ارزیابی عملکرد قانون بودجه سال 1403 : حوزه آموزش عالی و تحقیقات

نوع گزارش : گزارش های نظارتی

نویسنده

کارشناس گروه آموزش عالی و تحقیقات دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

10.22034/report.mrc.2024.1403.32.8.20206

چکیده

در این گزارش، عملکرد تبصره ها و ردیف های مرتبط با حوزه آموزش عالی و تحقیقات در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ مورد بررسی قرار گرفته است. همچنین اهم مسائل دانشگاه ها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی در بخش دولتی در حوزه های مربوط به اعتبارات صندوق های رفاه دانشجویان وزارتین علوم و بهداشت (شامل کمبود اعتبارات مربوط به تغذیه دانشجویان، کمبود منابع و پوشش ناکافی برای اعطای تسهیلات به دانشجویان، مشکلات مربوط به کاهش درآمد صندوق ها)، مشکلات مربوط به تهاتر املاک و اراضی دانشگاه ها و مشارکت با بخش غیردولتی جهت احداث بناهای مورد نیاز و همچنین سایر مسائل مربوط به دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی (شامل مسائل مربوط به پاداش پایان خدمت دانشگاهیان، عدم بهره مندی از اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور...) مورد بررسی قرار گرفته است. نتایج نشان می دهد تخصیص اعتبارات عمومی در ۶ ماهه نخست سال ۱۴۰۳ در دانشگاه های مورد بررسی از وضعیت مناسبی برخوردار بوده است. درخصوص تبصره ها نیز باید عنوان شود که اعتبارات صندوق رفاه دانشجویان وزارتین از محل بازپرداخت وام های شهریه دانشجویان به دلیل اتمام دوره زمانی بازپرداخت عایدی خاصی نداشته است و ازسوی دیگر با توجه به کاهش درآمدها و هدررفت منابع از روش های مختلف، صندوق های رفاه در انجام مأموریت های خود با چالش هایی مواجه شده اند. در راستای بند «الف» تبصره «۱۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز بررسی ها نشان می دهد تاکنون ۹۵ ملک و اراضی متعلق به دانشگاه ها جهت انجام تهاتر و احداث ساختمان و خوابگاه در پردیس اصلی دانشگاه ها شناسایی شده و مجوز هیئت عالی مولدسازی دارایی های دولت را اخذ کرده است، اما وجود برخی مسائل و چالش های حقوقی می تواند چالش هایی را برای تحقق این حکم ایجاد کند که در صورت رفع آنها، این حکم می تواند منشأ اثر قابل توجهی برای دانشگاه ها باشد. 

گزیده سیاستی

 بالغ بر 90درصد اعتبارات عمومی مؤسسات آموزش عالی صرف هزینه های اجتناب ناپذیر همچون تغذیه دانشجویان (با حدود%17) شده و اعتبارات اندکی صرف امور پژوهشی و فرهنگی میشود. با توجه به کمبود بیش از 1500میلیارد تومان در بخش تغذیه دانشجویان، نیازمند توجه جدی به بهره وری در هزینه کرد در این بخش، ظرفیت وقف در احداث خوابگاهها و تسری اعتبارات قانون استفاده متوازن به دانشگاهها هستیم.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

 عدم تحقق یا تحقق دیرهنگام اعتبارات پیش‌‌بینی شده برای دستگاه‌‌های ذی‌‌ربط در قوانین بودجه سنواتی، ابهام و ضعف نگارش در تبصره‌‌ها و بندهای قانونی، عدم پیش‌‌بینی آیین‌‌نامه‌‌های اجرایی، تخلف دستگاه‌‌ها در هزینه‌‌کرد اعتبارات در محل‌‌های پیش‌‌بینی شده و غیره بخشی از آسیب‌های احتمالی است که ارزیابی عملکرد قوانین بودجه می‌تواند بخش قابل‌توجهی از این مسائل را برای سیاستگذار و مجری روشن کند. از دیگر مزایای بررسی عملکرد قوانین بودجه سالیانه احصای نظرات، پیشنهادها، مسائل و چالش‌‌های ذی‌‌نفعان و استفاده از این موارد برای بهبود لوایح بودجه سالیانه است. در گزارش حاضر، اعتبارات و تبصره‌های مرتبط با حوزه آموزش عالی و تحقیقات از همین منظر مورد بررسی و ارزیابی کارشناسی قرار گرفته است.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

بررسی عملکرد تبصره‌‌های مرتبط با حوزه آموزش عالی و تحقیقات و بررسی وضعیت موجود برخی از دانشگاه‌‌ها نشان‌دهنده نقاط قوت و البته چالش‌هایی است که در ادامه به آنها پرداخته می‌شود.

