خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

یکی از وظایف اساسی شهرداری‌، مراقبت و حفاظت از نوع استفاده از املاک، منطبق با مشخصات مندرج در پروانه ساختمانی و گواهی پایان‌کار ساختمان و جلوگیری از بهره‌برداری برخلاف ضوابط و مقررات کاربری‌ اراضی طرح‌های توسعه‌ به‌ویژه طرح‌ تفصیلی است. با وجود این به‌موجب تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (۵۵) قانون‌شهرداری (الحاقی مورخ 1352/05/17)، استفاده برخی از مشاغل از ساختمان‌های دارای کاربری مسکونی و استقرار در اماکنی که واحد مسکونی محسوب می‌شوند، به‌طور استثنا مجاز تلقی شده و مشمول تغییر عنوان کاربری دانسته نشده است. مصادیق احصا شده و حصری آن شامل دایر کردن دفتر وکالت، مطب پزشکان، دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی، آن‌هم به‌وسیله شخص مالک، از نظر قانون شهرداری استفاده تجاری محسوب نشده است. از میان مصادیق هفت‌گانه ذکر شده مصداق دوم یعنی «مطب پزشک» بعدها و به‌موجب ماده‌واحده‌ای تحت‌عنوان «قانون محل مطب پزشکان» مصوب سال 1366 وضعیت خاص یافته که این معافیت هم شامل استفاده مالک و هم‌ مستأجر شده و هم متأسفانه بدون تشریح و تبیین جزئیات و مصادیق شامل تمامی صاحبان حِرَف وابسته پزشکی نیز شده است. درحالی‌که مداقه در شرح مذاکرات مجلس در زمان بررسی این‌ ماده‌واحده حاکی از معدود بودن مصادیق دارد. مضاف بر اینکه در طول زمان مستثنا شدن حِرَف وابسته پزشکی پررنگ‌تر شده و به طیف وسیعی از فعالیت‌ها تسری یافته است؛ چراکه مصادیق حِرَف وابسته به پزشکی روز به روز در حال افزایش بوده و برخی از معضلات پیچیده شهری ازجمله مشکل ترافیک و حتی مسدود شدن مقطعی معابر فرعی، ایجاد مزاحمت برای شهروندان و مالکین آپارتمان‌ها و املاک مجاور به‌دلیل حجم زیاد مراجعین و بیماران، انتشار بیماری‌ها در واحدهای مسکونی مجاور و همچنین تبعات گریزناپذیر غیربهداشتی نظیر پسماند و آثار تشعشعات ناشی از بارگذاری‌های غیراصولی در طبقات ساختمان‌های مسکونی را به بار آورده است.

تفسیر بسیار موسع از این قانون و‌ ماده‌واحده مذکور، به‌حدی است که برخی از صاحبان این حِرَف حتی خود را معاف از عوارض شهرداری، تأمین پارکینگ، رعایت مقررات ملی ساختمان در ایجاد فضاهای خاص و غیره می‌دانند و متأسفانه در سالیان گذشته برخی از شعب دیوان عدالت اداری نیز با بررسی مصداقی، در برخی از موارد اقدام به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر برای تعیین برخی محدودیت‌ها برای استقرار این فعالیت‌ها کرده‌اند. به‌ویژه آنکه در مورد مطب، گستردگی کارکردهای مختلف مشکلات زیادی را ایجاد کرده است. این درحالی است که مصادیق حِرَف وابسته به پزشکی موکول به آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته که به استناد قانون سازمان نظام پزشکی تصویب و چند نوبت نیز اصلاح شده، تعریف می‌شود. بررسی‌ها حاکی از آن است که در اساس اصل قانون دارای ابهاماتی بوده است. توضیح اینکه در تفسیر باید به اصل حفظ قاعده امری رعایت کاربری‌ها در اماکن و ساختمان‌ها و قاعده انصراف از مواردی که مستند بوده و شک برانگیز نیستند و همچنین قاعده قبح مجزا نمودن بیشتر موارد که به‌طور قطعی خارج از منظور و اهداف قانونگذار است نیز توجه کرد. درواقع مسئله اصلی در اینجا، عدم شفافیت و تمیز دقیق در تعریف واژگان کاربری، کارکرد و فعالیت ساختمان است. این عدم تمیز و اختلاط مفاهیم موجب سردرگمی و ایجاد مشکل در سطح شهرها شده است.‌

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

بی‌شک، شکل حال حاضر استقرار فعالیت‌ها هرچند خوشایند صاحبان کسب‌وکارهای مندرج در متن قانون است، اما موردپسند مدیریت شهری و عموم ساکنین واحدهای مسکونی این ساختمان‌ها نیست. از طرفی وضعیت اقتصادی و شدت رکود در کسب‌وکارهای مختلف‌ به‌ویژه بنگاه‌های اقتصادی خرد نظیر دفاتر مهندسی، روزنامه و مجلات و ازدواج و طلاق بر کسی پوشیده نیست. مبتنی‌بر تجربیات قبلی اصلاح قوانین، در این‌خصوص باید ابتدا مسئله به‌طور دقیق مورد بررسی قرار گیرد و ورود به بحث اصلاح تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری نیازمند دقتی است که بدون در نظر گرفتن جوانب آن و با توجه به اینکه بخش بزرگی از ساختار مشاغل و کسب‌و‌کارها در سطح شهرهای کشور را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد، موجب به‌هم‌ریختگی اساسی می‌شود. ازاین‌رو تدقیق مسئله و شناخت وجه اصلی قابل اصلاح آن اهمیت دو چندان دارد. به‌عبارت‌دیگر برای هرگونه اصلاح تبصره مزبور از قانون شهرداری باید به دغدغه‌های مدیریت شهری، جامعه و نهادهای تخصصی دقت کرد. معضل حال حاضر، در بی‌حد و حصر بودن شیوه استقرار فعالیت‌های ناشی از قانون و مبتنی‌بر تجربیات جهانی شهرسازی است. در اینجا اصلاح قانون با توجه به شرایط و نقش شهر و با احترام به کسب‌وکارهای موجود، مورد توجه است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به اینکه ساختار و قواعد مدیریت شهری در شهرهای کشور دچار اختلال به‌نظر می‌رسد، جزئیات ساحت‌های مهمی همچون نظارت و کنترل کاربری‌ها و برخورد مؤثر و پیشگیرانه با تخلفات فعالیت‌های مستقر در واحدهای مسکونی مغفول گذاشته شده است؛ ازاین‌رو پیشنهادها برای شهرهای مختلف باید متفاوت باشد. معیارهای ذیل برای هرگونه اصلاحی لازم به‌نظر می‌رسد:

