌بر این در پانزدهمین نشست اعضای کنوانسیون بازل در خردادماه 1401، اصلاحاتی در الحاقیه‌های 2، 8 و 9 کنوانسیون با هدف تقویت کنترل نقل‌وانتقالات فرامرزی و شفاف‌سازی حدود کنوانسیون در‌خصوص مدیریت پسماندهای الکترونیکی به تصویب رسید که اصلاحات فوق از دی‌ماه 1403 لازم‌الاجرا خواهد شد. در این گزارش ضمن ارائه مختصری درباره وضعیت نقل‌و‌انتقالات پسماند در جهان، به بررسی عملکرد کشور و چالش‌های موجود پرداخته و راهکارهای پیشنهادی جهت بهبود عملکرد ذیل تعهدات کنوانسیون بازل ارائه شده است.

2. نقل‌و‌انتقالات پسماند در جهان

الف) صادرات و واردات پسماند در اتحادیه اروپا

در سال 2021، صادرات پسماند از اتحادیه اروپا به کشورهای غیر اتحادیه اروپا به 33.0 میلیون تن رسیده که افزایش 77 درصدی از سال 2004 را نشان می‌دهد. واردات پسماند از کشورهای غیر اتحادیه اروپا نسبت به سال 2004 تا 2021، 11 درصد افزایش یافته و به 19.7 میلیون تن در سال 2021 رسیده است (نمودار 1).

نمودار 1. واردات و صادرات پسماند از اتحادیه اروپا طی سالیان مختلف (میلیون تن)

ماخذ:[3].

ترکیه بزرگ‌ترین مقصد صادرات زباله از اتحادیه اروپاست که در حدود 14.7 میلیون تن پسماند را در سال 2021 دریافت کرده است. پس از آن دومین مقصد ‌‌هند بوده ‌‌که در سال 2021 تقریباً 2.4 میلیون تن زباله از اتحادیه اروپا دریافت کرد. مصر (1.9 میلیون تن)، سوئیس (1.7 میلیون تن) و بریتانیا (1.5 میلیون تن) به ترتیب کشورهای بعدی هستند (نمودار2).

نمودار 2. مقاصد اصلی پسماند تولید اتحادیه اروپا در سال 2021 (میلیون تن)

ماخذ:[3].

در سال 2021، صادرات ضایعات فلزات آهنی (آهن و فولاد) در اتحادیه اروپا به 19.5 میلیون تن رسید که بیش از نیمی (59 درصد) از کل صادرات زباله از اتحادیه اروپا را تشکیل می‌دهد. مقصد اصلی این ضایعات ترکیه بوده که 13.1 میلیون تن، حدود دو‌سوم (67 درصد) کل ضایعات فلزات آهنی صادر شده از اتحادیه اروپا را دریافت کرده است. در همین سال اتحادیه اروپا 5/5 میلیون تن ضایعات فلزات آهنی وارد کرده‌ که تقریباً یک‌سوم (32 درصد) آن از بریتانیا وارد شده است. پس از ضایعات فلزات آهنی، ضایعات کاغذ با 4/4 میلیون تن دومین صادرات بزرگ اتحادیه اروپا بوده است. هند با دریافت 1/2 میلیون تن (26 درصد) مقصد اصلی ضایعات کاغذ بوده و پس از آن اندونزی (0.9 میلیون تن) قرار دارد (نمودار3).

نمودار3. واردات و صادرات پسماند از اتحادیه اروپا در سال 2021 به تفکیک نوع پسماند (میلیون تن)

-

ماخذ:[3].