  1. میزان اعتبارات در 6 ماهه اول سال 1403 برخی از دانشگاه‌هایی که گزارش عملکرد آنها بررسی شده، نشان‌دهنده تخصیص مناسب اعتبارات عمومی با میانگین حدود پنجاه درصد (50%) است، اما دقت در اعتبارات اختصاصی نشان می‌دهد، میزان تحقق این اعتبارات کمتر بوده و میانگین آن برای دانشگاه‌های بررسی شده حدود چهل درصد (40%) است.
  2. با توجه به اتمام دوره زمانی بازپرداخت‌‌ وام‌های شهریه دانشجویی مربوط به سال‌های 1385 تا 1402، عملکرد بند «ب» تبصره «۱۲» که سقف 300 میلیارد تومانی برای صندوق‌های رفاه دانشجویان پیش‌بینی کرده بود، عملاً امکان تحقق نداشته و اعتباری از این بند به صندوق‌ها افزوده نشده است. همین امر، شفافیت بودجه را نیز تحت‌الشعاع قرار داده و انتظارات غیرواقع‌بینانه برای ذی‌نفعان ایجاد کرده است.
  3. دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری تاکنون 95 مورد از املاک و اراضی متعلق به خود را شناسایی و برای کمک به تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام مجوز هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت را اخذ کرده‌اند که دانشگاه‌های یزد، پیام نور و شهید چمران اهواز به‌ترتیب بیشترین عملکرد را در این‌خصوص داشته‌اند، اما برخی مشکلات و چالش‌های حقوقی نیز در مسیر اجرای این بند شناسایی شده است که در صورت رفع آنها می‌تواند منشأ اثر قابل‌توجهی برای دانشگاه‌ها باشد، شامل:

- ناهماهنگی بین‌دستگاهی جهت تفکیک املاک و اراضی دارای سند یکپارچه،

- مشکلات مربوط به آیین‌نامه اجرایی، به‌طوری‌که امکان تهاتر اموال منوط به بدهی‌های قطعی شده است که پس از اتمام احداث بنا به طلبکار پرداخت می‌شود که این رویه با در نظر گرفتن شرایط تورمی، امکان مشارکت را به حداقل ممکن کاهش داده است.

  1. اعتبارات در نظر گرفته شده برای بخش آموزش عالی و تحقیقات نیز در حوزه‌های مختلف با چالش‌هایی همراه است که به‌طور خلاصه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

- کمبود اعتبارات پیش‌بینی شده مربوط به تغذیه دانشجویی و درنتیجه صرف اعتبارات مربوط به سایر امور همچون پژوهش و فناوری برای رفاهیات دانشجویان (به‌طور میانگین 17% اعتبارات دانشگاه‌ها صرف تغذیه می‌شود)،

- هدررفت منابع اختصاص یافته به تهیه غذای دانشجویی به‌دلیل فرسودگی آشپزخانه‌ها،

- کمبود منابع صندوق‌های رفاه و عدم پوشش کافی جمعیت دانشجویی جهت ارائه تسهیلات،

- کاهش توان مالی صندوق‌های رفاه به‌دلیل کاهش درآمدها،

- مسائل مربوط به پاداش پایان خدمت بازنشستگان،

-عدم بهره‌مندی دانشگاه‌ها از اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور با وجود کسر سه درصد (3%) از اعتبارات عمومی و اختصاصی آنها.

 

1.مقدمه

آموزش عالی و تحقیقات، محور اصلی توسعه و پیشرفت هر کشوری است. بنابراین هرگونه هزینه‌‌کرد در این حوزه یک نوع سرمایه‌‌گذاری ارزشمند و تأثیرگذار محسوب می‌‌شود. در ایران، تأمین اعتبارات آموزش عالی از دو روش منابع عمومی و دیگری بخش خصوصی (شامل خانوارها و نهادهای خصوصی) صورت می‌گیرد. قوانین بودجه سالیانه معطوف به ‌‌بخش اول منابع تأمین مالی آموزش عالی یعنی اعتبارات عمومی است. این اعتبارات در برنامه‌‌های مختلفی ازجمله آموزش نیروی انسانی متخصص (حقوق و دستمزد)، تأمین فضاهای آموزشی و کمک آموزشی، فرهنگی و اجتماعی، رفاهی و ورزشی، تأسیس و احداث، تأمین فضاهای پژوهشی، تعمیرات اساسی و خرید تجهیزات و محوطه‌‌سازی، توسعه فناوری و فن‌آفرینی، کمک‌هزینه تغذیه و اسکان دانشجویان، برنامه پژوهش‌های علمی و غیره مصرف می‌‌شود. بنابراین، این اعتبارات تمام جنبه‌‌های آموزش عالی را دربر می‌‌گیرد و برای ادامه کار این مؤسسات حیاتی است. بنابراین، در شرایط کنونی لازم است سیاستگذاران و تصمیم‌‌گیران کشور ازجمله مجلس شورای اسلامی بر عملکرد و میزان تأثیرگذاری و استفاده بهینه از اعتبارات عمومی نظارت کافی داشته باشند و درکنار این نظارت با احصای مسائل این حوزه برای سال‌‌های آتی تصمیمات دقیق‌‌تر و مطلوب‌‌تری را اتخاذ کنند. در این گزارش تلاش شد‌ درخصوص تبصره‌‌ها، ردیف‌های بودجه‌ای دانشگاه‌ها، مؤسسات پژوهشی و صندوق‌های رفاه دانشجویی و مسائل آموزش عالی کشور تصویری برای سیاستگذاران ازجمله نمایندگان مجلس شورای اسلامی با هدف تصمیم‌‌گیری بهتر ایجاد شود و پیشنهادهایی ارائه شده است.

