نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
کارشناس گروه محیط زیست و منابع طبیعی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
چارچوب تقنینی مقابله با آتشسوزی جنگلها و مراتع با بهرهگیری از تجربیات جهانی در 3 محور اصلی اقدامات قبل از آتشسوزی، اقدامات حین آتشسوزی و اقدامات پس از اطفای حریق با هدف تکمیل و بهروزرسانی قوانین موجود کشور ارائه شده است.
کلیدواژهها
خلاصه مدیریتی
طی سالیان اخیر هرچند اقدامات متعددی جهت مقابله با آتشسوزیهای جنگلها و مراتع به انجام رسیده، اما مقابله با آتشسوزی دارای ابعاد مختلف فنی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی است و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در کنار سازمان حفاظت محیط زیست بهتنهایی نمیتوانند از عهده انجام تمام عملیات حفاظتی، حمایتی و اطفای آتشسوزی جنگلها و مراتع بربیایند. بررسی پیشینه تقنینی در این حوزه نشان میدهد که هرچند قانونگذار در قوانین مختلفی نظیر قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع، قانون شکار و صید، قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، قانون هوای پاک و قانون مجازات اسلامی سعی کرده است نسبت به مدیریت و مقابله با آتشسوزیهای جنگلها و مراتع ضوابطی تعیین کند، اما کماکان احساس میشود، در بسیاری از موضوعات خلأهای قانونی وجود دارد. لذا، نظر به گذشت بیش از 57 سال از تصویب قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع بهعنوان قانون مادر در این حوزه، وجود تجارب مفید در برخی کشورها در زمینه مقابله با آتشسوزی جنگلها و مراتع و همچنین پدیدار شدن مسائل نوظهور تأثیرگذار بر مدیریت عرصههای منابع طبیعی نظیر تغییر اقلیم ضرورت ارائه چارچوب تقنینی برای مدیریت و مقابله با آتشسوزی جنگلها و مراتع با استفاده از تجربیات جهانی، بیشازپیش احساس میشود.
تحلیل مفهومی قوانین کشورهای آفریقای جنوبی، ترکیه و فرانسه بیانگر آن است که درمجموع میتوان مفاهیم و مقولههای تقنینی مقابله با آتشسوزی را در 3 محور اصلی شامل اقدامات قبل از آتشسوزی بههمراه جرائم و مجازاتها، اقدامات حین آتشسوزی و اقدامات پس از اطفای حریق طبقهبندی کرد که البته 3 محور اول یعنی اقدامات قبل، حین و بعد از اطفای حریق خود نیز به تعدادی زیرمحورها قابل تقسیم هستند که در جدول ذیل ارائه شدهاند.
|
محور |
زیرمحور |
توضیح |
|
اقدامات قبل از آتشسوزی |
تعیین مناطق پرخطر و رتبهبندی خطر آتشسوزی |
فرایندها و روندهای قانونی شناسایی آن دسته از عرصههای جنگلی و مرتعی که نرخ وقوع آتشسوزی در آنها بیشتر از مناطق دیگر بوده و استقرار امکاناتی نظیر سامانههای پیشبینی و رتبهبندی ریسک و خطر آتشسوزی شامل زمان وقوع احتمالی آتش، مخابره و اطلاعرسانی وقوع آتش، شدت آتش، جهت و مسیر آتش و ... . |
|
انجمنهای حمایت در برابر آتش |
سازوکارهای ایجاد انجمنهای حمایت در برابر آتش بهمنظور پیشبینی، پیشگیری و اقداماتی نظیر پاکتراشی و حفظ وضعیت پاکتراشی و همچنین مدیریت و اطفای حریق. |
|
|
پاکسازی |
پاکسازی مقطوعات چوبی پس از عملیات برداشت چوب در عرصه جنگلها و درختزارها. |
|
|
پاکتراشی، آتشبر، استفاده از آتش کنترل شده پیشگیرانه |
حذف زیستتوده قابلاشتعال در مناطق و محدودههای جنگلی در معرض خطر آتش، احداث آتشبر و استفاده از آتش کنترل شده بهمنظور عاری ساختن پوشش گیاهی در آتشبرها با هدف جلوگیری از شروع و گسترش آتش. |
|
|
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه و جرائم و مجازاتها |
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه با هدف پیشگیری از شروع آتش. شامل اَعمالی در زمینه آتشسوزی جنگلها که در قوانین جنگل کشورهای مورد مطالعه جرمانگاری شده و برای آنها مجازات پیشبینی شده است. |
|
|
اقدامات حین آتشسوزی |
متولی مبارزه با آتش و تأمین تجهیزات |
تعیین سازمانهای مسئول هنگام مبارزه با آتش و چگونگی تأمین تجهیزات و ادوات مقابله با آتش. |
|
حق عبور، ارتفاق، تصرف، مداخله |
اجازه برخی دخالتها نظیر حق عبور و ارتفاق برقرار و از پیش تعیین شده و یا اختیارات اضطراری در اراضی خصوصی و عمومی بهمنظور استفاده سازمانهای مسئول هنگام مبارزه با آتش. |
|
|
مبارزه با آتش و استفاده از آتش متقابل (آتش تجویز شده) |
روشهای (تکنیکها و تاکتیکهای) مختلف مبارزه با آتش و استفاده از آتش متقابل هنگام مبارزه با آتش. |
|
|
استفاده از نیروی مردمی در عملیات اطفای حریق |
استفاده از توان نیروی مردمی در عملیات اطفای حریق. |
|
|
اقدامات پس از آتشسوزی |
ممنوعیتها، ارزیابی و بازبینی |
ممنوعیتهای مقرر شده پس از اطفای آتش یا خاموش شدن آن و همچنین ارزیابی، بازبینی و تهیه گزارش درباره نحوه عملیات اطفای حریق و مسائل پیشآمده در هنگام اجرای آن. |
|
اقدامات اصلاحی و بهداشتی |
وظایف سازمانهای متولی جنگل و دیگر سازمانهای مربوطه در زمینه اقدامات اصلاحی و بهداشتی پس از خاموش شدن آتش. |
|
|
احیا و بازجنگلکاری |
پس از اطفای آتش در جنگل یا خاموش شدن آن لازم است عرصههای صدمهدیده احیا شده تا از نظر پوشش گیاهی به وضعیتی که قبل از وقوع آتشسوزی داشتهاند نزدیک شوند. |
|
|
مشوقها، جبران خسارت و پرداخت غرامت |
پس از اتمام عملیات اطفای حریق لازم است خسارات مالی و جانی وارد شده به اعیان، عرصهها، املاک و اشخاص در اثر آتشسوزی جبران شده و همچنین پاداشها و مشوقهایی برای افراد دخیل در عملیات یاد شده تخصیص یابد. |
براساس مطالعه تطبیقی صورت گرفته پیشنهادهای تقنینی مقابله با آتشسوزی در جنگلها و مراتع که برگرفته از صرفاً تحلیل قوانین موضوعه کشورهای ایران، فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی است در گزارش حاضر ارائه شده که بهطور خلاصه به موارد زیر اشاره میشود:
جنگلها و مراتع با اختلالات بسیاری مواجه هستند که میتواند بر سلامت و شادابی آنها تأثیر منفی گذاشته و توانایی آنها را برای ارائه طیف کاملی از کالاها و خدمات زیستبوم کاهش دهد. در سالیان اخیر، آبوهوای جهانی بهسمت خشکسالیهای شدیدتر و درنتیجه اقلیم مساعدتر برای آتشسوزی در گذار بوده و وقوع آتشسوزی در برخی مناطق بهدلیل اثرات مستقیم تغییرات اقلیمی بر فعل و انفعالات پیچیده بین آبوهوا، پوشش گیاهی، حجم مواد سوختنی انباشته شده و رطوبت مواد سوختنی در کنار فعالیتهای ناپایدارکننده انسانی رو به افزایش است. ازاینرو، در بسیاری از بیومهای جنگلی، خطر آتشسوزی، شدت آتشسوزی و مساحت سوختگی سالیانه نیز در حال افزایش است [1]. در واکنش به موارد یاد شده سازمان غذا و کشاورزی ملل متحد (فائو) راهنمایی برای پیشنویسهای ملی مدیریت آتش براساس دستورالعملهای داوطلبانه منتشر کرده است. بر این اساس آتشسوزی در پوشش گیاهی، جنگلها، درختزارها و مراتع تهدیدی عمده و مستمر برای زندگی، سلامت و معیشت انسان، توسعه اقتصادی و محیط زیست است. برآورد جهانی فائو از مساحت زمینهای متأثر از آتشسوزی در سال 2000، حدود 350 میلیون هکتار بود که بیشتر آن شامل جنگل و درختزارهاست. البته منطقه سوخته همیشه منعکسکننده خسارت نیست، چراکه عمده آتشسوزیها در مناطق وسیعی از علفزارها، مراتع مشجر و جنگلهای تُنُک حادث میشود [2]. همین بررسی اجمالی تأکید کرد که مردم عامل اصلی آتشسوزی در هر منطقه هستند. درمجموع شایعترین علل آتشسوزی جنگلها عبارتند از: پاکتراشی زمین بهویژه برای تغییر کشت، سایر فعالیتهای کشاورزی و نگهداری از مراتع برای چرای دام، برداشت محصولات غیرچوبی جنگل، توسعه صنعتی، اسکان مجدد، شکار، سهلانگاری و آتش زدن [3]. آتشسوزیهای جنگلی نهتنها میتوانند تنوع زیستی را کاهش دهند، بلکه با انتشار مقادیر زیادی گازهای گلخانهای در اتمسفر، منجر به گرم شدن زمین و متعاقباً افزایش احتمال وقوع آتشسوزی شده و حلقه بازخورد تغییرات اقلیمی را تشدید میکنند [4]؛ که در این راستا هزینههای مالی و محیط زیستی زیادی را بهبار میآورند. بااینحال، آتشسوزی برخلاف سایر بلایای طبیعی، میتواند به میزان قابلتوجهی کنترل شده و کاهش یابد و همچنین از طریق اقدامات پیشگیرانه و مبارزه با آتش مهار شود. ازسوی دیگر، سیاستهای عمومی که توسط قانونگذاران وضع میشوند و توسط سازمانهای دولتی و بازیگران خصوصی اجرا میگردند، پتانسیل عظیمی در راستای کاهش چشمگیر هزینههای محیط زیستی باور نکردنی ناشی از آتشسوزی ارائه میدهند [5].
در کشور ایران هرچند اقدامات متعددی توسط دستگاههای متولی بهویژه سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور جهت مقابله با آتشسوزیها به انجام رسیده، اما مقابله با آتشسوزی دارای ابعاد مختلف فنی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی است و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در کنار سازمان حفاظت محیط زیست بهتنهایی نمیتوانند از عهده انجام تمام عملیات حفاظتی، حمایتی و اطفای آتشسوزی جنگلها برآیند و این مهم نیازمند عزم ملی و مشارکت فعالانه تمامی ذینفعان بهویژه مردم، کشاورزان و جوامع محلی وابسته به جنگلها و مراتع است. گزارش حاضر سعی کرده ضمن مطالعه تطبیقی قوانین کشورهای فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی با ایران محورهای اصلی تقنینی را در این حوزه احصا کرده و براساس آن چارچوبی تقنینی برای مدیریت و مقابله با آتشسوزی جنگلها و مراتع کشور ارائه کند.
