نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسندگان
1 پژوهشگر ارشد گروه صنعت و تجاری سازی دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه صنعت و تجاری سازی دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
هدف این گزارش ارزیابی و آسیب شناسی سیاست های حمایتی از بخش صنعت ایران در قالب قوانین بودجه سنواتی است. یافته های تحقیق بیانگر آن است که با وجود مشکلات اقتصادی در کشور، سیاست های حمایتی بودجه ای طراحی شده، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نبوده است. نتایج این گزارش نشان می دهد اکثر تبصره ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده، یا اجرا نشده یا به صورت ناقص اجرا شده است. مشکلات در سطح اجرای سیاست ها و ناهماهنگی در دستگاه های اجرایی، تفاسیر متفاوت از متن قانونی و در برخی موارد شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت و عدم تحقق منابع مالی در نظر گرفته شده در قوانین بودجه ازجمله دلایل عدم موفقیت قوانین بودجه در دستیابی به اهداف بوده است. همچنین بررسی های این گزارش نشان می دهد بسیاری از طرح های تملک دارایی ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه ای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرح ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می دهد (مثلاً طرح های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما در خصوص برخی از طرح ها به ویژه طرح های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است چرا که طولانی شدن این طرح ها سبب می شود زیرساخت ایجاد شده با وجود تحمیل بار مالی، در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود. یکی از دلایل اصلی تأخیر، تخصیص کم منابع نسبت به بودجه مصوب طرح های تملک دارایی است. این وضعیت در میان مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین المللی می شود.
گزیده سیاستی
اکثر احکام بودجه ای در قوانین بودجه سالهای اخیر که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده، یا اجرا نشده اند یا به صورت ناقص اجرا شده اند، عدم تحقق اهداف مورد نظر ریشه در سه سطح کلان، سیاست گذاری و اجرا دارد.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
بخش صنعت همواره مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور بوده و تأکید زیادی بر انجام فعالیتهای تولیدی و صنعتی صورت گرفته است. ابلاغ سیاستهای کلی نظام در بخش «صنعت» مصوب سال 1391 نشان از اهمیت این بخش در سیاستگذاری کلان کشور دارد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاستگذاری کلان کشور، همهساله تبصرهها و احکام مختلفی در قوانین بودجه سالیانه در این خصوص تصویب میشود. تحلیل نحوه توجه به بخش صنعت در این قوانین میتواند نکات مهمی درباره مسیر گذشته و نقاط قوت و ضعف این نوع سیاستگذاری فراهم کند تا بتوان در ادامه با اصلاح رویکردها، سیاستگذاری اثربخشتری را اعمال کرد.
نقطهنظرها / یافتههای کلیدی
بررسی محتوایی احکام بودجه حاکی از آن است که همه احکام قوانین بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد کلان صنعتی کشور مستتر در سیاستهای کلی نظام و برنامههای توسعه است. درباره یافتههای گزارش برای ارزیابی سیاستهای حمایتی بودجهای از بخش صنعت، مطالب در دو بخش بررسی ارزیابی تبصرهها و ارزیابی عملکرد طرحهای تملک دارایی سرمایهای به شرح زیر مطرح میشود.
الف) ارزیابی تبصرهها و احکام بودجهای
نتایج این گزارش نشان میدهد اغلب تبصرهها و احکام حمایتی قوانین سالیانه بودجه که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده است، یا اجرا نشده یا بهصورت ناقص اجرا شده و اثربخشی لازم را ندارد. در تبیین این نتیجه میتوان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:
در سطح کلان، اقتصاد ایران طی 13 سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه شرایط خاص کشور، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه روبهرو بوده است. این مشکلات سبب شده است که بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند. در این شرایط، سیاستهای حمایتی که در قالب احکام بودجهای طراحی میشود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست و تأثیرگذاری لازم را در رفع مشکل ندارد.
بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاستهای حمایتی نیز به فرایند تدوین این سیاستها باز میگردد. بهعبارتی بهدلیل شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت، در تدوین سیاستها مسئله موردنظر بهدرستی مخاطب قرار نمیگیرد. در مواردی هم که مسئله بهدرستی شناسایی شده و سیاستهای حمایتی متناسب با مسئله در قانون درج شده است بهدلیل صرف منابع در امور ضروری و روزمره، اجرای این سیاستها کنار گذاشته میشود.
در بسیاری از موارد، قانونگذاریهای مناسبی صورت گرفته است اما بهدلیل ناهماهنگی در دستگاههای اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص، یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود (بهویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی)، یا این سیاست اجرا نمیشود، یا بهصورت ناقص یا بهصورتی اجرا میشود که با آنچه هدف قانونگذاران بوده است، فاصله زیادی دارد. تعارض بین کارکردهای دستگاههای اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامهها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بهعنوان مهمترین کاستیهای این سیاستهای بودجهای در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
ب) ارزیابی عملکرد طرحهای تملک داراییهای سرمایهای
یکی از ابزارهای بودجهای متداول در سیاستگذاری اقتصادی و سیاستگذاری صنعتی، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (طرحهای عمرانی) است. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساختها یا طرحهای صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیتهای تولیدی تعریف میشود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. نتایج این گزارش بیان میکند که بسیاری از این طرحها سابقه طولانی و بعضاً چند دههای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرحها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان میدهد (مثلاً طرحهای کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما در برخی از طرحها بهویژه طرحهای ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است؛ چراکه با طولانی شدن ایجاد زیرساختها سبب میشود در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود، ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است. همچنین تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرحهای تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن میشود که در نکته قبلی به آن اشاره شد. این وضعیت در میانمدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بینالمللی میشود که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
با توجه به موارد مطرح شده، پیشنهادهای ذیل در این زمینه قابل طرح است:
پیشنهاد میشود سیاستگذاران، اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاستهای حمایتی مشارکت دارد، سیاستهایی که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائمی (ازجمله برنامههای پنجساله توسعه) بهصورت منسجم تدوین کند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامههای توسعه کشور افزایش یابد.
بسیاری از احکام و تبصرههایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین میشود، با بازبینی و اصلاح مأموریت سازمانهای مهم توسعهای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن بهصورت دائمی قابل انجام است و به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیاز نیست. بهعنوان مثال، تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن میتواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند. لذا تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمانها و رفع موانع اجرای سیاستهای توسعهای این سازمانها اثربخشی بیشتری خواهد داشت.
در بسیاری از موارد، تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب ازجمله قانون بودجه ازسوی مجلس شورای اسلامی میتواند اثربخشی سیاستهای حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد، نظارت بر اجرای بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت بهمنظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشههای صنعتی در رشد اقتصادی بهویژه جزء «۳» آن درخصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایهگذاری صنایع کوچک و بند «چ» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمانهای توسعهای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود، اثربخشی این قوانین نیز افزایش مییابد.
بخش صنعت اهمیت ویژهای در فرایند توسعه کشورها دارد. در جریان تبدیل اقتصاد سنتی مبتنیبر یک بخش کشاورزی با بهرهوری پایین به یک اقتصاد روبهرشد با بهرهوری بالا، بخش صنعت نقشی اساسی داشته است و این مهم در تاریخ توسعه اقتصادی بسیاری از کشورهای موفق، ازجمله انگلستان، آمریکا، ژاپن، آلمان، کره جنوبی و اخیراً چین، ترکیه، برزیل و آفریقای جنوبی نیز بهصورت بارزی دیده میشود. اگرچه در مراحل بعدی توسعه، سهم بخش صنعت از اقتصادهای صنعتی کاهش یافته است و در مقابل بخش خدمات اهمیت بیشتری پیدا کرده، اما بههرحال بخش صنعت همچنان نقشی راهبردی در اقتصاد این کشورها دارد و بخش خدمات در این کشورها نیز خود وابستگی و ارتباطات بسیار زیادی با بخش صنعت آنها دارد.
در ایران بخش صنعت همواره مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور بوده و تأکید زیادی بر فعالیتهای تولیدی و صنعتی صورت گرفته است. اهمیت توجه به بخش صنعت را میتوان در ابلاغ سیاستهای کلی نظام در بخش «صنعت» مصوب سال 1391 و در قوانین برنامه دنبال کرد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاستگذاری کلان کشور، همهساله احکام و تبصرههای مختلفی با هدف حمایت از این بخش در قوانین بودجه سالیانه تصویب میشود. بااینحال، پرسش مهم کارشناسی که برای امر سیاستگذاری اهمیت دارد این است که این سیاستها تا چه میزان اثربخش بوده و آیا این سیاستها در سطح اجرا نیز موفق بوده یا خیر. در همین راستا گزارش حاضر بدینشرح سازماندهی شده است. پس از مقدمه و پیشینه پژوهش، در بخش سوم پیش درآمدی بر سیاستهای صنعتی ارائه شده و در بخش چهارم بخش صنعت از منظر اسناد بالادستی کشور تحلیل شده است. در بخش پنجم، به وضعیت کلان بخش صنعت بهصورت اجمالی پرداخته شده و در بخش ششم عملکرد قوانین بودجه در پنج سال اخیر (1398 الی 1402) بررسی شده است. در بخش هفتم دلایل عدم تحقق اهداف احکام قوانین بودجه آسیبشناسی و سپس درنهایت جمعبندی و پیشنهادها ارائه شده است.