 

2. بررسی تبصرههای قانون بودجه سال 1403 در حوزه آموزش عالی و تحقیقات

 تصویب قانون بودجه سال 1403  [1]با حذف دو بند بسیار مهم و دارای عملکرد مثبت طی سال‌های اخیر که یکی مربوط به هزینه‌کرد یک درصد (1%) اعتبارات پژوهشی دستگاه‌های‌ اجرایی (موضوع‌ ماده (۵۶) قانون الحاق 2) و دیگری هزینه‌کرد شصت درصد (60%) هزینه امور پژوهشی شرکت‌ها از طریق پایان‌نامه‌ها و رساله‌های دانشجویی می‌شد همراه بود، همچنین دو بند «الف» با موضوع اعطای مجوز به‌ دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزشی و پژوهشی دولتی و‌ پارک‌های علم و فناوری وابسته به وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و قوه قضائیه (دانشگاه علوم‌ قضایی و خدمات اداری) به تجمیع املاک خود از طریق تهاتر و احداث ساختمان‌‌های مورد نیاز در پردیس اصلی و‌‌ خوابگاه‌های متأهلین و «ب» با موضوع واریز صددرصد (100%) وجوه اداره شده پرداختی از محل بازپرداخت‌‌ وام‌های شهریه دانشجویی از سال 1385 تا سال 1402 به خزانه‌داری کل کشور و مصرف این وجوه تا سقف سه هزار میلیارد (3000,000,000,000) ریال‌‌ به‌عنوان کمک جهت افزایش منابع صندوق‌ها ...» تبصره «۱۲» در این قانون به تصویب رسید که در جدول زیر به بررسی این دو بند پرداخته می‌شود.

جدول 1. بررسی عملکرد تبصره‌‌های قانون بودجه سال 1403

تبصره / بند

موضوع تبصره

عملکرد

اظهارنظر کارشناسی

تبصره «۱۲»

بند «الف»

به‌ دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزشی و پژوهشی دولتی و‌ پارک‌های علم و فناوری وابسته به وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و قوه قضائیه (دانشگاه علوم‌ قضایی و خدمات اداری) اجازه داده می‌شود ضمن رعایت اصل پنجاه و سوم (۵۳) قانون اساسی نسبت به تجمیع املاک خود از طریق تهاتر و احداث ساختمان‌‌های مورد نیاز در پردیس اصلی و‌‌ خوابگاه‌های متأهلین با تصویب هیئت امنا و رعایت قوانین و مقررات مربوط اقدام کنند.

تاکنون 95 ملک و اراضی مازاد متعلق به دانشگاه‌ها و مراکز آموزشی و پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (دانشگاه بین‌المللی امام خمینی 3 مورد، دانشگاه پیام نور 20مورد، دانشگاه جامع علمی – کاربردی 1 مورد، دانشگاه شهید چمران اهواز 13 مورد، دانشگاه علامه طباطبایی 4 مورد، دانشگاه مازندران 16 مورد، دانشگاه یاسوج 1 مورد، دانشگاه یزد 32 مورد، سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی و اسلامی 1 مورد، و دانشگاه سمنان 4 مورد) برای کمک به تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام مجوز هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت را اخذ کرده‌اند. همچنین تعداد دیگری از دانشگاه‌ها نیز در مرحله بررسی و ارزیابی برای معرفی املاک مازاد خود به هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت جهت کمک به احداث یا تکمیل طرح‌های عمرانی مورد نیاز با اولویت‌‌ خوابگاه‌های متأهلین هستند.