در سال 1399 گزارشی با عنوان «علل، آثار، چالشها و راهکارهای مقابله با آتشسوزیهای جنگلها و مراتع کشور» با شماره مسلسل 17288 در مرکز پژوهشهای مجلس تهیه شده که در این گزارش ابتدا اطلاعات آماری جامعی درخصوص وضعیت جنگلها در ایران و جهان از نظر وسعت، مالکیت و مدیریت ارائه شده است. علاوهبراین، اطلاعات کمّی درخصوص وضعیت آتشسوزی جنگلها در ایران به تفکیک استانهای مختلف و به تفکیک جنگل طبیعی، جنگل دستکاشت، اراضی جنگلی و مراتع و برحسب ناحیه رویشی ارائه شده است. این گزارش بیان میکند که درمجموع استانهای گیلان، مازندران و گلستان در شمال کشور و استانهای آذربایجان غربی، کردستان، کرمانشاه، ایلام و خوزستان در غرب و جنوب غربی؛ بوشهر، هرمزگان، فارس و کهگیلویه و بویراحمد نیز در جنوب کشور، در وضعیت بحرانی قرار دارند. علاوهبراین، در گزارش مربوطه پیامدها و میزان خسارات اجتماعی- اقتصادی و محیط زیستی آتشسوزیها در کشور مورد ارزیابی قرار گرفته است. طبق آمار سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، طی 13 سال اخیر (1398-1386)، بهدنبال وقوع آتشسوزی در جنگلها و مراتع، نزدیک به 17 هزار میلیارد ریال خسارت مالی وارد شده که بیشترین میزان خسارت اقتصادی برای جنگلهای طبیعی با 11228 میلیارد ریال است. همچنین بهازای هر هکتار عرصه جنگلی سوخته شده، 211 میلیون ریال برای اطفای حریق هزینه شده و احیا و بازسازی جنگلهای دچار حریق شده نیز 240 میلیون ریال هزینه دربرداشته است. در گزارش مربوطه چالشهای این حوزه در دو بُعد حقوقی و مدیریتی- اجرایی بررسی شده و در پایان پیشنهادهایی نظیر اصلاح قوانین و مقررات در راستای رفع تناقضها و نارساییها و تدوین و اجرای طرح جامع مدیریت پیشگیری و اطفای حریق جنگلها و مراتع ارائه شده است [6].
بررسی پیشینه تقنینی موضوع آتشسوزی جنگلها و مراتع در قوانین موضوعه کشور نشان میدهد که قانونگذار در قوانین مختلفی نظیر مواد (42، 45، 46، 47 و 50) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع مصوب 1346/05/25 با اصلاحات و الحاقات بعدی، ماده (۱۳) قانون اصلاح موادی از قانون شکار و صید و اصلاحیه بعدی آن مصوب 1375/09/25، ماده (۱۲) قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب1389/04/23 با اصلاحات و الحاقات بعدی، ماده (20) قانون هوای پاک 1396/04/25، بند «ج» ماده (38) برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مواد (152، 521 و 675) قانون مجازات اسلامی مصوب 1392/02/01 با اصلاحات و الحاقات بعدی در این خصوص مقررهگذاریهای مختلفی کرده است (جدول 1).
جدول 1. پیشینه تقنینی درخصوص آتشسوزی جنگلها و مراتع
مأخذ: نگارندگان.
3.بررسی وضعیت آتشسوزی در جنگلها و مراتع کشور
تحلیل یک دهه اخیر آتشسوزیهای رخ داده در کشور نشان میدهد که 95% آتشسوزیهای رخ داده عامل انسانی داشتهاند و فقط 5% به عوامل طبیعی منتسب شدهاند. در بخش عامل انسانی، حریقهای عمدی کمتر از 5% را تشکیل میدهد که به مسائلی نظیر اختلافات قومی و قبیلهای، تصرف اراضی ملی توسط افراد سودجو و نابود ساختن درختان توسط دامداران بهمنظور رشد بیشتر علوفه نسبت داده میشود. سهلانگاری کشاورزان در آتش زدن باقیمانده پسماندهای کشاورزی، بیمبالاتی گردشگران، چوپانان و شکارچیان، انجام پروژههای عمرانی با استفاده از مواد آتشزا که اقدامات احتیاطی در آنها رعایت نمیشود و پرتاب سیگار یا کبریت مشتعل در مسیر جادهها توسط رانندگان و سرنشینان خودروها نیز عوامل اصلی حریقهای غیرعمدی انسانی است. درخصوص عوامل طبیعی نیز میتوان به بروز پدیدههایی نظیر صاعقه و رعد و برق، تغییر شرایط اقلیمی نظیر افزایش درجه حرارت و خشکسالی، افزایش تراکم پوشش گیاهی یکساله با بارشهای بهاری و تغییر رژیم بارندگی از برف زمستانه به باران اشاره کرد [7].
از نظر نواحی رویشی درگیر در آتشسوزی باید اذعان داشت که بیش از 70% آتشسوزیها در ناحیه رویشی زاگرس بهوقوع میپیوندد. این وضعیت را میتوان به کمبود رطوبت هوا و میزان افزایش دما طی سالیان اخیر و تغییرات اقلیمی در این ناحیه نسبت داد. مابقی آتشسوزیها 27% مربوطه به نواحی رویشی ایران و تورانی، خلیج و عمانی و ارسبارانی و صرفاً 3% مربوط به مناطق هیرکانی است. از منظر پوشش زمین نیز 35% جنگل طبیعی، 6% جنگل دستکاشت و 59% نیز مربوط به مراتع است. از کل آتشسوزیهای رخ داده در دهه اخیر 79% آتشسوزیها سطحی بوده، 15% آتشسوزی تنهای و صرفاً 6% مربوط به آتشسوزی تاجی است [7].
آمار ارائه شده توسط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور نشان میدهد طی سالهای 1393 تا 1402، درمجموع 20378 فقره آتشسوزی رخ داده که درنتیجه آن 183608 هکتار از جنگلها و مراتع دچار حریق شده است. بدینترتیب طی این سالها بهطور متوسط سالیانه 2038 فقره آتشسوزی در سطح 18361 هکتار بهوقوع پیوسته است. همانگونه که در شکل مشخص است در برخی سالها نظیر سال 1399 هم در فقره و هم در مساحت میزان آتشسوزی بسیار فراتر از میانگین 10ساله بوده که شرایط اقلیمی نظیر میزان بارش بهاری و تغییرات رژیم بارندگی و خشکسالی در این شرایط مؤثر بوده است [7].
شکل 1. نمودار تعداد و مساحت آتشسوزیهای جنگلی و مرتعی در ایران طی سالهای 1393 تا 1402 [7]
آمارهای آتشسوزی در جنگلها و مراتع کشور در سال 1403 (تا تیرماه) بیانگر افزایش 27% تعداد و افزایش 229% مساحت حریق رخ داده در مقایسه با مدت مشابه سال 1402 است. در این بازه، 44% مساحت حریق رخ داده مربوطه به مراتع، 36% مربوطه به جنگلهای طبیعی و مابقی مربوط به اراضی جنگلی و جنگلهای دستکاشت بوده و درمجموع 97% مساحت کل حریقهای رخ داده مربوط به رویشگاههای زاگرس است. استانهای لرستان، فارس و کهگیلویه و بویراحمد بهترتیب با 1990، 1623 و 1038 هکتار بیشترین سطح سوخته را دارا بودهاند. خشکیدگی پوشش گیاهی متراکم، وزش شدید باد در هنگام وقوع آتشسوزی، اختلافات قومی و قبیلهای و تجهیزات ناکافی عمده دلایل آتشسوزیهای سال 1403 بوده است [7]. آمارهای جهانی نیز بیان میکند ایران از سال 2001 تا 2023، درمجموع 874 هکتار از پوشش درختی خود را بهدلیل آتشسوزی از دست داده که این میزان 21% کل کاهش پوشش درختی در کشور بوده است. سال 2019 نیز سالی بوده که بیشترین تلفات پوشش درختی بهدلیل آتشسوزی در این دوره ثبت شده، بهگونهای که در این سال 89 هکتار از پوشش گیاهی بهعلت آتشسوزی از دست رفته که معادل 62% از کل پوشش درختی از دست رفته در آن سال بوده است [8].
امروزه یکی از مهمترین مشکلات مشترکی که جهان با آن روبهرو است و برای رفع آن نیازمند اتخاذ سیاستها، قوانین و اقدامات مشترک میباشد، آتشسوزی در جنگلها و مراتع است. بهرغم اینکه موضوع مبارزه با آتشسوزی بارها مورد تأکید مراجع بینالمللی قرار گرفته، هنوز تبدیل آنها به اقدامات مشخص در سطح واحدهای مدیریت جنگل کشور مورد بحث است و نیاز به مطالعات بیشتری وجود دارد؛ ازاینرو مطالعه قوانین ملی کشورها در این زمینه میتواند رویههای کارآمد قانونی شدن اقدامات کشورها در بخش جنگلداری ملی آنها را شناسایی کرده و با مقایسه و معرفی مقررات بهکار گرفته شده در این کشورها، یک چارچوب قانونی قابل استفاده برای قوانین آتشسوزی ایران فراهم سازد. ازاینرو، ضروری بهنظر میرسد با مطالعه قوانین بخش جنگل، بررسی شود مسائلی نظیر آتشسوزی چگونه و از طریق چه ابزارهایی در قوانین جنگل کشورها چارهاندیشی شده تا بر این اساس و با در نظر گرفتن وضعیت کمّی، کیفی و اجتماعی و اقتصادی جنگلها و مراتع کشور، قوانین مناسب، بومیسازی و تدوین گردد.
به باور حقوقدانان تطبیقی نظیر زوایگرت و کوتس [9] و شیروی [10] برای انتخاب نظام و یا کشور مناسب برای مطالعه تطبیقی این است که: باید هر آنچه که حقوق را تحت تأثیر قرار میدهد ازجمله توجه به نظام اقتصادی، نظام سیاسی، مذهب، سابقه تاریخی، وضعیت جغرافیایی و اقلیمی، عوامل جمعیتی و ... بررسی گردد. ازاینرو، با الهام از توصیه حقوقدانان نامبرده و با توجه به این نکته که برخلاف حقوق بین انسانها، مشابهت در اقلیم، بیوم، پوشش گیاهی و معیارهای دیگر برای انتخاب نظام حقوقی و کشور مورد مطالعه اولویت دارد، در مرحله نخست به نقشه بیومهای زمینی جهان مراجعه شد (شکل 2). مشابهت اقلیمی و پوشش گیاهی کشورها، متعاقباً تیپ مشابهی از جنگل ایجاد خواهد کرد و این اشتراکها و شباهتها میتواند مسائل مشترکی را در موضوع آتشسوزی و مسائل ناشی از آن بهدنبال داشته باشد. درنتیجه در مرحله اول کشورهای دارای مشابهت با ایران بهترتیب شرق به غرب انتخاب شدند:
شکل 2، نقشه بیومهای زمینی جهان، موقعیت 15 کشور نامزد و کشورهای منتخب (ایران، فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی) را نشان میدهد.
در مرحله دوم، 15 کشور ذکر شده از نظر متغیرهایی همچون وسعت سرزمین، مساحت جنگل، نسبت جنگل، جمعیت و سرانه جنگل مورد بررسی قرار گرفتند. درنتیجه برخی کشورها نظیر استرالیا، چین، قزاقستان و ایالات متحده و ازسوی دیگر کشورهایی نظیر عراق، سوریه، تونس و مراکش اختلاف زیادی در متغیرهای یاد شده داشتند. بنابراین شانس این کشورها برای انتخاب کم شد.