2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهشهای مجلس
با توجه به اهمیت ارزیابی عملکرد قوانین بودجه در سالهای مختلف و ارائه پیشنهادهای راهبردی در فرایند تصویب لوایح بودجه، مرکز پژوهشهای مجلس سالیانه با تقدیم لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی، تدوین گزارش بررسی لایحه بودجه را در دستور کار قرار میدهد. در همین راستا میتوان به گزارشهای «بررسی لایحه بودجه سال 1399 کل کشور،33. بخش صنعت، معدن و پتروشیمی»[1]، «بررسی لایحه بودجه سال 1400 کل کشور،29. بخش صنعت، معدن و پتروشیمی»[2]، بررسی لایحه بودجه سال 1401 کل کشور،66. بخش صنعت»[3]، بررسی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور،23. بخش صنعت»[4]، و بررسی لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، تبصره «9» (حوزه صنعت و معدن)[5] اشاره کرد.
2-2. سوابق تقنین
قوانین مرتبط با موضوع گزارش، قوانین بودجه سالهای 1398 الی 1403 است که در ادامه تحلیل و بررسی شده است.
3.پیشدرآمدی بر سیاستهای صنعتی
سیاستگذاری در قالب قوانین بودجه سالیانه، یکی از انواع اقدامهایی است که در قالب کلی «سیاست صنعتی» یا «راهبرد صنعتی» قرار میگیرد. ازاینرو، در این بخش نگاهی اجمالی بر اصول کلی سیاست صنعتی و نقش آن در توسعه صنعتی کشورها خواهیم داشت. نتایج این بخش میتواند مبنای خوبی برای ارزیابی سیاستهای حمایتی بودجه از بخش صنعت ایران باشد که در بخشهای بعدی به آنها پرداخته شده است.
در تعریفی که سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه از سیاست صنعتی ارائه کرده است، سیاست صنعتی به کمک دولت درخصوص مشاغل برای تقویت یا تغییر شکل فعالیتهای اقتصادی مورد نظر، بهویژه به شرکتها و انواع بنگاهها براساس فعالیت، فناوری، مکان، اندازه یا سن آنها اشاره دارد. دولتها از سیاستهای صنعتی برای رسیدگی به چالشهای مهم اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی استفاده میکنند که بازارها بهتنهایی نمیتوانند به آنها رسیدگی کنند، مانند تسهیل سازگاری فعالیتهای اقتصادی با محیط زیست، یا ارتقای تابآوری زنجیرههای ارزش برای محصولات و خدمات مهم اقتصادی[6].
در تعریف دیگری، «سیاست صنعتی، سیاست دولت برای تشویق توسعه و رشد تمام یا بخشی از اقتصاد در تعقیب برخی از اهداف عمومی است» [7]. البته باید توجه کرد که سیاست صنعتی تنها مختص به بخش صنعت نیست و میتواند همه بخشهای اقتصادی را نیز دربرگیرد. برای مثال، رودریک (2004) از اصطلاح سیاست صنعتی بهشکل گستردهتری استفاده میکند که حتی شامل «فعالیتهای غیرسنتی در کشاورزی یا خدمات» نیز میشود [8]. بااینحال، تجربیات جهانی نشان میدهد که دولتها طیف گستردهای از سیاستهای مختلف را با هدف اصلی، (اما نه لزوماً تنها هدف)، تقویت صنعتی شدن بهکار گرفتند.
همچنین میتوان سیاست صنعتی را بهعنوان تلاش راهبردی دولت برای تشویق دگرگونی اقتصادی، یعنی تغییر از فعالیتهایی با بهرهوری پایینتر به بالاتر، بین یا درون بخشها تعریف کرد. بهطور خاص، سیاست صنعتی به هر نوع مداخله یا سیاست انتخابی دولت اطلاق میشود که تلاش میکند ساختار تولید را بهنفع بخشها یا فعالیتهایی تغییر دهد که انتظار میرود چشماندازهای بهتری برای رشد اقتصادی ارائه دهند، بهنحویکه در نبود چنین مداخلهای در تعادل بازار این اتفاق رخ نمیدهد [9].
در طراحی سیاست صنعتی باید به نکات مهمی توجه شود. اولین نکته این است که باید اهداف مشخص و واضحی از قبل تعیین شده باشد. نکته دیگر این است که اگرچه این اهداف ممکن است شفاف و مشخص باشند، اما در عمل چالشهای زیادی ممکن است رخ دهد که باید هم در مرحله طراحی و هم در مرحله اجرای سیاست صنعتی به آنها توجه شود. موضوع دیگر این است که سیاستگذاران نهتنها باید به اهداف و محتوای سیاست صنعتی در کشور توجه کنند، بلکه باید به موارد مشابه در کشورهایی که شریک تجاری خود هستند نیز توجه کنند، چراکه سیاست صنعتی قرار است ترکیب تولیدات و صادرات و واردات کشور را تغییر دهد که این موضوع میتواند در رقابتپذیری محصولات کشورها و درنهایت تغییر محتوای مبادلات تجاری نمایان شود.
اهداف سیاست صنعتی میتواند فراتر از رشد بهرهوری و نوآوری باشد و مواردی مانند پایداری، انعطافپذیری و استقلال استراتژیک کشورها را نیز دربرگیرد. تجربیات جدید جهانی نشان میدهد که فراتر از جهتگیریهای سنتی بخشی یا مبتنیبر جغرافیا، استراتژیهای صنعتی اخیراً بهطور فزایندهای بر فناوریهای خاص یا «مأموریتهای» خاص (مثلاً حرکت بهسمت اقتصاد سبز) نیز تمرکز میکند.
در جریان سیاستگذاری صنعتی، ابزارهای سیاستی گوناگونی را دولتها استفاده میکنند که میتوان آنها را در چند دسته کلی قرار داد. دسته اول شامل ابزارهایی است که عملکرد شرکتها را بهبود میبخشد مانند اعتبارات مالیاتی، کمکهای بلاعوض، وام یا تضمین وام و حمایت عمومی از آموزش در شرکتها. دسته دوم آنهایی است که بر پویاییهای صنعت تأثیر میگذارد ازجمله میتوان به سیستم مالیاتی، سیاستهای مرتبط با سرمایه و بازار کار، سیاستهای مرتبط با رقابت یا تجارت اشاره کرد.
4.بخش صنعت از منظر اسناد بالادستی کشور
ازجمله مهمترین اسنادی که در آن به راهبردهای توسعه صنعت اشاره شده است سیاستهای کلی نظام «در بخش صنعت» و سیاستهای کلی «تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی» (ابلاغی در سال 1391) است. در این سیاستها به موارد مهمی اشاره شده است که بهطور مستقیم یا غیرمستقیم ترسیمکننده راهبرد کلان کشور در زمینه بخش صنعت هستند. در سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (ابلاغی در سال 1392) نیز به مواد مهمی اشاره میشود که میتواند در کنار سیاستهای کلی بخش صنعت و سیاستهای کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، ابعاد اصلی راهبرد کلی کشور در زمینه تولید بهصورت عام و بخش صنعت بهصورت خاص را ترسیم کند. علاوهبر سیاستهای کلی نظام، برنامههای توسعه نیز هریک به بخش صنعت پرداختهاند و بر آن تأکید کردهاند. بهعنوان مثال، در قانون برنامه هفتم توسعه نیز تأکید چشمگیری بر بخش صنعت و همچنین صنایع اولویتدار شده است. وجوه مشترک عناصر اصلی راهبردهای صنعتی کشور در سطح کلان که در مجموعه سیاستهای کلی نظام و همچنین برنامههای توسعه قرار میگیرد، بهطورکلی شامل این موارد کلی است:
در شکل 1 محورهای اصلی راهبرد صنعتی کشور مبتنیبر سیاستهای کلی و برنامههای توسعه ارائه شده است.
مأخذ: یافتههای گزارش.
از مطالب پیشگفته مشخص است که سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همواره مورد توجه بوده و حتی در سطح سیاستگذاری میانمدت نیز این تأکید در قالب قوانین برنامههای پنجساله نمود یافته است. این تأکیدات سبب شده است که بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی نیز مورد توجه قرار گیرد و بخشی از احکام و تبصرههای قوانین بودجه کشور به این بخش و نحوه حمایت از آن بپردازند. بااینحال، با توجه به اینکه قوانین بودجه سالیانه باید در تطابق با سیاستهای کلی نظام و نیز برنامههای توسعه تنظیم شوند، پرسش مهم این است که این قوانین درخصوص بخش صنعت تا چه اندازهای توانسته در زمینه اجرایی شدن این راهبردهای کلان که درواقع راهبرد صنعتی کشور را تشکیل میدهند، گام بردارند و آیا همه وجوه این راهبرد کلان را شامل میشوند یا خیر. در بخشهای بعدی بهصورت تفصیلی این موارد مورد بررسی قرار میگیرند. در ادامه بهطور اجمالی عملکرد بخش صنعت در سطح کلان بررسی شده است.
بخش صنعت یکی از ارکان مهم اقتصاد ایران و همچنین یکی از بخشهای تأثیرگذار در رشد اقتصادی است. در سال 1402 بخش صنعت ایران سهمی بالغ بر 17 درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است[10]. با توجه به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، ایجاد بستر و زیرساختهای لازم و کافی از منظر سیاستهای حوزه کلان کمک شایانی به رشد و توسعه این بخش میکند. گام اول در سیاستگذاری صنعتی، شناخت وضعیت موجود و تحلیل کلان بخش صنعت است. لذا قبل از اینکه به موضوع سیاستهای حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه سالیانه پرداخته شود، لازم است عملکرد بخش صنعت در سالهای گذشته بررسی شود تا مختصات کلی این بخش از منظر کلان مشخص شود.