با توجه به نیاز دانشگاه‌ها به احداث ساختمان‌های جدید جهت توسعه علوم و همچنین کمبود‌‌ خوابگاه‌های متأهلین، حکم حاضر در راستای تبدیل به احسن کردن املاک دانشگاه‌ها و کاهش دغدغه مسکن دانشجویان متأهل با ایجاد‌‌ خوابگاه‌های متأهلین، می‌تواند مؤثر باشد. دقت در عملکرد دانشگاه‌ها‌‌‌ در این‌خصوص نیز نشان از استقبال آنها دارد، اما شواهد نشان از چالش‌هایی نیز در این‌خصوص دارد، که ازجمله آنها می‌توان به عدم هماهنگی بین‌دستگاهی و تشریفات سخت مزایده اشاره کرد. به‌طوری‌که بررسی‌ها نشان می‌دهد در صورت هماهنگی بین‌دستگاهی جهت تفکیک (املاک دارای اسناد یکپارچه) و سپس فروش آنها می‌توانست در این زمینه بیشتر راهگشا باشد. برخی مشکلات اجرای این حکم نیز مربوط به آیین‌نامه اجرایی آن است که امکان تهاتر اموال موصوف با بدهی‌های مسجل را از نظر قانونی با دشواری‌هایی همراه کرده است. چراکه بدهی پس از اتمام احداث بنا به طلبکار پرداخت می‌شود که این رویه با در نظر گرفتن شرایط تورمی، امکان مشارکت را به حداقل ممکن کاهش داده است.

بنابراین به‌نظر می‌رسد با اصلاحاتی در آیین‌نامه اجرایی و همچنین تولی‌گری وزارت علوم به‌منظور هماهنگی بیشتر با سایر دستگاه‌ها برای صدور اسناد تفکیکی اشاره شده و سپس تهاتر یا فروش می‌تواند عملکرد این حکم را نیز به میزان قابل‌توجهی بهبود بخشد.

تبصره «۱۲»

بند «ب»

ب ـ صد در صد (۱۰۰%) وجوه اداره شده پرداختی از محل بازپرداخت‌‌ وام‌های شهریه دانشجویی از سال ۱۳۸۵ تا سال ۱۴۰۲ به خزانه‌‌‌داری کل کشور واریز می‌شود. وجوه مذکور تا سقف سه هزار میلیارد (۳،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰) ریال به صندوق‌‌های رفاه دانشجویی‌‌ به‌عنوان کمک، جهت افزایش منابع مالی صندوق‌‌های مزبور اختصاص می‌یابد تا مطابق اساسنامه مصوب، برای پرداخت وام شهریه به دانشجویان دانشگاه‌های دولتی و دانشگاه آزاد اسلامی براساس سرانه دانشجویی و سایر پرداخت‌‌های رفاهی دانشجویی و مازاد هزینه تحصیلی دانشجویان تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور و ایثارگران و فرزندان آنها و افرادی که تحت پوشش هیچ نهادی نیستند به تشخیص کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور به مصرف برسد .

کل اعتبار وجوه اداره شده صندوق‌‌های رفاه دانشجویان تا 1395‌‌ به‌عنوان آخرین سال، حدود 800 میلیارد تومان بوده است. بازپرداخت این منابع ازسوی دانشجویان از سال 1398 تا پایان سال 1402 به‌طور کامل محقق شده‌است. یعنی از سال 1395 هر ساله به‌طور میانگین 20 درصد از این اعتبار وصول شده‌است. میزان اعتبارات باقی‌مانده از کل وجوه اداره شده مربوط به سال 1395، کمتر از 5 میلیارد تومان است که احتمالاً تا پایان سال 1403 محقق خواهد شد.

بنابراین در نظر گرفتن سقف 300 میلیارد تومان برای بازپرداخت وجوه اداره شده به صندوق‌های رفاه، غیر واقعی است و شفافیت بودجه را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد، ضمن اینکه حمایت از دانشجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی و کمیته امام‌خمینی (ره) مشروط به اعتبارات این بند امری غیر ممکن است، زیرا همان‌طور که بیان شد اعتبار باقی‌مانده رقم بسیار ناچیزی است که امکانی برای حمایت این دانشجویان را فراهم نمی‌سازد. شایان ذکر است درحال‌حاضر منابع صندوق‌ رفاه دانشجویی وزارت علوم کفاف پرداخت وام شهریه فقط به حدود 100 هزار نفر دانشجو از کل جمعیت حدود سه میلیون نفری دانشجویان را دارد.

 

 

3.بررسی میزان تحقق ردیفهای مربوط به آموزش عالی و تحقیقات در قانون بودجه 1403

با توجه به کثرت ردیف‌های مربوط به حوزه آموزش عالی و تحقیقات و عدم امکان بررسی تمامی آنها در قالب گزارش حاضر، میزان تخصیص اعتبارات عمومی و تحقق اعتبارات اختصاصی برخی از دانشگاه‌ها (فردوسی مشهد، رازی کرمانشاه، صنعتی خواجه نصیرالدین طوسی، تهران، شهید باهنر کرمان، محقق اردبیلی و علامه طباطبایی) و همچنین صندوق‌های رفاه دانشجویان وزارتین به‌همراه اعتبارات ستادی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد بررسی قرار گرفته که در جدول زیر ارائه شده است.

