نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه ابزارهای حکمرانی دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
ظرفیت به معنای توانایی نهادها برای انجام وظایف و مسئولیت هایشان در جهت حل مسائل و تعیین اهداف و راههای دستیابی به
آنها به شیوه ای پایدار تعریف می شود. از این منظر گاهی اوقات ممکن است نهادها به اهداف خود نائل شوند، اما در این مسیر اتلاف منابع قابل توجهی نیز داشته باشند؛ لذا نظریه ظرفیت نهادی در حکمرانی نگاهی فراتر از موجودیتی منفرد به نهادها دارد و صرفاً به تقویت منابع داخلی نهادها از منظر استخدام و آموزش منابع انسانی، تأمین منابع مالی بیشتر و به کارگیری نظامهای فناورانه توجه نمی کند ضمن اینکه وجود این منابع برای نهادها ضروری به نظر میرسد؛ اما لازم است که ظرفیت یک نهاد را محصول تعاملات پویا میان سطوح مختلفی همچون شبکه تعاملات سازمانهای مختلف، بستر نهادی و نظام قوانین و مقررات و نیز عوامل محیطی دانست.توجه به این سطوح باعث میشود که یک دیدگاه جامع و نظاممند به دست آید تا نهادها بتوانند با توجه به عناصر مهم موجود در این سطوح و ارتباطاتی که میان آنها وجود دارد از منابع داخلی خود به شیوه کارآمدتری در جهت نیل به اهداف مورد نظر بهره برند. لذا در این پژوهش با توجه به روابط پیچیده نظام قانونگذاری و چالشهایی که در اداره شبکه های حکمرانی به دلیل مشارکت کنشگران متعدد وجود دارد ضمن مروری بر مبانی و چارچوب ظرفیت سازی نهادی و تبیین چالشهای موجود به ارائه توصیه هایی در جهت نیل به دیدگاهی نظاممند در قالب ظرفیت نهادی مجلس شورای اسلامی پرداخته شده است.
گزیده سیاستی
موضوع ظرفیت نهادی به عنوان یکی از راهکارهای ارتقای کنشگری سازمانهای بخش عمومی مطرح می شود که مجلس شورای اسلامی نیز ضرورت دارد، در چارچوب این مفهوم، ظرفیتهای داخلی و بیرونی خود را ارتقا ببخشد.
کلیدواژهها
موضوعات
مجلس شورای اسلامی در نظام قانونگذاری جایگاه ویژهای دارد و باید وظایف و مأموریتهای خود را به بهترین نحو انجام دهد؛ به همین منظور ظرفیت نهادی میتواند به آن کمک کند تا ظرفیت فعلی خود را در انجام وظایف قانونگذاری بهبود بخشد. لذا در این گزارش، در ابتدای امر مروری بر مفهوم ظرفیت نهادی و اجزا و سطوح آن و نیز چارچوبهای ظرفیت نهادی در بخش عمومی میگردد. در بخش پیشینه اسناد و قوانین بالادستی نیز مروری بر برخی از مهمترین اسناد و قوانین بالادستی میشود که تأکیداتی بر امر ظرفیتسازی نهادی از منظرهای گوناگون داشتهاند و ضمن ارائه نکات مهم آنها درباره چگونگی ارتباط آنها با ظرفیتسازی نهادی در مجلس بحث میگردد. درنهایت ضمن اشاره به برخی از مهمترین آسیبها و چالشهای مجلس شورای اسلامی که از منظر ظرفیت نهادی قابل تبیین است توصیههایی به مجلس شورای اسلامی ارائه خواهد شد.
ظرفیت یک نهاد اساساً محصول تعاملات پویا میان سیاستها، قوانین و مقررات حاکم بر نهاد و افرادی است که نهاد را مدیریت میکنند. پژوهشگران بر اهمیت ایجاد ظرفیت نهادی بهعنوان سازوکاری تأکید میکنند که قابلیت تلاشهای مشترک را از طریق تولید دانش و منابع ارتباطی و سیاسی افزایش میدهد. ظرفیت نهادی را میتوان توسعه نهادها و منابع انسانی مؤثر و کارآمدی تعریف کرد که توانایی انجام وظایف و تولید نتایج مورد انتظار، شناسایی و حل مسائل مرتبط و ارائه خدمات را به شکلی مطلوب تضمین میکند. فرایند ظرفیتسازی نهادی معمولاً با تعدادی از کنشگرانی آغاز میشود که توسط کنشگران کلیدی گردهم میآیند تا چهرهبهچهره در یک دوره زمانی طولانی با یکدیگر تعامل کرده تا تواناییهای خود را بر روی یک موضوع مشترک مورد نظرشان جهت دهند. تعاملات مکرر به کنشگران اجازه میدهد تا روابط حرفهای خود را تقویت کنند یا روابط جدیدی بسازند. از هر زاویهای که به ظرفیت نهادی نگریسته شود، یک نکته همیشه ثابت باقی میماند و آن نکته این است که ظرفیت نهادی پلی میان ابزار و اهداف است که خطمشیگذاری و اجرای خطمشیها را تسهیل میکند. بهبیاندیگر، هنگامیکه نهادی دارای ظرفیت باشد، میتوان توانایی برنامهریزی و هدفگذاری، ایجاد و حفظ روابط سازنده با سایر ذینفعان، حل مسائل و درنهایت توانایی تحقق اهداف تعیین شده را برای آن متصور شد. ظرفیت نهادی قوی برای موفقیت هر فعالیت توسعهای و ارائه خدمات مؤثر در بخش عمومی ضروری بهنظر میرسد. بدون ایجاد ظرفیت نهادی، یکپارچگی دستاوردهای توسعه محقق نمیشود و هرگونه حرکت توسعهای بدون وجود بنیانی قوی در حد توهم باقی بماند میماند، این امر جدای از ظرفیتهای موجود و آسیبپذیری در برابر چالشهای مهم و پیچیدهای است که جهان امروزی با آن مواجه است. بهطورکلی، برای ارزیابی ظرفیت یک نهاد بخش عمومی، باید به ظرفیتهای آن در سطح فردی، در سطح سازمان و در سطح بینسازمانی در شبکههای حکمرانی در چارچوب جامعه توجه کرد که شامل ترتیباتی است که سازمان عمومی بخشی از آن محسوب میشود.
در مبحث آسیبشناسی و چالشهای ظرفیت نهادی قانونگذاری در ایران؛ چالشها و آسیبهای ظرفیت نهادی در دو بُعد ظرفیتهای درونی و بیرونی تشریح میشود که چالشهای ظرفیت درونی، سطح خُرد ظرفیت نهادی را شامل میشود که عوامل سازمانی و ساختاری و انواع منابع سازمانی را دربرمیگیرد و ظرفیتهای بیرونی به سطح میانی و کلان ظرفیت نهادی اشاره دارد که تعاملات میانسازمانی و بستر نهادی و محیطی را شامل میشود. مهمترین چالشهای ظرفیت نهادی مجلس در بعد ظرفیت درونی (سازمانی و ساختاری) شامل مواردی همچون ضعف در سازوکارهای نظارت و ارزیابی در مجلس شورای اسلامی، ضعف دانشی و مهارتی برخی نمایندگان مجلس و سرمایههای انسانی مجلس شورای اسلامی، ضعف در فرایند مسئلهیابی و دستورکارگذاری قوانین در مجلس شورای اسلامی و عدم استفاده از ظرفیت نهادهای پژوهشی و مطالعات علمی میشود. مهمترین چالشهای ظرفیت نهادی مجلس شورای اسلامی در بعد ظرفیت بیرونی (تعاملی و ارتباطی) شامل مواردی چون ضعف در سازوکارهای اجتماعیسازی قوانین، ضعف در نظام مشاوره سیاستی در نظام قانونگذاری، تعدد مراجع قانونگذاری در نظام حکمرانی و نقش عوامل محیطی (سیاسی و اجتماعی) بر فرایند قانونگذاری میگردد.
در مبحث پیشنهادهای سیاستی بهمنظور ارتقای ظرفیتهای درونی (سازمانی و ساختاری) مجلس شورای اسلامی پیشنهادهایی در بعد ظرفیت درونی در سطوح مدیریتی و منابع انسانی و ساختار و ترتیبات سازمانی ارائه میشود. منابع انسانی متغیرهای کمّیوکیفی شامل مهارتها و شایستگیها، انگیزه، سطوح آموزشی، وجود مشوقها و نیروی انسانی را در نظر میگیرد که عملکرد قانونگذاران را در نظام قانونگذاری تحت تأثیر قرار میدهد و از طرفی دیگر ساختار و ترتیبات سازمانی نیز از عوامل مهمی هستند که مسیر دستیابی به اهداف نظام قانونگذاری را تسهیل مینمایند. همچنین بهمنظور ارتقای ظرفیتهای بیرونی (تعاملی و ارتباطی) مجلس شورای اسلامی پیشنهادهایی در بعد ظرفیت بیرونی در سطوح تعاملات میانسازمانی و بستر نهادی و بستر محیطی ارائه شده است. پیشنهادهای ناظر بر این سطوح نشاندهنده دیدگاه جامع و نظاممند در ارزیابی ظرفیت مجلس در نظام قانونگذاری است و اهمیت این موضوع را مشخص میکند که مجلس شورای اسلامی در خلأ و بهصورت منفرد فعالیت نمیکند و مجموعهای از عوامل در خارج از آن بر عملکرد آن در مسیر قانونگذاری تأثیر میگذارد.
حکمرانی به کلیه فرایندهای اعمال حاکمیت، نهادها، فرایندها و شیوههایی اطلاق میشود که از طریق آنها درباره مسائل و موضوعات مشترک تصمیمگیری و برنامهریزی میشود. اساس رویکرد حکمرانی بر مشارکتطلبی کنشگران و ذینفعان مختلف در حوزههای مختلف است تا از گردهم آوردن کنشگران متنوع امکان دستیابی به منابع مختلف و بهدنبال آن ارائه راهکارهای متنوع درخصوص مسئله مورد نظر فراهم شود. برای اینکه نهادهای بخش عمومی بتوانند وظایف و اداره شبکههای حکمرانی در حوزههای مختلف را با موفقیت و بهدرستی انجام دهند باید سطح نسبتاً بالایی از ظرفیت را داشته باشند. در رویکردهای ابتدایی که به توسعه نهادی مربوط میشد به نهادهای عمومی و ظرفیت آنها بهصورت موجودیتی منفرد و بدون در نظر گرفتن محیط نگریسته میشد و بهصورت مجزا مورد تحلیل و بررسی قرار میگرفتند؛ اما از دهه 80 میلادی با ظهور مفهوم ظرفیت نهادی، تجزیهوتحلیل نهادها از منظری جامع و نظاممند صورت میگیرد.
ظرفیت نهادی، فرایند بهبود توانایی یک نهاد برای انجام وظایف خود به شیوهای کارا و مؤثر است تا از منابع موجود به کارآمدترین شکل ممکن استفاده شود. ظرفیت نهادی به امر ظرفیتسازی فراتر از آموزش نیروی کار میپردازد، چراکه ظرفیت یک نهاد تحت تأثیر مؤلفههای گوناگونی چون شبکه سازمانها، قوانین و سیاستها و سازوکارهای قدرت و عوامل محیطی: سیاسی، فنی، اقتصادی قرار میگیرد که این عوامل ضمن اینکه میتوانند با هم همپوشانی داشته باشند مکمل یکدیگر نیز بوده و بر عملکرد نهاد تأثیرگذار هستند. بر همین اساس، مفهوم ظرفیت نهادی در نهادهای بخش عمومی که بهعنوان متولیان اصلی شبکههای حکمرانی هستند از اهمیت دوچندانی برخوردار است؛ چراکه در شبکههای حکمرانی مجموعه متنوعی از سازمانها و کنشگران در تعامل با یکدیگر هستند که اگر این تعاملات و ارتباطات میانسازمانی بهدرستی مدیریت نشود؛ علاوهبر اینکه اهداف شبکه حکمرانی محقق نمیشود به تعارضات مخرب و اتلاف منابع متعددی نیز خواهد انجامید. ازسویی دیگر این مجموعه از کنشگران و سازمانهای درگیر در شبکه حکمرانی تحت تأثیر بستر نهادی شامل سیاستها و قوانین و بستر محیطی متشکل از عوامل مختلفی قرار میگیرند که ضروری است تا ضمن شناسایی دقیق این عوامل درخصوص نحوه تأثیرگذاری و ارتباطات آنها با نظام حکمرانی برنامهریزی دقیقی صورت گیرد. لذا این پژوهش قصد دارد تا ضمن مرور مختصری از ادبیات ظرفیتسازی نهادی و چارچوبهای مشخص آن در بخش عمومی از قابلیتهای آن در جهت حل چالشهای قانونگذاری در نظام حکمرانی کشور استفاده کرده و بر این اساس توصیههایی را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.
پرداختن به موضوع ظرفیت نهادی برای مجلس شورای اسلامی از این منظر ضرورت دارد که مجلس شورای اسلامی در مقام قانونگذاری در نظام حکمرانی از جایگاه ویژهای برخوردار است و لذا برای انجام بهینه وظایف و مأموریتهایش در نظام حکمرانی باید از توان اداری بالایی برخوردار باشد که در این راستا ظرفیت نهادی میتواند به آن کمک کند تا ظرفیت فعلی خود را در انجام وظایف قانونگذاری ارتقا دهد. ظرفیت نهادی در حوزه قانونگذاری، به تواناییهای قانونگذاران برای ایجاد و اجرای قوانین و سیاستهای کارآمد، مؤثر و پایدار اشاره دارد. اهمیت موضوع ظرفیت نهادی برای مجلس شورای اسلامی از این منظر قابل تبیین است که سازمانها برای انجام مأموریتهای خود، به نوع و مقدار معینی از منابع نیاز دارند، ظرفیت؛ مستلزم داشتن منابع و همچنین توانایی استفاده موثر از آنهاست و ظرفیت نهادی بهمنزله نیروی محرکهای است که اقدامات سازمان را پیش میبرد. بهعبارتی ظرفیت نهادی بهمثابه ورودی یک سازمان است؛ و این ورودیها هستند که اجرای فرایندهای سازمانی را در مجلس شورای اسلامی تسهیل میکنند و بنابراین بسته به نحوه استفاده از آنها، شکست یا موفقیت سازمان در دستیابی به اهدافش تعیین میشود. ظرفیت نهادی قوی برای قانونگذاری موفق بسیار مهم است؛ زیرا قانونگذاران را قادر میسازد تا مشکلات پیچیده سیاستی را تجزیهوتحلیل و درک کنند؛ به ایجاد و اجرای راهحلهای سیاستی مؤثر بپردازند؛ اثرات و نتایج سیاستها را نظارت و ارزیابی کنند و ارتباط مؤثری میان سیاستها با ذینفعان مربوطه برقرار نمایند.