همانطور که از شکل 2 مشخص است رشد ارزشافزوده بخش صنعت تقریباً هماهنگ با رشد اقتصادی افت و چیزهایی را داشته است. نکته مهم این است که بخش صنعت در سالهایی که فشار تحریمهای ظالمانه به یکباره بر این بخش وارد شده است، ازجمله سالهای 1390 و 1391 و همچنین سال 1397 افت بیشتری نسبت بهکل اقتصاد ایران داشته است که نشان میدهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است.
در جدول 1 مقایسه رشد ارزشافزوده بخش صنعت در دورههای مختلف پنجساله نشان داده شده است. مطابق آمار جدول 1 ارزشافزوده این بخش از میانه دهه 1380 تا میانه دهه 1390 از رشد منفی برخوردار بوده است (که البته رشد منفی سالهای 1386 تا 1390 عمدتاً تحت تأثیر رشد منفی 27 درصدی در سال 1390 و در پی تحریمهای ظالمانه اقتصادی بوده است). مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزشافزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در کشور نشان میدهد که عمدتاً رشد ارزشافزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایینتر بوده است که این موضوع میتواند یک اخطار به سیاستگذاران درخصوص تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این موضوع باشد. البته باید تأکید کرد که بخش صنعت از سال 1400 تا 1402 تقریباً مشابه با رشد بخش غیرنفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تا حدی خود را بازیابی کند، اما بهعنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همچنین بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی به سر میبرد. اگرچه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همچنین بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است، اما بهطورکلی این بخش رشدی کند را تجربه میکند که میتواند خود را در از دست دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد.
زمان |
کشاورزی |
استخراج نفت و گاز |
صنعت |
ساختمان |
خدمات |
رشد اقتصادی |
رشد اقتصادی بدون نفت |
1386-1390 |
0.4 |
-0.8 |
-1.3 |
5.7 |
5.0 |
2.3 |
3.5 |
1391-1395 |
4.3 |
1.0 |
-1.2 |
-2.3 |
2.9 |
2.1 |
2.7 |
1396-1400 |
2.1 |
-6.6 |
1.3 |
-5.7 |
4.4 |
0.9 |
2.8 |
1400 |
-3.6 |
9.7 |
3.1 |
3.9 |
5.9 |
5.6 |
5.0 |
1401 |
-3.3 |
6.6 |
7.7 |
-2.3 |
4.7 |
5.1 |
4.8 |
1402 |
-2.2 |
20.3 |
2.1 |
3.4 |
5.7 |
5.7 |
3.4 |
1400-1402 |
-3.0 |
12.2 |
4.3 |
1.7 |
5.4 |
5.5 |
4.4 |
مأخذ [10].
در شکل 3 روند تغییرات سهم بخشهای اقتصادی از کل اقتصاد ایران نشان داده شده است. همانطور که در شکل 3 مشهود است سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران در یک دوره بلندمدت حدود 15 درصد بوده است، اما از سال 1398 شاهد افزایش سهم بخش صنعت بودهایم که میتواند بهدلیل کاهش سهم بخش خدمات بهدلیل آثار منفی کرونا باشد.
6.ارزیابی عملکرد احکام مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه
همانطور که در بخش قبل بیان شد، بخش صنعت در اسناد بالادستی نظام جمهوری اسلامی همواره مورد تأکید بوده است. این موضوع سبب شده است که همواره بخشی از احکام و تبصرههای قوانین بودجه سنواتی به بخش صنعت اختصاص داشته باشند. برای بررسی این موارد، دستهبندی و تجزیه و تحلیل آنها در این بخش، قوانین بودجه پنج سال اخیر شامل سالهای 1398 تا 1402 مورد بررسی قرار میگیرد.
6-1. بررسی تبصرههای مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه سالهای مختلف
اگرچه بندها و تبصرههای بودجهای تنها دارای یک وجه و یک هدف و منظور نیستند و میتوان از آنها برای تحقق اهداف مختلف استفادهکرد، بااینحال برای بررسی بهتر و سادهتر و تحلیل آنها، در این بخش سعی شده است تا از یک دستهبندی و تقسیمبندی کلی برای بررسی این تبصرهها استفاده شود. مبنای این تقسیمبندی نیز عناصر کلی راهبرد صنعتی کشور است که در بخش سوم گزارش به آن اشاره شد. این تقسیمبندی کمک میکند میزان تطابق قوانین بودجه سالیانه با این راهبردها سنجیده شود. همچنین، با توجه به اینکه بسیاری از بندها و تبصرههای بودجه در سالهای مختلف با تعدیلاتی تکرار میشوند، در این بخش سعی شده است تا با دنبال کردن این موارد سیر تغییرات و تکامل این مواد نیز مد نظر قرار گیرد.
شرح بندها و تبصرهها |
جزء «۲» بند «الف» تبصره «۴» قانون بودجه سال 1398، جزء «۲» بند «الف» تبصره «۴» قانون بودجه سال 1399 و جزء «۲» بند «الف» تبصره «۴» قانون بودجه سال 1400 |
محتوا |
تأمین مالی طرحهای توسعهای و زیربنایی سازمانهای توسعهای بخش صنعت و معدن و تشویق مشارکت بخشهای خصوصی و تعاونی در طرحهای توسعهای از طریق اعطای اختیار به بانکهای تجاری و توسعهای برای تأمین مالی |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
براساس گزارشهای تفریغ بودجه سالهای 1398، 1399 و 1400، این بندها فاقد عملکرد بوده است. مطابق اعلام سازمانهای توسعهای، آنها فاقد طرحهای موضوع جزء «۲» این بند بودند. |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
· حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد · تسهیل فضای کسبوکار از طریق تأمین مالی · ایجاد توازن منطقهای |
هدف از این بندها در قوانین بودجه سالهای 1398 الی 1400 تقویت سازمانهای توسعهای از طریق تأمین مالی بوده است که علاوهبر توسعه فعالیتهای صنعتی، به توازن منطقهای با تأکید بر مناطق محروم کشور نیز کمک شود. بااینحال، براساس گزارشهای تفریغ بودجه، این دو بند عملکردی نداشته است. همانطور که اشاره شد مطابق اعلام سازمانهای توسعهای، آنها فاقد طرحهای موضوع جزء «۲» یعنی طرحهایی با مشارکت حداقل 51 درصد بخش خصوصی و تعاونی با اولویت مناطق محروم و کمتر توسعهیافته بودند. بهنظر میرسد به همین دلیل نیز در سالهای بعد در قوانین بودجه به آن اشارهای نشده است.
شرح بندها و تبصرهها |
بند «ه» تبصره «۱۸» قانون بودجه سال 1401 و بند «و» تبصره «۲» قانون بودجه سال 1402 و بند «ب» تبصره «۴» قانون بودجه سال 1400. |
محتوا |
تأمین مالی سرمایهگذاری در برنامههای رشد تولید و صادرات و برنامههای توسعهای بخشهای خصوصی و تعاونی از طریق منابع داخلی شرکتها و سازمانهای توسعهای در قالب وجوه اداره شده، کمکهای فنی و اعتباری و پرداخت مابهالتفاوت نرخ سود. |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
در بخش صنعت عملکرد نداشته است. مشکلات سازمانهای توسعهای در تأمین منابع مالی این حکم و فرایند طولانی اجرای آن از دلایل عملکرد ضعیف این بند است. |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
· حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد · تسهیل فضای کسبوکار از طریق تأمین مالی · تکمیل زنجیرههای ارزش محصولات · تشویق صادرات |
براساس این بندها که در قوانین بودجه سالهای گذشته تکرار شده، مقرر شده است که از محل منابع داخلی سازمانهای توسعه و شرکتهای دولتی برای حمایت از طرحهای توسعهای و تشویق تولید و صادرات با تأکید بر بخشهای خصوصی و تعاونی استفاده شود. نحوه استفاده از این منابع بهصورتهای مختلف ازجمله پرداخت مابهالتفاوت نرخ سود تسهیلات بانکی، کمکهای فنی و اعتباری و وجوه اداره شده تعریف شده است. بااینحال و براساس گزارشهای تفریغ بودجه سالهای مختلف این حکم عملکردی نداشته است. بهنظر میرسد که مشکلات مالی که شرکتهای دولتی و سازمانهای توسعهای بخش صنعت و معدن با آن روبهرو هستند و نیز بوروکراسی طولانی از دلایل اصلی عدم تحقق هدف این احکام است. برای مثال در سال 1401 آییننامه اجرایی این بند در تاریخ مهرماه سال 1401 ابلاغ شده است، اما تأیید موافقتنامه نهایی ازسوی سازمان برنامه و بودجه برای انعقاد قرارداد در تاریخ 1401/12/28 انجام شده و عملاً کاری صورت نگرفته است. شایان ذکر است درخصوص موضوع تشویق تولید و صادرات با تأکید بر بخشهای خصوصی و تعاونی، افزایش سرمایه دولت در صندوق ضمانت صادرات در قانون بودجه سال 1399 مصوب و اجرایی شد. تداوم حمایت از صندوقهای ذیل وزارت صمت در تسهیل تأمین مالی و ضمانتهای مورد نیاز بخش صنعت میتواند راهگشا باشد.
شرح بندها و تبصرهها |
جزء «۳» بند «الف» تبصره «۴» قانون بودجه سال 1399 و جزء «۳» بند «الف» تبصره «۴» قانون بودجه سال 1400 |
محتوا |
تأمین مالی طرحهای صنایع تکمیلی و تبدیلی و نوسازی واحدها با تأکید بر استانهای محروم از طریق اعطای تسهیلات به سرمایهگذاران بخشهای خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی و بسیج سازندگی |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
فاقد عملکرد |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
· تکمیل زنجیرههای ارزش محصولات · حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد · ایجاد توازن منطقهای |
هدف اصلی این احکام تکمیل زنجیره ارزش صنایع تبدیلی و تکمیل حلقههای میانی بخش صنعت با تأکید بر استانهای محروم با هدف ایجاد توازن منطقهای بوده است که از طریق اعطای اختیار به بانکهای تجاری و تخصصی و از محل منابع در اختیار نظام بانکی بهصورت تسهیلات ارزی و ریالی صورت میگیرد. براساس گزارشهای تفریغ بودجه، در این زمینه عملکردی ثبت نشده است. بهنظر میرسد که مشخص نشدن منابع مورد نیاز برای اعطای تسهیلات بهصورت هدفمند به طرحهای مذکور و عدم توجیه اقتصادی یکی از اصلیترین دلایل این موضوع است.