در مرحله سوم، به وضعیت حاکمیتی 15 کشور نامزد توجه شد. بر این اساس کشورهایی همچون استرالیا، هندوستان، اسپانیا و ایالات متحده، بهصورت فدرالی یا ایالتی اداره میشوند و قوانین در هر ایالت متفاوت است. درنتیجه کشورهای یاد شده از فرایند انتخاب کنار گذاشته شدند.
در مرحله چهارم به زبان اصلی قانون و یا وجود ترجمه آن به انگلیسی توجه شد. در بین کشورهای باقیمانده، مکزیک و آرژانتین بهدلیل اسپانیولی بودن زبان و نیز در دسترس نبودن ترجمه قانون به انگلیسی، از فرایند انتخاب کنار گذاشته شدند. بااینحال، بهدلیل آشنایی پژوهشگر به زبان فرانسه، کشور فرانسه برای این پژوهش انتخاب شد. ازسوی دیگر بهعلت دسترسی آسان به زبان ترکی و نیز وجود بخش عمدهای از قوانین جنگل ترکیه به زبان انگلیسی، کشور ترکیه نیز انتخاب شد. همچنین در بین کشورهای نامزد، زبان رسمی کشور آفریقای جنوبی انگلیسی است و بهعنوان کشور بعدی برای انجام این پژوهش انتخاب شد.
گفتنی است، هر 4 کشور بهنوعی انقلاب و تحولات گستردهای را نیز تجربه کرده است. ایران با انقلاب اسلامی، فرانسه با انقلاب فرانسه، ترکیه با فروپاشی امپراتوری عثمانی و تحولات منتسب به کمال آتاتورک و آفریقای جنوبی با انقلاب علیه آپارتاید هریک بهنوعی دچار تحولات و دگرگونیهای عمیق در وضعیت سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و ... شدهاند.
شکل 2. نقشه بیومهای زمینی جهان و موقعیت کشورهای مورد مطالعه [11]
ازآنجاکه هدف این پژوهش «فراهم آوردن پیشنهادهایی برای اصلاح قوانین و مقررات آتشسوزی جنگلها و مراتع در ایران» میباشد، بنابراین بدیهی است کشور نخست در فهرست انتخابی، «ایران» باشد و سه کشور دیگر براساس مشابهتهای موجود با کشور ایران برای این مهم انتخاب شوند. ایران برابر گزارش برنامه توسعه ملل متحد (UNDO)، رتبه 60 دنیا را دارد [12].
از بین کشورهای توسعه یافته، کشور فرانسه با رتبه توسعه انسانی 24 [12]، برای این مطالعه انتخاب شد، تا مسیر اصلاح قوانین جنگل ایران بهسمت یک نظام حقوقی پیشرفته، مطالعه شده و توسعه یابد. از دیگر دلایل انتخاب این کشور، قدمت بالای جنگلبانی، عملکرد مناسب در زمینه مدیریت پایدار جنگلها و اطفای حریق میباشد. فرانسه کشوری پیشرو در زمینه حقوق و قانونگذاری بوده و نیز قانون مدنی فرانسه الگویی برای قوانین تمامی کشورهای عضو خانواده حقوق رومی محسوب میشود [9]. همچنین بسیاری از بنیانها و آموزههای علوم جنگل ایران، وامدار دانش جنگل فرانسه بوده است؛ چنانچه بسیاری از بانیان علوم جنگل ایران در آن کشور تحصیل کرده و بهتبع آن، در نظام آموزشی و اداری مدیریت جنگل و مرتع ایران در بسیاری از موارد از این کشور الگوبرداری شده است. دلیل دیگر انتخاب کشور فرانسه آن است که نظام حقوقی نوین ایران از نظام حقوقی کشورهای فرانسه و بلژیک الگوبرداری شده و قوانین ایران به سیاق کدهای ناپلئون تدوین شدهاند [10].
کشور ترکیه با رتبه توسعه 64 [12]، دارای اشتراکهای اقلیمی، تاریخی، فرهنگی و اجتماعی با ایران است. ترکیه عضو فرایند کشورهای خاور نزدیک و همچنین فرایند تهران میباشد؛ قرابت اکولوژیکی نزدیک بین ایران و ترکیه و همچنین قدمت بیشتر و عملکرد بهتر ترکیه در زمینه مدیریت جنگلها، موجب انتخاب این کشور شد. همچنین از بین سه قانون اصلی این کشور در زمینه جنگلها و مراتع، دو قانون (قانون احداث جنگل و قانون مرتع) به زبان انگلیسی و دیگری (قانون جنگل) به زبان ترکی در اختیار بود که البته در مورد آخر، متن انگلیسی نسخه مصوب سال 1956 آن نیز در دسترس بود؛ اما دچار اصلاحات زیادی شده بود. همچنین ترکیه دارای یک قوه قضائیه فعال و دانشگاهیان خلاق بوده و نظام حقوقی آن بهخوبی طی صد سال گذشته (پس از سقوط امپراتوری عثمانی و ظهور جمهوری) پیشرفت داشته است [13].
با تأکید بر قرابتهای اکولوژیک، آفریقای جنوبی با رتبه توسعه 113 [12]، از نظر اقتصادی در برخی بخشها پیشرفته و درعینحال دارای مسائل اجتماعی- فرهنگی و جوامع بومی- محلی بوده و همچنین عضو فرایند تهران است. از منظر دیگر، نظام حقوقی کشورهای آفریقایی مدت مدیدی است که در نگاه حقوقدانان تطبیقی، قومشناسان و جامعهشناسان حقوقی از جذابیت بالایی برخوردار شده است [9]. این کشور سالیان متمادی مستعمره انگلستان بوده و نظام حقوقی آن رومی- هلندی- کامنلا است که از این منظر نیز جالب توجه است. همچنین زبان رسمی این کشور انگلیسی و تمام قوانین این کشور به زبان انگلیسی در دسترس میباشد. ضمن اینکه بعد از سرنگونی نظام آپارتاید، تلاشهای گسترده و موفقیتآمیزی توسط قانونگذاران و جامعه مدنی با تأسی از تحولات بینالملل بهمنظور اصلاحات در قوانین صورت گرفته که بهرغم رتبه پایین توسعه در این کشور، قوانین بهروز شدهای ارائه میدهد. همچنین شتاب این کشور در اصلاح قوانین با هدف زدودن نابرابریها و توانمندسازی جامعه پس از آپارتاید، میتواند پیشنهادها و راهحلهای کارآمدی را درخصوص رویکردهای مؤثر تعامل با جوامع جنگلنشین و افزایش مشارکت در قوانین آتشسوزی ایران فراهم آورد.
در فرانسه جلد اول و دوم از قانون جنگل (2012) با اصلاحات بعدی تا 2020 [14]؛ در ترکیه قانون جنگل (1956) با اصلاحات بعدی تا 2018 [15]، قانون بسیج ملی جنگلکاری و کنترل فرسایش (1995) با اصلاحات بعدی تا 2018 [16] و قانون مرتع (1998) با اصلاحات بعدی تا 2019 [17]؛ و درنهایت در آفریقای جنوبی قانون ملی جنگلها (1998) با اصلاحات بعدی تا 2005 [18] و قانون آتشسوزی جنگل و درختزار (1998) با اصلاحات بعدی تا 2005 [19] در این گزارش مورد ارزیابی و تحلیل قرار گرفتند. تحلیل محتوای قوانین جنگل و مرتع کشورهای ایران، فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی نشان میدهد که کشورهای یاد شده در تعدادی از مواد قانونی خود به موضوع آتشسوزی پرداختهاند. جدول 2 مواد قانونی مرتبط با آتشسوزی در قوانین جنگل 3 کشور فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی را نشان میدهد.
جدول 2. مواد قانونی مرتبط با آتشسوزی در قوانین جنگل و مرتع فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی [9]
|
موضوع |
قوانین ترکیه |
قوانین آفریقای جنوبی |
قوانین فرانسه |
|
آتشسوزی |
قانون جنگل: (ماده )2، (ماده 17)، (ماده 19)، (ماده 23)، (ماده 57)، (ماده 68)، (ماده 69)، (ماده 71)، (ماده 72)، (ماده 74)، (ماده 75)، (ماده 76)، (ماده 95)، (ماده 104)، (ماده 105)، (ماده 106)، (ماده 107)، (ماده 110) قانون بسیج ملی جنگلکاری و کنترل فرسایش: (ماده 2)
|
قانون ملی جنگلها: بند «ب» از بند «۳»، ماده (20)، قانون آتشسوزی جنگل و درختزار: (ماده 1)، (ماده 2)، (ماده 3)، (ماده 4)، (ماده 5)، (ماده 16)، (ماده 7)، (ماده 8)، (ماده 9)، (ماده 10)، (ماده 11)، (ماده 12)، (ماده 13)، (ماده 14)، (ماده 15)، (ماده 16)، (ماده 17)، (ماده 18)، (ماده 19)، (ماده 20)، (ماده 21)، (ماده 22)، (ماده 23)، (ماده 24)، (ماده 25)، (ماده 26)، (ماده 27)، (ماده 28)، (ماده 29)، (ماده 30)، (ماده 31)، (ماده 32)، (ماده 33)، (ماده 34) |
قانون جنگل،کتاب اول: (ماده 1-131)، (ماده 131-2)، (ماده 131-3)، (ماده 131-4)، (ماده131-5)، (ماده 6-131)، (ماده 7-131)، (ماده 8-131)، (ماده 9-131)، (ماده 131-10)، (ماده 131-11)، (ماده 131-12)، (ماده 131-131)، (ماده14-131)، (ماده 15-131)، (ماده 16-131)، (ماده 131-17)، (ماده 18-131)، (ماده 1-132)، (ماده 2-132)، (ماده 3-132)، (ماده 1-133)، (ماده 2-133)، (ماده 3-133)، (ماده 4-133)، (ماده 5-133)، (ماده 6-133)، (ماده 7-133)، (ماده8-133)، (ماده 9-133)، (ماده 10-133)، (ماده 1-134)، (ماده 2-134)، (ماده 3-134)، (ماده 4-134)، (ماده 5-134)، (ماده 6-134)، (ماده 7-134)، (ماده 8-134)، (ماده 9-134)، (ماده 10-134)، (ماده 11-134)، (ماده 12-134)، (ماده 13-134)، (ماده 14-134)، (ماده 15-134)، (ماده 16-134)، (ماده 17-134)، (ماده 18-134)، (ماده 1-135)، (ماده 2-135)، (ماده 1-136)، (ماده 1-161)، (ماده 28-161)، (ماده 3-162)، (ماده 3-163)، (ماده 4-163)، (ماده 5-163) قانون جنگل، کتاب دوم: (ماده 4-241)، (ماده 242-3) |
مواد قانونی جدول 2 با مواد قانونی مرتبط با آتشسوزی جنگل ایران مندرج در جدول 1، تحلیل محتوا شده و مقولههای بهدست آمده از متن مواد قانونی این 4 کشور بهصورت محورها و زیرمحورها دستهبندی شده است. استخراج مفاهیم از متن مادههای قانونی، مقولهبندی و دستهبندی آنها نشان میدهد که مجموع مفاهیم و مقولهها را میتوان در قالب 3 دسته اقدامات حقوقی شامل 3 اقدامات قبل از آتشسوزی، اقدامات حین آتشسوزی و اقدامات پس از اطفای حریق طبقهبندی کرد. تحلیل محتوای دقیقتر که در جدول 3 آمده است نشان میدهد که 3 محور اول یعنی اقدامات قبل، حین و بعد از اطفای حریق خود نیز به تعدادی زیرمحورها قابل تقسیم هستند. بررسی متن مواد قانونی موجود در محورهای اصلی و فرعی حاکی از این است که کشورها در برخی از این محورها یا ماده قانونی ندارند و یا در صورت دارا بودن ماده یا مواد قانونی در دسته مورد نظر، دستکم در متن قانون راهکار قانونی قابل استفاده و مؤثر در رابطه با آتشسوزی ارائه نمیدهند. بااینحال در چنین محورهایی قوانین کشورهای دیگر بهکمک میآید و راهحلهای قانونی به آسانی در دسترس را در اختیار قرار میدهد که در ادامه به این راهحلها در هر دسته اشاره میشود. براساس تحلیل محتوای متن مواد قانونی جدولهای 1 و 2، محورها و زیرمحورهای اصلی بههمراه توضیح مختصری در قوانین آتشسوزی جنگل و مرتع کشورهای ایران، فرانسه، ترکیه و آفریقای جنوبی بهشرح جدول 3 تهیه شده است.