داشتن نگاهی جامع و نظاممند به مجلس شورای اسلامی در قالب ظرفیت نهادی بهمنظور حل چالشهایی که این نهاد ناظر به ظرفیتهای درونی (سازمانی و ساختاری) و ظرفیتهای بیرونی (تعاملی و ارتباطی) در جهت تحقق مأموریتهایش در نظام حکمرانی دارد میتواند برای حل برخی از مسائل در این مسیر کمککننده باشد.
در این بخش مروری بر برخی از مهمترین پژوهشهای انجام شده درخصوص ظرفیت نهادی در نظام حکمرانی صورت میگیرد.
ابراهیم (2020) در پژوهشی که در سال 2020 انجام گرفته به بررسی نقش ظرفیت نهادی و شیوههای حکمرانی در ارائه خدمات عمومی پرداخته است و بیان میکند که ظرفیت نهادی با عواملی همچون ترتیبات سازمانی (خطمشیها، شیوهها و نظامهایی که بر عملکرد مؤثر یک سازمان تأثیر میگذارد) رهبری، منابع انسانی و منابع دانش بر حکمرانی تأثیرات متقابلی دارد و ظرفیت نهادی و شیوههای حکمرانی بهصورت توأمان بر ارائه و کیفیت خدمات عمومی تأثیر میگذارند [1].
خان و همکاران (2020) در پژوهشی با استفاده از شاخصهای ظرفیت نهادی به بررسی ظرفیت نهادهای عمومی و همچنین شناسایی خلأها در ترتیبات نهادی و مدیریت تغییرات آبوهوایی در بخش کشاورزی پرداختند. نتایج تحلیل آنها نشان میدهد که نهادهای دارای کمترین توان مالی، دارای کمبود منابع فیزیکی و انسانی نیز هستند. همچنین وجود خلأ در مدیریت، در دسترس نبودن منابع مالی و فیزیکی و فقدان آموزش؛ عوامل مهمی برای عدم حمایت نهادهای دولتی هستند. لذا این مطالعه بر اهمیت کاهش این خلأها تأکید میکند تا نهادها بتوانند نقش خود را در ایجاد انعطافپذیری بخش کشاورزی در برابر تغییرات آبوهوایی ایفا کنند [2].
کریشناونی و سوجاتا (2013) در پژوهشی با عنوان رویکرد نظاممند به ظرفیت نهادی بیان میکنند که ظرفیتسازی در سطح کلان بر ایجاد ظرفیت نهادهایی چون دولت، سازمانها و گروههای غیردولتی برای تقویت توانایی آنها در خدمت به شهروندان متمرکز است. بررسی گسترده ادبیات نشان میدهد که حتی اگر ظرفیتسازی نهادی پدیدهای باشد که در بسیاری از کشورها رخ میدهد، اما هیچ روش نظاممندی برای ظرفیتسازی وجود ندارد. لذا این پژوهش با ارائه یک رویکرد شش مرحلهای برای فرایند ظرفیتسازی نهادی، به این خلأ پژوهشی میپردازد. رویکرد نظاممند به نهادها کمک میکند تا ظرفیتهایی را برای ترویج حکمرانی بهتر ایجاد کنند و ساختارهای خطمشیگذاری را برای تقویت جامعه مدنی بهبود بخشند [3].
ایمبارالدین (2003) در پژوهشی به بررسی اهمیت ظرفیت نهادی سازمانهای عمومی بهمنظور ارائه خدمات به شهروندان اندونزی پرداخته و نقش عوامل داخلی و خارجی را در ظرفیت ارائه خدمات سازمانهای عمومی بررسی کرده است. عوامل درونی به ساختار سازمانی، شیوههای مدیریتی و مدیریت منابع انسانی در سازمانهای عمومی اشاره دارد و عوامل خارجی به میزان پاسخگویی بوروکراسی و سیاست و همچنین سطح رقابت سازمانهای عمومی اشاره دارد [4].
2-2. پیشینه اسناد و قوانین بالادستی
در این بخش مروری بر برخی از مهمترین اسناد و قوانین بالادستی میشود که تأکیداتی بر امر ظرفیتسازی نهادی از منظرهای گوناگون داشتهاند و ضمن ارائه نکات مهم آنها درباره چگونگی ارتباط آنها با ظرفیتسازی نهادی در مجلس شورای اسلامی نیز بحث میشود.
2-2-1. سیاستهای کلی نظام قانونگذاری
رهبر معظم انقلاب اسلامی در اجرای بند یک اصل (110) قانون اساسی، سیاستهای کلی نظام قانونگذاری را به قوای سهگانه در سال 1398 ابلاغ کردند که موارد مرتبط آن درخصوص ظرفیتسازی نهادی بهشرح زیر است:
در موارد مذکور، ارزیابی قوانین و مقررات موجود از حیث مغایرت با موازین شرعی به سطح خرد ظرفیتسازی نهادی مرتبط میشود. بهعبارتی، مجلس شورای اسلامی بهعنوان یکی از نهادهای مهم در نظام حکمرانی که به امر قانونگذاری میپردازد برای اینکه در انجام این امر توفیق داشته باشد باید در بعد ساختارهای داخلی مجلس از توانایی و ظرفیت قابلتوجهی برخوردار باشد که در همین راستا، وجود نظام ارزیابی از قوانین میتواند بازخوردهای لازم را درخصوص کاستیهای فرایند سیاستگذاری ارائه دهد که براساس آنها میتوان ظرفیت نظام قانونگذاری را ارتقا داد. از طرف دیگر جلب مشارکتهای حداکثری مردم، ذینفعان و سایر نهادهای قانونی مربوط به سطح میانی ظرفیت نهادی مجلس است و بر این مسئله تأکید میشود که ازآنجاییکه قانونگذاران در هنگام قانونگذاری در حوزه مشخصی به تمام ابعاد آن مسئله اشراف ندارند از طریق برقراری تعاملات سازنده با سایر ذینفعان میتوانند به اطلاعات مفیدی در حوزه مورد نظر دست یابند که ظرفیت آنها را در بیرون از نهاد مجلس برای تدوین قوانین اثربخش و کارآمد افزایش میدهد.
2-2-2. سیاستهای کلی نظام اداری
حضرت آیتالله خامنهای «سیاستهای کلی نظام اداری» را در سال 1389 خطاب به رؤسای محترم سه قوه، نیروهای مسلح، مسئولان نهادهای غیردولتی ابلاغ فرمودند که موارد مرتبط این سیاستها مطابق با ظرفیتسازی نهادی بهشرح زیر است:
در موارد مذکور، نهادینهسازی فرهنگ سازمانی مبتنیبر ارزشهای اسلامی اشاره به تأثیرات نظام باورها و ارزشهای اسلامی در سطح کلان ظرفیت نهادی دارد؛ به این صورت که ارزشهای اسلامی در بستر نهادی مجلس تأثیر بسزایی بر فعالیتهای داخلی و ساختار سازمانی مجلس و نیز تعاملات میانسازمانی با سایر نهادها دارد و ازاینجهت میتواند به ظرفیت نهادی مجلس جهت دهد. عناصری همچون عدالتمحوری در جذب، تداوم خدمت و ارتقای منابع انسانی، بهبود معیارها و روزآمدی روشهای گزینش منابع انسانی، چابکسازی، متناسبسازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری به سطح خرد ظرفیت نهادی مجلس شورای اسلامی از منظر فرایندهای داخلی این نهاد اشاره میکند؛ چراکه یکی از عناصر مهم در ساختار هر نهادی وجود نیروی انسانی کارآمد و بامهارت است که ظرفیت نهادی نظام را از منظر منابع داخلی افزایش میدهد که در این سیاست توصیههایی برای گزینش و ارتقای نیروی انسانی کارآمد و نیز اصلاح ساختارهای سازمانی ارائه شده است.
2-2-3. قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی
در قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی بهصورت کلی کارکردهای مجلس از منظر سطح خرد ظرفیت نهادی مورد بحث قرار گرفته بهطورمثال در مبحث دوم فصل اول باب اول تشکیلات قانونگذاری مجلس شامل هیئتهای رئیسه مجلس و شعب و کمیسیونها بحث شده و یا تشکیلات ادارى و پشتیبانى مجلس در مبحث سوم این فصل تشریح شده و وظایف و اختیارات مجلس شوراى اسلامى نیز در باب دوم این قانون تبیین شده است. براساس مفاد این قانون میتوان مبتنیبر رویکرد ظرفیت نهادی به توسعه کارکردها و ساختارهای داخلی مجلس توجه کرد؛ بهگونهای که با شناسایی چالشهایی که در بعد ظرفیت درونی مجلس وجود دارد میتوان با بهکارگیری نگاه نظاممند و جامع ظرفیت نهادی؛ آییننامه را اصلاح و ارتقا بخشید تا از منابع موجود به شکل بهینهای استفاده شود و ظرفیت مجلس از بعد داخلی از منظر منابع انسانی، منابع دانشی و تخصص و ساختارها و فرایندها در رویههای قانونگذاری در نظام حکمرانی افزایش یابد.
برنامه توسعه سازمان ملل متحد، ظرفیت را بهمعنای توانایی افراد، نهادها و جامعه برای انجام کارکردها، حل مسائل و تعیین اهداف و دستیابی به آنها به شیوهای پایدار تعریف کرده است. برخی پژوهشگران نیز ظرفیت را بهعنوان توانایی افراد، نهادها و جوامع بهمنظور حل مسائل، اتخاذ تصمیمهای آگاهانه، تعیین اولویتها و برنامهریزی برای آینده تبیین میکنند. کاپلان (1999) این مفهوم را برای سازمانها بهکار برده و معتقد است: ظرفیت، بهمثابه توانایی یک سازمان است تا بتواند بهعنوان یک نهاد انعطافپذیر، راهبردی و مستقل عمل کند. این مفهوم در ابتدا برای واحدهای کوچکتری مانند افراد و نهادها بهکار میرفت؛ اما بهمرور زمان تکامل یافت و نظامهای پیچیده و وسیعتری مانند ترتیبات سازمانی، روابط بینسازمانی، محیط اجتماعی- سیاسی و حکمرانی را دربرگرفت. مورگان (2006) پنج ویژگی توانمندسازی، بهرهگیری از تواناییهای جمعی، توجه به نقش نظامهای مختلف، داشتن ظرفیت بالقوه و خلق ارزش عمومی را برای مفهوم ظرفیت معرفی میکند [5]. ظرفیت، ویژگیهای مختلفی دارد؛ به این صورت که ایستا نیست، بلکه بخشی از یک فرایند پویای مستمر است؛ بنابراین ظرفیت یک فرد، سازمان یا نظام هرگز بهصورت کامل یا در حالت ثابت نیست، بلکه مستلزم تجدیدنظر و بازسازی مستمر است. ظرفیت بهخودیخود وجود ندارد، بلکه با عملکرد مرتبط است. بهعنوانمثال، عملکرد ضعیف یک فرد، سازمان یا نظام در رابطه با اهداف یا معیارهای تعیین شده ممکن است بهدلیل وجود خلأهای مختلف در ظرفیت آن باشد. ظرفیت بهمثابه ابزاری برای یک فرد، گروه، سازمان یا یک نظام برای دستیابی به اهداف است. ظرفیتسازی گستردهتر از توسعه سازمانی است؛ زیرا شامل تأکید بر نظام کلی و محیط یا بستری است که افراد، سازمانها و جوامع در آن فعالیت کرده و با یکدیگر تعامل دارند. همانطور که ظرفیت ثابت نیست و مستلزم تجدیدنظر مداوم است، ظرفیتسازی نیز روند بهبود مستمر یک فرد، سازمان یا نهاد است و نه یک رویداد یکباره [6].
بهطورکلی ظرفیت و ظرفیتسازی اصطلاحاتی هستند که بهصورت دقیق تعریف نشدهاند و بهصورت گسترده و بدون هیچ چارچوبی مورد استفاده قرار میگیرند. ظرفیت بهعنوان یک مفهوم چندبعدی است که دارای سه عنصر مرتبط به هم با عنوان ظرفیت فردی، ظرفیت نهادی و ظرفیت محیطی میباشد. بر این اساس ظرفیت نهادی عبارت است از قابلیت یا شایستگی (یا فقدان آن) که در سازمانها یافت میشود. هدف ساختار یک سازمان و یا یک واحد کسبوکار این است که از کاربردی بودن و عملکرد آن و نیز از ارائه خدمات مطلوب توسط آن اطمینان حاصل شود و بهعبارتی دارای ظرفیت عملیاتی باشد. ظرفیتسازی نهادی نیز به فرایند ایجاد سازمانهایی اشاره دارد که پاسخگو، مؤثر، کارآمد و مسئولیتپذیرتر هستند و این کار را از طریق ایجاد ظرفیت و برنامههای آموزشی انجام میدهند [8].