شرح بندها و تبصرهها |
بند «ط» تبصره «۵» قانون بودجه سال 1398، بند «ط» تبصره «۵» قانون بودجه سال 1399 و بند «ط» تبصره «۵» قانون بودجه سال 1400. |
محتوا |
تأمین مالی طرحهای زیربنایی و توسعهای از طریق اعطای اجازه انتشار اوراق اسلامی (ریالی یا ارزی) به وزارتخانههای نفت، صنعت، معدن و تجارت و نیرو از طریق شرکتهای تابعه و وابسته ذیربط. |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
وزارت صنعت، معدن و تجارت در سالهای 1398، 1399 و 1400 عملکردی نداشته است. |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
· تسهیل فضای کسبوکار از طریق تأمین مالی طرحهای زیربنایی · حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد · ارتقای بهرهوری · ارتقای دانش فنی |
در این بندها نیز بر تسهیل تأمین مالی از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی با هدف توسعه طرحهای زیربنایی و توسعهای تأکید شده است که میتوانند ضمن حمایت از بخش صنعت، موجب ارتقای بهرهوری و دانش فنی بخش نیز شود. بااینحال، گزارشهای تفریغ بودجه نشان میدهد که وزارت صنعت، معدن و تجارت در این زمینه عملکردی نداشته است و بعد از سال 1400 نیز این بندها تکرار نشده است. بهنظر میرسد ناکافی بودن تمهیدات لازم در وزارت صنعت، معدن و تجارت برای بهرهبرداری از فرصت این حکم میتواند در اجرایی نشدن آن مؤثر باشد.
شرح بندها و تبصرهها |
بند «ب» تبصره «7» قوانین بودجه سالهای 1399 و 1400 و بند «ص» تبصره «6» قانون بودجه سال 1401 و بند «ز» تبصره «6» قانون بودجه سال 1402 |
محتوا |
اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان مصوب سال ۱۴۰۱ و توسعه زنجیره ارزش تولید و عبور از خامفروشی از طریق حذف معافیت درآمد صادراتی و وضع عوارض صادراتی برای برخی از محصولات خام و نیمهخام |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
فهرست مواد خام و نیمهخام توسط هیئتوزیران تصویب و برای اجرا ابلاغ شد. شایان ذکر است در سال 1401 وضع عوارض صادراتی علاوه بر مالیات بر درآمد صادراتی در قانون بودجه آمده بود که در این سال هیچگونه عوارض صادراتی وصول نشد. مطابق گزارشهای تفریغ بودجه اهداف قانونگذار در این حکم بهطور کامل محقق نشده است. |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
· ارتقای دانش و فناوری · ارتقای بهرهوری · توسعه زنجیره ارزش تولید |
مجموعه بندها و تبصرههای مرتبط با این بخش با تصویب قانون جهش تولید دانشبنیان در سال 1401 و در اجرای این قانون در قوانین بودجه سالهای بعد بهصورت مفصل و تکامل یافتهتری ظاهر شده است. محتوای اصلی این بندها ارتقای دانش و فناوری و توسعه زنجیره ارزش تولید است. مطابق با گزارشهای تفریغ بودجه، این احکام بهصورت ناقص اجرا شده است. تأخیر در ابلاغ آییننامه اجرایی، عدم تحقق درآمد وصولی نسبت به مبلغ پیشبینی شده، تأخیر در تخصیص اعتبار به معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و عدم اختصاص اعتبار به وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت بهمنظور تکمیل زنجیره ارزش از دلایل عدم تحقق اهداف قانونگذار در این حکم است.
شرح بندها و تبصرهها |
جز «۲» بند «ق» تبصره «۶» قانون بودجه سال 1400، بند «ن» تبصره «۶» قانون بودجه سال 1401 و بند «م» تبصره «۶» قانون بودجه سال 1402 |
محتوا |
تشویق فعالیتهای تولیدی از طریق کاهش نرخ مالیات بر عملکرد و کاهش نرخ حقوق ورودی ماشینآلات و تجهیزات |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
بهدلیل ناهماهنگی در اجرای قانون بهصورت ناقص اجرا شده است. بهعنوان مثال، برخی از ادارات مالیاتی در برخی از استانها تفاسیر یکسانی از نحوه اجرای قانون نداشتهاند. |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
· حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد · تشویق صادرات · ارتقای دانش و فناوری · ارتقای رقابت و رقابتپذیری صنعت · ارتقای بهرهوری |
هدف این مجموعه از احکام و تبصرهها در قوانین بودجه چند سال اخیر، حمایت از تولید صنعتی، تشویق صادرات، ارتقای بهرهوری و رقابتپذیری و ارتقای تولید دانشبنیان بوده است. این مجموعه از احکام نیز در اجرای قانون جهش تولید دانشبنیان در سال 1401 صورت تکاملیافتهتری به خود گرفته است. ابزارهای سیاستی در این بندها نیز مشوقهای مالیاتی و گمرکی است که بهویژه برای واردات ماشینآلات و تجهیزات با هدف نوسازی صنایع (با توجه به حذف نرخ ارز ترجیحی) طراحی شده است. این حکم نیز بهدلیل ناهماهنگی در اجرای قانون بهصورت ناقص اجرا شده است. ناهماهنگی بین دستگاهها و تفاسیر متفاوت از متن قانون سبب اجرای ناقص و ناهماهنگ قانون شده است.
شرح بندها و تبصرهها |
بند «ه» تبصره «۷» قانون بودجه سال 1398، بند «ه» تبصره «۷» قانون بودجه سالهای 1399 و 1400، بند «د» تبصره «۷» قانون بودجه سال 1401 و بند «الف» تبصره «۷» قانون بودجه سال 1402. |
محتوا |
حمایت از سازمانهای توسعهای از طریق تهاتر مطالبات سازمانهای توسعهای ایدرو و ایمیدرو بابت مشارکت در تأمین سرمایه بانک تخصصی صنعت و معدن و همچنین مطالبات سازمانهای توسعهای مذکور و تابعه وزارت نفت بابت واگذاری سهام با بدهی آنها به دولت |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
در اکثر موارد موافقتنامهها مبادله و تهاتر صورت گرفته است |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد تسهیل فضای کسبوکار از طریق تأمین مالی |
این احکام مرتبط با تبصره «7» ماده (3) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی درخصوص تخصیص 70 درصد از وجوه حاصل از واگذاری شرکتهای وابسته به سازمانهای توسعهای کشور به این سازمانهاست. بنا به محدودیتهای مالی دولت، این منابع در اختیار این سازمانها قرار نگرفته و مطابق این حکم از این محل مبالغی با بدهی آنها به دولت بابت مالیات و سود سهام بهصورت جمعی- خرجی از طریق گردش خزانه تهاتر میشود. عدم تخصیص منابع به سازمانهای توسعهای مطابق قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی سبب عدم تناسب ابزارهای در اختیار و وظایف آنها بهویژه در مشارکت سرمایهگذاری در مناطق محروم و کمتر توسعهیافته شده است.
شرح بندها و تبصرهها |
بند «ع» تبصره «8» قانون بودجه سال 1402 |
محتوا |
ارتقای بهرهوری منابع آب از طریق بازتخصیص آب مصرفی رشته فعالیتهای صنایع و معادن و ابلاغ زمانبندی آب جایگزین با اولویت منابع آبی نامتعارف و تعیین بهای آب تحویلی / برداشتی رشته فعالیتهای صنایع آببر و معادن از منابع آبی |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
اقدامهایی درخصوص تهیه دستورالعمل انجام شده است |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
ارتقای بهرهوری |
با توجه به اینکه آب نهادهای کمیاب بهویژه در اقلیم ایران است، ارتقای بهرهوری آب در صنایع یکی از ضرورتهای فعلی کشور است. بر این اساس، میتوان به این بند در قانون بودجه سال 1402 نیز با این رویکرد توجه کرد و آن را در راستای سیاستهای کلی مرتبط با بخش صنعت از منظر ارتقای بهرهوری یکی از عوامل تولید تفسیر کرد. در این زمینه براساس گزارشهای تفریغ بودجه اقدامهایی بهصورت تهیه دستورالعملهای مربوطه صورت گرفته است.
شرح بندها و تبصرهها |
بند «ز» تبصره «15» قانون بودجه سال 1400، بند «ط» تبصره «15» قانون بودجه سال 1401، بند «م» تبصره «15» قانون بودجه سال 1402 |
محتوا |
مشارکت توانیر در برقرسانی به شهرکها و نواحی صنعتی در سقف مشخص شده در قانون |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
بهصورت ناقص اجرا شده است |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
.حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد .تسهیل فضای کسبوکار از طریق تأمین زیرساخت .توسعه زنجیره ارزش تولید .ایجاد توازن منطقهای |
یکی از ابزارهای مهم در بسترسازی حمایت از تولید، تأمین زیرساختهای تولید در شهرکها و نواحی صنعتی است. اهمیت این موضوع در قوانین کشور ازجمله ماده (54) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور و ماده (81) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) با تأکید بر تأمین زیرساختهای اصلی تا ورودی واحدهای مستقر در شهرکها و نواحی صنعتی قابل پیگیری است. بررسی عملکرد این حکم در سالهای مختلف حاکی از آن است که منابع مدنظر قانون در سقفهای مشخص شده به شرکتهای برق منطقهای اختصاص یافته، اما بخشی از منابع برای برقرسانی به شهرکهای صنعتی و نواحی صنعتی هزینه شده است. بهعنوان نمونه در سال 1401 از کل منابع تخصیص داده شده، حدود 47 درصد هزینه شده است.