جدول 2. میزان تحقق اعتبارات هزینهای مصوب دانشگاه‌های فردوسی مشهد، رازی کرمانشاه، صنعتی خواجه نصیرالدین طوسی، تهران، شهید باهنر کرمان، محقق اردبیلی و علامه طباطبایی و صندوقهای رفاه دانشجویان وزارتخانههای علوم و بهداشت[2] (میلیارد تومان)

مؤسسه

مصوب سال 1403

عملکرد سال 1403

درصد تحقق(درصد)

هزینه عمومی

اختصاصی

جمع

هزینه عمومی

اختصاصی

جمع

عمومی

اختصاصی

جمع

وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

1115

7

1122

467

0

467

41.9

0

41.6

صندوق رفاه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

603

590

1193

277

410

687

46

69.5

57.6

صندوق رفاه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

385

302

687

226

210

436

59

70

63

فردوسی مشهد

1237

409

1646

573

144

717

46.3

35.2

43.5

رازی کرمانشاه

669

104

773

304

24

328

45.4

23.1

42.4

صنعتی خواجه نصیرالدین طوسی

487

104

591

261

51

312

53.6

49

52.8

تهران

3020

1262

4282

1697

778

2475

56.2

61.6

57.8

شهید باهنر کرمان

710

134

844

405

60

465

57

44.7

55.1

محقق اردبیلی

584

86

670

313

46

359

53.6

53.5

53.6

علامه طباطبایی

1110

181

1291

535

68

603

48.2

37.6

46.7

دقت در جدول فوق نشان می‌دهد هرچند که میزان تحقق اعتبارات دانشگاه‌های فردوسی مشهد و رازی کرمانشاه در 6 ماهه اول سال 1403 کمتر از پنجاه درصد (50%) بوده، اما دقت در جزئیات حاکی از این است که تحقق اعتبارات اختصاصی آنها کمتر از میزان مورد انتظار بوده است. البته با در نظر گرفتن این مهم که بخشی از اعتبارات اختصاصی از قراردادهای پژوهشی حاصل می‌شود و ازآنجاکه اکنون در میانه سال قرار داریم و اغلب قراردادها به اتمام نرسیده، امکان تحقق کامل آنها وجود نداشته است. ازسوی‌دیگر بررسی اعتبارات دانشگاه‌های شهید باهنر کرمان و محقق اردبیلی نیز نشان می‌‌دهد میزان تحقق اعتبارات این دانشگاه‌ها بیش از پنجاه درصد (50%) بوده که دانشگاه محقق اردبیلی هم در اعتبارات عمومی و هم اختصاصی به این میزان دست یافته است. در همین خصوص بررسی اعتبارات تحقق یافته صندوق‌های رفاه دانشجویی نیز نشان‌دهنده میزان تحقق قابل‌توجه اعتبارات این دو دستگاه بسیار مهم است.

 

4.مهم‌‌ترین مسائل دانشگاه‌‌ها و مؤسسه‌‌های آموزشی و پژوهشی

کاهش ارزش اعتبارات آموزش عالی کشور به‌رغم رشد عددی این اعتبارات در دهه اخیر موجب شکل‌‌گیری مسائل عمیقی در اغلب دانشگاه‌‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی کشور شده است. در سال‌‌های اخیر بخش قابل‌توجهی از اعتبارات این نهادها (حدودا بیش از 90 درصد) صرف هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر از قبیل حقوق و دستمزد نیروی انسانی و تغذیه دانشجویی شده است. این مهم بدین معناست که با استمرار این وضعیت دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی در انجام مأموریت‌هایی همچون حل مسائل و رفع نیازهای کشور از طریق پژوهش، ارائه خدمات به بخش‌های مختلف جامعه و ... با مشکلات و چالش‌های عمیق‌تری مواجه خواهند بود. در ادامه اهم مسائل مبتلابه دانشگاه‌‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی کشور ناشی از ضعف اعتبارات این دستگاه‌‌ها آمده است:

4-1. کمبود اعتبارات مربوط به تغذیه دانشجویی

در سال‌های اخیر با توجه به استمرار تورم و افزایش هزینه‌های دانشگاه‌ها از محل خرید مواد اولیه و حقوق و دستمزد نیروی انسانی جهت تهیه عذای دانشجویی، دانشگاه‌ها سالیانه منابع بیشتری نسبت به سال قبل برای این موضوع اختصاص می‌دهد،‌ به‌طوری‌که طبق گزارش صندوق‌های رفاه دانشجویی حدود هفده درصد (17%) از منابع دانشگاه‌ها صرف این مهم می‌شود که این عدد در دانشگاه‌های دنیا‌ به‌طور معمول کمتر از ده درصد (10%) است. براساس گزارش صندوق رفاه دانشجویی، کل اعتبار در نظر گرفته شده در سال 1403 برای تغذیه دانشجویان وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به ترتیب حدود شش هزار میلیارد تومان (60,000,000,000,000 ریال) از منابع عمومی دولت در اختیار مؤسسات قرار گرفته است و یک هزار و پانصد میلیارد تومان (15,000,000,000,000 ریال) نیز از منابع اختصاصی آنها به این محل اختصاص یافته است که در مجموع هفت هزار و پانصد میلیارد تومان (75,000,000,000,000 ریال) را شامل می‌شود، اما محاسبات صندوق رفاه دانشجویان نشان می‌دهد، در سال 1403 مبلغ مورد نیاز جهت تأمین هزینه کل تغذیه دانشجویان ذیل وزارتین علوم و بهداشت حدود نه هزار و یکصد و بیست میلیارد تومان (91,200,000,000,000 ریال) بوده که با کسر اعتبارات در نظر گرفته شده (هفت هزار و پانصد میلیارد تومان)، مبلغی در حدود یک هزار و ششصد و بیست میلیارد تومان (16,200,000,000,000 ریال) یعنی مبلغی بیش از میزان اعتباراتی که از محل بودجه اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی به این امر اختصاص یافته، کسری وجود دارد که مؤسسات باید از منابع در اختیار خود اقدام به پرداخت آن کنند. این بدین معناست که دانشگاه‌ها و مؤسسات ملزم به تأمین اعتبار باقی مانده به هر نحو ممکن هستند. به‌عبارت‌دیگر اعتبارات باقی‌مانده (هزار و ششصد میلیارد تومان) از منابع در اختیار مؤسسات که باید به سایر امور همچون آموزش، پژوهش، امور فرهنگی و غیره اختصاص می‌یافت، تأمین می‌شود.

 4-2. هدررفت منابع اختصاص‌یافته به تهیه غذای دانشجویی به‌دلیل فرسودگی آشپزخانهها

هزینه‌های صرف شده برای تهیه غذای دانشجویان بسته به کیفیت آشپزخانه‌هایی که اقدام به تهیه غذا می‌کنند می‌تواند متفاوت باشد. در تقسیم‌بندی موجود آشپزخانه‌ها در سه سطح سنتی، نیمه‌صنعتی و صنعتی قرار می‌گیرند. برآورد صندوق‌های رفاه دانشجویی وزارتین نشان می‌دهد بهره‌وری آشپزخانه‌های صنعتی 30 درصد نسبت به آشپرخانه‌های نیمه صنعتی و 50 درصد نسبت به آشپزخانه‌های سنتی بیشتر است. در ارزیابی دیگر مشخص شد هزینه تمام شده طبخ سه وعده غذا (صبحانه، ناهار و شام) برای آشپرخانه‌های صنعتی حدود 120 هزار تومان بوده که این هزینه در آشپزخانه‌های تقریباً نیمه‌صنعتی حدود 220 هزار تومان محاسبه شده است. در آمار ارائه شده ازسوی صندوق رفاه دانشجویی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، 6 آشپزخانه‌ سنتی و 358 آشپزخانه نیمه‌صنعتی در حال فعالیت هستند که تبدیل آنها به نوع صنعتی هرچند هزینه‌ای را – تنها برای یک‌بار – تحمیل می‌کند - که برآوردها نشان می‌دهد 192 میلیاد تومان اعتبار بدین منظور مورد نیاز است - اما در بلندمدت می‌تواند منجر به افزایش بهره‌وری و کاهش هدررفت منابع از این محل شود.

 4-3. کمبود منابع صندوقهای رفاه و عدم پوشش کافی جمعیت دانشجویی جهت ارائه تسهیلات

صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم از محل منابع در اختیار خود در سال 1402 به دانشجویان دانشگاه‌های آزاد اسلامی (61 میلیارد تومان)، دانشگاه دولتی ( 27 میلیارد تومان)، دانشگاه پیام‌‌نور (46 میلیارد تومان)، غیرانتفاعی (37 میلیارد تومان) و دانشجویان دانشگاه‌ها و مؤسسات وابسته به دستگاه‌‌های اجرایی و تحت پوشش کمیته امداد (3 میلیارد تومان) و در مجموع حدود 174 میلیارد تومان پرداخت کرده است. صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت نیز از محل منابع در اختیار خود در سال 1402 حدود343 میلیارد تومان تسهیلات به 70 هزار دانشجو در قالب‌‌های مختلف وام دستیاری، وام شهریه، ودیعه مسکن، تولد فرزند، کمک بلاعوض و ... پرداخت کرده است. همچنین دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی در این میان 31 میلیارد تومان وام شهریه از صندوق رفاه وزارت بهداشت دریافت کرده‌‌اند. این درحالی است که بنا به گزارش صندوق‌های رفاه دانشجویان وزارتین، درحال‌حاضر منابع اعتباری صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت کفاف وام‌دهی به 36 درصد (36%) از دانشجویان را دارد و در بخش وزارت علوم، منابع موجود تنها برای 7 درصد (7%) از کل حدود 3 میلیون دانشجوی ذیل این وزارتخانه امکان استفاده از تسهیلات صندوق رفاه دانشجویان را فراهم می‌کند. همچنین با توجه به عدم کفایت اعتبارات صندوق‌ها برای پرداخت وام شهریه به دانشجویان شهریه‌پرداز، صندوق‌های رفاه دانشجویان نیز در سال جاری قادر به ارائه وام برای این دسته از دانشجویان نبوده‌اند. این درحالی است که صندوق‌های رفاه دانشجویان براساس ماده (34) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی مقررات مالی دولت  [3]موظف به پرداخت یارانه رفاهی به دانشجویان دانشگاه‌های غیردولتی و آزاد اسلامی نیز هستند.