ظرفیتسازی فرایندی است که طی آن افراد، گروهها، نهادها، سازمانها و جوامع؛ تواناییهای خود را در مواردی چون انجام وظایف، حل مسائل و دستیابی به اهداف و درک و رفع نیازهای خود برای توسعه در بستری گستردهتر و به شیوهای پایدار بهبود میبخشند [9]. برگ (۱۹۹۳) تقویت ظرفیت را با سه فعالیت اصلی مشخص میکند: ارتقای مهارت اعم از مهارتهای عمومی و مهارتهای خاص شغلی، بهبود رویهها و تقویت سازمانی. او نتیجه گرفت که تقویت ظرفیت گستردهتر از توسعهسازمانی است؛ زیرا شامل انواع ارتقای مهارتها و اصلاحات رویهای است که فراتر از مرزهای یک سازمان است. گریندل و هیلدربرند (۱۹۹۵) استدلال کردند که هم عوامل داخلی و هم عوامل خارجی بر ظرفیت نهادها یا دولتها برای ارائه خدمات عمومی تأثیر میگذارد. عوامل داخلی شامل منابع، مدیریت، نظامهای اطلاعاتی و مالی است، درحالیکه عوامل خارجی به سیاستها، شیوههای مدیریت و روابط رسمی و غیررسمی مربوط میشود. تمرکز این تعریف بیشتر بر سطح سازمانی ظرفیت است. بهگفته مورگان (۱۹۹۸)، تقویت ظرفیت یک مفهوم گسترده و کلنگر است و رابطه نزدیکی میان توسعه منابع انسانی و توسعه ظرفیت وجود دارد. او معتقد است برای اینکه ظرفیتسازی مؤثر باشد، باید از فنون اداری فراتر برود تا بتواند در مدت طولانیتری پایدار باشد؛ بنابراین، ظرفیتسازی به مفهوم پیچیدهتری نسبت به تقویت ظرفیت در یک سطح خاص تبدیل میشود. در این تعریف، تقویت ظرفیت به رویکردها، راهبردها و روشهای مورد استفاده کنشگران در سطح ملی و یا ذینفعان خارجی برای کمک به سازمانها و نظامها برای بهبود عملکردشان اشاره دارد [10].
ظرفیتسازی فرایندی است که طی آن افراد، گروهها، سازمانها، نهادها و جوامع تواناییهای خود را- چه بهصورت فردی و چه بهصورت جمعی- برای تعیین و دستیابی به اهداف، انجام وظایف، حل مسائل و ایجاد ابزارها و شرایط مورد نیاز برای امکانپذیر کردن این فرایند، توسعه میدهند. این تعریف مستلزم در نظر گرفتن توسعه ظرفیت در چهار سطح است که در شکل 1 نشان داده شده است. هر سطح نشاندهنده سطحی از تجزیهوتحلیل و نقطه ورودی برای برنامههای ظرفیت سازی است. همانطور که توسعه ظرفیت از افراد به سازمانها، بخشها و درنهایت به یک محیط توانمندساز گستردهتر گسترش مییابد، زمان و منابع مالی مورد نیاز برای انجام ظرفیتسازی نیز گسترش یافته و تأثیرات آن نیز افزایش مییابد. این تعریف همچنین تأکید میکند که ظرفیتسازی یک فرایند است و نه یک حالت منفعل و باید بر روی ظرفیتهای اصلی موجود ایجاد شود. برحسب اینکه توسعه ظرفیت بر افراد، نهادها، شبکهای از نهادها، یا تلاشها برای ایجاد یک محیط اجتماعی توانمندساز متمرکز باشد، آنگاه نیازهای ظرفیت سازی و تدوین طرحهای مناسب و تخصیص زمان و منابع احتمالی موردنیاز نیز میتواند بسیار متفاوت باشد؛ همانطور که شکل 1 نشان میدهد، ایجاد یک محیط اجتماعی توانمندساز بهاحتمال زیاد مستلزم صرف یک دوره زمانی طولانیتری است، درحالیکه ارائه مهارتها و دانش خاص به افراد ممکن است با سرعت و با تخصیص هزینههای نسبتاً کمتری انجام گیرد [12].
شکل 1. چهار سطح ظرفیتسازی [12]
ظرفیتسازی در سطح فردی به کسب دانش، مهارت و درنتیجه تغییر در نگرش و رفتار اشاره دارد. ظرفیتسازی در سطح سازمانی بر ساختارهای سازمانی، فرایندها، منابع و مسائل مدیریتی برای دستیابی به نتایج مؤثر و باکیفیت در زیرساختهای موجود تمرکز دارد. پویایی قابل توجهی میان محیط سازمانی، فردی و توانمندساز وجود دارد که در آن سطح سازمانی بر سطح فردی و محیط توانمندساز تأثیر میگذارد. طرحهای سازمانی میتواند به تغییر در سطح فردی و محیط توانمندساز نیز کمک کند. درنهایت، محیط توانمندساز، بستر وسیعی را نشان میدهد که سازمان و فرد در آن عمل میکنند. برخی از عوامل مانند قوانین، شبکههای رسمی و غیررسمی، سیاستها و مسائل جهانی بر ایجاد یک محیط توانمندساز تأثیر میگذارد. ظرفیتسازی یک رویکرد چندسطحی یا نظاممند است و بین سطوح مختلف آن وابستگی متقابل وجود دارد؛ بنابراین، بررسی نظاممند این سه سطح میتواند به شناسایی وضعیت فعلی ظرفیت کمک کند. دیدگاه ظرفیتسازی مطابق شکل 2 نشان میدهد که سازمانها باید مسائلی را در نظر گیرند که در یک محیط توانمندسازی که در آن فعالیت میکنند وجود دارند [13].
شکل 2. ظرفیتسازی: یک چارچوب مفهومی چندسطحی [13]
مفهوم ظرفیت نهادی نیز مانند مفهوم ظرفیت طی سالها دستخوش تغییر شده و معانی و تعاریف متعددی را شامل شده است. معنای این عبارت فراتر از سازمانها بهصورت موجودیتی منفرد و نیز وظایف، ساختارها و فرایندهای آنها رفته و به اصطلاحی تبدیل شده که لهان از آن بهعنوان «سرمایه اداری» یاد میکند. ظرفیت نهادی شامل توانمندسازی، سرمایه اجتماعی، محیط توانمندساز و مناسبات قدرت نیز میشود. همچنین، تقویت ظرفیت نهادی شامل بهبود همکاری عمودی و افقی و ادغام سازمانها، حمایت از رشد درونزا، مدیریت دانش و یادگیری و تقویت محیط توانمندساز (سیاستها و سازوکارهای همکاری) بهمنظور حمایت و پشتیبانی از اقدامات فردی و جمعی میباشد. رهبری نیز میتواند بهعنوان یکی از ابعاد و جنبههای ظرفیت نهادی در نظر گرفته شود [5]. ظرفیت نهادی به توانایی نهادها در انجام وظایف محوله اشاره دارد. ظرفیت نهادی از دیدگاه رابطهای؛ بر مسائل مسئولیتپذیری سازمانها، کارایی در عملکرد و استفاده از منابع مختلف و پاسخگویی در قبال بهرهگیری از منابع مختلف موجود تمرکز دارد. دیدگاه کارکردی نیز درباره ظرفیت نهادی در زمینههایی مانند دسترسی به اطلاعات، اثربخشی و روشهای ارتباطی، تعادل سازمانی بهمنظور تعیین اهداف مورد نظر و بسیج منابع لازم بهمنظور دستیابی به این اهداف و توانایی اجرای قوانین و دستورالعملها بکار میرود [14]. بنا بر عقیده توما (۲۰۱۰)، ظرفیت نهادی فراتر از برنامهریزی و ارزیابی است و شامل این موضوع میشود که چگونه یک نهاد میتواند از تمام منابع موجود خود برای دستیابی به نتایج مورد نظر استفاده نماید [13].
ظرفیت یک نهاد اساساً محصول تعاملات پویا میان سیاستها، قوانین و مقررات حاکم بر نهاد و افرادی است که نهاد را مدیریت میکنند [16]. پژوهشگران بر اهمیت ایجاد ظرفیت نهادی بهعنوان سازوکاری تأکید میکنند که قابلیت تلاشهای مشترک را از طریق تولید دانش و منابع ارتباطی و سیاسی افزایش میدهد [17]. ظرفیت نهادی را میتوان توسعه نهادها و منابع انسانی مؤثر و کارآمدی تعریف کرد که توانایی انجام وظایف و تولید نتایج مورد انتظار، شناسایی و حل مسائل مرتبط و ارائه خدمات را به شکلی مطلوب تضمین میکند [1].
ظرفیت نهادی میتواند ترتیبات و سازوکارهای سازمانی را برای هماهنگی و همسویی اقدامات چندسطحی دولت (ادغام عمودی) و توانمندسازی جامعه برای مشارکت در فرایندهای تصمیمگیری (ادغام افقی)، از طریق کنش جمعی میان نهادهای رسمی و غیررسمی دربرگیرد [18]. ظرفیت نهادی را میتوان بهعنوان محصول نوظهور تعاملات بین کنشگران مختلف درک کرد. ظرفیت نهادی از طریق تعاملات مکرر میان گروهی از کنشگران مختلف ایجاد میشود. فرایند ظرفیتسازی نهادی معمولاً با تعدادی از کنشگرانی آغاز میشود که توسط کنشگران کلیدی گردهم میآیند تا چهرهبهچهره در یک مدت زمان طولانی با یکدیگر تعامل داشته و تواناییهای خود را بر روی یک موضوع مشترک مورد نظرشان جهت دهند. تعاملات مکرر به کنشگران اجازه میدهد تا روابط حرفهای خود را تقویت کنند یا روابط جدیدی بسازند. کنشگران همچنین ممکن است کنشگران کلیدی دیگری را که منابع و قدرت لازم برای انجام کارها را دارند، شناسایی کرده و درگیر کنند. روابط حرفهای قویتر، مبنایی را برای به اشتراک گذاشتن تجربیات و تولید مشترک دانش فراهم میکند که به کنشگران در تدوین برنامههایی برای مواجهه با مسئله مورد نظر کمک میکند. اینس و بوهر (۱۹۹۹) استدلال میکنند که یکی از گستردهترین اثرات ظرفیتسازی نهادی، یادگیری اجتماعی است. کنشگران درگیر در فرایند ظرفیتسازی میتوانند راهکارهای جدیدی برای حل مسائل مشترک بیابند یا اهداف خود را مجدداً ارزیابی کنند و علایق و مسائل خود را به هم مرتبط سازند. این موضوع میتواند در توسعه چشماندازهای راهبردی مشترک ملموس باشد که به تعاملات بیشتر میان کنشگران جهت میدهد [19].
ظرفیت نهادی بهمثابه توانایی سازمان برای ایجاد و حفظ محیط و روابطی تعریف میشود که تسهیلکننده و پشتیبان کنش جمعی بهمنظور تحقق اهداف موردنظر است. ایجاد یک محیط مولد با دسترسی به عوامل (نهادههای) تولید از قبیل نیروی انسانی، سرمایه، منابع زیرساختی و فناورانه و همچنین مهارتهای کارآفرینانه شروع میشود. هر سازمان با بهرهگیری از این منابع میتواند عملکرد مؤثری داشته باشد؛ این امر مستلزم کنترل و بهرهگیری از مهارتهای اجتماعی کارکنان در جهت تحقق اهداف سازمان است. برای داشتن محیط کاری مولد و سالم؛ کارکنان و افراد داخل و خارج از سازمان، ضمن همیاری و تشریکمساعی باید همچنین از انگیزه لازم برای همکاری در راستای تحقق اهداف مشترک با پشتیبانی ازسوی قواعد حاکم نیز برخوردار باشند. کنش جمعی چیزی نیست که بهتنهایی بهوجود آید؛ بلکه از سطوح مختلف ظرفیتها و انگیزش مانند مهارتهای مدیریتی نشئت میگیرد که احساس انجام کار تیمی، تعلقپذیری یا منافع ناشی از مشارکت را در فعالیتی خاص ایجاد میکند؛ بنابراین، از هر زاویهای که به ظرفیت نهادی نگریسته شود، یک نکته همیشه ثابت باقی میماند و آن نکته این است که ظرفیت نهادی پلی میان ابزار و اهداف است که خطمشیگذاری و اجرای خطمشیها را نیز تسهیل میکند. بهبیاندیگر، هنگامیکه نهادی دارای ظرفیت باشد، میتوان توانایی برنامهریزی و هدفگذاری، ایجاد و حفظ روابط سازنده، حل مسائل و درنهایت توانایی تحقق اهداف موردنظر را برای آن متصور شد. از دیدگاه عملیاتی، ظرفیت نهادی را میتوان به سه سطح گسترده تجزیه کرد. اولین مقوله نمایانگر عوامل تولید است: یعنی نیروی انسانی، سرمایه، زیرساخت و منابع فناورانه؛ بهعنوان نهادههای اصلی لازم برای کارکرد هر سازمان. مورد دوم با قواعد تنظیمگر رفتار انسان در درون و بیرون از سازمان مرتبط است. مقوله سوم نیز به شایستگیهای مدیریتی/ اجرایی کارکنان برای سازماندهی و بهرهگیری از سایر عوامل تولید و توانایی تصمیمگیری آنها برای آنچه باید انجام بشود یا نشود، مربوط میشود؛ بنابراین، میتوان نتیجهگیری کرد که هر سازمان تنها در صورتی ظرفیت خواهد داشت که دارای این سطوح از ظرفیتهای لازم برای دنبال کردن رسالت و دستورکار خود باشد [20]. ظرفیت نهادی بهعنوان ترکیبی از سرمایه فکری (منابع دانش)، سرمایه اجتماعی (منابع ارتباطی) و سرمایه سیاسی (بسیج منابع) یاد میشود. از نظر فوکودا-پار (2002) ظرفیت نهادی عبارت است از توانایی انجام کارکردها، حل مسائل و همچنین تعیین و دستیابی به اهداف. این یک توانایی منحصربهفرد برای هر کشور و جامعه است، اما پژوهشگران پیشنهاد می کنند که میتوان به تعدادی ویژگیهای ظرفیتی مشترک دست یافت که در سراسر جهان از اعتبار برخوردار باشد [21].