ب) نقل‌و‌انتقالات پسماندهای خطرناک ذیل کنوانسیون بازل در جهان

در مطالعه انجام شده در سال 2020، به بررسی رویکرد کشورهای صنعتی، تازه صنعتی شده[3] و همچنین کشورهای در حال توسعه در‌خصوص تبادل پسماندهای خطرناک در چارچوب کنوانسیون بازل پرداخته شده است. براساس بانک اطلاعاتی کنوانسیون بازل، کشورهای صنعتی بزرگ‌ترین وارد‌کننده پسماندهای خطرناک در سطح دنیا هستند. به‌گونه‌ای که به‌طور تقریبی 87 درصد از حجم مبادلات پسماندهای خطرناک بین کشورهای صنعتی انجام می‌گیرد. ذکر این نکته ضرورت است که کشورهای صنعتی علاوه‌بر واردات پسماندهای خطرناک از سایر کشورهای صنعتی، اقدام به واردات پسماندهای خطرناک از کشورهای در حال توسعه با مقیاس کمتر کرده‌اند. طی سال‌های 1998 تا 2011 میلادی حجم واردات پسماندهای خطرناک در کشورهای صنعتی با افزایش چهار‌برابری از 2/95 میلیون تن به 11/8 میلیون تن در سال رسیده است. 70 درصد از پسماند خطرناک وارد شده به این دسته از کشورها، بازیافت شده و مابقی به روش‌هایی نظیر دفن مهندسی - بهداشتی، زباله‌سوزی و یا تصفیه فیزیکی - شیمیایی مدیریت می‌‌شود. در اغلب کشورهای صنعتی افزایش نرخ تبادل پسماندهای خطرناک حتی از نرخ تولید این دسته از پسماندها نیز فراتر رفته است. به‌عنوان مثال در حدفاصل سال‌های 2009-2000 میلادی با وجود افزایش 28 درصدی تولید پسماندهای خطرناک در کشورهای عضو اتحادیه اروپا، صادرات و واردات این دسته از پسماندها به‌ترتیب رشد 131 و 197 درصدی را تجربه کرده است. به‌طور خلاصه حجم مبادلات پسماندهای خطرناک در اغلب کشورهای صنعتی رو به افزایش بوده و کلیه زنجیره تأمین این دسته از پسماندها از تولید تا شرکت‌های مدیریت‌کننده را در این تجارت دخیل کرده است [4].

مشابه آنچه درخصوص کشورهای صنعتی اشاره شد، در کشورهای تازه‌ صنعتی شده نظیر چین، هند، فلیپین، اندونزی، تایلند، برزیل و آرژانتین، واردات پسماندهای خطرناک از 1/09 میلیون تن در سال 1998 به 1/84 میلیونتن در سال 2011 رسیده است. در مقایسه با کشورهای صنعتی، تمرکز اصلی در کشورهای تازه صنعتی شده بر بازیافت پسماندهای خطرناک است. به‌دلیل قیمت بالای منابع اولیه‌ای نظیر سرب، جیوه و مس، پسماندهای خطرناک حاوی این دسته از فلزات بخش عمده پسماندهای خطرناک مبادله شده ذیل کنوانسیون بازل در این دسته از کشورها را به خود اختصاص داده‌اند. برای نمونه پسماندهای حاوی سرب (نظیر باتری‌های خودرو) بین یک‌سوم تا نیمی از پسماندهای مبادله شده در کشورهای تازه صنعتی شده را به خود اختصاص داده است، این در‌حالی است که این دسته از پسماندها فقط 6 درصد از پسماند خطرناک مبادله شده در کشورهای توسعه‌یافته را تشکیل داده است.

حجم تبادلات پسماندهای خطرناک در کشورهای درحال توسعه در قیاس با کشورهای صنعتی و تازه صنعتی شده بسیار کمتر است. به‌رغم حجم پایین تبادلات پسماندهای خطرناک، کشورهای در حال توسعه به‌دلیل محدودیت‌های فنی، مالی و ظرفیت‌های سازمانی از آثار سوء این دسته از پسماندها در امان نیستند. به‌عنوان نمونه، عدم مدیریت صحیح پسماند شیمیایی سمی تولیدی توسط شرکت نفت بریتیش که از مبدأ آمستردام راهی بندر ابیدجان ساحل عاج شده بود؛ باعث کشته شدن 17 نفر و مجروحیت 30000 نفر در سال 2006 میلادی شده است [4].

در نمودار 4، حجم واردات پسماندهای خطرناک کشورهای صنعتی از کشورهای صنعتی نشان داده شده است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود حجم واردات به بیش از 12 میلیون تن نیز می‌رسد و عمده واردات نیز بازیابی می‌شوند. در نمودار 5 میزان واردات پسماندهای خطرناک از کشورهای در حال توسعه به کشورهای صنعتی نشان داده که حدود 3 درصد میزان واردات کشورهای صنعتی از خودشان (نمودار4) است. در  نمودار 6 وضعیت واردات پسماندهای خطرناک کشورهای تازه صنعتی شده از کشورهای تازه صنعتی شده نشان داده شده است. نمودار 7 نیز واردات پسماندهای خطرناک کشورهای تازه صنعتی شده از کشورهای صنعتی نشان داده شده است.