4-4. کاهش توان مالی صندوقهای رفاه به‌دلیل کاهش درآمدها

با توجه به حکم بند «ب» تبصره «۳» قانون بودجه سال 1403 مبنی‌بر مسدود نمودن کلیه حساب‌های فرعی تمامی دستگاه‌های‌ اجرایی و موظف شدن این دستگاه‌ها بر انجام تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های خود تنها از طریق حساب‌های افتتاح شده نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، صندوق‌های رفاه دانشجویان که «سرمایه‌گذاری برای ایجاد درآمد و نیل به خودکفایی صندوق» به‌عنوان بند «ط» ماده (3) اساسنامه این صندوق ازجمله وظایف هیئت امنا می‌باشد قابلیت اجرایی خود را از دست داده و امکان درآمدزایی از این محل از بین رفته است. براساس گزارش صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، این صندوق از محل سرمایه‌گذاری حدود 400 میلیارد تومانی نزد بانک‌ها سالیانه مبلغ قابل‌توجهی (حدود 133 میلیارد تومان) سود حاصل از این سرمایه‌گذاری را برای امور مختلف به‌ویژه تعمیر، تجهیز و نگهداری‌‌ خوابگاه‌های دانشجویی هزینه کرده که در سال جاری به‌دلیل از بین رفتن این امکان، توان مالی صندوق‌ها نیز کاهش یافته است.

 4-5. مسائل مربوط به پاداش پایان خدمت بازنشستگان

با توجه به حذف ردیف مستقل مربوط به پرداخت پاداش پایان خدمت بازنشستگان دستگاه‌های‌ اجرایی از قانون بودجه سال 1403 و لزوم‌ تأمین منابع مورد نیاز بدین منظور، دستگاه‌های‌ اجرایی به‌جز وزارت آموزش و پرورش موظف به پرداخت پاداش پایان خدمت کارکنان خود به‌صورت درآمد – هزینه و از محل بودجه سنواتی خود شدند. اما با توجه به محدودیت منابع دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی به‌دلیل هزینه‌کرد بیش از 90 درصد (90%) اعتبارات برای حقوق و دستمزد و لزوم‌ تأمین اعتبارات مورد نیاز مربوط به تغذیه دانشجویان، در عمل منبعی برای پرداخت پاداش پایان خدمت اعضای هیئت علمی و کارکنان باقی نمی‌ماند و این خود فشار مضاعفی بر مجموعه دانشگاهی کشور وارد آورده است.

 4-6. عدم بهرهمندی دانشگاهها از قانون استفاده متوازن از امکانات کشور با وجود کسر 3 درصد از اعتبارات عمومی و اختصاصی

دانشگاه‌ها‌، به‌عنوان پیشران توسعه در هر منطقه‌ای شناخته می‌شوند که این مهم را با تربیت نیروی انسانی متخصص و همچنین زمینه‌سازی جهت توسعه فناوری از طریق مراکز رشد و‌ پارک‌های علم و فناوری به انجام می‌رسانند. مطابق «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت» [4] ، مصوب 1393/07/30 مجلس شورای اسلامی، از اعتبارات دانشگاه‌ها نیز به مانند سایر دستگاه‌های دولتی سه درصد (3%) کسر می‌شود تا برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته به مصرف برسد، اما با توجه به اینکه نام دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها و‌ پارک‌های علم و فناوری‌‌ به‌عنوان محل مصرف اعتبارات این قانون ذکر نشده است، دولت نیز در عمل تکلیفی برای هزینه‌کرد در این بخش ندارد. نکته اساسی دیگر که مانع از بهره‌مندی دانشگاه‌ها از مزایای این قانون شده، محدود بودن تخصیص این منابع تنها به دستگاه‌های استانی است و ازآنجاکه دانشگاه‌ها، دستگاه‌های ملی به‌شمار می‌روند، قابلیت دریافت اعتبار استانی از محل این قانون را ندارند.