جدول 3. محورها و زیرمحورهای اصلی حمایت در برابر آتشسوزی جنگلها در قوانین کشورهای مختلف
|
محور |
زیرمحور |
توضیح |
|
اقدامات قبل از آتشسوزی |
تعیین مناطق پرخطر سیستم هشدار، مخابره و رتبهبندی خطر آتشسوزی |
فرایندها و روندهای قانونی شناسایی آن دسته از عرصههای جنگلی و مرتعی که نرخ وقوع آتشسوزی در آنها بیشتر از مناطق دیگر بوده و ایجاد سامانههای پیشبینی و رتبهبندی ریسک و خطر آتشسوزی شامل زمان وقوع احتمالی آتش، مخابره و اطلاعرسانی وقوع آتش، شدت آتش، جهت و مسیر آتش و ... . |
|
انجمنهای حمایت در برابر آتش |
سازوکارهای ایجاد انجمنهای حمایت در برابر آتش بهمنظور مشارکت در عملیات پیشبینی، پیشگیری و اقداماتی نظیر پاکتراشی و حفظ وضعیت پاکتراشی و همچنین مدیریت و اطفای حریق. |
|
|
پاکتراشی، آتشبر، استفاده از آتش کنترل شده پیشگیرانه
|
حذف زیستتوده قابلاشتعال در مناطق و محدودههای جنگلی در معرض خطر آتش، احداث آتشبر و استفاده از آتش کنترل شده بهمنظور عاری ساختن پوشش گیاهی در آتشبرها با هدف جلوگیری از شروع و گسترش آتش. |
|
|
پاکسازی |
پاکسازی مقطوعات پس از عملیات برداشت چوب در عرصه جنگلها و درختزارها. |
|
|
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه و جرائم و مجازاتها |
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه با هدف پیشگیری از شروع آتش. شامل اَعمالی در زمینه آتشسوزی جنگلهاست که در قوانین جنگل کشورهای مورد مطالعه جرمانگاری شده و برای آنها مجازات پیشبینی شده است. |
|
|
اقدامات حین آتشسوزی |
متولی مبارزه با آتش و تأمین تجهیزات |
سازمانهای مسئول هنگام مبارزه با آتش و چگونگی تأمین تجهیزات و ادوات مقابله با آتش. |
|
حق عبور، ارتفاق، تصرف، مداخله |
اجازه برخی دخالتها نظیر حق عبور و ارتفاق برقرار شده در اراضی خصوصی و عمومی بهمنظور استفاده سازمانهای مسئول هنگام مبارزه با آتش. |
|
|
مبارزه با آتش و استفاده از آتش متقابل |
روشهای (تکنیکها و تاکتیکهای) مختلف مبارزه با آتش و استفاده از آتش متقابل هنگام مبارزه با آتش. |
|
|
استفاده از نیروی مردمی در عملیات اطفای حریق |
استفاده از توان نیروی مردمی در عملیات اطفای حریق. |
|
|
اقدامات پس از آتشسوزی |
ممنوعیتها، ارزیابی و بازبینی |
ممنوعیتهای مقرر شده پس از اطفای آتش یا خاموش شدن آن و همچنین ارزیابی، بازبینی و تهیه گزارش درباره نحوه عملیات اطفای حریق و مسائل پیشآمده در هنگام اجرای آن. |
|
اقدامات اصلاحی و بهداشتی |
وظایف سازمانهای متولی جنگل و دیگر سازمانهای مربوطه در زمینه اقدامات اصلاحی و بهداشتی پس از خاموش شدن آتش. |
|
|
احیا و بازجنگلکاری |
پس از اطفای آتش در جنگل یا خاموش شدن آن لازم است عرصههای صدمه دیده احیا شده تا از نظر پوشش گیاهی به وضعیتی که قبل از وقوع آتشسوزی داشتهاند نزدیک شوند. |
|
|
مشوقها، جبران خسارت و پرداخت غرامت |
پس از اتمام عملیات اطفای حریق لازم است خسارات مالی و جانی وارد شده به اعیان، عرصهها، املاک و اشخاص در اثر آتشسوزی جبران شده و همچنین پاداشها و مشوقهایی برای افراد دخیل در عملیات یاد شده تخصیص یابد. |
مأخذ: نگارندگان.
در ادامه براساس تقسیمبندی صورت گرفته در جدول فوق، بررسی و مقایسه تطبیقی قوانین کشورهای فرانسه، آفریقای جنوبی و ترکیه با کشور ایران حول زیرمحورهای چهاردهگانه صورت گرفته است (جدول 4).
جدول 4. بررسی تطبیقی قوانین کشورهای مختلف درخصوص آتشسوزی جنگلها و مراتع
|
زیرمحور موضوعی |
فرانسه |
آفریقای جنوبی |
ترکیه |
ایران |
جمعبندی |
|
تعیین مناطق پرخطر سیستم هشدار، مخابره و رتبهبندی خطر آتشسوزی |
در چارچوب طرح استانی و بیناستانی مبارزه با مخاطرات طبیعی، فرانسه این مناطق را مورد مطالعه و بررسی قرار داده است. مقام اداری ذیصلاح دولتی «طرحهای پیشگیری از مخاطرات طبیعی قابل پیشبینی در مورد آتشسوزی جنگلها را تحت شرایط تعریف شده در ماده (1-562) و قانون بعدی محیط زیست تهیه میکند؛ این طرح میتواند مقررات مربوط به برنامهریزی فضاهای روستایی بهمنظور حمایت از درختزارها و جنگلها را پیشبینی کند. طرح مزبور این «اراضی را مشخص میکند». درخصوص اراضی که بهعنوان اراضی در معرض خطر آتشسوزی دستهبندی شدهاند، طرح پیشگیری از مخاطرات طبیعی قابل پیشبینی در پهنههایی که محصور میشود و طبق شیوههایی که تعریف میشود، پیشبینی میگردد؛ همچنین مسیرهای باز برای عبورومرور عموم میتوانند همانند مسیرهای تضمینکننده پیشگیری از آتشسوزیها فهرستبندی شوند. |
آفریقای جنوبی بر مناطق همگن از نظر احتمال وقوع آتشسوزی که دارای خطر یکنواخت آتشسوزی هستند تمرکز کرده است. سامانه پیشبینی، هشدار و اطلاعرسانی درباره رتبهبندی خطر آتشسوزی را ایجاد کرده است. وزیر متولی جنگلها (وزیر جنگلداری، شیلات و محیط زیست) را موظف میکند در اولین فرصت هشداری در رسانههای آن منطقه ارسال نماید. |
قانونگذار ترک در مورد تعیین مناطق پرخطر تصریحی در قوانین جنگل خود ندارد، اما اداره کل جنگل بهصورت غیرنظاممند مناطقی را بهعنوان مناطق دارای احتمال آتشسوزی شناسایی میکند. قانونگذار همه افراد را موظف کرده تا در صورت مشاهده آتشسوزی مراتب را اطلاع دهند. ضمناً برای ترک فعل خبررسانی، مجازاتی که با فرهنگ، شرایط اجتماعی اقتصادی و معیشتی جمهوری ترکیه متناسب است نیز تعیین شده است. |
سازمان هواشناسی کشور موظف است آخرین اطلاعات پردازش شده و یافتهها و پیشبینیها و تحلیلهای هواشناسی مورد نیاز بخش کشاورزی را بهصورت روزانه هفتگی ماهیانه و دورهای در اختیار شبکههای رادیویی و تلویزیونی سراسری و مراکز استانها قرار دهد (تبصره «۱» ماده (18) قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، مصوب 1389). بااینحال، خلأ قانونی در مورد الزام سازمان هواشناسی نسبت به پیشبینی و اعلام هشدار آتشسوزی دیده میشود. |
بهرغم وجود بند قانونی کلی برای بخش کشاورزی، آتشسوزی جنگلها و مراتع بهطور ویژه نیازمند یک سیستم پیشرفته مخابره نظاممند و مستمر هشدار با مشارکت سازمان هواشناسی، سازمان منابع طبیعی، سازمان مدیریت بحران، سازمان پدافند غیرعامل و دیگر دستگاهها است. یعنی لازم است سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با همکاری دستگاههای ذیمدخل ظرف بازه زمانی مشخص مکلف به تهیه نقشه پهنهبندی خطر و ریسک آتشسوزی در عرصههای جنگلی و مرتعی شوند و همچنین یک سامانه و «مرکز ملی پایش، کشف و اعلام هشدار آتشسوزی عرصههای منابع طبیعی» ذیل سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور تعبیه شود. |
|
انجمنهای حمایت در برابر آتش |
با برنامهریزی در سطح کلان ایجاد پهنههای همگن بهمنظور مبارزه با آتش را بهطور قانونی ممکن کردهاند و هم بسیجی از مالکان و نیروهای محلی در کنار سازمان متولی جنگلها بهمنظور مشارکت در مبارزه با آتش، پیشبینی کردهاند. |
در آفریقای جنوبی در هر منطقه دارای خطر یکنواخت و همگن آتشسوزی و با برنامهریزی در سطح کلان مبارزه با آتش را بهطور قانونی ممکن کردهاند و هم اتحادیهای از مالکان و نیروهای محلی در کنار سازمان متولی جنگلها بهمنظور مشارکت در مبارزه با آتش، پیشبینی شده است. در این کشور مالکان خصوصی جنگل مکلف به ایجاد انجمنهای حمایت در برابر آتش، تدوین ضوابط و دستورالعملهای پیونددهنده اعضا که مطابق یک فرمت پیشنهادی توسط اعضا نوشته میشود و نیز تأمین تجهیزات اطفای حریق البته با کمک سازمان متولی هستند. در این کشور هر فردی که نشانی از آتش ببیند اجازه دارد ترتیبات لازم را برای اطفای آن بهکار بندد و مدیریت اطفای حریق را تا رسیدن مقام ذیصلاحتر که اختیارات قانونی بیشتری دارد در دست گیرد. |
توجه ویژهای نسبت به مشارکت بخش خصوصی در اطفای حریق دارد؛ به جز مالکان خصوصی جنگل، در ترکیه این امکان وجود دارد که شرکتهای خصوصی پیمانکار برای اطفای حریق تأسیس شوند و بهصورت حرفهای به اطفای حریق در مناطق تحت آتشسوزی بپردازند. |
در مواردی که دستگاههای مشمول اقدام به استفاده از تشکلهای مردم نهاد، همیاران طبیعت، نیروهای داوطلب مردمی و نیروهای سایر دستگاهها نمایند، از حمایتهای قانونی، قضایی و بیمهای موضوع این آییننامه و مواد (۹)، (۱۶) و (۲۰) قانون مدیریت بحران کشورـ مصوب ۱۳۹۸ـ بهرهمند خواهند شد (ماده (7) آییننامه اجرایی قانون حمایت قضایی و بیمهای از مأموران یگان حفاظت محیط زیست و جنگلبانی). |
بهرغم وجود ماده (۷) آییننامه اجرایی قانون حمایت قضایی و بیمهای از مأموران یگان حفاظت محیط زیست و جنگلبانی، درج این موضوع با اصلاحاتی در قانون مصوب مجلس میتواند ضمانت اجرایی آن را تقویت نماید. همچنین نحوه آموزش، تأمین تجهیزات و امکانات مورد استفاده توسط نیروها و نیز مسئولیت استفاده از ایشان نیازمند حمایت مادی، معنوی و قانونی است. |
|
پاکسازی |
دفتر ملی جنگلها در فرانسه، جمعآوری مازاد مقطوعات و یا چوبهای مرده را توسط مالک جنگل و یا بهرهبرداران و مالکان بزرگراهها و مسیرهایی که تأسیسات آنها از جنگل عبور میکند، الزام کرده و در صورت عدم انجام توسط مالکان، آن را شخصاً انجام و هزینه آن را از مالک دریافت میکند. در فرانسه مردم عادی اجازه جمعآوری چوبها را ندارند، اما امکان برداشت در قالب شرکتهای آموزشدیده بهدلیل حفظ جان مردم قابل انجام است. |
تصریحی در این خصوص در قوانین جنگل این کشور مشاهده نشد.