شرح بندها و تبصرهها |
تأمین منابع مالی مشخص در حمایت از تولید و ایجاد اشتغال پایدار |
محتوا |
تخصیص منابع با هدف ایجاد و توسعه، تولید و اشتغال و کارآفرینی با اولویت مناطق محروم و کمتر توسعهیافته |
عملکرد براساس گزارشهای تفریغ بودجه |
در برخی از سالها عملکردی نداشته و منابع به سالهای بعد منتقل شده و در برخی از سالها عملکرد ناقص داشته است |
دستهبندی برمبنای سیاستهای کلان |
حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد تسهیل فضای کسبوکار از طریق تأمین مالی توسعه زنجیره ارزش تولید ایجاد توازن منطقهای اصلاح و بازسازی ساختار تولید |
طی سالهای اخیر کمبود منابع مالی و دشواری تأمین مالی از بانک یکی از چالشهای اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. قانونگذار با هدف حمایت از بخش تولید و کمک به رفع این مشکل، منابع مالی مشخصی را در قالب تبصره «18» ترکیب و برای اجرای برنامههای ایجاد اشتغال پایدار و رونق تولید در قوانین بودجه سنواتی مصوب کرد. در ادامه مصوبات و عملکرد تبصره «18» قوانین بودجه سالهای 1397 الی 1401 بهعنوان مهمترین منبع تأمین مالی بخش تولید در قوانین بودجه برگرفته از گزارشهای تفریغ بودجه تشریح شده است.
تبصره «18» قانون بودجه سال 1397
مطابق قانون بودجه سال 1397 مقرر شد با هدف اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد برای حمایت از طرحهای تولیدی اشتغالزا با اولویت بازسازی و نوسازی صنایع، تکمیل و راهاندازی طرحهای کشاورزی، صنعتی و معدنی نیمهتمام بخش خصوصی با پیشرفت فیزیکی بالای 60 درصد، اجرای طرحهای صنایع کوچک و حمایت از خوشههای صنعتی، بافتهای فرسوده و طرح حملونقل عمومی و ریلی، کارورزی جوانان و طرحهای اشتغالزایی مناطق مرزی منابعی تأمین و هزینه شود.
براساس آییننامه اجرایی این بند، سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت کار و رفاه اجتماعی پس از تأیید برنامه ایجاد و تثبیت اشتغال سال 1397 هر دستگاه، فرایند اجرای این بند را تدوین کرد.
مطابق قانون بودجه سال 1397 کل کشور مبلغ سی هزار میلیارد ریال (30000 میلیارد ریال) در قالب اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای بهعنوان یکی از منابع اجرای این بند پیشبینی شد. با توجه به محدودیتهای بودجه عمومی کشور و عدم تحقق منابع پیشبینی شده بهمنظور پشتیبانی از طرحهای تولید و اشتغال براساس تصویبنامه شورای عالی هماهنگی اقتصادی معادل ریالی یک میلیارد دلار (1000000000 دلار) از صندوق توسعه ملی اختصاص یافت که بخشی از منابع در سال 1397 و بخشی در سال 1398 تخصیص داده شد. در جدول 2 کل منابع مالی اختصاصیافته برای اجرای بند «الف» تبصره «18» در سال 1397 ارائه شده است.
منابع مالی اختصاصیافته |
||||||
از محل اعتبارات قانون بودجه |
منابع صندوق توسعه ملی |
تسهیلات بانکی |
جمع |
|||
ردیف متفرقه 550000-54 |
ردیف متفرقه 550000-76 |
افزایش منابع ناشی از فروش داخلی فراوردههای نفتی موضوع جزء «۲» بند «الف» تبصره «14» مادهواحده قانون بودجه سال 1397 |
جمع |
|||
1100000 |
36190072 |
0 (*) |
37290072 |
44650000 |
44650000 |
126590072 |
*. بهعلت عدم افزایش منابع ناشی از فروش داخلی فراوردههای نفتی نسبت به مبلغ پیشبینی شده، مبلغی از محل تبصره «14» به این منظور اختصاص نیافته است.
توزیع منابع مالی بند «الف» تبصره «18» از محل اعتبارات قانون بودجه سال 1397 کل کشور (ردیفهای متفرقه اشاره شده در جدول 2) مرتبط با وزارت صنعت، معدن و تجارت به شرح جدول 3 است.
عنوان دستگاه اجرایی |
اعتبار ابلاغی |
تخصیص |
پیشپرداخت |
وزارت صنعت، معدن و تجارت |
2135400 |
2135400 |
0 |
جمع کل |
37290072 |
(*)16295308 |
3885 |
* دلیل تفاوت سرجمع اعتبار ابلاغی و تخصیصی مربوط به توزیع اعتبار بین استانها است.
منابع اختصاصیافته از محل منابع موضوع ماده (52) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)، بابت موضوع این بند به شرح جدول 4 است.
مبالغ اختصاصیافته مطابق مصوبات هیئت امنای صندوق توسعه ملی |
منابع سپردهگذاری شده نزد بانکهای عامل |
مبالغ اختصاصیافته بابت اجرای مواد این بند |
مبالغ پرداخت شده بابت اجرای مفاد این بند |
44650000 |
44650000 |
44650000 |
8000 |
توضیح: مطابق قرارداد عاملیت بین بانکهای عامل و صندوق توسعه ملی مقرر شد تسهیلات از محل منابع مذکور به نسبت مساوی از منابع داخلی بانکها و منابع سپردهگذاری صندوق توسعه ملی، در اختیار متقاضیان معرفی شده قرار گیرد.
همانطور که اشاره شد براساس ماده (7) آییننامه اجرایی این بند، سازمان برنامه و بودجه کشور موظف بود با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی پس از تأیید برنامه ایجاد و تثبیت اشتغال سال 1397، فرایند اجرا را ابلاغ کند. اما ازآنجاکه برنامه مورد نظر در دی ماه سال 1397 را سازمان منتشر کرد، وزارت صنعت، معدن و تجارت در تاریخ 1397/10/26 پیشنویس قرارداد عاملیت با بانکهای عامل را برای صندوق توسعه ملی ارسال کرد و دستورالعمل اجرایی ماده (8) آییننامه اجرایی این بند را بانک مرکزی در تاریخ 1397/11/16 ابلاغ کرد. با توجه به تأخیر اختصاص مبالغ ازسوی سازمان برنامه و بودجه کشور، تأخیر در سپردهگذاری منابع صندوق توسعه ملی نزد بانکهای عامل و زمانبر بودن فرایند بررسی، اکثر متقاضیان معرفی شده به بانکهای عامل موفق به دریافت تسهیلات نشدند. شایان ذکر است فرصت تعیین شده برای اختصاص منابع مذکور به طرحهای اولویتدار و معرفی شده ازسوی متولی هر بخش تا پایان سال 1398 تعیین شد.
مطابق گزارش تفریغ بودجه قانون بودجه سال 1397 کل کشور، صندوق توسعه ملی جمعاً مبلغ دو هزار میلیارد ریال (۲۰۰۰ میلیارد ریال) معادل 3/5 درصد جهت سپردهگذاری در بانک کشاورزی به بند مذکور اختصاص داده است. صندوق توسعه ملی دلایل عدم تحقق این موضوع را عدم تقاضای بانک عامل، نبود متقاضی واجد شرایط و همچنین عدم جذب کامل منابع سپردهگذاری شده در سال 1397 عنوان کرده است.
تبصره «18» قانون بودجه سال 1398
به استناد گزارش برنامه تولید و اشتغال بخش صنعت و معدن برنامه تولید و اشتغال وزارت صنعت، معدن و تجارت از محل اجرای تبصره «18» قانون بودجه سال 1398 به شرح جدول 5 است.
برنامه |
تسهیلات از محل منابع بانکی |
تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی |
جمع کل تسهیلات |
یارانه سود تسهیلات |
کمکهای فنی و اعتباری |
اشتغال (نفر) |
تسهیلات برنامه تکمیل طرحهای نیمهتمام |
20109 |
20109 |
40218 |
3184 |
- |
129861 |
تسهیلات برنامه بازسازی و نوسازی |
35217/5 |
35217/5 |
70435 |
5577 |
- |
51710 |
تأمین سرمایه در گردش واحدها |
45373 |
45373 |
90646 |
1450 |
- |
87429 |
توسعه خوشههای صنعتی و خدمات کلینیکی |
- |
- |
0 |
- |
466 |
1000 |
جمع کل |
100649/5 |
100649/5 |
201299 |
10211 |
466 |
270000 |
مطابق جدول ۵ درمجموع مبلغ 201299 میلیارد ریال تسهیلات برای زیربرنامههای تسهیلات برنامه تکمیل طرحهای نیمهتمام، تسهیلات برنامه بازسازی و نوسازی و تأمین سرمایه در گردش واحدها و برای پرداخت این تسهیلات مبلغ 10211 میلیارد ریال یارانه سود تسهیلات در نظر گرفته شد. اما به گزارش وزارت صنعت، معدن و تجارت عملکرد پرداخت تسهیلات برنامه تولید و اشتغال به شرح جدول ۶ بود.