همانطور که اشاره شد ظرفیت نهادی تعاریف گوناگونی دارد؛ بهعنوان جمعبندی این بخش در ادامه به نکات مهم تعاریف مختلف ظرفیت نهادی اشاره میشود؛ ظرفیت نهادی یعنی:
پژوهشگران مختلفی اجزای ظرفیت نهادی را شامل ظرفیت اداری و ظرفیت سیاسی عنوان کردهاند. ظرفیت اداری بهعنوان مجموعهای از مهارتهای تکنوبوروکراتیک قلمداد میشود که برای دستیابی به اهداف رسمی مورد نیاز است. این مفهوم شامل منابع انسانی و خود سازمان میباشد. در منابع انسانی عواملی که حائز اهمیت هستند عبارتند از تنوع و تعداد پستهای کارکنان، عوامل سازمانی و رویهای که مواردی چون استخدام، ترفیع، حقوق و رتبهبندی را تنظیم میکند، آموزش منابع انسانی، نظامهای پاداش و تنبیه، ظرفیت فردی کنشگران مسئول از نظر انگیزه، دانش/ ادراک و مهارتهای مورد نیاز. در عامل سازمان، به دسترسی به منابع مالی مورد نیاز برای انجام وظایف، مسئولیتها، اهداف و کارکردهای سازمان، ساختار و توزیع وظایف و مسئولیتها توجه میشود. ازجمله موارد دیگری که در ظرفیت اداری در نظر گرفته میشود عبارتند از تشکیلات و اختیارات قانونی بهمنظور سازگار کردن نهادهای دیگر با برنامههای سازمان موردنظر، نظامهای مدیریتی برای بهبود انجام وظایف و کارکردهای خاص، شیوههای هماهنگی و همکاری در ارتباطات میانسازمانی، نوع و ویژگیهای سیاستها، طرحها و برنامههایی که در سازمان تدوین شده و بهکار گرفته میشود و همچنین قوانینی که از اهمیت بالایی برخوردار است [7]. ظرفیت سیاسی شامل کنش متقابل سیاسی میان کنشگران دولتی و نظام سیاسی با بخشهای اجتماعی- اقتصادی و افرادی است که در عرصه بینالمللی فعالیت دارند. ساختار این کنش متقابل براساس قوانین و استانداردهای مشخصی ایجاد میشود. سه مؤلفه مهم در این زمینه وجود دارند که عبارتند از: الف) مشارکت سیاسی که بهمعنای این است که چه کسانی چگونه در این فرایند مشارکت دارند، ب) مذاکره که عبارت است از خواست و اراده سیاسی میان کنشگران و روشی که برای مذاکره برمیگزینند و ج) جنگ قدرت به این معنا که کنشگران تا چه اندازه توزیع قدرت موجود را میپذیرند. گفتنی است که هر دو بعد ظرفیت نهادی در سطوح خرد، میانی و کلان سازمانی وجود دارند؛ اما شدت این دو بعد در این سطوح با یکدیگر تفاوت دارد [7].
شکل 3. مؤلفهها و سطوح ظرفیت نهادی [7]
همانطور که در شکل 3 مشاهده میشود، اجزای ظرفیت نهادی شامل ظرفیت اداری و ظرفیت سیاسی به سه سطح خرد، میانه و کلان تقسیم میگردد که در ادامه به توضیح آنها پرداخته میشود:
سطح خرد همه متغیرهای کمّی و کیفی را در بر میگیرد که عملکرد کارکنان را در سازمان تعیین میکند؛ این متغیرها شامل مهارتها و شایستگیها، میزان انگیزه، سطوح آموزشی، وجود مشوقها و نیروی انسانی مورد نیاز است. در این سطح، ظرفیت اداری حضور چشمگیری دارد. بااینوجود، هرچقدر هم که عامل انسانی از اهمیت بالایی برای موفقیت یک اقدام یا پیادهسازی خطمشیها برخوردار باشد، اما عملکرد آن برای دستیابی به سطح مناسبی از ظرفیت نهادی کافی نیست؛ بنابراین، این سطح بهطور گستردهای با سایر سطوح مرتبط است [7].
حل نظاممند مسائل مستلزم ایجاد ظرفیت نهادی است که توسعه راهبردی حل جمعی مسائل پیچیده، ازجمله توسعه دانش، تبادل منابع و اشتراکگذاری ابزارها را ممکن میسازد. این موضوع شامل توانایی یک سازمان در سطح میانی برای انجام کار از طریق نظامی از قوانین، هنجارها و ارزشها برای اجرای راهحلهای ممکن از طریق مشارکت در تصمیمگیری و اجرا؛ پیروی از سیاستها و مقررات دولتی و مشارکت فعالانه در حل مسائل و نوآوریهای فردی یا جمعی است. سه عنصر ظرفیت نهادی در سطح میانی عبارتند از: ظرفیت ارتباطی، دانش و بسیج منابع. این ظرفیتها نباید بهعنوان داراییهای موجود در نظر گرفته شوند، بلکه باید نمایانگر نیرویی باشد که در بستر تعاملی استفاده از آن تولید میشود [22]. سطح میانی بر سازمان و درنتیجه بر ظرفیت مدیریتی آن متمرکز است. این امر بهطور مستقیم بهوجود مأموریت و رسالتهای مشخص و سازگار با یکدیگر، تأمین منابع مادی لازم، توسعه فنون مناسب مدیریتی برای دستیابی به اهداف، رهبری، فرهنگ سازمانی، نظامهای ارتباطی و هماهنگی و ساختارهای مدیریتی مربوط میشود. در سطح میانی هر دو بعد ظرفیت اداری و ظرفیت سیاسی وجود دارد، اما ظرفیت اداری ارتباط بیشتری با این سطح دارد. عملکرد سازمان نهتنها به افراد بستگی دارد بلکه به عرصه نهادی کشور نیز مربوط میگردد؛ به همین دلیل است که این سطح ارتباط مستقیمی با سطح کلان دارد [7].
سطح کلان به نهادها و محیط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی اشاره دارد که بخش عمومی در چارچوب آن قرار میگیرد. فعالیتهای مربوط به این سطح به قواعد بازی نظام اقتصادی و سیاسی مربوط است که بخش دولتی، تغییرات قانونی و سیاسی، اصلاح قانون اساسی و ... را اداره میکند [7]. همانطور که در شکل 4 نشان داده شده سطح کلان؛ سیاستها، قوانین و هنجارهایی را تشکیل میدهد که با محدود کردن یا تشویق مستقیم کنشگران برای پیروی از این اهداف در کوتاهمدت، یا با شکل دادن غیرمستقیم قابلیتهای کنشگران برای رفع موانع انطباق با این اهداف و هنجارها، در بلندمدت کنشها را هدایت میکند [22]. در سطح کلان ظرفیت سیاسی در درجه اول قرار دارد، اما ظرفیت اداری که ارتباط کمتری با این سطح دارد نیز در آن مطرح میشود؛ زیرا منابع و سازمانها در یک زمینه نهادی گستردهتر وجود دارند. تحلیل ظرفیت نهادی بخش عمومی از سطح فردی آغاز میشود. بااینوجود، آنچه در این سطح رخ میدهد تحت تأثیر سایر سطوح قرار دارد به این صورت که ظرفیت نهادی آشکارا تحت تأثیر سیاست قرار دارد و برعکس [7].
شکل 4. ارتباط میان سطح کلان و سطح میانی ظرفیت نهادی [22]
بنابراین نتیجهای که گرفته میشود این است که ظرفیت نهادی نهتنها بهوجود سازمانهای اداری منسجم و متخصصان آماده و باانگیزه (ظرفیت اداری)، بلکه به عملکرد و مشارکت کنشگران سیاسی- اجتماعی درگیر (ظرفیت سیاسی) بستگی دارد. بهعبارتی، ظرفیت اداری و ظرفیت سیاسی، سنگبنای ساختاری ظرفیت نهادی است. به همین دلیل است که در هر ارزیابی از ظرفیت نهادی باید این دو مؤلفه را در نظر داشت.
جریانهای نظریههای مختلف نهادی به منابع قابل توجهی در مدیریت دولتی تبدیل شدهاند؛ چراکه این نظریهها، نهادهای عمومی را از طریق سه زاویه مختلف بهعنوان: ارکان نظم سیاسی، نتایج ارزشهای اجتماعی و نظامهای اجتماعی خودساخته در نظر میگیرند، آنها عرصههای قابلتوجهی برای بحثهای دانشگاهی بوده و همچنین اصولی کاربردی را ارائه میدهند [23]. بخشهای عمومی از ظرفیت نهادی بالایی برخوردار هستند تا بتوانند وظایف خود را با موفقیت انجام داده و خدمات عمومی را به شکل مطلوبتری به شهروندان ارائه دهند. دستیابی به اهداف توسعهای دولت مستلزم درک مشخصی از ظرفیت افراد و سازمانها و همچنین طیف وسیعی از عواملی است که بر عملکرد آنها تأثیر میگذارد. ظرفیت نهادی قوی برای موفقیت هر فعالیت توسعهای و ارائه خدمات مؤثر در بخش دولتی ضروری بهنظر میرسد. بدون ظرفیت نهادی، یکپارچگی دستاوردهای توسعه محقق نمیشود و هرگونه حرکت توسعهای بدون وجود بنیانی قوی در حد توهم باقی بماند. این امر جدای از ظرفیتهای موجود و آسیبپذیری در برابر چالشهای مهم و پیچیدهای است که جهان امروزی با آن مواجه است [1]. بهطورکلی، برای ارزیابی ظرفیت یک سازمان بخش عمومی، باید به ظرفیتها در سطح فردی، در سطح سازمانی و در سطح بینسازمانی در شبکههای حکمرانی در چارچوب جامعه توجه کرد که این امر شامل ترتیباتی میشود که سازمان دولتی بخشی از آن است. لازم به توضیح است که سطح فردی در سطح خرد، سطح سازمانی در سطح میانی و سطح شبکه در سطح کلان ظرفیت نهادی جای میگیرد. در جدول 1 این سه سطح بهصورت مختصر توضیح داده شده است [24].
سطح فردی |
ویژگیها و قابلیتهای افراد درگیر در یک حوزه و روابط آنها |
سطح سازمانی |
سیاستها، قوانین و راهبردهای سازمانی و فعالیتهای مدیریتی که رفتار (درون و بینسازمانی) را ساختار میدهد. |
سطح شبکه |
ویژگیهای ترتیبات میانسازمانی، مقررات همکاری شبکه و قوانین نهادی که تعامل بین کنشگران را در یک نظام خاص شکل میدهد. |
5-2-1. چارچوب ظرفیت نهادی کوهن
کوهن (1995) ظرفیت بخش عمومی بهخصوص در کشورهای در حال توسعه را بهمنظور برنامهریزی و اجرای وظایف بخش عمومی یکی از مهمترین اولویتها در عرصه مدیریت دولتی میداند و بر همین اساس ظرفیتسازی در بخش عمومی را تقویت قابلیت مدیران مربوطه در اهداف عمومی دولت برای برنامهریزی، اجرا، مدیریت یا ارزیابی خطمشیها، راهبردها یا برنامههایی تعریف میکند که برای تأثیرگذاری بر شرایط اجتماعی در جامعه طراحی شده است. براساس این تعریف چارچوبی برای ظرفیتسازی در بخش دولتی ارائه میدهد که شامل موارد زیر است [25]:
1.ظرفیت نیروی کار: با توجه به منابع محدود و مسائل مربوط به ارتقای عملکرد دولت باید به ایجاد ظرفیت در سطوح خاص کارکنان پرداخت. کشورهای در حال توسعه به افزایش تعداد کارکنان باقابلیت بالا نیاز دارند تا بتوانند کارکردها و وظایفشان را بهدرستی انجام دهند. این وظایف شامل این موارد هستند:
2.تعیین مراحل ظرفیتسازی: دومین بعد این چارچوب به تعیین مراحل عملی مهم در نهادهای بخش عمومی میپردازد که برای ایجاد ظرفیت منابع انسانی انجام میشود. این مراحل عبارتند از:
3.ظرفیت آموزشی: سومین بعد چارچوب بر اهمیت شناسایی نهادهای خارجی تأکید دارد تا ظرفیت منابع انسانی را ارتقا دهد. شاید مهمترین وجه این بعد آموزش باشد که شامل نهادهای آموزشی دولتی میشود؛ این مؤسسهها بسیار مهم و حیاتی هستند؛ زیرا اکثر کارکنان ماهر و متخصص بخش عمومی در این نهادها آموزش میبینند. آنها همچنین آموزشهای تخصصی ضمن خدمت نیز در نهادها و دانشگاههای دولتی دریافت میکنند. کیفیت آموزش و همچنین کمّیت خروجی در این مراکز آموزشی به مدیریت خوب و منابع کافی و مناسب بستگی دارد.
4.پشتیبانی نهادی و نظامهای بیرونی: نهادهای بخش دولتی که وظیفه برنامهریزی، تدوین خطمشیها و پیادهسازی کارکردها را برعهده دارند به نهادها، منابع و نظامهای خارجی بهمنظور ظرفیتسازی نیاز دارند؛ که این امر بهوجود نظامهای اطلاعات و ارتباطاتی و همکاری نهادی خارجی و منابع بودجهای و مالی خارجی برای حمایت از ظرفیتسازی بستگی دارد.
5.عوامل محیطی مربوط به وظایف بخش عمومی: بعد نهایی که در چارچوب ظرفیت نهادی کوهن ارائه شده به بررسی طیفی از عوامل محیطی مربوط به وظایف بخش عمومی میپردازد که بر تلاشهای نهادی برای انجام وظایف آنها تأثیر میگذارد. این عوامل بهطور عمده خارج از کنترل نهادهای بخش عمومی هستند. مهمترین این عوامل عبارتند از: رشد اقتصادی، درآمد دولت، برنامههای ملی و اولویتهای تخصیص بودجه، قوانین و مقررات بخش دولتی، برنامهها و اولویتهای بخش آموزشی و عوامل سیاسی ملی و فشارهای اجتماعی.