نمودار4. میزان واردات پسماندهای خطرناک کشورهای صنعتی از کشورهای صنعتی بین سال‌های 1998 تا 2011

 ماخذ:[4].

نمودار 5. میزان واردات پسماندهای خطرناک کشورهای صنعتی از کشورهای در حال توسعه بین سال‌های 1998 تا 2011

ماخذ:[4].

نمودار6. میزان واردات پسماندهای خطرناک کشورهای تازه صنعتی شده از کشورهای تازه صنعتی شده بین سال‌های 1998 تا 2011

 ماخذ:[4].

نمودار7. میزان واردات پسماندهای خطرناک کشورهای تازه صنعتی شده از کشورهای صنعتی بین سال‌های 1998 تا 2011

 ماخذ:[4].

3. بررسی اقدامات کشور در راستای اجرای کنوانسیون بازل

جمهوری اسلامی ایران در راستای اجرای کنوانسیون بازل اقداماتی را انجام داده است که می‌توان ذیل محورهای چهارگانه ذیل دسته‌بندی کرد.

الف) تدوین قوانین، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط

در برخی از قوانین، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های مصوب که توسط سازمان حفاظت محیط زیست و سایر دستگاه‌ها تدوین شده است به موضوع حمل‌و‌نقل پسماند‌های خطرناک و قوانین بازل به‌صورت مستقیم توجه شده است (جدول 2). علاوه‌بر این بخشی از قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط با موضوع مدیریت پسماند‌های خطرناک در کشور وجود دارد که هم‌راستا با مفاد کنوانسیون بازل به‌منظور مدیریت پسماند‌های مشمول کنوانسیون است.

جدول 2. قوانین، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب پیرامون کنوانسیون بازل[4]

ب) ایجاد هماهنگی بین‌بخشی به‌منظور اجرای نظارت بر حمل‌و‌نقل پسماند‌ها

سازمان حفاظت محیط زیست به‌عنوان مرجع ذی‌صلاح کنوانسیون بازل در انجام واردات و صادرات پسماندهای مشمول کنوانسیون بازل هماهنگ با دستگاه‌های زیرعمل می‌کند:

• وزارت صنعت، معدن، تجارت،
• وزارت امور اقتصادی و دارایی،
• وزارت امور خارجه،
• وزارت راه و شهرسازی،
• وزارت نفت،
• گمرک جمهوری اسلامی ایران.

همچنین در اسفند‌ماه سال 1400 آیین‌نامه اجرایی واردات، صادرات و عبور پسماند بر‌اساس مقررات کنوانسیون بازل به تصویب هیئت وزیران رسید و ابلاغ شد. همچنین با ایجاد سامانه یکپارچه در سازمان حفاظت محیط زیست کلیه پسماند‌ها از زمان تولید تا زمان بازیافت یا امحا رصد می‌شود و پنجره واحد با سامانه گمرک نیز ایجاد شده است. براساس بررسی انجام شده در گزارش‌های سالیانه کشور در بازه سال‌های2016 تا 2020 میزان واردات پسماندهای ذیل کنوانسیون بازل کشور در جدول 3 آورده شده است.

جدول 3. میزان واردات پسماندهای ذیل کنوانسیون بازل

 ماخذ:[5].

براساس اطلاعات ارائه شده در جدول 3 نکات ذیل برداشت می‌شود: ‌

• رقم کلی واردات پسماند ذیل کنوانسیون بازل به کشور طی سال‌های 2016 تا 2020 میلادی برابر با 1166584 تن بوده ‌که عموماً واردات کشور برای بازیافت و استفاده از منابع موجود در پسماندها صورت گرفته است.
• پسماند اصلی که در سال‌های 2020-2016 به کشور وارد شده است باتری سرب اسیدی بوده است.
• کشورهای مبدأ باتری سرب اسیدی غالباً کشورهای آسیایی بوده‌اند، هرچند در سال 2019 کشور آفریقای جنوبی نیز در لیست مربوطه به چشم می‌خورد.
• در سال 2020 مجموع وزنی و دامنه پسماندهای وارداتی کشور افزایش پیدا کرده و موادی نظیر ضایعات آلومینیوم، آهن، فولاد و ضایعات نساجی نیز به لیست واردات اضافه شده است.