|
اداره کل جنگل ترکیه اجازه میدهد که عمل جمعآوری مازاد مقطوعات و یا چوبهای مرده توسط مالک یا مدیریت جنگل صورت گیرد. بااینحال، اجازه داده میشود مردم محلی با پرداخت بهره مالکانه چوب، جمعآوری چوب مرده را از عرصه جنگلی انجام دهند. یعنی قانون جنگل ترکیه مساعدتهایی را بهمنظور کمک به جوامع محلی جنگلنشین پیشبینی کرده است. درحالیکه امکان جمعآوری آنها توسط افراد محلی و با استفاده از چارپایانشان وجود دارد که هم میتواند منبع درآمدی برای ایشان باشد و همچنین بخشی از چوب سوخت یا زغال کشور را تأمین کرده و از فشار بر منابع جنگلی بکاهد. |
مجری طرح جنگلداری ملزم است مازاد مقطوعات را در مدتی که در پروانه قطع تصریح میشود از جنگل خارج کند (ماده (11) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع). |
نیازی به مصوبه قانونی جدید وجود ندارد، اما لازم است جمعآوری چوبهای مرده که امکان جمعآوری آن مقرونبهصرفه نیست با مشارکت مردم محلی و پرداخت بهره مالکانه در قانون تصریح شود. همچنین پس از تعیین تکلیف وضعیت جنگلها و اتخاذ سیاست جنگل و برنامه ملی جنگل در رابطه با ادامه برداشت یا توقف برداشت چوب از جنگل، ماده قانونی یاد شده نیاز به اصلاح دارد. |
|
پاکتراشی، آتشبر، استفاده از آتش کنترل شده پیشگیرانه |
در کشور فرانسه برای حمایت از جنگلها در برابر آتشسوزی، بریدگیهایی با ماهیت ایجاد اراضی چراگاهی بهمنظور جداسازی و گسستگی تودههای جنگلی در دستور کار قرار دارد. استفاده از چرای دام بهمنظور پاکتراشی گیاهان و علفهای هرز و بهعبارتی زیستتوده گیاهی دارای خطر آتشسوزی یا همان «نظافت کردن جنگل». ایجاد و احداث آتشبر از طریق آتشزنی کنترل شده مجاز است. تأمین امنیت جنگل در برابر بروز آتشسوزی درباره خطر تأسیساتی که از درون جنگل عبور میکنند. |
وزیر مسئول جنگلها برابر ماده (9) قانون آتشسوزی ابتدا نواحی همگن و دارای احتمال آتشسوزی با شدت مشابه را منطقهبندی کرده تا انجمنهای حمایت در برابر آتش بهمنظور انجام کارهایی نظیر پاکتراشی و احداث آتشبر تشکیل شوند. ایجاد و احداث آتشبر از طریق آتشزنی کنترل شده مجاز است.
|
لزوم دریافت مجوز «ایجاد هرگونه تأسیسات، مسیرهای ارتباطی، تأسیسات تولید انرژی و ...» در داخل جنگل. |
به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری مجوز قطع درختان را برای احداث جادهها یا تعویض آنها و یا تأمین مسیر و حفاظت شبکههای مخابراتی و برق یا ایجاد مجاری آبیاری و مخازن و سدها و تأسیسات نظامی و بهرهبرداری از معادن در مناطق جنگلی در مواقع ضروری داده است (بند «۴» از ماده (۴) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع).
|
الزام کلیه دستگاههای مرتبط نسبت به پاکسازی، پاکتراشی و حفظ وضعیت پاکتراشی شده در گذرگاهها و در پهنههای مجاور جنگلها که خطر آتشسوزی وجود دارد و انجام اقدامات لازم نظیر عایق کردن تأسیسات یا هر مقررات فنی مناسب دیگر مانند زیر خاک کردن کابلها و ... . |
|
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه
و جرائم و مجازاتها
|
اِعمال محدودیت 200 متری از مرز جنگل درخصوص به آتش کشیدن هرگونه بوته و پوشش گیاهی. بررسی توانمندی اراضی مجاور جنگل بهمنظور کشتهای کنترلکننده آتشسوزی میتوانند از وقوع و سرایت آتشسوزی پیشگیری کنند به طور مثال انگورستانها بهدلیل سبز بودن احتمال وقوع و سرایت آتش در آنها کمتر است. ممنوعیت چرای بز در جنگلها ارائه اختیار به شهرداریها در جهت کنترل خطر آتشسوزی منبعث از تخلیه و یا دفن زباله. ممنوعیت دسترسی عموم به مسیرهای پیشبینی شده برای مقابله با آتش. جرمانگاری برخی اقدامات هرچند غیرعامدانه نظیر آتش روشن شده یا رها شده بدون احتیاط، آتشسوزی مصنوعی و یا هر دستگاه دارای گرمای شدید که منجر به آتشسوزی شود در فاصله کمتر از 200 متری از جنگلها. در فرانسه جرائم غیرعمدی برابر قانون جنگل و جرائم عمدی حتی از لحظه شروع به ارتکاب، مشمول قانون مجازات هستند و ضمانت اجرای شدیدتری دارند. درباره چرای دام در جنگلهای سوخته فرانسه یک جریمه کلی 3750 یورویی در نظر گرفته که جریمه بسیار سنگینی است. فرانسه نسبت به اثرات زیانبارتر دام بز توجه ویژهای به خرج داده است. در مورد دپوی مواد، زبالهها یا ضایعات در جنگل، فرانسه تنها کشوری است که به این موضوع ورود کرده است. |
مقررات مناسبی را درخصوص تعیین منطقه، تهیه نقشه، تدوین قواعد لازم، بلیط ورودی و خرید نقشه برای دسترسی به جنگلها در بومگردی و مناطق ممنوعه و مجاز از نظر پیشگیری از آتش پیشبینی کرده است. اِعمال محدودیت برای جلوگیری از وقوع آتشسوزی و ضوابط بسته شدن جنگلها برای دورههای خاص که پیشگیری از بروز آتشسوزی را در مناطق تعیین شده نظاممند میکند. آفریقای جنوبی در قسمت سوم قانون ملی جنگل بهنام «حمایت از درختان» در مواد (12 الی 16)، به وزیر جنگلداری، شیلات و محیط زیست اختیار داده تا یک درخت، گروهی از درختان، یک دار بوتهزار یا گونهای از درختان را بهعنوان حمایت شده اعلام کند. یعنی قانونگذار بهصراحت بین درخت، گروهی از درختان، یک دار بوتهزار و یا حتی گونهای از درختان تفاوت قائل شده که این مهم میتواند در جرائم مربوط به آتشسوزی نیز بهمنظور شناسایی جرائم و جرمانگاریهای هدفمند استفاده شود. |
اعمال محدودیت چهار کیلومتری از مرز جنگل درخصوص به آتش کشیدن هرگونه بوته و پوشش گیاهی. مکانهای مشخصی را برای کمپینگ و روشن کردن آتش تعیین کرده است. خاموش نکردن آتشهای برپا شده شده نیز جرمانگاری شده و مجازات میشود. درخصوص آتشزنی عمدی با اهدافی مجازات حبس و پرداخت جریمه قضایی معادل بیست هزار روز را پیشبینی کرده است. در رابطه با چرای دام غیرمجاز در محدوده اراضی سوخته ترکیه جریمه دام سبک، سنگین و بز را بهدلیل اثرات متمایز هریک بر اراضی بهصورت جداگانه محاسبه کرده است. |
ممنوعیت به آتش کشیدن هرگونه بوته و پوشش گیاهی مجاور یا درون جنگل و اجازه زارعین برای آتش زدن بقایای زراعی با نظارت مأموران جنگلبانی (ماده (45) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع و ازسوی مقابل ماده (20) قانون هوای پاک) بر اجازه سوزاندن بقایای زراعی در موارد خطر انتشار آفات گیاهی. جریمه چرای بز در جنگلها (ماده (۴۴) اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع). در قوانین ایران، قانونگذار در ضمن جرائم و مجازاتها، مواردی زندان پیشبینی کرده است. این درحالی است که قانون مجازات اسلامی این مورد و جرائم نقدی را با تقسیمبندی دیگری جزء مجازاتهای «تعزیری» یا «بازدارنده» دانسته است. نظام حقوقی ایران در این زمینه مشابه نظام حقوقی فرانسه عمل کرده و آتشزنی غیرعمدی در اثر بیمبالاتی را در قانون حفاظت و بهرهبرداری و آتشزنی عمدی را در قانون مجازات، شناسایی و جرمانگاری کرده است. ناهماهنگی و تناقض میزان مجازاتها در قانون حفاظت و بهرهبرداری، قانون اصلاح موادی از قانون شکار و صید و اصلاحیه بعدی و قانون مجازات اسلامی نیز نیازمند توجه است؛ چنانچه در ماده (13) قانون اصلاح موادی از قانون شکار و صید و اصلاحیه بعدی نیز تنها ایجاد یا فراهم کردن مقدمات آتشسوزی در پارکهای ملی و آثار طبیعی ملی و مناطق حفاظت شده یا پناهگاههای حیات وحش جرمانگاری شده و مشمول همه انواع جنگلها نمیباشد.
|
عبارت مجاور جنگل واجد ابهام است و بهتر است مشابه کشورهای دیگر در این خصوص، فاصله از مرز جنگل بهصورت دقیق تعیین شود. الزامات تقنینی بومگردی در جنگلها و مراتع نظیر نقشه مناطق مناسب برای طبیعتگردی و نقشه مناطق ممنوعه مغفول واقع شده است. هر سه کشور ایران، فرانسه و ترکیه جریمههایی را درباره چرای دام در جنگلهای سوخته مقرر کردهاند. فرانسه یک جریمه کلی 3750 یورویی در نظر گرفته که جریمه بسیار سنگینی است. همچنین دو کشور ایران و فرانسه نسبت به اثرات زیانبارتر دام بز توجه ویژهای به خرج دادهاند. بااینحال بهنظر میرسد ترکیه بهدلیل تفکیک کردن جریمه دام سبک، سنگین و بز در این زمینه بهتر عمل کرده است. هرچند که رویکرد جریمه نقدی سنگینی که فرانسه پیشبینی کرده نیز در نوع خود جالب توجه است و گمان میرود ضمانت اجرای مناسبی را در اختیار قرار میدهد اما بهنظر میرسد با توجه به وضعیت و وابستگی معیشتی دامداران ایرانی قابل اجرا نباشد.