5-2-2. چارچوب ظرفیت نهادی گریندل و هیلدربرند
گریندل و هیلدربرند (1997) با الهام از رویکرد سهسطحی برنامه توسعه سازمان ملل متحد و با بیان جزئیات بیشتر به این نکته اشارهکردهاند که میتوان عوامل مؤثر بر ظرفیت نهادهای عمومی را با دستهبندی این عوامل در پنج بعد مختلف مطابق شکل 5 تجزیهوتحلیل کرد. این ابعاد شامل محیط اقدام و عمل، عرصه نهادی بخش دولتی، شبکه وظایف، بعد سازمانها و منابع انسانی میشود که توانایی سازمانها را برای دستیابی به اهدافشان تحت تأثیر قرار میدهد. همانطور که این شکل نشان میدهد، ابعاد ظرفیت نهادی بهصورت تعاملی و پویا هستند [26].
شکل 5. پنج بعد ظرفیت نهادی در بخش دولتی [26]
5-2-3. چارچوب ظرفیت نهادی باتلی و لاربی
یکی از راههای شناسایی عواملی که بر ظرفیت نهادی در بخش عمومی تأثیر میگذارد، این است که مجموعهای از دوایر متحدالمرکز از سازمان موردنظر به سازمانهای خاصی که بیشتر بیرونی هستند در نظر گرفته شود؛ یعنی از روابط بینسازمانی تا عملکردهای مدیریتی و سیاسی و تأثیر شرایط اجتماعی، سیاسی، قانونی و اقتصادی در مقیاسی گستردهتر مورد توجه قرار گیرد. در این رویکرد سهسطح تحلیل مطابق شکل 6 وجود دارد که این رویکرد بر اهمیت تناسب میان این سطوح تأکید میکند. توسعه مهارتها یا اصلاحات سازمانی ممکن است اغلب در یک سازمان خاص اتفاق بیفتد، اما بهدلیل نادیده گرفتن بستر عملیاتی که افراد و سازمانها باید در آن فعالیت کنند بهعنوانمثال؛ قوانین خدمات کشوری، فشارهای سیاسی، انتظارات عمومی و وضعیت اقتصادی شکست میخورند. مسئله تناسب؛ این موضوع را مطرح میکند که سازمانها باید ترتیبات و مهارتهای سازمانی خود را با محیطهای سازمانی در حال تغییر بهعنوانمثال با تغییرات فناورانه، خواستههای عمومی و شرایط اقتصادی تطبیق دهند؛ بنابراین نیازهای ظرفیت ثابت نیستند و بهطور مداوم و متناسب با شرایط بستر تغییر میکنند [27].
سطح اول؛ شامل جنبههایی از ظرفیت نهادی است که درونسازمانی بوده و عبارتند از:1. منابع انسانی، مهارتها و نظامهای انگیزشی، 2. ترتیبات سازمانی و اداری شامل ساختارهای تصمیمگیری و کنترل، رویهها، روابط قدرت، توزیع وظایف و مسئولیتها، سبک مدیریت و رهبری،3. تجهیزات داخلی سازمان، سرمایه و منابع مالی.
سطح دوم؛ ترتیباتی است که از طریق آن نهادها در درون شبکه سازمانها هماهنگ میشوند تا با هم یک وظیفه مشخص را انجام دهند، سؤالی که در این سطح مطرح میشود این است که آیا نقشها، جریانهای تصمیمگیری و امور مالی این سازمانها در مسئلهای خاص با یکدیگر همسو هستند یا متناقض.
سطح سوم؛ محیط سازمانی گستردهتری را در نظر میگیرد که بر چگونگی بسیج و استقرار ظرفیت فردی و سازمانی تأثیر میگذارد (یعنی آن را ممکن یا محدود میکند). این سطح شامل موارد زیر است: 1. بستر نهادی دستگاههای دولتی مانند قوانین و مقررات خدمات کشوری و نحوه اعمال کنترل سیاسی بر مدیریت دولتی، 2. بستر وسیعتر شامل وضعیت اقتصاد کلان، قدرت جامعه مدنی و بخش خصوصی، ثبات نظام سیاسی، تغییرات فناورانه، چارچوبهای قانونی و نحوه اجرای آن.
شکل 6. چارچوب تحلیل ظرفیت در بخش عمومی [27]
بهعنوان جمعبندی این بخش چارچوبهای ظرفیت نهادی در بخش عمومی در قالب جدول 2 تلخیص و یکپارچه میشود.
جدول 2. جمعبندی چارچوبهای ظرفیت نهادی در بخش عمومی
عنوان |
سطوح |
ابعاد |
چارچوب ظرفیت نهادی کوهن |
ظرفیت نیروی کار |
ایجاد ظرفیت و افزایش قابلیت نیروی کار بهمنظور انجام کارکردها و وظایفشان در مواردی متعددی همچون: -تعریف چشماندازهای بلندمدت -تدوین سیاستهای مناسب بهمنظور پاسخ به اثرات روندهای اقتصادی جهانی و منطقهای -رویارویی با گسترش سریع نظامهای پیچیده اطلاعاتی -جذب و بهرهمندی از انواع منابع بینالمللی -اجرا و مدیریت مؤثر پروژهها و برنامهها بهمنظور اجرایی کردن سیاستهای اتخاذ شده -کمک به کارآفرینان بخش خصوصی و شرکتها بهمنظور شناسایی، جذب و انطباق با فناوریهای جدید |
تعیین مراحل ظرفیتسازی (ایجاد ظرفیت منابع انسانی) |
-پیشبینی، برنامهریزی و حمایت از نیازهای نیروی انسانی -استخدام نیرو برای خدمات عمومی بهمنظور برطرف کردن نیازهای نهادهای مختلف -مدیریت و استفاده مؤثر از کارکنان جدید و ماهر -آموزش و بهروزرسانی مهارتها از طریق تدوین برنامههای ضمن خدمت -ترویج خدمات عمومی جذاب از طریق رهبری، راهبردها و قوانین |
|
ظرفیت آموزشی |
-وجود نهادهای آموزش دولتی -مدیریت خوب و منابع کافی و مناسب برای آموزش |
|
پشتیبانی نهادی و نظامهای خارجی |
-وجود نهادها، منابع و نظامهای خارجی بهمنظور ظرفیتسازی -وجود نظامهای اطلاعاتی، ارتباطات و نظامهای همکاری نهادی خارجی -منابع بودجهای و مالی برای حمایت از ظرفیتسازی |
|
عوامل محیطی مربوط به وظایف بخش دولتی |
-رشد اقتصادی -درآمد دولت -برنامههای ملی و اولویتهای تخصیص بودجه - قوانین و مقررات بخش دولتی -برنامهها و اولویتهای بخش آموزشی -عوامل سیاسی -فشارهای اجتماعی |
|
چارچوب ظرفیت نهادی گریندل و هیلدربرند |
محیط عمل |
عوامل اقتصادی (رشد، بازار کار، روابط و شرایط اقتصاد بینالملل، بخش خصوصی، کمکهای توسعهای) |
عوامل سیاسی (پشتیبانی رهبری، بسیج جامعه مدنی، ثبات، مشروعیت، نهادهای سیاسی) |
||
عوامل اجتماعی (توسعه همهجانبه منابع انسانی، تضاد اجتماعی، ساختارهای طبقاتی، تشکیلات جامعه مدنی) |
||
عرصه نهادی |
-خطمشیها -قوانین و مقررات خدمات عمومی -حمایتهای بودجهای -نقش دولت -شیوههای مدیریتی -روابط قدرت رسمی و غیررسمی |
|
شبکه وظایف |
ارتباطات و تعاملات میان سازمانهای اولیه و ثانویه و پشتیبان |
|
سازمان |
-اهداف -ساختار کار -نظام انگیزشی -مدیریت/ رهبری -منابع فیزیکی -ارتباطات رسمی و غیررسمی -هنجارهای رفتاری -کمکهای فنی |
|
منابع انسانی |
-آموزش -استخدام -بهکارگیری -حفظ و نگهداشت |
|
چارچوب ظرفیت نهادی باتلی و لاربی |
درونسازمانی |
-منابع انسانی، مهارتها و نظامهای انگیزشی -ترتیبات سازمانی و اداری شامل ساختارهای تصمیمگیری و کنترل، رویهها، روابط قدرت، توزیع وظایف و مسئولیتها، سبک مدیریت و رهبری -تجهیزات داخلی سازمان، سرمایه و منابع مالی |
میانسازمانی |
-ترتیبات هماهنگی نهادها در شبکه سازمانی -مشخص کردن همسویی یا تناقض نقشها، جریان تصمیمگیریها و امور مالی این سازمانها در مسئلهای خاص |
|
محیط سازمانی |
شرایط اقتصاد کلان (ثبات اقتصادی، وضعیت مالی دولت، قدرت بخش خصوصی، سطوح مهارت) |
|
شرایط اجتماعی (ارزشهای اجتماعی، قدرت جامعه مدنی، میزان سواد، سطح رضایت از شرایط فعلی) |
||
شرایط سیاسی/ حکمرانی (تعهد و حمایت سیاسی، ماهیت تصمیمگیری سیاسی، نظامهای انتصاب در پستهای مدیریتی، احترام به حاکمیت قانون/ ارزشهای سیاسی، ثبات سیاسی/ مشروعیت نظام سیاسی) |
||
چارچوب و فرهنگ قانونی/ اداری (قوانین و مقررات؛ فرهنگها، ارزشها و شیوههای غالب اداری، نظامهای معانی و الگوهای رفتاری، چارچوب پاداش و انگیزش بخش دولتی) |
ماخذ: براساس یافته های تحقیق.
6.وضعیتشناسی و بررسی چالشهای ظرفیت نهادی قانونگذاری در ایران
در این بخش با توجه به جمعبندی مبانی نظری ظرفیتسازی نهادی مطابق شکل 7 به تبیین آسیبشناسی و چالشهای ظرفیت نهادی قانونگذاری در کشور پرداخته میشود. به این منظور با توجه به ادبیات ظرفیت نهادی که ناظر بر سه سطح خرد، میانی و کلان است؛ چالشها و آسیبهای مجلس شورای اسلامی از منظر ظرفیت نهادی در دو بعد ظرفیتهای درونی و بیرونی دستهبندی میشود و چالشهای ظرفیت درونی، سطح خرد ظرفیت نهادی را شامل میشود که عوامل سازمانی و ساختاری و انواع منابع سازمانی را دربرمیگیرد و ظرفیتهای بیرونی به سطح میانی و کلان ظرفیت نهادی اشاره دارد که تعاملات میانسازمانی و بستر نهادی و محیطی را شامل خواهد شد.
شکل 7. چارچوب مفهومی پیشنهادی تحقیق برای تبیین چالشها و راهکارها |
ماخذ: همان.
متناسب با هرکدام از سطوح ظرفیت نهادی مجلس شورای اسلامی (سطح خرد، میانی و کلان) میتوان چالشها و مسائلی را شناسایی کرد که در دو منظر کلی ظرفیتهای درونی (سازمانی و ساختاری) و ظرفیتهای بیرونی (تعاملی ارتباطی) طرح شده است. به این معنا که اساساً مجلس شورای اسلامی در توسعه ظرفیتهای نهادی خود از یکسو ضرورت دارد که عناصر و مؤلفههای درونی خود را ارتقا بخشد. همانطور که در بخش چارچوب و سطوح ظرفیتسازی مورد بحث قرار گرفت، در سطح درونسازمانی مؤلفههایی همچون «تجدید و بازسازی ارزشها، باورها و دانش تصمیمگیرندگان»، «تغییر شیوهها و رویهها برای استفاده مؤثر از منابع موجود»، «اصلاح ساختار سازمانی نهادهای بخش دولتی» و... تأکید میشود [11]. بر همین اساس، موضوعاتی همچون سازوکارهای نظارت و ارزیابی، ارتقای دانش و مهارتهای نمایندگان مجلس، فرایند مسئلهیابی و دستورکارگذاری و ظرفیتهای علمی مشاورهای در این بخش از چالشها مورد توجه قرار خواهد گرفت.
ازسویی دیگر در سطوح میانی و کلان در یک منطق سیستمی، مجلس شورای اسلامی بهمثابه یک کنشگر در زیستبومی از کنشگران مؤثر بر نظام حکمرانی و قانونگذاری نقشآفرینی میکند که ضرورت دارد ظرفیت نهادی خود در شئون ارتباطی نهادی و سیستمی کلان را ارتقا بخشد. براساس آنچه با عنوان رویکرد سهسطحی به ظرفیت نهادی در بخش عمومی در گزارش مورد توجه قرارگرفت [4]. یکی از مهمترین مباحث؛ توجه به نگاه شبکهای و زیستبومی در ظرفیتسازی نهادی مجلس شورای اسلامی است. به این معنا که ویژگیهای ترتیبات میانسازمانی، مقررات همکاری شبکه و قوانین نهادی که تعامل بین کنشگران را در یک نظام خاص شکل میدهد در حوزه قانونگذاری بسیار حائز اهمیت است [24]. بر همین اساس در ادامه چالشهای قبلی، به چالشهایی اشاره شد که به ارتقای ارتباطات و تعاملات مجلس شورای اسلامی در راستای انسجامبخشی، هماهنگی، یکپارچگی و رفع تعارضات و اختلافات با سایر نهادها و کنشگران حوزه قانونگذاری مرتبط است. موضوعاتی همچون ارتقای حمایت اجتماعی مردم، تقویت نظام مشاوره سیاستی و مشارکت دهی نخبگان در نظام قانونگذاری، هماهنگی هرچه بیشتر با سایر ذینفعان حوزه قانونگذاری و سایر مراجع و کنشگران مراجع قانونگذاری و تعامل مؤثر با ساختار قدرت و محیط سیاسی حکمرانی در این بخش مورد توجه قرار گیرد. در جدول 3 بندهای مرتبط از قانون آییننامه داخلی مجلس ناظر به ظرفیت نهادی مجلس شورای اسلامی در سطوح درونی و بیرونی عنوان شده است.