مطابق با داده‌های گزارش ‌شده توسط سازمان حفاظت محیط‌ زیست، در سال 2020 مجموع میزان صادرات پسماند از کشور 278278 تن بوده که در جدول 4 ارائه شده است. بررسی اطلاعات جدول نشان می‌دهد هرچند در سال‌های پیشین صادراتی انجام نمی‌شده ‌ولی دامنه گسترده‌ای از پسماندها در سال 2020 به کشورهای گوناگونی اعم از چین، ترکیه، ایتالیا، آلمان و کره‌جنوبی صادر شده است. نتایج ‌‌نشان‌می‌دهد که زمینه خوبی برای صادرات پسماند نیز در کشور وجود دارد، هرچند بیش از 90 درصد پسماند صادراتی کشور مربوط به پوسته اکسیدی بوده که به چین صادر شده است.

جدول 4. جدول صادرات پسماندهای خطرناک ذیل کنوانسیون بازل ایران[5]

براساس اطلاعات ارائه ‌شده از میزان واردات و صادرات پسماند خطرناک در کشور و رقم‌های صادراتی، با توجه به ظرفیت قابل توجه کشور در زمینه بازیافت (به‌ویژه ظرفیت شرکت‌های دانش‌بنیان) باید برنامه‌ریزی برای بهره‌مندی حداکثری از این توانمندی داخلی برای استخراج منابع از پسماندهای داخلی و وارداتی جهت ایجاد ارزش‌افزوده و حداکثر کردن استفاده از این منابع انجام شود.

ج) تدوین و ارائه گزارش‌های سالیانه

مطابق کنوانسیون بازل دولت ایران موظف است به‌صورت سالیانه گزارش‌های خود را در چارچوب قوانین و مقررات ملی خود به کنوانسیون بازل ارائه کند. این گزارش‌ها شامل اطلاعات متنوعی درخصوص اقدامات هر کشور در راستای اجرای کنوانسیون بازل است. بخش مهم این گزارش شامل اطلاعات واردات، صادرات و همچنین وضعیت صنایع بازیافت و دفع پسماند است که ایران به‌صورت سالیانه این گزارش را تهیه و به دبیرخانه کنوانسیون ارائه می‌کند.

در راستای تهیه این گزارش، داده‌های خام هر‌ساله توسط ادارات کل استانی محیط زیست کشور جمع‌آوری و به دفتر مدیریت پسماند سازمان حفاظت محیط زیست ارائه می‌شود. پس از تلفیق اطلاعات، گزارش نهایی توسط سازمان حفاظت محیط زیست تهیه و از طریق وزارت امور خارجه در اختیار دبیرخانه بازل قرار می‌گیرد [6].

د) تأسیس مرکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل

تأسیس مرکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل در ایران در هفتمین نشست اعضای کنوانسیون بازل در اکتبر 2004 مورد موافقت قرار گرفت. تأسیس مرکز در قالب «موافقت‌نامه چارچوب بین دبیرخانه کنوانسیون بازل درباره کنترل حمل‌ونقل برون‌مرزی مواد زائد خطرناک و دفع آنها و دولت جمهوری اسلامی ایران درخصوص تأسیس مرکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل برای آموزش و انتقال فناوری در تهران در تاریخ 1386/05/30 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. همچنین مرکز منطقه‌ای کنوانسیون استکهلم در سال 2007 به مرکز اضافه شد. نقش مرکز کمک به کشورهای عضو و کشورهای غیر‌عضو از طریق ظرفیت‌سازی برای مدیریت صحیح زیست‌‌محیطی برای تحقق اهداف کنوانسیون است.

این مرکز در دوره 2018- 2014 کمترین امتیاز را از دبیرخانه کنوانسیون بازل و استکهلم از بین همه مراکز منطقه‌ای اخذ کرد که بیانگر عملکرد ضعیف آن بوده است. البته طی سالیان اخیر به‌ویژه پس از ایجاد دفتر مدیریت پسماند در سازمان حفاظت محیط‌ زیست و تقویت مرکز منطقه‌ای، این مرکز در سال 2022 توانست رتبه نخست را در میان مراکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل کسب کند. از اهم اقدامات این مرکز در چهار سال گذشته می‌توان به آموزش تخصصی حدود 2800 نفر از کارشناسان در حوزه محیط‌ زیست در کشور و کشورهای عضو و غیر‌عضو منطقه، انتقال اطلاعات و فناوری‌های زیست‌محیطی به کشورهای منطقه، انعقاد تفاهم‌نامه با مرکز منطقه‌ای چین، انتقال فناوری حذف انتشار آلاینده‌های گازی از خروجی منابع ثابت از آلمان، همکاری با چین درخصوص شهر بدون پسماند و ارزیابی چرخه عمر پسماند‌ها، پروژه مشترک ملی پسماندهای پلاستیکی در پاکستان و برگزاری جلسات کمیته‌های راهبردی و فنی اشاره کرد.