شرح |
1397 |
1398 |
سپردهگذاری صندوق توسعه ملی |
55200 |
|
منابع داخلی بانکها |
55200 |
|
مجموع منابع ایجاد شده |
110400 |
|
کل تسهیلات پرداختی به متقاضیان |
- |
18716 |
در مورد منابع در نظر گرفته شده برای یارانه نرخ سود و نیز کمکهای فنی و اعتباری از محل بودجه عمومی، تنها 4177 میلیارد ریال از 10677 میلیارد ریال برنامهریزی شده (تحقق 39 درصدی) تخصیص یافت.
تبصره «18» قانون بودجه سال 1399
عملکرد تسهیلات برنامه تولید و اشتغال تبصره «18» از اسفند سال 1397 تا پایان سال 1399 به شرح جدول 7 است.
جدول 7. عملکرد تسهیلات برنامه تولید و اشتغال تبصره «18» از اسفند سال 1397 تا پایان سال 1399 [14] (میلیارد ریال)
سال |
ثبتنام |
معرفی به بانک |
مجموع پرداختی |
||
تعداد |
مبلغ |
تعداد |
مبلغ |
||
از سال 1397 تا پایان سال 1399 |
7527 |
2913 |
219253/7 |
1489 |
95418/4 |
براساس آمار وزارت صنعت، معدن و تجارت از ابتدای سال 1397 تا پایان سال 1399 از محل منابع بند «الف» تبصره «18» تعداد 2913 پرونده به مبلغ 219253/7 میلیارد ریال به بانک معرفی شدند که از این تعداد به 1489 پرونده به مبلغ 95418/4 میلیارد ریال تسهیلات پرداخت شده است. به گزارش وزارت صنعت، معدن و تجارت از کل تسهیلات پرداخت شده 23 درصد به برنامه تکمیل طرحهای نیمهتمام، 7 درصد به برنامه بازسازی و نوسازی صنایع و حدود 70 درصد به تأمین سرمایه در گردش اختصاص یافته است.
بررسی تبصره «18» قانون بودجه سال 1400
مطابق جزء «1» بند «الف» قانون بودجه سال 1400 کل کشور مقرر شد مبلغ سیصدوبیست هزار میلیارد ریال (320000 میلیارد ریال) از منابع ردیف (28) مصارف جدول تبصره «14» این قانون به ایجاد و توسعه، تولید و اشتغال و کارآفرینی با اولویت استانهای با نرخ بیکاری بالاتر اختصاص یابد. همچنین بند «و» تبصره «16» قانون بودجه سال 1398 در سال 1400 تنفیذ و وجوه حاصل از آن به منابع این جزء اضافه شد.
مطابق مطالب پیشگفته در سالهای 1397 و 1398، متولی اجرای این تبصره سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بود. اما اجرای برنامهها با مشکل تأمین منابع و هدایت بانکهای عامل برای اعطای تسهیلات در چارچوب موازین مواجه شد. لذا برای غلبه بر چالش هدایت بانکهای عامل در اجرای سیاستهای این بند، در سال 1400 اجرای آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شد.
در راستای اجرای این جزء، سازمان هدفمندسازی یارانهها مبلغ یکصدوهشتادونه هزار و ششصدوسیوهشت میلیارد و هشتصد میلیون ریال (189638/8 میلیارد ریال) معادل 59% از اعتبارات موضوع ردیف (28) مصارف جدول تبصره «14» قانون بودجه سال 1400 کل کشور را بابت ایجاد و توسعه، تولید، اشتغال و کارآفرینی به دستگاههای اجرایی مشمول پرداخت کرد. شایان ذکر است سازمان برنامه و بودجه کشور در سال 1400، از محل حکم تنفیذ بند «و» تبصره «16» قانون بودجه سال 1398 کل کشور، هیچ مبلغی برای افزایش منابع این جزء پرداخت نکرده است و علت آن را عدم ردیف اعتبار متناظر این حکم در جداول ماده واحده قانون بودجه سال 1400 کل کشور ذکر کرده است.
در جدول 8 عملکرد اعتبارات اختصاصیافته به وزارت صنعت، معدن و تجارت و مبالغ سپردهگذاری در بانکهای عامل و تسهیلات پرداختی ارائه شده است.
جدول 8. عملکرد منابع مالی اختصاصیافته به وزارت صنعت، معدن و تجارت از محل جزء «1» بند «الف» تبصره «18» قانون بودجه سال 1400 [6] (میلیارد ریال)
عنوان دستگاه اجرایی |
منابع مالی اختصاصیافته |
مبالغ پرداختی سازمان هدفمندی یارانهها |
مبلغ سپردهگذاری شده در بانکهای عامل |
منابع داخلی بانک / صندوق |
جمع منابع |
مانده |
مبلغ تسهیلات پرداختی |
|
ردیف (28) مصارف تبصره «14» |
بند «و» تبصره «16» بودجه سال 1398 |
|||||||
وزارت صنعت، معدن و تجارت |
64312/5 |
0 |
32156 |
29478 |
68228 |
97706 |
2678 |
24604 |
جمع کل |
320000 |
0 |
189638/8 |
174038/75 |
309807 |
483845/75 |
15600/05 |
31314/1 |
مطابق جدول 8 وزارت صنعت، معدن و تجارت در سال 1400 از 32156 میلیارد ریال مبالغ دریافتی، نسبت به سپردهگذاری 29478 میلیارد ریال اقدام کرده و پس از تلفیق این منابع با منابع داخلی بانکهای عامل و صندوق کارآفرینی امید درمجموع معادل 97706 میلیارد ریال، نسبت به پرداخت تسهیلات مربوط برای اشتغالزایی به میزان 24604 میلیارد ریال اقدام کرده است. شایان ذکر است برای تخصیص منابع این تبصره، وزارت صنعت، معدن و تجارت پنج برنامه ارائه داد که عبارت از «فعال کردن ظرفیت خالی محصولات صنعتی و واحدهای راکد»، «نهضت ساخت داخل»، «تکمیل طرحهای نیمهتمام، پیشران و گلوگاهی»، «توسعه مناطق محروم و کمتر برخوردار» و «حمایت از اصناف تولیدی آسیبدیده از کرونا و بازسازی و نوسازی صنوف تولیدی» بود. اما بهدلیل تأخیر در اجرا، عملکرد تسهیلات پرداختی حدود 25 درصد کل منابع شده بود.
بررسی تبصره «18» قانون بودجه سال 1401
مطابق جزء «۱» بند «الف» تبصره «18» قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شد بهمنظور رشد و پیشرفت استانهای کشور از طریق ارتقای بهرهوری و توسعه سرمایهگذاریها، تکمیل واحدهای نیمهتمام و ظرفیتهای خالی بنگاههای تولیدی برپایه آمایش سرزمین و همچنین حمایت از طرح (پروژه) های دانشبنیان و پیشران و بسط و عدالت سرزمینی منابع زیر برای ایجاد و افزایش تولید، اشتغال و کارآفرینی و ارتقای رشد اقتصادی اختصاص یابد:
در جدول 9 مبالغ منابع اختصاصیافته به جزء «1» بند «الف» تبصره «18» قانون بودجه سال 1401 کل کشور ارائه شده است.
بند (1-1) |
بند «2-1» |
بند «3-1» |
بند «4-1» |
بند «5-1» |
بند «6-1» |
بند «7-1» |
جمع منابع |
||||||||||||||
ردیف 97-550000 |
ردیف 148-55000 |
تبصره «14» |
20% از اعتبارات قانون استفاده متوازن |
ردیف 5-101000 |
بند «ز» تبصره «7» |
منابع برگشت تبصره «18» قانون بودجه سال 1400 |
مولدسازی |
ردیف 72-530000 |
ردیف 58-550000 |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
||||||||||
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
پیشبینی قانون |
تخصیص |
||
370 |
40 |
270 |
240 |
100 |
0 |
67/7 |
56 |
10 |
10 |
100 |
0 |
8/25 |
8/25 |
11/74 |
11/74 |
8/1 |
8/1 |
4/87 |
4/87 |
947/6 |
378/9 |
مطابق گزارش تفریغ بودجه سال 1401، صرفاً از محل ردیفهای متفرقه 97-530000 با عنوان «اعتبارات موضوع بند «الف» تبصره «18»» و 97-550000 با عنوان «اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت» در اجرای حکم این بند منابع توزیع شده است. عملکرد مالی ردیفهای مذکور به شرح جدول 10 است.
عنوان |
شماره ردیف متفرقه |
اعتبار |
تخصیص |
حوالجات |
دریافتی از محل اعتبارات تخصیصیافته |
مانده واریزی به خزانه |
مانده انتقال به سال بعد |
وزارت امور اقتصادی و دارایی |
550013 |
56000 |
56000 |
- |
56000 |
0 |
56000 |
530097 |
8250 |
8250 |
8250 |
0 |
0 |
0 |
|
550097 |
40000 |
40000 |
37900 |
2100 |
2100 |
0 |
|
جمع |
104250 |
104250 |
46150 |
58100 |
2100 |
56000 |
وفق گزارش تفریغ بودجه، مبلغ 56 هزار میلیارد ریال از محل ردیف متفرقه 13-550000 در قالب اوراق مالی اسلامی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تخصیص یافت که وزارت مذکور اوراق یادشده را تا پایان سال 1401 مصرف نکرده و به سال مالی بعد منتقل کرده است. همچنین در اجرای این بند، وزارت امور اقتصادی و دارایی صرفاً از محل اعتبارات ردیفهای متفرقه مبالغ 8250 و 37900 میلیارد ریال را بهترتیب بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سایر دستگاههای اجرایی توزیع کرده است که مبلغ تخصیصی به وزارت صنعت، معدن و تجارت در جدول 11 آمده است.