جدول 3. موارد مرتبط با ظرفیت نهادی مجلس در قانون آییننامه داخلی مجلس
عنوان سطوح |
شماره ماده |
مضمون کلیدی ماده |
محتوای ماده |
اهم ظرفیتهای درونی (سازمانی و ساختاری) |
(38) |
کمیسیونهای تخصصی مجلس |
مجلس دارای کمیسیونهای تخصصی و کمیسیونهای خاص با محدوده وظایف مشخص بهشرح مذکور در آییننامه داخلی مجلس میباشد. تعداد اعضای کمیسیونهای تخصصی، حداقل نوزده و حداکثر بیستوسه نفر است و تعداد اعضای کمیسیونهای خاص طبق مواد (39) تا (44) آییننامه داخلی تعیین میشود. |
(26) |
وظایف و اختیارات شعب |
هریک از شعب براى تمام دوره نمایندگى رسمیت دارند و وظایف و اختیارات آنها عبارتند از: 1. رسیدگى به اعتبارنامه ها 2. تعیین اعضاى کمیسیون تحقیق 3. تعیین اعضاى کمیسیون آیین نامه داخلى مجلس 4. بررسى و تشخیص صلاحیت نامزدهاى عضویت در کمیسیونهاى تخصصى مجلس |
|
(127) |
دستورکارگذاری طرح های قانونی |
طرحهاى قانونى با امضا و ذکر نام حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس به رئیس جلسه تسلیم مىشود و پس از اعلام وصول و قرائت عنوان آن توسط رئیس یا یکى از دبیران، در همان جلسه به کمیسیونهاى مربوط ارجاع مىشود. این طرحها پس از ارجاع به کمیسیونهاى ذىربط چاپ و توزیع و نسخه اى از آن توسط رئیس براى وزیر یا وزیران مربوط ارسال مىگردد. طرحها نیز همانند لوایح، باید داراى موضوع و عنوان مشخص باشند و دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه به وضوح درج شود و همچنین داراى موادى متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح نیز باشد. |
|
(217) |
معاونت نظارت مجلس |
معاونت نظارت مجلس موظف است حداکثر تا پایان اردیبهشتماه هر سال گزارشی از اقدامات نظارتی مجلس شورای اسلامی در سال قبل را تهیه و به هیئترئیسه ارسال کند تا در صورت صلاحدید در جلسه علنی قرائت شود. |
|
(218) |
نظارت مجلس بر بودجه |
براساس اصول پنجاهوچهارم (54) و پنجاهوپنجم (55) قانون اساسى، نظارت مجلس شوراى اسلامى بر اجراى بودجه سالیانه کل کشور برعهده دیوان محاسبات کشور است که زیرنظر مجلس شوراى اسلامى مى باشد. سازمان و اداره امور آن به موجب قانون خاص مىباشد. |
|
(42) |
بررسی اعتبارنامههای نمایندگان |
بهمنظور بررسى اعتبارنامه هایى که توسط شعب مورد تأیید قرار نگرفته و یا ازسوى نمایندگان مورد اعتراض واقع شده است؛ هریک از شعب موظفند پس از تعیین هیئترئیسه خود، بلافاصله دو نفر از اعضاى خود را که آگاهى بیشترى به مسائل حقوقى داشته و از صلاحیت لازم برخوردار باشند بهعنوان اعضاى اصلى و على البدل کمیسیون تحقیق انتخاب نمایند و نتیجه را به هیئترئیسه گزارش تا در جلسه علنى قرائت گردد. |
|
|
(169) |
بررسی لوایح قانونی مربوط به حوزه بین المللی |
در تقدیم لوایح قانونى که در آنها، دولت تقاضاى تصویب عهدنامه، مقاوله نامه، قرارداد و یا موافقتنامه بین المللى و یا الحاق به پیمانهاى بین المللى را دارد، متن کامل آنها باید جهت بررسى ضمیمه لوایح تقدیمى مذکور باشد. |
اهم ظرفیتهای بیرونی (تعاملی و ارتباطی) |
(133) |
تعامل با وزرای هیئتدولت در بررسی لوایح |
لوایح قانونى باید در جلسه علنى مجلس توسط وزیر مربوط و یا نماینده دولت تقدیم گردد و در موقع طرح آن نیز باید وزیر مربوط یا یکى از وزرا به تناسب موضوع حاضر باشد. معاونان رئیسجمهور و وزرا، رئیس یا نائبرئیس شوراى عالى استانها که بهصورت رسمی به مجلس معرفى شده باشند، مى توانند حسب مورد در جلسات مجلس و کمیسیونها براى توضیح و دفاع لازم حضور یابند. |
(197) |
ارتباط با شورای نگهبان |
کلیه مصوبات مجلس رسماً به شوراى نگهبان فرستاده مىشود. درصورتىکه شورا ظرف 10 روز پس از وصول یا پس از انقضاى 10 روز تمدید مذکور در اصل نودوپنجم (95) قانون اساسى، مخالفت خود را اعلام نکرد، طبق اصل نودوچهارم (94) قانون اساسى، مصوبات از طرف مجلس جهت امضا و ابلاغ به ریاست جمهورى ارسال مىشود. |
|
(135) |
اطلاعرسانی عمومی طرحها و لوایح |
یک نسخه از کلیه طرحها و لوایحى که تقدیم مجلس مىشود پس از اعلام وصول، از طریق رسانهها در اختیار عموم قرار مىگیرد. |
|
(136) |
رسیدگی به طرحهاى مصوب شوراى عالى استانها |
طرحهاى مصوب شوراى عالى استانها که باید داراى عنوان و مقدمه توجیهى مشخص و مواد متناسب باشد، مستقیماً یا توسط دولت به مجلس تقدیم مىشود. وصول این طرحها توسط رئیس جلسه یا یکی از دبیران اعلام و براى بررسى به کمیسیون ذىربط ارجاع و سپس چاپ و بین نمایندگان توزیع و نسخهاى از آن نیز براى هیئتوزیران بهمنظور حضور و دفاع از مواضع خود ارسال مىشود. |
|
(141) |
تعامل و نظرخواهی با مرکز پژوهشهای مجلس |
رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است یک نسخه از طرحها و لوایح عادی و یک فوریتی را پس از اعلام وصول به کمیسیون اصلی و کمیسیونهای فرعی جهت رسیدگی به مواد مرتبط و همچنین به مرکز پژوهشهای مجلس جهت رسیدگی و اظهارنظر کارشناسی ارجاع کند. |
|
(143) |
همکاری با سایر نهادهای اجرایی |
کمیسیون اصلی موظف است در رسیدگی به طرحها و لوایح از وزرا و یا بالاترین مقام دستگاههای اجرایی مرتبط با موضوع، مرکز پژوهشها، دیوان محاسبات، نمایندگان کمیسیونهای فرعی و نمایندگانی که در موعد مقرر پیشنهاد خود را ارائه کردهاند و عنداللزوم نماینده بخش خصوصی اعم از اتاقهای: بازرگانی و صنایع و معادن، کشاورزی، تعاون، اصناف، تشکلهای کارگری، انجمنها و اتحادیهها و مجامع صنفی، صنعتی، معدنی و کشاورزی حسب مورد دعوت نماید و پس از رسیدگی گزارش خود را در مهلت مقرر به هیئترئیسه مجلس تقدیم کند. |
|
(146) |
تعامل با وزرا و یا بالاترین مقامات دستگاه ذىربط |
کمیسیونها موظفند، در موقع رسیدگى به طرحها و لوایح، از وزرا و بالاترین مقام دستگاه ذىربط دعوت بهعمل آورند. |
|
(168) |
تعامل با دولت درخصوص تصویب اساسنامهها |
درصورتىکه مجلس تصویب دائمى اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتى و یا وابسته به دولت را به دولت واگذار کند، اساسنامه باید در جلسات هیئتوزیران مطرح شود و به تصویب برسد. ترتیب رسیدگى و تصویب اساسنامه هاى مذکور طبق آیین نامه داخلى هیئتوزیران خواهد بود. |
ماخذ: همان.
6-1.چالشهای ظرفیت نهادی مجلس ناظر به ظرفیتهای درونی
مهمترین چالشهای ظرفیت نهادی مجلس در بعد ظرفیت درونی شامل مواردی همچون ضعف در سازوکارهای نظارت و ارزیابی در مجلس شورای اسلامی، ضعف دانشی و مهارتی برخی نمایندگان مجلس و سرمایههای انسانی مجلس شورای اسلامی، ضعف در فرایند مسئلهیابی و دستورکارگذاری قوانین در مجلس شورای اسلامی و عدم استفاده از ظرفیت نهادهای پژوهشی و مطالعات علمی میگردد که در ادامه به توضیح هرکدام پرداخته میشود.
چالش اول. ضعف در سازوکارهای نظارت و ارزیابی در مجلس شورای اسلامی
نظارت و ارزیابی از مهمترین ارکان مدیریتی است که ضمن اینکه کارایی نظام را افزایش میدهد بهمنزله ابزاری برای رفع نواقص موجود در نظام نیز بهشمار میرود. یکی از چالشهای مجلس به مسئله ضعف در نظام ارزیابی دقیق جهت نظارت بر عملکرد نمایندگان و همچنین نظام ارزیابی قوانین مربوط میشود که این امر سبب معضلات متعددی خواهد شد؛ ازجمله اینکه آثار اجرای قوانین و میزان کارآمدی و اثربخشی آنها در یک حوزه خاص مشخص نمیگردد و لذا امکان اعمال اصلاحات بهموقع و صحیح از قانونگذار سلب میشود و این امر درصورتیکه متن قانون دارای نقصان جدی باشد موجب اتلاف منابع و هزینههای عمومی میگردد؛ لذا وجود نظام ارزیابی قوانین همچنین نقش مهمی در یادگیری و اکتساب تجارب ارزشمندی دارد که قابل مستندسازی است و علاوهبر اینکه میتوان از آن در بهبود کارکردهای نظام فعلی استفاده کرد؛ میتواند جلوی اشتباهات آتی را نیز بگیرد و فرصتهای ازدسترفته را در قوانین بعدی لحاظ کند. نظام ارزیابی برای قانونگذاران و نمایندگان مجلس موجب میشود که آنها بدانند همیشه تحت نظارت عمومی هستند و لذا به شیوهای درست رفتار کنند .
چالش دوم. ضعف دانشی و مهارتی برخی نمایندگان مجلس و سرمایههای انسانی مجلس شورای اسلامی
دانش و مهارت نیروی انسانی یکی از داراییهای ارزشمند نهادهاست، بهطوریکه هر نهادی بدون دانش نمیتواند از منابع خود بهدرستی استفاده کند. در مجلس شورای اسلامی کاستیهایی درخصوص آشنایی نمایندگان با نظامات قانونگذاری و نیز اقتضائات اجرایی وجود دارد.
نظامات قانونگذاری دارای الزامات شکلی و محتوایی است. الزامات شکلی به تشریفات قانونگذاری تعبیر میشود و الزامات محتوایی تضمینکننده سلامت و دقت شرعی و تخصصی قانون است. بهرغم ضرورت آشنایی نمایندگان با این نظامات، شاهد آن هستیم که در مواردی تعدادی از نمایندگان مجلس، بهخصوص برخی از نمایندگان جدیدتر آشنایی کامل و جامعی در این زمینه ندارند. فقدان آشنایی کافی برخی نمایندگان با اقتضائات اجرایی موجب شده برخی از نمایندگان مجلس بهدلایل مختلفی ازجمله عدم آشنایی با موضوع طرحها و لوایح و نیز عدم توجه به الزامات اجرایی و عملیاتی آن و همچنین عدم تعامل مستمر با دولت بهخصوص دستگاه اجرایی ذیربط، در برخی موارد، بدون توجه کافی به اقتضائات اجرایی کشور اقدام به اظهارنظر درخصوص یک طرح یا لایحه کنند. عدم رعایت تناسب تحصیلات و تخصص نمایندگان در برخی موارد با نیازهای تخصصی کمیسیونهای مجلس به این موضوع منجر شده که گاهی نیازهای تخصصی کمیسیونهای مجلس با تحصیلات و تخصص برخی نمایندگان عضو ارتباطی نداشته باشد و همین امر سبب میشود تا ضمن افزایش متقاضیان ورود به برخی کمیسیونها، دقت نظر کافی در تطبیق نیاز کمیسیون با تخصص نماینده متقاضی وجود نداشته باشد [30].
چالش سوم. ضعف در فرایند مسئلهیابی و دستورکارگذاری قوانین در مجلس شورای اسلامی
مهمترین ابزار برای نظام قانونگذاری وجود اطلاعات و دادههای دقیق و بهروز است که بهعنوان منبع ارزشمندی برای تدوین قوانین بهشمار میرود. فقدان نظام مسائل جامع و آمار دقیق و بهروز یکی از چالشهای قانونگذاری در کشور محسوب میشود که موجب مسائل متعددی میگردد؛ ازجمله قانونگذاری تکراری را سبب میشود یا قوانینی تدوین میشوند که در برخی از حوزهها با قوانین دیگر همپوشانی دارند و این امر موجب ایجاد ابهاماتی در اجرای قوانین میگردد؛ یا ممکن است این فقدان اطلاعات و نظام مسائل دقیق کشور موجب قانونگذاری در مسائل غیرضروری گردد که جزء اولویتهای فعلی کشور نیست، اما زمان و منابع زیادی صرف تدوین و تصویب آن میگردد که همین موضوع موجب غفلت و یا به تعویق انداختن مسائل مهمتری خواهد شد که دارای اولویت بیشتری هستند. از دیگر اثرات منفی فقدان و نبود نظام اطلاعات و مسائل این است که موجب میشود قانونگذاران به مسئله مورد نظر بهصورت نظاممند نگاه نکنند؛ لذا از آثار و پیامدهای مسئله بر سایر مسائل و حوزهها غافل شوند که این امر در عملکرد سایر حوزهها اختلال ایجاد میکند. مسئله دیگر این است که اگر قانونگذار به اطلاعات دقیقی دسترسی نداشته باشد تا متن قانونی را بهصورت دقیق و شفاف تدوین کند آنگاه در متن قوانین ابهام بهوجود میآید و مجریان قانون دچار سردرگمی و سلیقهای رفتار کردن در اجرای قوانین میشوند.