|
|
متولی مبارزه با آتش و تأمین تجهیزات |
متولی مبارزه با آتش «فرمانده عملیات امداد» است. افراد و سازمانها و شهرداریها باید بهمنظور حمایت در برابر آتش به فرمانده عملیات امداد کمک نمایند؛ این اشاره غیرمستقیم نشان میدهد که فرمانده عملیات امداد متولی عملیات اطفای حریق در این کشور است. فرمانده عملیات امداد برابر آییننامهای که با مشارکت بخشدار و سازمان آتشنشانی منطقه تهیه میشود، انتخاب میگردد. البته قوانین جنگل فرانسه تصریحی درخصوص تأمین امکانات و تجهیزات بهمنظور مبارزه با آتش ارائه نمیدهد؛ البته با توجه به طرح استانی و بیناستانی مبارزه با مخاطرات طبیعی پیشبینیهای لازم در این طرح به عمل آمده است. |
قانونگذار با هدف تسریع در عملیات اطفای حریق هر چهار مورد 1. شهروند عادی یا مالک جنگل، 2. مأمور جنگل، 3. مأمور حمایت در برابر آتش و 4. مأمور آتشنشانی (بهترتیب اولویت در اختیارات از پایین به بالا)، را مسئول و متولی مبارزه با آتش معرفی میکند تا عملیات اطفای حریق بدون معطلی انجام گیرد. بااینحال قانونگذار سلسلهمراتب مسئولیت ایشان را ذکر میکند تا درصورتیکه مسئول دارای مرتبه بالاتر سر رسید، وی مسئولیت کنترل آتش را از هر شخصی تحویل بگیرد که قبل از آن کنترل آتش را در اختیار داشته است. آفریقای جنوبی هم توسط امکانات و تجهیزات تهیه شده توسط مالکان جنگلها، هم تجهیزات انجمنهای حمایت در برابر آتش که با مساعدت وزیر مسئول جنگلها تأمین شده است و هم احتمالاً با استفاده از امکانات اداره آتشنشانی نسبت به مبارزه با آتش اقدام مینماید. البته در قوانین جنگل این کشور برخلاف ترکیه و ایران، تصریحی درخصوص امکان و الزام استفاده از تجهیزات و امکانات ادارات دولتی و شهرداریها در دست نیست. |
در ترکیه قانونگذار متولی مشخصی که «کمیته بزرگ محلی» است را بدینمنظور تعیین کرده و همچنین هزینههای جانبی نظیر سوخت و تأمین امکانات و تجهیزات را برعهده اداره کل جنگل گذاشته است. ترکیه از یکسو با استفاده از فرامین الزامآور کمیته بزرگ محلی هم از توان و تجهیزات حداکثری ادارات دولتی و سازمانها بهره میبرد و هم ازسوی دیگر هزینههای جاری نظیر سوخت وسایل نقلیه، البسه و تجهیزات را از محل بودجه اداره کل جنگل تأمین مینماید. این کشور همچنین از توان شرکتهای خصوصی نیز استفاده مینماید.
|
برابر تبصره ماده (47) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع، در موقع آتشسوزی در جنگلها کلیه مأموران دولتی اعم از لشگری و کشوری و شهرداریها که در نزدیکی آن محل باشند در مقابل تقاضای مأموران جنگلبانی یا ژاندارمری یا بخشداری موظفند با کلیه وسایل ممکنه دولتی و شهرداری که در اختیار دارند در آتشنشانی کمک نمایند. ذکر همزمان نام سه متولی (جنگلبانی، ژاندارمری و بخشداری)، سه مرجع مختلف را برای اقدام مشخص کرده و سازمانها و ادارات دولتی و شهرداریها را موظف بهکمک به این سه ارگان کرده است. ذکر نام همزمان از سه سازمان نهتنها یک مزیت نبوده بلکه یک نوع سردرگمی را ایجاد میکند. |
ضرورت تعیین متولی واحد مقابله با آتشسوزی جنگلها و مراتع و چگونگی همکاری دستگاههای دیگر باید در نص قانون مورد تأکید قرار گیرد تا سازمانها و ارگانهای ذیمدخل موظف به حمایت همهجانبه از فرمانده عملیات اطفای حریق باشند. |
|
حق عبور، ارتفاق، تصرف، مداخله |
درصورتیکه حق عبور و ورود به عرصه و اعیان ثالث ایجاد شود و درنتیجه آن اگر مالک از بخشی یا تمامی منافع خود محروم شود، وی مستحق دریافت غرامت شناخته میشود. ضمن اینکه پس از ایجاد چنین حقی، این حق ارتفاق باید به سندهای مربوط به این اراضی پیوست شود تا مالک یا مستأجر بعدی از این حق ارتفاق اطلاع داشته باشد. |
هر شخصی از اشخاص عادی گرفته تا مأمور آتشنشانی برای مبارزه با آتش حق عبور و ورود به عرصه و اعیان ثالث را دارد. چنین حقی میتواند اطفای حریق را تسهیل کرده و بهعبارتی آتش را در نطفه خفه کند، اما بهنظر میرسد حفظ حریم خصوصی و حقوق شهروندی در آن رعایت نشده است. |
حق ارتفاق برای تأسیسات و امکاناتی که برای منافع عمومی در جنگلهای دولتی ساخته میشود قابل اعطاست؛ درنتیجه متولی مبارزه با آتش این امکان را دارد تا از این حق بهمنظور عبورومرور حین عملیات اطفای حریق استفاده کند. در سوی دیگر در ترکیه بهنظر میرسد حق ارتفاق ایجاد شده برای تأسیسات و امکانات منافع عمومی در جنگلهای دولتی نیز نمیتواند حقوق لازم بهمنظور استفاده حین آتشسوزی قلمداد گردد؛ چرا که عمده جنگلهای ترکیه، همانند جنگلهای ایران ملی و متعلق به دولت است و بنابراین حق عبور و ارتفاق در آنها در حال حاضر هم وجود دارد؛ درنتیجه منظور قانونگذار از ماده (115) ایجاد حق ارتفاق نبوده و احتمالاً موضوع منافعی نظیر گردشگری، راهداری، ساختمانهای عمومی و ... در میان بوده است. |
تنها حق ارتفاق و استفاده سازمان منابع طبیعی از جادههایی که توسط مجریان طرحهای جنگلداری احداث شده است را برابر ماده (10) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع تصریح کرده است. در ایران بهجز حق استفاده سازمان منابع طبیعی از جادههای طرحهای جنگلداری که توسط مجریان احداث شده، حق عبور و ارتفاق خاصی برای سازمان پیشبینی نشده است. البته در همین حق عبور نیز اشارهای به استفاده از این جادهها در راستای مبارزه با آتشسوزی نشده است؛ میتواند از همه روشهای موجود بهمنظور دسترسی به منطقه دچار حریق و همچنین انواع دخل و تصرفات در اعیان و عرصهها شامل خاکبرداری، قطع و ... استفاده کند. |
حقوق یاد شده در این بخش میتواند با بخش اقدامات پس از اطفای حریق درخصوص احیا و بازسازی اراضی سوخته ادغام گردد. بااینحال تفکیک آن در این بخش صرفاً بهمنظور نشان دادن خلأهای قانونی در مراحل مختلف اطفای حریق است. |
|
مبارزه با آتش و استفاده از آتش متقابل |
فرمانده امداد میتواند حتی در نبود مالکان نسبت به پیادهسازی تاکتیکهای مبارزه با آتش و در صورت موافقت ایشان حتی نسبت به آتشزنی کنترل شده نیز اقدام نماید. فرمانده عملیات در فرانسه حتی در غیاب مالکان اجازه دارد به تاکتیکهای مختلف برای الزامات مبارزه با آتش متوسل شود. البته قانونگذار فرانسوی در زمینه مبارزه با آتش از طریق آتشزنی عمدی (کنترل/ تجویز شده)، موافقت مالکان را شرط تحقق چنین تاکتیکی میداند. |
درباره این موضوع آفریقای جنوبی علمی عمل کرده و استفاده از آتش کنترل شده را منوط به انجام تحقیقات بیشتر دانسته است. |
ترکیه اختیارات گستردهای را به متولی مبارزه با آتش یعنی کمیته بزرگ محلی اعطا کرده و کمیته را از طریق ادارات تحت اختیارش مجاز به انجام هرگونه تغییرات کاربردی کرده است. قانون جنگل ترکیه در مورد آتشزنی عمدی تصریحی ندارد و مشخص نیست آیا کمیته محلی اجازه صدور چنین تاکتیکی را دارد یا خیر؟ اما در هر حال کمیته یاد شده اختیارات زیادی در پیادهسازی تغییرات کاربردی دارد. |
- |
شرایط استفاده استفاده از این تکنیک مخاطرهآمیز (اما در برخی مواقع لازم) و اختیارات لازم باید به فرمانده عملیات میدانی اطفای حریق تفویض شود تا در شرایطی که وی ناچار به استفاده از آن باشد مورد تعقیب و پیگرد قانونی از طرف دیگر دستگاهها و یا اشخاص حقیقی و حقوقی قرار نگیرد. |
|
استفاده از نیروی مردمی در عملیات اطفای حریق |
- |
در آفریقای جنوبی مأمور حمایت در برابر آتش میتواند به افراد 16 تا 60ساله دستور دهد تا به وی کمک کنند؛ البته واضح است که چنین امری از نقطهنظر معیار حقوق شهروندی پسندیده نیست. |
امکان استفاده از مردم داوطلب در فرایند اطفای حریق پیشبینی شده است. نحوه تأمین تجهیزات، حملونقل، تغذیه و حتی در صورت وارد شدن جراحات و صدمات جانی، شرایط و مبالغ جبران غرامتها نیز مشخص شده است. |
در مواردی که دستگاههای مشمول اقدام به استفاده از تشکلهای مردم نهاد، همیاران طبیعت، نیروهای داوطلب مردمی و نیروهای سایر دستگاهها نمایند، از حمایتهای قانونی، قضایی و بیمهای موضوع این آییننامه و مواد (۹)، (۱۶) و (۲۰) قانون مدیریت بحران کشورـ مصوب ۱۳۹۸ـ بهرهمند خواهند شد (ماده (۷) آییننامه اجرایی قانون حمایت قضایی و بیمهای از مأموران یگان حفاظت محیط زیست و جنگلبانی، مصوب 1399/11/25). |
هرچند ماده (۷) آییننامه اجرایی قانون حمایت قضایی و بیمهای از مأموران یگان حفاظت محیط زیست و جنگلبانی بستر قانونی حمایت را فراهم کرده، اما بدیهی است درصورتیکه قرار است از داوطلبین استفاده شود باید مقررات لازم دیگری نظیر اطلاعرسانی، آموزشهای اولیه، مشوقها، جبران خسارت نیز پیشبینی و همه اینها در قانون آتشسوزی پیشبینی گردد. |