 

5.نتیجه‌‌گیری

  بررسی عملکرد بند «الف» تبصره «۱۲» قانون بودجه سال 1403 نشان داد تاکنون 95 ملک و اراضی متعلق به دانشگاه‌ها جهت انجام تهاتر و احداث ساختمان و خوابگاه در پردیس اصلی دانشگاه‌ها شناسایی شده و مجوز هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت را اخذ کرده است. اما وجود برخی مسائل و چالش‌های حقوقی چالش‌هایی را برای تحقق این حکم ایجاد کرده است که در صورت رفع آنها، این حکم می‌تواند منشأ اثر قابل‌توجهی برای دانشگاه‌ها باشد. همچنین بررسی بند «ب» همین تبصره که به موضوع وجوه اداره شده پرداختی از محل بازپرداخت‌‌ وام‌های شهریه دانشجویی از سال ۱۳۸۵ تا سال ۱۴۰۲ اشاره دارد نشان داد که صندوق رفاه دانشجویان وزارتین از محل بازپرداخت‌‌ وام‌های شهریه دانشجویان به‌دلیل اتمام دوره زمانی بازپرداخت عایدی خاصی نداشته است و ازسوی‌دیگر با توجه به کاهش درآمدها و هدررفت منابع از روش‌های مختلف، صندوق‌ها در انجام مأموریت‌های خود با چالش‌هایی مواجه شده‌اند.

اما‌ درخصوص عملکرد ردیف‌های قانون بودجه سال 1403، بررسی وضعیت اعتبارات عمومی برخی از دانشگاه‌‌ها مانند دانشگاه فردوسی مشهد، رازی کرمانشاه، شهید باهنر کرمان و محقق اردبیلی در 6 ماهه اول سال 1403 نشان می‌دهد بیش از 90 درصد اعتبارات این دانشگاه‌‌ها صرف هزینه‌‌های اجتناب‌‌ناپذیر نظیر حقوق و دستمزد و تغذیه دانشجویان شده و به همین دلیل امکان پرداختن به‌‌سایر مأموریت‌ها و برنامه‌‌ها را برای دانشگاه‌ها دشوار کرده است. به‌عبارت‌دیگر هزینه‌های مربوط به رفاهیات دانشجویان که مهم‌ترین آن را می‌توان تغذیه دانشجویی در نظر گرفت بخش عمده دیگری از اعتبارات را مصرف می‌کند. به‌طوری‌که علاوه‌بر عدم توزیع مناسب یارانه غذا از یک‌سو، هدررفت اعتبارات از محل‌هایی همچون فرسودگی‌بناها (به‌ویژه آشپزخانه‌های سلف‌های دانشجویی) و همچنین کاهش درآمدهای صندوق‌ها به‌دلیل عدم امکان سرمایه‌گذاری (ناشی از اجرایی شدن بند «ب» تبصره «۳» قانون بودجه سال 1403 مبنی‌بر مسدود نمودن کلیه حساب‌های فرعی تمامی دستگاه‌های‌ اجرایی و موظف شدن این دستگاه‌ها بر انجام تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های خود تنها از طریق حساب‌های افتتاح شده نزد بانک مرکزی) ازسوی‌دیگر منجر به تحت‌تأثیر قرار گرفتن فعالیت‌های پژوهشی و فرهنگی مؤسسات شده است.

به‌طورکلی با توجه به محدودیت منابع در کشور به‌نظر می‌رسد تمرکز بر هزینه‌کرد بهینه و افزایش بهره‌وری می‌تواند‌‌ به‌عنوان راهکاری اساسی درخصوص اعتبارات حوزه آموزش عالی مورد توجه قرار گیرد. در این زمینه با توجه به هزینه‌های فزاینده مربوط به رفاهیات دانشجویان که می‌توان به دو قسمت عمده تغذیه دانشجویی و سایر تقسیم‌بندی کرد از دو روش قابل مدیریت است: هزینه‌های تغذیه از طریق مدیریت یارانه‌های پرداختی به دانشجویان و همچنین ارتقای بهره‌وری فرایند تهیه غذا با صنعتی کردن آشپزخانه‌ها و آموزش نیروی انسانی فعال در این‌خصوص و سایر امور رفاهی همچون‌‌ خوابگاه‌های دانشجویی (مجردی و متأهلین) از طریق اهرم کردن اعتبارات موجود و استفاده از ظرفیت وقف.

 

[1] قانون بودجه سال 1403 کل کشور (بخش اول)، مصوب 1403/01/07 مجلس شورای اسلامی.
[2] پاسخ مکاتبه شماره 16200/8458-82، مورخ 1403/07/28 مرکز با جمعی از دانشگاه‌ها و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، پاسخ مکاتبه شماره 16200/8414- 82 مورخ، 1403/07/28مرکز با صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و مکاتبه، شماره 800/1496 مورخ 1403/08/06 صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با مرکز.
[3] قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مصوب 1380/11/27 و مصوب 1384/08/15 مجلس شورای اسلامی.
[4] قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت، مصوب 1393/07/30 مجلس شورای اسلامی.