چالش چهارم. ضعف در بهرهگیری از ظرفیت نهادهای پژوهشی و مطالعات علمی
سرعت تغییرات محیطی بهقدری بالاست که هر نهادی برای دستیابی به اهدافش باید ضمن شناسایی دقیق عوامل محیطی و دانش بهروزی که بر فرایندهایش تأثیر میگذارد ظرفیت خود را همواره بهروز نگه دارد. مجلس شورای اسلامی نیز بهعنوان نهاد قانونگذاری در نظام حکمرانی از این امر مستثنا نیست و چهبسا اهمیت دستیابی به دانش بهروز و مطالعات نظری در حوزههای مختلف بهمنظور تدوین قوانین کارآمد برای آن بیشتر حائز اهمیت است.
یکی از چالشهایی که ناظر به شأن قانونگذاری مجلس شورای اسلامی است، عدم تبیین جایگاه نهادهای پژوهشی در امر تقنین است؛ اگرچه راه استفاده از مراکز پژوهشی مسدود نبوده و مجلس مستقلاً دارای نهادی پژوهشی با عنوان «مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی» است و در آییننامه داخلی نیز سازوکاری برای دریافت و استفاده از نظرات و بررسیهای این مرکز پیشبینی شده است، اما صرف وجود چنین امکانی برای مرتفع شدن نیازها و ضرورتهای پژوهشی در امر تقنین کفایت نمیکند [30].
6-2. چالشهای ظرفیت نهادی مجلس ناظر به ظرفیتهای بیرونی (تعاملی و ارتباطی)
مهم ترین چالشهای ظرفیت نهادی مجلس در بعد ظرفیت بیرونی (تعاملی و ارتباطی) شامل مواردی همچون ضعف در سازوکارهای اجتماعی سازی قوانین ، ضعف در نظام مشاوره سیاستی در قانونگذاری، تعدد مراجع قانونگذاری در نظام حکمرانی و نقش عوامل محیطی (سیاسی و اجتماعی) بر فرایند قانونگذاری میگردد که در ادامه به توضیح هرکدام پرداخته میشود.
چالش اول. ضعف در سازوکارهای اجتماعی سازی قوانین
همانطور که در سطح میانی ظرفیت نهادی طرح گردید، یکی از مهمترین الزامات توجه به ظرفیتهای ارتباطی است. لذا در راستای ارتقای ظرفیت نهادی مجلس شورای اسلامی، توجه به تقویت تعاملات و ارتباطات عمومی از منظر اجتماعیسازی قوانین حائز اهمیت است. حمایت اجتماعی مردم از قوانین موجب ثبات و پیشرفت جامعه می شود چرا که زمانیکه مردم از قوانین موجود حمایت مینمایند اجرای این قوانین آسانتر شده و به تبع آن نظم و امنیت اجتماعی بیشتری نیز در کشور برقرار میشود. در کشور ما به دلایلی چون فقدان وجود آموزشهای حقوقی لازم در راستای تبیین اهمیت پیامدهای قوانین و ضعف در هنجارهای اجتماعی و فرهنگی جامعه از منظر پذیرش قوانین به عنوان یک ارزش اجتماعی؛ اجتماعی سازی قوانین دچار چالشهای جدی است.
چالش دوم. ضعف در نظام مشاوره سیاستی در نظام قانونگذاری
یکی از دلایل مهم مطرح شدن رویکرد حکمرانی این است که هیچ فردی یا گروهی از افراد بهتنهایی تمام منابع دانشی لازم را در یک حوزه خاص در اختیار ندارد؛ لذا مشارکت و درگیری طیف متنوعی از نخبگان و افراد صاحبنظر با دیدگاهها و آرای متفاوت منجر به ارائه راهکارهای نوآورانه در یک موضوع مشخص خواهد شد؛ این موضوع در نظام قانونگذاری به این شکل قابل تبیین است که درگیری افراد صاحبنظر در یک حوزه مشخص قانونگذاری موجب ارائه دیدگاههای متنوع و تجارب ارزشمندی در حوزه کاربردی خواهد شد و لذا قانونگذاری حوزه موردنظر بهصورت نظاممند از ابعاد مختلف تحلیل میگردد. در نظام قانونگذاری کشور ضعفهایی در خصوص بهرهگیری از آرا و نظرات نخبگان و متخصصان صاحبنظر دارای سابقه علمی یا تجربه عملیاتی در حوزه های تخصصی وجود دارد که این امر ممکن است منجر به تدوین قوانینی شود که اجرای آن سخت و یا غیرممکن گردد.
چالش سوم. تعدد مراجع قانونگذاری در نظام حکمرانی
در جمهوری اسلامی ایران همانند سایر نظامات سیاسی جهان، اصل بر صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری است، اما به جهت ماهیت نظام اسلامی، نهادهای دیگر هم تا حدودی مجاز به تصویب قانون در موضوع و موارد خاص و مشخص شدهاند و بهعبارتیدیگر، قانونگذاری در برخی زمینههای خاص به سایر نهادها واگذار شده است. ازجمله نهادهایی که علاوهبر مجلس شورای اسلامی دارای حق قانونگذاری هستند میتوان از فرامین رهبری، مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضایی مجازی نام برد. موارد فوق نشانگر آن است که مصوبات نهادهای یاد شده قانون یا در حکم قانون و لازمالاجراست و به همین جهت اثرات مثبت و منفی را میتواند بر نظام حقوق اساسی وارد سازد [29]. یکی از این مشکلات مراجع متعدد قانونگذاری این است که ارتباط قوانینی که این مراجع تدوین میکنند با یکدیگر واضح نیست و گاهی در برخی زمینهها میتوانند متعارض و یا ناهمسو با یکدیگر باشند؛ از طرف دیگر، وجود این مراجع متعدد جایگاه و دامنه صلاحیت مجلس را در نظام حکمرانی مبهم و مخدوش میسازد.
چالش چهارم. نقش عوامل محیطی (سیاسی و اجتماعی) بر فرایند قانونگذاری
ازآنجاییکه هیچ نظامی از تأثیرات عوامل محیطی در امان نیست؛ نظام قانونگذاری نیز از این موضوع مبری نمیباشد. عوامل محیطی ازاینجهت مهم هستند که میتوانند اثرات مستقیم و غیرمستقیمی بر نظام مورد نظر داشته باشند و شناسایی این عوامل به قانونگذاران این امکان را میدهد تا این عوامل را کنترل کرده و پیامدهای آن را به حداقل برسانند.
نمایندگان برای تصویب یک قانون تحت فشارهای گوناگون ازسوی دولت و سایر نهادها قرار میگیرند و از نمایندگان انتظار میرود که همسو با منافع حزبی که به آن تعلق دارند، اقداماتی انجام دهند. بهعلاوه، گاهیاوقات فشارهایی ازسوی مسئولین اجرایی به نمایندگان وارد میشود تا در راستای تأیید لوایح دولت اقداماتی انجام دهند. در این میان نگرانیهای درونی و پیشبینی نمایندگان از شرایط کاریشان پس از دوره نمایندگی، تمایل آنها برای انتخاب شدن مجدد برای دورههای آتی و انگیزه کسب مناصب دولتی، فشارهای وارد شده به نمایندگان را تشدید میکند. بخشی از فشارهای اجتماعی و فرهنگی وارده به نمایندگان ازسوی مردم است؛ چراکه انتظارات مختلفی از نمایندگان خود دارند. همچنین انتظارات و فشار رسانهها برای تدوین قانون مناسب و مطالبه حل مسائل محلی این فشارها را مضاعف میکند [28].
7. نتیجه گیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی
مطابق مفروضات نهادگرایی نوین این ایده مطرح شد که بسیاری از اتفاقات درون سازمانها و وظایفی که برعهده دارند؛ ارتباط زیادی با روابط اجتماعی دارد که سازمان در آن تعبیه شده است. این تمرکز بر ساختار اجتماعی وسیعی که سازمانها در آن قرار دارند، یک جهش بزرگ در تحلیل کارکردهای سازمانها بوده است. درحالیکه برخی از پژوهشگران محیط سازمانها، مانند نظریهپردازان وابستگی به منابع و بومشناسان جمعیت، بر محیط منابع سازمانها تمرکز کردند، طرفداران نهادگرایی نوین توجه خود را بر هنجارها و دستوراتی مانند قوانین و مقررات، نظامهای اعتقادی، فشارهای فرهنگی و فرایندهای مقایسه اجتماعی معطوف کردهاند. نهادگرایی نوین دیدگاهی نظری است که بسیاری از ایدهها را از روشهای دیگر تحلیل سازمانی وام گرفته است. نهادگرایی نوین یک دیدگاه بینرشتهای ایجاد میکند، بهگونهای که سطوح ساختارهای خرد/ میانی/ کلان و جنبههای ذهنی و عینی زندگی اجتماعی را به هم مرتبط میسازد. بر اساس همین دیدگاه، مفهوم ظرفیت نهادی فراتر از در نظر گرفتن سازمانها بهصورت موجودیتی منفرد و نیز وظایف، ساختارها و فرایندهای آنهاست. ظرفیت نهادی شامل توانمندسازی، سرمایه اجتماعی، محیط توانمندساز و مناسبات قدرت نیز میشود. همچنین، تقویت ظرفیت نهادی شامل بهبود همکاری عمودی و افقی و ادغام سازمانها، حمایت از رشد درونزا، مدیریت دانش و یادگیری و تقویت محیط توانمندساز (سیاستها و سازوکارهای همکاری) بهمنظور حمایت و پشتیبانی از اقدامات فردی و جمعی است.
ظرفیت نهادی در نظام قانونگذاری، به تواناییهای دولت یا نهادهای متولی قانونگذاری برای ایجاد و اجرای قوانین و سیاستها به شیوهای مؤثر و پایدار اشاره دارد. ظرفیت نهادی قوی برای قانونگذاری موفق بسیار حائز اهمیت است؛ زیرا نهادهای متولی قانونگذاری را در زمینههای مختلفی همچون تجزیهوتحلیل مسائل پیچیده سیاستی، تدوین و اجرای راهحلهای سیاستی مؤثر، نظارت و ارزیابی تأثیرات قوانین و سیاستها، برقراری ارتباط مؤثر میان سیاستها با ذینفعان مربوطه و تطبیق قوانین و سیاستها با شرایط متغیر محیطی توانمند میسازد.
بر همین اساس، در این گزارش ضمن مروری مختصر بر مبانی ظرفیتسازی در قالب مفهوم ظرفیت و ظرفیتسازی نهادی، اجزا و سطوح ظرفیت نهادی، به معرفی چند چارچوب مهم ظرفیت نهادی در بخش دولتی پرداخته شد تا براساس مرور چالشهای ظرفیتسازی نهادی مجلس شورای اسلامی در دو بعد ظرفیتهای درونی و بیرونی آن بتوان به راهکارهای کارآمدی برای حل این چالشها نائل شد.
7-1-توصیههای سیاستی برای مجلس شورای اسلامی
با توجه به اهمیت ظرفیت نهادی در مجلس شورای اسلامی و مهمترین چالشهای ظرفیت نهادی مجلس که در دو بعد ظرفیت درونی (سازمانی و ساختاری) و ظرفیت بیرونی (تعاملی و ارتباطی) تبیین شد در این مبحث توصیههای سیاستی برای مجلس شورای اسلامی درخصوص ارتقای ظرفیت نهادی آن ارائه میشود.
7-1-1-ارتقای ظرفیتهای درونی (سازمانی و ساختاری) مجلس شورای اسلامی
سطوح مختلف ظرفیت نهادی شامل سطح خرد، میانی و کلان میشود که سطح خرد ظرفیت نهادی معطوف به ظرفیتهای درونی نهاد میگردد. سطح خرد شامل مجموعهای از عواملی است که برای دستیابی به اهداف نظام قانونگذاری مورد نیاز است و شامل منابع انسانی و ساختار و ترتیبات سازمانی خواهد شد. بعد منابع انسانی متغیرهای کمّی وکیفی شامل مهارتها و شایستگیها، انگیزه، سطوح آموزشی، وجود مشوقها و نیروی انسانی را در نظر میگیرد که عملکرد قانونگذاران را در نظام قانونگذاری تحت تأثیر قرار میدهد و از طرفی دیگر ساختار و ترتیبات سازمانی نیز از عوامل مهمی هستند که مسیر دستیابی به اهداف قانونگذاری را تسهیل میکند. لذا در این بخش پیشنهادهای سیاستی در بعد ظرفیت درونی در سطوح مدیریتی و منابع انسانی و ساختار و ترتیبات سازمانی مجلس با توجه به مواد مرتبط با قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی مطابق جدول 4 ارائه میشود.