|
ممنوعیتهای قابل تجویز پس از اطفای حرق، ارزیابی و بازبینی |
فرانسه در قانون جنگل خود یک دوره اولیه ۱۰ساله و سپس یک دوره ثانویه که میتواند تا ۱۰ سال دیگر طول بکشد را مشخص کرده است. بهعبارت دیگر قانونگذار فرانسوی معتقد است بازسازی سرزمین در بازجنگلکاریهای فرانسه دستکم 10 سال به طول خواهد انجامید و چهبسا که تا بیست سال نیز به طول بینجامد. همچنین در فرانسه، بخشدار میتواند چرای دام را در تمام یا قسمتی از منطقه سوخته برای مدت ۱۰ سال ممنوع کند و میتواند این مدت را تا 10 سال دیگر نیز تمدید کند و همچنین امکان دارد این مدت را کاهش دهد. |
نکتهای که در قوانین جنگل آفریقای جنوبی آمده اما از چشم قانونگذاران کشورهای دیگر بهدور مانده، لزوم ارائه گزارشها و آمار آتشسوزیهای هر منطقه به وزیر مسئول جنگلها برابر ماده (۵) قانون آتشسوزی این کشور است؛ چنین گزارشهایی میتواند هم سامانه رتبهبندی خطر آتشسوزی را بهروز کند و هم نقایص پیادهسازی و اجرای عملی برنامههای حمایت در برابر آتش را گزارش کرده تا برای رفع آنها تمهید اندیشیده شده یا تحقیقات لازم انجام شود. درحقیقت در این کشور بعد از رتبهبندی خطر آتشسوزی و پس از هربار وقوع حریق، اینگونه پیشبینی شده تا یک سامانه ارزیابی و بازبینیِ تصمیمات و اقدامات انجام شده، دستورالعملهای بهروزتر و کارآمدتری پیشنهاد کند؛ درنتیجه آفریقای جنوبی در این زمینه بهتر از کشورهای دیگر عمل کرده است. |
ترکیه برای این دوره ممنوعیت، بازه زمانی 15 ساله تعیین کرده که هرچند مدت معقولی بهنظر میرسد، اما بهنظر میرسد قانون جنگل فرانسه با تعیین یک دوره ثابت دستکم ۱۰ساله و تمدید آن توسط مقام محلی، بازسازی سرزمین و به نتیجه رسیدن بازجنگلکاریها را نسبت به ترکیه بیشتر تضمین کرده و امکان برقراری چرای دوباره را در نزدیکترین دوره ممکن میسر میسازد. |
قوانین جنگل ایران اگرچه ممنوعیت چرای دام بهدلیل آتشسوزی را بهنوعی در قوانین خود تصریح کرده، بااینحال عبارت «چرای غیرمجاز در محدوده جنگلهای سوخته» مندرج در ماده (50) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع ، این تناقض را آشکار میسازد. چراکه از این عبارت میتوان اینگونه برداشت کرد که در جنگلهای سوخته امکان اعطای پروانه چرا بهصورت قانونی هم وجود دارد. |
این بخش نیازمند مقررهگذاریهای دقیقتر در کشور است. ازسوی دیگر لازم است منطقه سوخته شده طبق نظر کارشناسان سازمان مورد بررسی قرار گرفته و حداقل زمانی که لازم است منطقه قرق شود اعلام شده و کلیه پروانه های چرا بهطور موقت در آن منطقه لغو و در صورت امکان چراگاههای مجاور و دارای ظرفیت چرا انتقال داده شود. |
|
اقدامات اصلاحی و بهداشتی |
- |
- |
در ترکیه جمعآوری درختان سوخته یا توسط خود اداره جنگل انجام میشود و یا به تعاونیهای روستایی جنگلی و مردم مجاور جنگل واگذار میشود. |
در خارج از حوزه اجرای طرحهای جنگلداری، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری ایران موظف شده درختان سوخته را رأساً جمعآوری کرده تا هم ورود مردم به اراضی ملی و بهرهبرداری از منابع طبیعی را تبدیل به یک روال عمومی نکند تا هم حقی برای کسی ایجاد نشود و هم از تخریب و دستاندازی احتمالی مردم و یا پیمانکاران مقطعی در خلال جمعآوری درختان سوخته به درختان و تودههای جنگلی سالم جلوگیری شود (بهاستناد تبصره «۲» ماده (۴) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع). |
جمعآوری درختان سوخته و نیمسوز که احتمال وقوع دوباره حریق یا شیوع آفات و بیماریها را افزایش میدهند بهمنظور جلوگیری از انتشار آن به تودههای سالم لازم است در نص قانون مورد تصریح قرار گیرد. ازسوی دیگر شاید در برخی موارد لازم باشد بهدلیل جلوگیری از عدم انتشار و یا مقرونبهصرفه نبودن خروج درختان سوخته و نیمسوخته این درختان در همان محل زغالگیری شوند. در این صورت استفاده از مردم محلی در برداشت از این منابع با اجازه سازمان منابع طبیعی ضرورت مییابد. چراکه برابر ماده (۴) قانون حفاظت و بهرهبرداری سازمان موظف است در خارج از مناطق دارای طرح جنگلداری رأساً نسبت به برداشت این درختان اقدام نماید. ازاینرو لازم است ماده (۴) با الحاق تبصرهای اصلاح گردد. |
|
احیا و بازجنگلکاری |
تکلیفی بر بازجنگلکاری تمامی جنگل سوخته شده (البته در مناطق خارج از رژیم جنگلداری) ندارد. |
- |
به بازجنگلکاری مناطق جنگلی سوخته شده اصرار دارد. در نتیجه برخی مناطق شاید سرشت جنگلی یا گونه جنگلی مقاوم به آتش نداشتهباشند و مجدداً در معرض خطر آتشسوزی قرار گیرند. |
بهجز قرق جنگل سوخته با هدف احیای آن، تمهیدی در مورد راهحلهای احیایی دیگر در قوانین ایران اندیشیده نشده است (بهاستناد ماده (50) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع). |
بهطور ناقص در قوانین مورد توجه قرار گرفته و لازم است راهحلهای احیایی در اراضی سوخته جزء وظایف و اختیارات سازمان منابع طبیعی در نظر گرفته شود. |
|
مشوقها، جبران خسارت و پرداخت غرامت |
- |
در مواردی که امکان شکایت در مورد خسارت و دریافت غرامت از شخص مرتکب یا موجب آتشسوزی و یا مالکی که در اثر بیمبالاتی وی، آتش از زمین او شروع یا گسترشیافته، وجود دارد، پیشنهادهایی قانونی ارائه شده است. |
پرداخت اضافهکاری، آنگونه که در قانون جنگل ترکیه تجویز شده است، مشوقی است که میتواند برای مشارکت پرسنل اداره جنگل و یا دیگر ادارات مشارکتکننده در اقدامات طاقتفرسا و پرمخاطره اطفای حریق در جنگلها در نظر گرفته شود. افراد و پرسنل حاضر در عملیات اطفای حریق در صورت وارد شدن صدمه جزئی یا جانی، خود و یا خانواده ایشان تحت چتر حمایتی قرار گرفته و غرامت دریافت میکنند. قانونگذار ترک حتی در مورد هزینههای انتقال و درمان اشخاصی که در جریان اطفای حریق جنگل دچار جراحت، معلولیت و بیماری میشوند نیز اظهارنظر کرده و پرداخت آن را برعهده اداره جنگل گذاشته است. |
- |
فقدان بستر قانونی برای اعطای مشوقها، جبران خسارت و پرداخت غرامتها |
مأخذ: همان.
طی سالیان اخیر هرچند اقدامات متعددی توسط دستگاههای متولی بهویژه سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور جهت مقابله با آتشسوزیهای جنگلها و مراتع بهانجام رسیده، اما مقابله با آتشسوزی دارای ابعاد مختلف فنی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی است و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در کنار سازمان حفاظت محیط زیست بهتنهایی نمیتوانند از عهده انجام تمام عملیات حفاظتی، حمایتی و اطفای آتشسوزی جنگلها برآیند. بررسی پیشینه تقنینی در این حوزه نشان میدهد که هرچند قانونگذار در قوانین مختلفی نظیر قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع، قانون شکار و صید، قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، قانون هوای پاک و قانون مجازات اسلامی سعی کرده است نسبت به مدیریت و مقابله با آتشسوزیهای جنگلها و مراتع مقررهگذاریهای لازم را بکند، اما این مواد قانونی فاقد جامعیت لازم بوده است. این درحالی است که برخی کشورها نظیر فرانسه و ترکیه، با اختصاص یک فصل و آفریقای جنوبی با وضع یک قانون مختص آتشسوزی، بسترهای قانونی قابل ملاحظهای را در اختیار متولیان امر قرار داده است. نظر به گذشت 57 سال از تصویب قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع ایران، خلأها و ضعفهای عیان شده از قانون یاد شده طی این سالها، پدیدار شدن مسائل نوظهور نظیر تغییر اقلیم، افزایش نگرانیهای محیط زیستی بین مردم و موارد دیگر ضرورت دارد قانون مستقلی در این زمینه با نام پیشنهادی «قانون آتشسوزی جنگلها و مراتع کشور» به تصویب برسد و یا با الحاق یک فصل مجزا بهنام «حمایت» (در برابر: آتشسوزی، آفات و بیماریها، تغییر اقلیم و ...) به قانون فعلی حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع کاستیهای قانون یاد شده مرتفع گردد. با توجه به قوانین جنگل کشورهای مورد مطالعه و ارزیابیهای صورت گرفته از آنها، چارچوب پیشنهادی تقنینی مقابله با آتشسوزی در جدول 5 ارائه شده است. محورهای پیشنهادی تقنینی باید در قالب یک لایحه با تولیگری سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری و سازمان حفاظت محیط زیست و با همکاری دستگاههای مربوطه به مجلس شورای اسلامی ارائه شود که در این راستا در جدول نیز دستگاههای مرتبط در محورهای مختلف نیز پیشنهاد شده است.