شماره ردیف متفرقه |
عنوان دستگاه اجرایی |
اعتبار |
530097 |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی |
8250 |
جمع اعتبار ابلاغی از محل ردیف 530097 |
8250 |
|
550097 |
وزارت صنعت، معدن و تجارت |
10000 |
جمع اعتبار ابلاغی از محل ردیف 550097 |
37900 |
با توجه به ابلاغ اعتبار موضوع این بند به دستگاههای اجرایی در پایان سال 1401، بهاستثنای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سایر دستگاههای اجرایی اعتبارات را به سال بعد منتقل کردند. بقیه منابع نیز به وزارت امور اقتصادی و دارایی تخصیص نیافته است. شایان ذکر است در اجرای این تبصره، وزارت صنعت، معدن و تجارت پنج برنامه «طرحهای فناورانه و دانشبنیان»، «تکمیل و راهاندازی طرحهای نیمهتمام، پیشران و گلوگاهی و پروژههای بزرگ»، «فعال کردن ظرفیت خالی و واحدهای راکد صنعتی و معدنی و تأمین سرمایه در گردش واحدهای صادراتی»، «تأمین مالی اصناف تولیدی» و «تعمیق ساخت داخل» را در نظر گرفته بود.
درمجموع همانطور که ملاحظه میشود، با وجود اینکه یک تبصره بودجه به موضوع تولید و اشتغال و رفع مشکلات واحدهای تولیدی اختصاص یافته است، اما عملکرد این تبصره نیز در هیچیک از سالها کامل نبوده است. مواردی از قبیل عدم پیشبینی منابع مالی پایدار، عدم توجه به شروط لازم برای تولید و اشتغال (ثبات اقتصاد کلان، تسهیل محیط کسبوکار و ...)، مشکلات اجرایی، تعارض بین کارکردهای دستگاههای اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامهها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بهعنوان مهمترین کاستیهای این تبصره در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
6-2. ارزیابی عملکرد اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای
یکی از ابزارهای بودجهای متداول در سیاستگذاری اقتصادی و سیاستگذاری صنعتی، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (طرحهای عمرانی) است. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساختها یا طرحهای صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیتهای تولیدی تعریف میشوند و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در یک افق بلندمدت است. ازاینرو، این طرحها در بودجه عمومی کل کشور بهطور عام و بخش صنعت بهطور خاص اهمیتی راهبردی دارد. بهعنوان مثال، طرحهای مطالعاتی با هدف تولید محصولات جدید، یا بهبود روشهای تولیدی، ایجاد شهرکهای صنعتی و امثال آن، میتواند ظرفیت تولید صنعتی و حتی کیفیت آن را برای مدتها ارتقا دهد. با توجه به رقابت فناورانه که در وضعیت فعلی میان اقتصادهای دنیا برقرار است، این طرحها در سیاستگذاری صنعتی کشورها اهمیتی خاص دارد. در کشور ما نیز این طرحها عمدتاً با عنوان کمکهای فنی و اعتباری در بودجههای سالیانه تعریف میشود و هدف آنها نیز عمدتاً یا ایجاد زیرساختهای لازم برای تولید صنعتی است، یا ارتقا ظرفیتهای تولید.
در جدول 12 وضعیت عملکرد برخی از طرحهای تملک داراییهای سرمایهای مرتبط با بخش صنعت و معدن ارائه شده است. همانطور که ملاحظه میشود، اکثر طرحهای تعریف شده یا با هدف ایجاد زیرساخت مرتبط با بخش صنعت بوده است، یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیتهای تولیدی. بنابراین، اهداف تعریف شده طرحهای تملک داراییهای سرمایهای مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه در ایران نیز بلندمدت و راهبردی بوده است و از این نظر این طرحها اهمیتی راهبردی دارند؛ اما در این زمینه برخی نکات مطرح است.
نکته اول این است که بسیاری از این طرحها سابقه طولانی و بعضاً چند دههای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرحها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان میدهد (مثلاً طرحهای کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما درخصوص برخی از طرحها، بهویژه طرحهای ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است، چراکه طولانی شدن ایجاد زیرساختها سبب میشود زیرساخت ایجاد شده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود و با تغییرات فناوری ممکن است در برخی از موارد زیرساخت مورد نظر زمانی به بهرهبرداری برسد که کمک چندانی به رقابتمندی بنگاههای صنعتی کشور نکند، ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است.
نکته دوم که با نکته اول نیز ارتباط دارد، این است که تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرحهای تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد. دو ستون آخر جدول 12 نشان میدهد که این تخصیصها درخصوص اکثر طرحها بسیار پایین بوده است که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن میشود که در نکته قبلی به آن اشاره شد.
البته باید به این نکته اشاره کرد که وضعیت مزمن کسری بودجه دولت، بهویژه در دهه 1390 و شرایط خاص کشور در طولانی شدن اجرای طرحهای تملک داراییهای سرمایهای کشور بهصورت عام و طرحهای بخش صنعت بهصورت خاص مؤثر بوده است، چراکه سبب شده است دولتها بیشتر به اولویتهای عاجل بپردازند و طرحهای بلندمدت اولویت کمتری در تخصیص بودجهها داشته باشد، بااینحال، در میانمدت و بلندمدت این وضعیت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بینالمللی میشود که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.
جدول 12. اعتبار طرحهای تملک داراییهای سرمایهای از بودجه عمومی بخش صنعت مصوب سالهای 1398 تا 1402 و برآورد سال 1403 [15](میلیارد ریال)
مانده اعتبارات از کل اعتبار طرح در بودجه سال 1403 (درصد) |
نسبت عملکرد تا سال 1401 بهکل بودجه عمومی طرح (درصد) |
مصوب سال 1402 |
عملکرد سال 1401 |
عملکرد سالهای لغایت 1400 |
سال اتمام |
سال شروع |
اهداف طرح و مقدار |
عنوان طرح |
شماره طبقهبندی طرح |
سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران |
|||||||||
80.9 |
16.6 |
65.4 |
116 |
1611 |
1407 |
1384 |
احداث مرکز (100 هزار مترمربع) تجهیز (25 مرکز) ایجاد شهرک فناوری و مناطق ویژه (11 شهرک) |
توسعه خدمات فناوری و کسبوکار |
1304012014 |
79.8 |
16.5 |
177 |
179 |
1703 |
1407 |
1379 |
اعطای تسهیلات و پرداخت یارانه سود (800 فقره)، تسهیلات ایجاد اشتغال (20067 نفر) |
کمکهای فنی و اعتباری به صنایع کوچک و متوسط |
1304012027 |
81.4 |
10.2 |
78 |
75 |
273 |
1407 |
1391 |
ایجاد خوشه صنعتی (110 خوشه) |
کمک به ایجاد و توسعه خوشههای صنعتی |
1304012021 |
78.1 |
14.3 |
1264 |
2409 |
4743 |
1407 |
1381 |
تسویه پساب صنعتی (297/3 هزارمترمکعب در روز)، تسویه مجدد پساب صنعتی (60 هزار مترمکعب در روز) |
کمک به تکمیل و ایجاد تصفیهخانههای فاضلاب شهرکهای صنعتی |
1304012022 |
86.5 |
10.8 |
52 |
40 |
989 |
1407 |
1382 |
کمک به نوسازی و تجدید ساختار صنایع (3500 بنگاه) |
کمک به نوسازی و تجدید ساختار صنایع |
1304012023 |
89.9 |
4.7 |
0 |
804 |
850 |
1407 |
1393 |
31 استان |
کمک به زیرساختهای شهرکهای صنعتی |
1304012037 |
وزارت صمت |
|||||||||
63.8 |
33.0 |
9 |
8 |
203 |
1407 |
1369 |
مطالعات کاربردی (800 قرارداد) |
طرح مطالعات کاربردی صنعتی و معدنی |
1304012017 |
71.3 |
23.5 |
697 |
1773 |
8207 |
1407 |
1379 |
تشکیل سرمایه ثابت در ایجاد و توسعه تکنولوژی و ساخت ماشینآلات و تجهیزات صنعتی (6500 پروژه) |
اعطای کمکهای فنی و اعتباری به صنایع |
1304012009 |
0.0 |
34.7 |
5554.7 |
2411 |
1407 |
1400 |
کنترل، نظارت و احصای حقوق دولتی معادن 7000 معدن |
ارتقای شاخصهای نظارتی و احصای حقوق دولتی معادن از طریق مکانیزاسیون و سامانههای اطلاعاتی |
1304011026 |
|
28.7 |
36.5 |
148 |
3740 |
2882 |
1407 |
1379 |
تشکیل سرمایه ثابت بخش معدن (7000 مورد) |
اعطای کمکهای فنی و اعتباری به طرحهای معدنی غیردولتی |
1304012011 |
0.0 |
34.2 |
10995 |
5626 |
1407 |
1399 |
افزایش سرمایه صندوقهای حمایتی (300000 میلیارد ریال) |
افزایش سرمایه صندوقهای صنعتی و معدنی |
1304020004 |
|
سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران |
|||||||||
83.3 |
11.2 |
349 |
190 |
1418 |
1407 |
1391 |
کمکهای فنی و اعتباری (55 پروژه) |
کمکهای فنی و اعتباری برای ایجاد و توسعه مجتمعهای تولیدی صادراتگرا در سواحل جاسک و گواتر |
1304012026 |
صنعت پتروشیمی |
|||||||||
34.2 |
33.6 |
122 |
1000 |
4646 |
1407 |
1383 |
احداث خط لوله انتقال اتیلن (2100 کیلومتر) |
احداث خط لوله انتقال گاز اتیلن به شهرهای مهاباد، سنندج و ممسنی |
1304012019 |
88.0 |
11.4 |
4 |
0 |
179 |
1407 |
1388 |
احداث خط لوله گاز اتیلن (600 کیلومتر) |
احداث خط لوله انتقال گاز اتیلن مرکزی |
1304012020 |
7.آسیبشناسی دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
از بررسی مواد و تبصرههای مرتبط با قوانین بودجه سالهای اخیر درخصوص بخش صنعت که در بخش قبل انجام شد میتوان بهطور خلاصه به نتایج زیر دست یافت:
الف) همراستایی احکام بودجهای مرتبط با بخش صنعت با اهداف اسناد بالادستی
ب) دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
مطابق مطالب پیشگفته در مرحله اجرا، بسیاری از بندها و تبصرهها یا بهکلی اجرا نشدهاند، یا بهصورت ناقص اجرا شدهاند. بررسی محتوای گزارشهای نظارتی مجلس شورای اسلامی ازجمله گزارشهای تفریغ بودجه نشان میدهد که عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص میتواند به دلایل زیر باشد:
ج) آسیبشناسی دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
همانطور که در بخشهای قبل بیان شد، اکثر تبصرهها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده است، یا اجرا نشده یا اینکه بهصورت ناقص اجرا شده است. سؤال مهمی که مطرح میشود این است که چرا با وجود تأکید بر حمایت از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالیانه، بندها و تبصرههایی که با هدف حمایت از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا بهطور ناقص اجرا میشود؟ در پاسخ به این پرسش میتوان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:
در سطح کلان، اقتصاد ایران طی 13 سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریمهای ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبهرو بوده است. این مشکلات سبب شده بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند. همانطور که نتایج گزارش نشان میدهد افت ارزشافزوده در بخش صنعت نسبت به کل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوکهای تحریمی بسیار بیشتر بوده و لذا این بخش از این شرایط آسیب بیشتری دیده است. در این شرایط، سیاستهای حمایتی که در قالب بندهای بودجهای طراحی میشود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست.