جدول 4. توصیههای سیاستی ناظر بر ارتقای ظرفیتهای درونی (سازمانی و ساختاری) مجلس شورای اسلامی
سطوح |
پیشنهادهای سیاستی |
مدیریتی و منابع انسانی مجلس شورای اسلامی |
- ایجاد و استقرار نظام ارزیابی عملکرد پارلمانی بهمنظور ارتقای عملکرد مجلس شورای اسلامی و نمایندگان مجلس
ارزیابی عملکرد نمایندگان مجلس و قانونگذاران میتواند مبتنیبر شاخصهای کمّیوکیفی بهشرح زیر باشد: شاخصهای کمّی میتواند شامل مواردی همچون تعداد طرحها و لوایح ارائه شده، میزان حضور در جلسات صحن علنی و تعداد سؤالات مطرح شده در صحن و نیز مشارکت در فرایند رأیگیری باشد. شاخصهای کیفی میتواند شامل مواردی همچون بررسی تأثیرگذاری قوانین تصویب شده، پاسخگویی به مطالبات مردم بهخصوص در حوزه انتخاباتی مربوطه و میزان مشارکت در کمیسیونهای تخصصی باشد. روشهای ارزیابی نیز میتواند به شیوههای مختلفی همچون انجام نظرسنجیهای عمومی (مردم و کارشناسان حوزههای مختلف)، ارزیابی همتایان (توسط دیگر نمایندگان) و ارزیابیهای تخصصی صورت گیرد. |
- آموزش و بهروزرسانی مهارتهای عمومی و تخصصی نمایندگان مجلس و قانونگذاران درخصوص الزامات نظام قانونگذاری و قواعد اجرایی و کاربردی آن ازآنجاییکه برخی از نمایندگان منتخب ممکن است در برخی زمینهها، دانش و مهارتهای کافی برای قانونگذاری را نداشته باشند، لذا موارد زیر میتواند در جهت آموزش و توانمندسازی آنها مفید باشد: - برگزاری رویدادهای شبیهسازی قانونگذاری بهمنظور مواجهه با مسائل در محیط واقعی قانونگذاری - برگزاری کارگاههای مهارتهای نرم و ارتباطی بهمنظور تقویت مهارتهای نرم و اجتماعی نمایندگان - برگزاری دورههای مسئلهشناسی با کمک اساتید صاحبنظر؛ بهمنظور حل مسائل عمومی و قانونگذاری یکی از الزامات صورتبندی و شناسایی مسائل مختلف است که لازمه این امر آشنایی با روشهای مختلف شناسایی مسائل برای دستورکارگذاری در نظام قانونگذاری میباشد. |
|
ساختار و ترتیبات سازمانی مجلس شورای اسلامی |
- هوشمندسازی مجلس با استفاده از فناوریهای نوین همچون هوش مصنوعی و بلاکچین در فرایند قانونگذاری فناوریهای نوین مانند هوش مصنوعی و بلاکچین قابلیت زیادی را برای بهبود و افزایش کارایی فرایند قانونگذاری دارند. بهعنوان نمونه هوش مصنوعی میتواند مجموعه عظیمی از دادهها را تحلیل کرده و الگوها و روندهای موجود در آنها را شناسایی کند و بر این اساس مجموعه اطلاعات ارزشمندی را در اختیار قانونگذاران قرار دهد. فناوری بلاکچین نیز میتواند به افزایش شفافیت در فرایند قانونگذاری از طریق ردیابی فرایند و رصد تغییرات در فرایند قانونگذاری کمک نماید. لذا میتوان این فناوریها را بهصورت آزمایشی با فراهم آوردن زیرساختهای لازم در برخی قوانین و لوایحی که جنبه فوریت ندارند بهکار برد و نتایج حاصل از آنها را رصد و پایش کرد. |
- ارتقای آیندهنگری و شناخت مسائل نوپدید و تصاویر آینده کشور و تعاملپذیری مؤثر در راستای تدوین قوانین مناسب بهمنظور پاسخ به اثرات روندهای جهانی و منطقهای تدوین قوانین و سیاستهای متناسب با روندهای منطقهای و جهانی یکی از چالشهای اصلی در نظام قانونگذاری است؛ چراکه این قوانین باید بهگونهای تدوین شوند که از یکسو از تابآوری داخلی کشور در برابر تغییرات خارجی محافظت کند و ازسوی دیگر از فرصتهای برآمده از این روندها به بهترین صورت ممکن بهرهبرداری نماید. در این صورت توصیه میشود که روندهای کلیدی در کشورهای بزرگ در موارد متعددی مورد شناسایی و بررسی قرار گیرد و اثرات بالقوه این روندها بر نظام حکمرانی داخلی با استفاده از سناریوهای مختلف پیشبینی شده و براساس آن به تدوین قوانین پرداخته شود. |
|
- بهرهگیری از رویکردهای آزمایشگاهی در حکمرانی و شبیهسازی بهمنظور رویارویی با گسترش سریع نظامهای پیچیده اطلاعاتی و تغییرات محیطی در این خصوص استفاده از مدلهای شبیهسازی برای پیشبینی تغییرات محیطی و استفاده از تکنیکهای هوش مصنوعی و دادهکاوی برای کشف الگوها و ارتباطات پنهان در مجموعه وسیعی از دادهها میتواند در فرآیند قانونگذاری، مفید باشد که بستر انجام این مدلهای شبیهسازی و تکنیکهای دادهکاوی باشد. |
|
- اصلاح فرایندهای دستورکارگذاری و ساختاردهی به مسائل با تأکید بر طراحی نظام مسائل جامع جهت اولویتبندی حوزههای قانونگذاری طراحی نظام مسائل جامع برای اولویتبندی مسائل حوزه قانونگذاری میتواند موجب هدایت و تخصیص بهینه انواع منابع لازم و تلاشهای مدیران بهسمت مسائل مهم و اولویتدار کشور شود. این نظام باید علاوهبر شناسایی مسائل موجود در حوزههای مختلف به اولویتبندی آنها نیز بپردازد. بر این اساس، پیشنهاد میشود که در مرکز پژوهشهای مجلس سازوکاری برای طراحی بانک مسائل عمومی از منابع مختلفی همچون آمارهای رسمی، نظرسنجی، مطالعات میدانی و مسائل مطرح صورت گیرد و سپس با روشهای تصمیمگیری چندمعیاره و اخذ نظر خبرگان و صاحبنظران نسبت به اولویتبندی آنها جهت دستورکارگذاری در فرایند قانونگذاری اقدام شود. |
|
- ارتقای نظام مدیریت دانش سازمانی مبتنیبر ایجاد سازوکارهایی برای استفاده از تجربیات سایر نظامهای قانونگذاری برای طراحی و بهبود نظام قانونگذاری مطالعه تجارب کشورهای موفق در زمینههای مختلفی همچون مشارکت شهروندان، نحوه استفاده از دادهها و شواهد و شیوههای مختلف تدوین قوانین میتواند کمک قابلتوجهی به قانونگذاری طرحها و لوایح قانونی کند. در این زمینه ایجاد سازوکاری برای مطالعه تطبیقی تجربیات دیگر کشورها در زمینههای مذکور که مورد نیاز نظام قانونگذاری کشور است و تطابق آنها با اقتضائات و ویژگیهای خاص نظام سیاسی و قانونی کشور میتواند مفید واقع شود. |
|
- توانمندسازی و تقویت شبکههای ارتباطات رسمی و غیررسمی میان نمایندگان و قانونگذاران بهمنظور تسریع رویههای تصمیمگیری شبکه ارتباطات رسمی و غیررسمی میان نمایندگان و قانونگذاران نقش مهمی در شکلگیری اجماع میان آنها درخصوص مسائل مختلف و تبادل نظر و ایدهها و درنهایت بهبود کیفیت تصمیمگیری در نظام قانونگذاری دارد. تقویت اینگونه شبکهها میتواند به قانونگذاران کمک کند تا با همافزایی و تبادل نظر بیشتر با یکدیگر با سرعت بیشتری به نیازهای جدید جامعه و تغییرات محیطی مرتبط با آنها پاسخ دهند. بر این اساس، بهمنظور توانمندسازی شبکههای ارتباطات غیررسمی میان نمایندگان راهکارهایی همچون ایجاد فضاهای تعاملی در قالب برگزاری نشستهای غیررسمی و استفاده از پلتفرمهای آنلاین و شبکههای اجتماعی در دسترس و مناسب میتواند کمککننده باشد. |
|
- اصلاح سازوکارهای حکمرانی پارلمانی مبتنیبر ارتقای مدیریت دانش و یادگیری سازمانی پیشنهاد میشود که نسبت به طراحی سازوکار انتقال دانش از اعضای قبلی کمیسیون به اعضای جدید اقدام شود که این امر میتواند از طریق برگزاری مدارس حکمرانی یا دورههای آموزشی برای نمایندگان جدید بهمنظور انتقال دانش و تجربیات اعضای قبلی صورت گیرد و یا اینکه آرشیوی از جلسات و مصوبات کمیسیونها برای سهولت دسترسی نمایندگان به اطلاعات جدید ایجاد شود. همچنین، میتوان بستری را برای تداوم فعالیت اعضای سابق در قالب گروههای کاری تعریف کرد تا پس از تغییر ترکیب اعضای کمیسیون حتی با استفاده از ابزارهای آنلاین از تجربه و دانش اعضای قبلی استفاده شود. |
ماخذ:همان.
7-1-2. ارتقای ظرفیتهای بیرونی (تعاملی و ارتباطی) مجلس شورای اسلامی
اگرچه ظرفیت های درونی یک نهاد در سطح خرد از اهمیت بالایی برای دستیابی به اهداف سازمانی برخوردار هستند، اما بهتنهایی برای دستیابی به سطح مناسبی از ظرفیت نهادی کافی نیستند؛ بنابراین، سطح خرد بهطور گستردهای با سایر سطوح میانی و کلان مرتبط میشود؛ سطوح میانی و کلان ظرفیت نهادی معطوف به ظرفیتهای خارج از مجلس شورای اسلامی است که نشاندهنده دیدگاه جامع و نظاممند در ارزیابی ظرفیت مجلس بوده و اهمیت این موضوع را آشکار میسازد که مجلس شورای اسلامی در خلأ و بهصورت منفرد فعالیت نمیکند و مجموعهای از عوامل در خارج بر عملکرد آن در مسیر قانونگذاری تأثیر میگذارد. لذا در این بخش پیشنهادهای سیاستی در بعد ظرفیت بیرونی در سطوح تعاملات میانسازمانی و بستر نهادی و بستر محیطی براساس موارد مرتبط با قانون آییننامه داخلی مجلس مطابق جدول 5 ارائه میشود.
جدول 5.توصیههای سیاستی ناظر بر ارتقای ظرفیتهای بیرونی (تعاملی و ارتباطی) مجلس شورای اسلامی
سطوح |
پیشنهادهای سیاستی |
تعاملات میان سازمانی |
- تعامل مؤثر با سایر قوا و دستگاهها با تأکید بر ارتقای سازوکارهای هماهنگی و تصمیمگیری در نظام قانونگذاری ارتقای تعاملات بین شورای نگهبان و مجلس در نظام قانونگذاری یکی از مباحث جدی است که در قسمت آسیبشناسی نیز به آن اشاره شد. بر این اساس پیشنهاد زیر در جهت کمک به ارتقای تعاملات و حل این اختلافات بیان میشود: - ایجاد گروههای کاری کارشناسی مشترک از شورای نگهبان و مجلس برای بررسی و تحلیل مسائل حقوقی و سیاسی از ابعاد گوناگون |
بستر محیطی |
- مردمی شدن و ارتقای سازوکارهای مشارکتی در مجلس با تأکید بر تقویت مشارکت گروههای اجتماعی در فرایند قانونگذاری با تاکید بر ظرفیت شورای عالی استانها شورای عالی استانها بهعنوان یکی از نهادهای مهم در استفاده از ظرفیتهای مردمی و جامعه مدنی در نظام قانونگذاری بهشمار میروند. بدینمنظور، باید حوزه اختیارات شورای عالی استانها برای تدوین قوانین و طرحهای مرتبط با مسائل استانها افزایش یابد.همچنین از شورای عالی استانها در حوزههای مختلفی همچون تقویت ساختار اداری و تأمین منابع مالی کافی برای انجام وظایف آنها حمایت شود و نیازهای این شورا در جهت انجام پژوهش و مطالعات لازم در زمینه مسائل استان و ارائه راهکارهای مبتنیبر شواهد براساس ظرفیتهای استان مربوطه مرتفع گردد. مورد دیگر تسهیل سازوکار مشارکت مردم در فرایندهای تصمیمگیری شوراهای عالی استانهاست که به این منظور استفاده از فناوریهای نوین ارتباطی بهمنظور جمعآوری نظرات و پیشنهادهای مردم میتواند موثر واقع شود. |
-بهرهگیری از ظرفیت رسانههای عمومی در اجتماعیسازی قوانین با تاکید بر رویکردهای رفتاری و بهبود تصویر پارلمان استفاده از رسانههای مختلف برای اجتماعیسازی قوانین و ترویج فرهنگ قانونمداری و اهمیت رعایت قوانین میتواند تأثیر زیادی بر احترام به حاکمیت قانون داشته باشد. بهعبارتی، نحوه تصویرسازی که رسانههای مختلف از مجلس شورای اسلامی و قوانین مصوب انجام میدهند نقش مهمی در ترویج فرهنگ قانونمداری دارد که این تصویرسازی عموماً باید بهصورت غیرمستقیم و با رویکردهای مبتنیبر بینشهای رفتاری و طراحی تلنگر صورت گیرد. |
|
- اصلاح ساختار پارلمان در راستای تقویت نظام مشاوره سیاستی مجلس مبتنیبر استفاده از ظرفیت نخبگان و مراکز پژوهشی نظام مشاوره سیاستی، دلالتها و توجیه علمی و منطقی را برای تصویب و اجرای قانون فراهم میکند و امکان بهره مندی موثر از ظرفیت نخبگان و مراکز علمی و تخصصی و دانشگاهی را بهبود می دهد. ایجاد این نظام مشاوره سیاستی، میتواند مبتنی بر سامانهها و پلتفرمهای مشارکتی همچون جمعسپاری در قانونگذاری باشد. |
|
-ارتقای ظرفیتهای نوآورانه در مشارکتبخشی شهروندان در فرایندهای قانونگذاری مبتنیبر استفاده از ظرفیت مراکز نوآوری استفاده از ظرفیتهای مردمی و بخش خصوصی در حوزه قانونگذاری و سیاستگذاری میتواند از جنبههای مختلفی بهشرح زیر صورت گیرد: - تعامل و همکاری مؤثر با ایده پردازان و نوآوران بخش عمومی برای بهرهگیری از سازوکارهای خلاق در تدوین و نظارت بر قوانین در حوزههای مورد توجه کمیسیونهای تخصصی - استفاده از تجارب اجرایی بخش خصوصی و دسترسی به فناوریها و منابع دانشی که در حوزههای مختلف در اختیار دارد میتواند برای قانونگذاری در حوزههای مختلف حائز اهمیت باشد؛ بر این اساس ایجاد اتاقهای فکر مشترک برای استفاده از تجارب و اطلاعات بخش خصوصی در کمیسیونهای تخصصی میتواند سودمند واقع شود. |
ماخذ : همان.