4. بررسی چالش‌های اجرای کنوانسیون بازل در کشور

الف) عدم تحقق حقوق کشور در کنوانسیون بازل: تحریم‌های ظالمانه علیه دولت جمهوری اسلامی ایران باعث شده بخشی از حقوق کشور در چارچوب کنوانسیون بازل محقق نشود. از‌جمله می‌توان به جلوگیری از انتقال فناوری‌های نو برای مدیریت و ارزش‌افزایی پسماند به کشور اشاره کرد.

ب) محدودیت‌های مالی ایجاد شده: به‌دلیل تحریم‌های ظالمانه که از آن جمله می‌توان به محدودیت‌های ایجاد شده جهت انتقال منابع مالی پروژه سیاهه تولید پلاستیک در کشور پاکستان (از اعضای زیرمجموعه مرکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل و استکهلم ایران) اشاره کرد. این پروژه به‌رغم تأیید توسط دبیرخانه کنوانسیون بازل به‌دلیل محدودیت‌های ناشی از تحریم، امکان انتقال منابع مالی به مرکز منطقه‌ای کنوانسیون‌های بازل و استکهلم ایران تاکنون میسر نشده است [7]. همچنین در مرکز منطقه‌ای کنوانسیون بازل و استکهلم با توجه به محدودیت‌های ایجاد شده ناشی از تحریم ظالمانه، منابع مالی لازم برای ادامه فعالیت‌ها وجود ندارد.

ج) فقدان تجهیزات و زیرساخت‌های لازم: آزمایشگاه‌های مناسب جهت تشخیص و شناسایی برخی از پسماندهای خطرناک (نظیر پسماندهای پلاستیکی حاوی ترکیبات هالوژنه) در کشور وجود ندارد.

د) عدم ‌پرداخت به‌موقع حق ‌عضویت کشور: در حال حاضر چهار سال است که تعهدات مالی کشور به کنوانسیون بازل پرداخت نشده است. عدم ‌پرداخت به‌موقع حق ‌عضویت از طرف کشور به‌عنوان عضو کنوانسیون بازل می‌تواند ابتدا منجر به محرومیت کشور از برخورداری کمک بین‌المللی جهت حضور نمایندگان در جلسات و در مراحل بعدی محرومیت از حق اعلام‌نظرهای تخصصی و در نهایت خروج از عضویت در کنوانسیون شود.

ه) کمبود نیروی انسانی متخصص: مطابق قانون نظارت بر جابه‌جایی پسماند‌های صنعتی و ویژه بر‌عهده سازمان حفاظت محیط زیست است. این موضوع در‌حال حاضر به‌صورت برخط و در چارچوب سامانه جامع محیط ‌زیست انجام می‌شود. با‌این‌حال در زمان تولید، نمونه‌برداری و پلمپ برای حمل و همچنین در زمان بازیافت و یا امحا نظارت حضوری کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست ضروری است. این در‌حالی است که در برخی استان‌ها تفقط یک یا دو کارشناس در این بخش حضور داشته و امکان رسیدگی به تمامی موارد وجود ندارد. در برخی موارد نیز با توجه به تنوع و پیچیدگی پسماند‌های تولیدی، تخصص لازم برای این منظور وجود ندارد.

و) مسائل و چالش‌های تقنین: در جلسات مختلف نشست اعضای کنوانسیون بازل تبصره و الحاقیه‌هایی ممکن است به کنوانسیون افزوده شود. تعیین تکلیف تبصره‌هایی که در نشست‌های کنوانسیون افزوده شده، اما در قانون مصوب مجلس شورای اسلامی وجود ندارد یکی از مشکلات موجود در موضوع کنوانسیون‌هاست و باید در بررسی و تصویب موارد ضروری، تعجیل صورت گیرد.