فضای کسبوکار در ایران طی یک دهه گذشته برای سرمایهگذاری مناسب نبوده است. انواع مقررات پیچیده (از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمتگذاری)، ریسکهای مختلف اقتصاد ایران و نوسانهای شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایهگذاری، بهویژه سرمایهگذاری در بخش صنعت که نسبت به سرمایهگذاری در بازارهای موازی دیربازدهتر است، ایجاد کرده است. در چنین شرایطی، سیاستهای حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات کشور نمیتواند ریسکها و مشکلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.
بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاستهای حمایتی نیز به فرایند تدوین این سیاستها باز میگردد. در بسیاری از موارد اصولاً به تدوین قانون مشخصی برای حمایت از تولید نیازی نیست، بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع شود. در برخی از موارد نیز سیاستگذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوین سیاستها، مسئله مورد نظر بهدرستی مخاطب قرار نمیگیرد. بهعنوان مثال، مسئله تأمین مالی در اقتصاد کشور همواره جدی است، اما در سالهای اخیر بهدلیل مشکلات بخش بانکی کشور و نیز کمبود منابع نظام بانکی کشور جدیتر نیز شده است. همچنین بهدلیل کسری بودجه مزمن، دولت نیز توان تزریق منابع بودجهای بیش از مقادیر جاری در این امر ندارد. در این شرایط، منابع محدودی که برای تسهیل تأمین مالی بخش صنعت بهصورت یارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته میشود، به هیچعنوان تکافوی حمایت کافی را از این بخش نمیدهد. شاید راهحل مناسب در این زمینه، اصلاح نظام بانکی است، اما بهطور معمول در قالب تبصرههای بودجه منابعی برای تأمین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده در نظر گرفته میشود که یا تأمین نمیشود، یا اینکه در گرداب مشکلات نظام بانکی با طولانی شدن دسترسی به این منابع، عملاً کارایی خود را از دست میدهد. در بسیاری از موارد منابع مالی در نظر گرفته شده در قوانین بودجه محقق نمیشود و لذا دولت مجبور است منابع خود را صرف اموری ضروریتر و روزمره کند و بنابراین اجرای این احکام کنار گذاشته میشود.
در بسیاری از موارد، قانونگذاریهای مناسبی صورت گرفته است اما بهدلیل ناهماهنگی در سطح دستگاههای اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص، یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود (بهویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی)، یا این سیاست اجرا نمیشود، یا اینکه بهصورت ناقص یا بهصورتی اجرا میشود که با آنچه که هدف قانونگذاران بوده است، فاصله زیادی دارد. نمونه این موضوع در بخش قبل درخصوص سرنوشت تبصره «18» بودجه که با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تأمین مالی آن تدوین شده بود، ملاحظه شد. در بسیاری از موارد بررسی گزارشهای نظارتی نشان میدهد که اجرای یک سیاست حمایتی برای یک سال مشخص درنهایت به تدوین آییننامه یا توافقنامه بین دو دستگاه ختم میشود و با تغییراتی که در قانون بودجه سال بعد صورت میگیرد، اجرای این آییننامه نیز عملاً کنار گذاشته میشود. درمجموع بهنظر میرسد تعارض بین کارکردهای دستگاههای اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامهها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بهعنوان مهمترین کاستیهای این سیاستهای بودجهای در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
یکی از ابزارهای بودجهای متداول در سیاستگذاری اقتصادی و سیاستگذاری صنعتی، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (طرحهای عمرانی) است. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساختها یا طرحهای صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیتهای تولیدی تعریف میشود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. ازاینرو، این طرحها در بودجه عمومی کل کشور بهطور عام و بخش صنعت بهطور خاص اهمیتی راهبردی دارد. بررسیها در این گزارش نشان میدهد اکثر طرحهای تعریف شده یا با هدف ایجاد زیرساخت مرتبط با بخش صنعت، یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیتهای تولیدی بوده است. بنابراین، اهداف تعریف شده طرحهای تملک داراییهای سرمایهای مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه ایران نیز بلندمدت و راهبردی بوده است و از این نظر این طرحها اهمیتی راهبردی دارد. اما در این زمینه برخی نکات مطرح است.
نکته اول این است که بسیاری از این طرحها سابقه طولانی و بعضاً چند دههای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرحها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان میدهد (مثلاً طرحهای کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما درخصوص برخی از طرحها، بهویژه طرحهای ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است، چراکه طولانی شدن ایجاد زیرساختها سبب میشود زیرساخت ایجاد شده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود، ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است.
نکته دوم که با نکته اول نیز ارتباط دارد، این است که تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرحهای تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن میشود که در نکته قبلی به آن اشاره شد. این وضعیت در میانمدت و بلندمدت این وضعیت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بینالمللی میشود که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.
بررسی اسناد بالادستی کشور درخصوص بخش صنعت ازجمله «سیاستهای کلی نظام در بخش صنعت» و «سیاستهای کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی» حاکی از آن است که حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد، ارتقای رقابتپذیری بخش صنعت، تکمیل زنجیره ارزش و ایجاد توازن منطقهای از اهداف مورد تأکید این اسناد است. بهعبارتی در سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همواره مورد توجه بوده است و حتی در سطح سیاستگذاری میانمدت نیز این تأکید در قالب قوانین برنامههای پنجساله نمود یافته است. این تأکیدات سبب شده است که بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی نیز مورد توجه قرار گیرد و بخشی از احکام و تبصرههای قوانین بودجه کشور به این بخش و نحوه حمایت از آن بپردازد. نتایج این گزارش پیرامون ارزیابی عملکرد احکام قوانین بودجه مرتبط با بخش صنعت در پنج سال اخیر (1۴۰۲-1۳۹۸) حاکی از آن است که اگرچه احکام بودجهای همپوشانی مناسبی با اهداف اسناد بالادستی در بخش صنعت دارد، ولی بسیاری از بندها و تبصرهها یا بهکلی اجرا نشده، یا بهصورت ناقص اجرا شده است. عدم تأمین مالی بهرغم تصویب در قانون، طولانی شدن فرایند اجرا بهدلیل بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون، عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و وجود مشکلات زمینهای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده است تا بسیاری از این احکام حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینهساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود. بهمنظور بهبود شرایط موجود پیشنهادهای ذیل قابل بررسی است.
پیشنهادهای سیاستی
با توجه به موارد مطرح شده، پیشنهادهای زیر در این زمینه قابل طرح است:
پیشنهاد میشود سیاستگذاران، اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاستهای حمایتی مشارکت دارند، سیاستهایی که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائمی (ازجمله برنامههای پنجساله توسعه) بهصورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامههای توسعه کشور افزایش یابد.
بسیاری از بندها و تبصرههایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین میشود، با بازبینی و اصلاح مأموریت سازمانهای مهم توسعهای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن بهصورت دائمی قابل انجام است و نیازی به تدوین هرساله آنها در قوانین نیست. بهعنوان مثال، تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن میتواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند. لذا تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمانها و رفع موانع اجرای سیاستهای توسعهای این سازمانها اثربخشی بیشتری خواهد داشت.
در بسیاری از موارد، تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب، ازجمله قانون بودجه ازسوی مجلس شورای اسلامی میتواند اثربخشی سیاستهای حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد، نظارت بر اجرای بند «ح» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت بهمنظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشههای صنعتی در رشد اقتصادی بهویژه جزء «۳» آن درخصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایهگذاری صنایع کوچک و بند «چ» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمانهای توسعهای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود، اثربخشی این قوانین نیز افزایش مییابد.