جدول 5. چارچوب تقنینی مقابله با آتشسوزی در جنگلها و مراتع
|
موضوع |
محورهای تقنینی پیشنهادی |
دستگاه مربوطه |
|
تعیین مناطق پرخطر سیستم هشدار، مخابره و رتبهبندی خطر آتشسوزی |
· پهنهبندی مناطق دارای خطر و ریسک آتشسوزی در کل کشور به نواحی جداگانه، · ایجاد یک سامانه رتبهبندی ریسک و خطر آتشسوزی در مناطق تعیین شده، · مخابره نظاممند و از پیش برنامهریزی شده به دریافتکنندگان مختلف درباره هشدار احتمال وقوع آتشسوزی و آتشسوزیهای در حال جریان در اولین فرصت ممکن از شبکههای رادیو و تلویزیونی سراسری و مراکز استانها و اعلام منظم و نظاممند رتبه خطر آتشسوزی به ادارات تابعه و انجمنهای حمایت در برابر آتش. |
سازمان هواشناسی، سازمان صدا و سیما |
|
تهیه طرح مدیریت جامع آتشسوزی- حق عبور، ارتفاق، تصرف، مداخله |
· مطالعه، تدوین و تصویب طرحهای مقابله با آتشسوزی با ملاحظه کلیه تجهیزات پایش و اطفای حریق مورد نیاز نظیر پستهای مراقبتی، سامانههای مخابراتی، پهپادی و مخازن آب، · پیشبینی حق ارتفاق گذرگاهها و مسیرهای مورد نیاز برای دسترسی به آتش از طریق اراضی ملی، عمومی و مستثنیات حین عملیات اطفای حریق منوط به پرداخت حق مجرا به مالکین و ثبت حقوق یاد شده در اسناد مالکیتی اراضی یاد شده بهمنظور اطلاعرسانی به مالک یا مستأجر جدید. |
وزارت کشور (استانداریها)، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، وزارت ارتباطات |
|
پاکسازی |
· پاکسازی، پاکتراشی و حفظ وضعیت پاکتراشی شده در گذرگاهها و در پهنههای واقع در فاصله تعیین شده از جنگلهایی که خطر آتشسوزی دارند (با اعلام سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری) و انجام اقدامات لازم نظیر عایق کردن تأسیسات یا هر مقررات فنی مناسب دیگر مانند زیر خاک کردن کابلها و ... . |
وزارت نیرو، وزارت نفت، وزارت راه و شهرسازی |
|
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه |
· تعیین ضوابط حریم اعم از شعاع استقرار کاربریهای مختلف (نظیر تجاری، کشاورزی، صنعتی، مسکونی) در مجاورت جنگلها، · تعیین الگوهای کشت دارای زیستتوده دارای باقیمانده کم، یا ایجاد آتشبر سبز و اعمال محدودیتها و ممنوعیتهایی نظیر روشن کردن یا حمل کردن آتش یا هرنوع دستگاه یا موتور تولیدکننده حرارت، دپو و یا محل سوزاندن زباله در حریم یاد شده، · رعایت ماده (20) قانون هوای پاک در سوزاندن بقایای گیاهی اراضی زراعی پس از برداشت محصول مگر به ضرورت در اثر شیوع آفات و بیماریها با تأیید سازمان حفظ نباتات و نظارت مأموران سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری. |
وزارت صمت، وزارت جهاد کشاورزی |
|
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه |
· امکانسنجی و ایجاد مناطق گردشگری دولتی/ خصوصی در عرصههای جنگلی براساس طرحهای مصوب سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری با هدف تدوین قواعد دسترسی به این مناطق، · تعیین محوطههای مستعد برای ایجاد کمپ و اجاق و محل ایجاد آتش، · مقرر کردن ممنوعیتها، جرائم و مجازاتها در ارتباط با انداختن تهسیگار یا موادی که بهطور غیرمستقیم باعث آتشسوزی شود یا رها کردن آتش و خاموش نکردن آن و ضوابط مرتبط با کم کردن خطر وقوع آتشسوزی و دستورالعملهای از پیش تعیین شده در پیشگیری و مقابله با آتش و همچنین پیشبینیها در مورد بسته شدن این مناطق در صورت بالا رفتن رتبه خطر آتشسوزی. |
وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، وزارت کشور، وزارت ورزش و جوانان |
|
محدودیتها، مقررات و اقدامات پیشگیرانه (جرائم و مجازاتها) |
· اصلاح مجازات حبس برای سوزاندن نهالها و افزایش مجازات سوزاندن درختان و ایجاد آتشسوزی در جنگل و جریمه مرتکبان آتشسوزی براساس هزینه محیط زیستی منطقه سوخته و تخریب مجموعه گیاهی و جانوری و تعیین تکلیف مجازات مرتکبین آتشسوزیهای غیرعمدی، ناشی از قصور، بیمبالاتی و ... . · جرمانگاری اقداماتی که خارج از محلهای اقامت و آتشدانهای تعیین شده منجر به ایجاد آتش و نگهداری آن آتش میکنند و افرادی که آتش را پس از استفاده رها کرده یا در اطفای آن بیمبالاتی میکنند. · مجازات افرادی که با پرتاب کردن، قرار دادن یا رها کردن کبریت یا مواد محترقه دیگر یا هر ماده دیگری که قادر به احتراق خودبهخود یا خوداشتعالی باشد و با این کار آتشی ایجاد کند که گسترش یابد و باعث صدمه یا خسارت شود. · اصلاح جریمه متناسب در صورت تخطی از ممنوعیتهای چرای دام پس از آتشسوزی. · پیشبینی مجازات متناسب درخصوص افرادی که با آتشافروزی قصد تصرف عرصههای ملی را دارند. · تشدید مجازات افرادی که دو بار یا بیشتر اقدام به آتشسوزی عامدانه در جنگلها میکنند و یا افرادی که اقدامات غیرعمدی ایشان چندینبار موجب آتشسوزی در جنگلها میشود. · مجازات افراد یا سازمانهایی که نسبت به وظیفه اعلام عمومی و خصوصی (به ادارات، نهادها و افراد مسئول پیشبینی شده در قانون) مخابره هشدار خطر آتشسوزی مسامحه، اهمال و یا قصور میکنند. · پیشبینی مجازات درباره قصور، بیتوجهی یا کمتوجهی ادارات و سازمانهای دعوت شده به مشارکت در اطفای حریق توسط متولی مبارزه با آتش. · تعیین مجازات برای سازمانهای دارای حق مجرای تأسیسات، لولهها، خطوط انتقال و ... در صورت قصور در تعهد پاکتراشی و حفظ در وضعیت پاکتراشی مسیرهای عبوری. · تعیین تکلیف در رابطه با پیگیری قضایی آسیبهای مالی و جانی وارد شده به اشخاص ثالث، در اثر آتشسوزیهای عمدی و غیرعمدی با منشأ انسانی. |
قوه قضائیه |
|
پاکتراشی، آتشبر، استفاده از آتش کنترل شده پیشگیرانه |
ایجاد آتشبر در مناطق دارای خطر آتشسوزی بهمنظور کاهش گیاهان قابلاشتعال با هدف کم کردن احتمال آتشسوزی و محدود کردن انتشار آتشسوزیها و همچنین مطالعه بهمنظور امکان اجرای آتشزنی عمدی با هدف پاکتراشی آتشبرها و حریم جنگل و حفظ وضعیت پاکتراشی شده. |
|
|
انجمنهای حمایت در برابر آتش، استفاده از نیروی مردمی در عملیات اطفای حریق |
ایجاد انجمنهای حمایت در برابر آتش متشکل از مجریان طرحهای جنگلداری و مرتعداری و ایجاد شرکتهای تخصصی مبارزه با آتش با استفاده از ظرفیت سازمانهای مردمنهاد محیط زیستی، بسیج مردمی و ... که در یک پهنه مشترک قرار دارند در قالب طرح پیشگیری از خطرات طبیعی و تدوین استراتژی مدیریت آتشسوزی برای منطقه مورد نظر، تدوین قواعد پیونددهنده اعضا، شناسایی شرایط محیطی مؤثر بر خطر آتش، ساماندهی و آموزش اعضا در زمینه مبارزه با آتش، مدیریت و پیشگیری آن، معرفی تجهیزات و فناوریهای موجود و جدید، جمعآوری اطلاعات بهمنظور استفاده در سامانه تعیین نرخ خطر آتشسوزی، ارائه گزارشهای سالیانه طبق ضوابط پیشبینی شده و ... . |
|
|
مشوقها، جبران خسارت و پرداخت غرامت |
اعطای مشوقهای متنوع درخصوص اطلاعرسانی وقوع حریق، همکاری داوطلبین و پرداخت فوقالعاده و مأموریت پرسنل مشارکتکننده در اطفای حریق، بیمه کردن و همچنین تعیین نحوه پرداخت غرامت مالی و جانی به پرسنل اداری، انجمنها و افرادی که بهصورت بالفعل در جریان اطفای حریق شرکت داشتهاند. |
|
|
پاکتراشی، آتشبر، استفاده از آتش کنترل شده پیشگیرانه |
الزام مجری طرح یا پیمانکار طرح در مناطق دارای خطر آتشسوزی به خروج درخت افتاده، سیلآورده، خشکیده، سوخته، مریض، آفتزده با اولویت جمعآوری توسط جوامع محلی و با پرداخت بهره مالکانه. |
وزارت کشور |
|
اقدامات اصلاحی و بهداشتی احیا و بازجنگلکاری |
تعیین مناطق سوخته شده بهعنوان یک منطقه ویژه حفاظتی- حمایتی و تدوین مقررات قرق اراضی سوخته و ممنوعیت چرای دام، زراعت دیم، ممنوعیت روشن کردن آتش یا حمل یا هرگونه فعالیت با احتمال خطر آتشسوزی و لغو یا تعلیق پروانههای صادر شده قبلی تا 10 سال و با قابلیت تمدید تا 10 سال دیگر. انجام عملیات اصلاحی، بهداشتی در اراضی سوخته جنگلی و مرتعی شامل برداشت و حذف درختان سوخته، نیمسوخته و ضعیف شده و خروج آن از عرصه یا تبدیل آن به زغال بهمنظور آمادهسازی عرصهها برای بازسازی سرزمین و احیا از طریق بازجنگلکاری و استقرار گونههای قبلی یا جنگلکاری با گونههای مقاوم به آتش پس از دریافت گزارشهای مربوط به آتشسوزی با اولویت جوامع محلی. |
|
|
متولی مبارزه با آتش |
تعیین متولیان مبارزه با آتش با اختیارات در طول یکدیگر بهترتیب شامل شورای روستا، شهرداری، بخشداری، نیروی انتظامی، آتشنشانی و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با هدف عملکرد سریع در کنترل آتش و تعیین سلسلهمراتب اختیارات هریک از ارگانهای یاد شده در کنترل عملیات اطفای حریق در صورت رسیدن مقام صالحتر با هدف تحویل عملیات اطفای حریق به مسئول دارای تبحر بیشتر در اطفای حریق. اعطای اختیارات قانونی ریاست سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با امکان تفویض اختیارات به مدیرکل منابع طبیعی استان یا جانشین وی مبنیبر ایجاد کمیته پیشگیری از مخاطرات طبیعی نظیر آتشسوزی متشکل از ادارات راه، کشاورزی، فرمانداری، بخشداری، شهرداری، دادگستری و ... از شهرستانهای درگیر بهمنظور اختیار ایجاد هرگونه تغییرات کاربردی اضطراری پیشبینی نشده در طرح پیشگیری از مخاطرات طبیعی، نظیر ورود یا احداث مسیر دسترسی از طریق اراضی ملی، دولتی یا خصوصی بهمنظور مبارزه با آتش و الزام ادارات یاد شده در صورت تقاضای کمک متولی با کلیه تجهیزات و پرسنل در اختیار. |
وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، وزارت کشور |
|
تأمین تجهیزات |
پیشبینی تأمین تجهیزات، ابزار، سوخت، خوراک، البسه مورد نیاز و ... مورد استفاده توسط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، شرکتهای مبارزه با آتش و داوطلبین مردمی آموزشدیده. |
سازمان برنامه و بودجه |
|
اعتبارات پژوهشی |
اعطای اعتبارات پژوهشی بهمنظور انجام تحقیقات علمی در کلیه زمینههای حمایت در برابر آتش به دانشگاهها، مؤسسات و شرکتهای مهندسی مشاور و دانش بنیان و همچنین مکلف کردن سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به استفاده از توصیهها و مشورتهای علمی (شورای عالی جنگل و مرتع) در زمینه استفاده از آتش کنترل شده، بررسی و مطالعه امکان استقرار مجدد جنگل با گونههای قبلی یا گونههای جدید با در نظر گرفتن تغییرات اقلیمی و ... و سپس بازسازی سرزمین، احیا و بازجنگلکاری منطقه سوخته و نگهداری از آنها توسط سازمان و یا با استفاده از پتانسیل جوامع محلی و بخش خصوصی از طریق ارائه مشوقهای مختلف. |
وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، معاونت علم و فناوری و اقتصاد دانش بنیان |
|
ارزیابی و بازبینی |
ارزیابی عملیات پیشگیری و اطفای حریق و تدوین گزارش سالیانه عملکرد کمیته مقابله با آتشسوزی، انجام بازدیدهای دورهای پس از اطفای حریق تا 10 سال و بازسازی سرزمین و بازبینی طرحهای مقابله با آتشسوزی براساس گزارشهای ارائه شده. |
|