جمع‌بندی و ارائه راهکارهای پیشنهادی

کنوانسیون بازل با هدف کنترل نقل‌و‌انتقالات فرامرزی پسماندهای خطرناک و سایر انواع پسماندها و ارتقای مدیریت زیست‌محیطی آنها تدوین شده است که جمهوری اسلامی ایران نیز در سال 1371 به عضویت آن در‌آمد. گزارش حاضر ضمن بررسی اقدامات کشور در راستای اجرای کنوانسیون بازل، چالش‌های آن را مورد تحلیل قرار داده است. مطابق ارقام ارائه شده توسط سازمان حفاظت محیط‌ زیست میزان واردات پسماند به کشور در بازه زمانی سال‌های 2016 تا 2020 میلادی، 1166584 تن بوده و میزان صادرات پسماند صرفاً در سال 2020 برابر با 278278 تن بوده است. در این راستا جهت بهبود عملکرد کشور در راستای تعهدات مندرج در «کنوانسیون بازل» پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

• ایجاد و تجهیز آزمایشگاه‌های شناسایی پسماند‌های ویژه: پیشنهاد می‌شود معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری در راستای حل کمبود‌های موجود در زمینه آزمایشگاه‌های شناسایی پسماند‌های ویژه، مشوق‌های خاصی را در نظر گیرند.
• استفاده از منابع بلوکه شده کشور برای پرداخت حق عضویت کشور در کنوانسیون: تحریم‌های ظالمانه و غیرقانونی وضع ‌شده علیه کشور، مشکلاتی را در اجرای کنوانسیون و جابه‌جایی منابع مالی به‌وجود آورده است. بنابراین پیشنهاد می‌شود با توجه به اینکه به‌دلیل تحریم‌های ظالمانه مقدار قابل توجهی از منابع مالی کشور در خارج از ایران بلوکه شده است از این منابع یا سایر اعتبارات برای پرداخت حق عضویت کشور در کنوانسیون بازل استفاده شود.
• برگزاری کارگاه‌های تخصصی جهت آموزش نیروی انسانی: کمبود نیروی متخصص در زمینه شناسایی و پایش پسماندهای خطرناک، می‌تواند در اجرای کارا و دقیق برنامه مدیریت واردات و صادرات پسماندهای خطرناک نقص جدی ایجاد کند. ازاین‌رو باید از طریق آموزش نیروی انسانی و برگزاری دوره‌های کارشناسی، توانمندی و آگاهی آنها تقویت شود.
• تعریف پروژه‌های همکاری با کشورهای همسو: همان‌گونه که پیش از این اشاره شد به‌دلیل تحریم‌های ظالمانه، کشور با مسائل و محدودیت‌هایی در انتقال فناوری‌های نو و محدودیت‌های مالی در زمینه مدیریت پسماند مواجه است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌‌شود ایران برای عمل به تعهدات خود و بهره‌گیری از فرصت‌های کنوانسیون، با کشورهای همسو نظیر چین پروژه‌های پژوهشی و اجرایی را تعریف و اجرا کند.
• بررسی، تصویب و اجرای الحاقیه‌های به‌روز شده کنوانسیون پیرامون پسماندهای پلاستیکی و الکترونیکی: کنوانسیون بازل در سال‌های اخیر الحاقیات خود را در حوزه پسماندهای خطرناک پلاستیکی و الکترونیک به‌روز کرده است. بنابراین لازم است در اسرع وقت نسبت به ارائه لایحه، بررسی و تصویب موارد به‌روز شده اقدام شود تا از تبدیل کشور به محل دپو و دفن پسماندهای خطرناک پلاستیکی و الکترونیکی جلوگیری شود.
• تدوین سند اولویت‌های صادرات و واردات پسماند با رویکرد اقتصاد چرخشی: نظر به اینکه صنایع گسترده‌ای در کشور فعال هستند، دسته‌بندی‌های متنوعی از پسماندها در کشور وجود دارند که قابلیت صادرات دارند. از طرف دیگر وجود شرکت‌های گسترده دانش‌بنیان در حوزه بازیافت فرصتی برای واردات پسماندهای متناسب با فناوری‌های موجود در کشور و بازیابی منابع است. در این راستا ضروری است با توجه به پسماندهای تولیدی در کشور و ظرفیت شرکت‌های دانش‌بنیان در این حوزه اولویت صادرات و واردات پسماند با رویکرد اقتصاد چرخشی و الزامات محیط زیستی تدوین شود.