اندازه شهر؛ از لحاظ جمعیت (تفکیک شهرهای بزرگ از کوچک)،

نقش مناطق شهری در پهنه شهر، نظیر بافت فرسوده یا مراکز خدماتی شهری (تفکیک بافت‌های فرسوده از مناطق برخوردار)،

تعیین و تعریف کاربری، کارکرد و فعالیت در ساختمان،

تفکیک بین ساختمان دارای فعالیت سکونت و یا ساختمان‌هایی که به‌طور کامل در اختیار فعالیت‌های موضوع این گزارش قرار دارد (مانند ساختمان پزشکان که در کاربری مسکونی استقرار دارند)،

تفکیک بین عوارض مشاغل با امکان استقرار کاربری،

توجه به شهرهایی با حوزه نفوذ درمانی گسترده و‌ به‌ویژه موضوع گردشگری سلامت و حضور گردشگران با انگیزه دریافت خدمات پزشکی و تندرستی و سلامت از سایر کشورها.

۱. مقدمه

جذابیت و سرزندگی برخی از فضاهای شهری، در کنار هزینه بالای تملک و اجاره بهای بناهای دارای کاربری‌ تجاری – خدماتی و‌ ازسوی‌دیگر عدم مطلوبیت برخی از نواحی شهری برای استقرار کسب‌وکارها و از همه مهمتر زمینه قانونی که با استناد به تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری فراهم شده، منجر به بالا رفتن تمایل تعداد قابل‌توجهی از صنوف و فعالیت‌‌های خدماتی برای استقرار در ساختمان‌های مسکونی به‌ویژه در برخی از خیابان‌های خاص، میادین اصلی و معدودی از محلات شهری شده است.

تردد افراد غریبه در ساختمان‌های مسکونی و سلب محرمیت در فضای نیمه خصوصی، پیش‌بینی نشدن پارکینگ مراجعین و نیروی انسانی شاغل و عدم تدبیر الزامات خدماتی و زیرساختی فعالیت‌های مستقر در طرح تفصیلی ازجمله‌ ‌مهم‌ترین معضلات ناشی از استقرار برخی از کسب‌وکارها در واحدهای مسکونی است. همچنین به این فهرست باید مشکلات دیگری چون شیوع بیماری‌ و ابتلای اهالی ساختمان به برخی از مریضی‌های عفونی و تنفسی به‌واسطه فعالیت مطب پزشکان در ابنیه مسکونی، استقرار خارج از ضابطه مراکز درمانی خاص‌ به‌ویژه پرتو درمانی و همچنین تعارض بین فعالیت تجاری عموم داروخانه‌ها (به‌ویژه در پایتخت و‌‌ کلان‌شهرها و به‌طور خاص نواحی مرفه شهرها) را نیز افزود.

یکی از مستمسک‌های اصلی بروز مشکلات و معضلاتی که بدان اشاره شده به ماده (55) قانون شهرداری بازمی‌گردد. ماده مزبور که به تشریح و تبیین وظایف 28گانه این نهاد می‌پردازد، در زمان تصویب اولیه (سال 1334) دارای 26 بند و 4 تبصره ذیل این ماده بوده است، اما با توجه به تجربه اجرای بیش از یک دهه، قانون مزبور نخست در سال 1345 و سپس در سال 1352 اصلاحات و الحاقاتی بر آن وارد می‌گردد. مفاد بند «۲۴» و تبصره ذیل آن، که در حال حاضر ملاک عمل تمامی شهرداری‌های کشور قرار دارد، به‌شرح ذیل است[1]:

«بند «۲۴» - صدور پروانه برای کلیه ساختمان‌هایی که در شهر ساخته می‌شوند .

تبصره (الحاقی 1352/05/17)-‌ شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان ‌را قید کند. درصورتی‌که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در‌ کمیسیون مقرر در تبصره «۱» ماده (100) این قانون مطرح می‌نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا‌ مستأجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از‌ دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیلی محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک‌ماه اتخاذ تصمیم می‌کند.

‌این تصمیم به‌وسیله مأمورین شهرداری اجرا می‌شود و کسی که عالماً از محل مزبور پس از تعطیلی برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند به حبس ‌جنحه‌‌ای از ۶ ‌ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج هزار و یک ریال تا ده هزار ریال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز مجدداً تعطیل می‌شود.

‌دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی به‌وسیله مالک از نظر این قانون استفاده ‌تجاری محسوب نمی‌شود».

عبارت آخر این بند قانون، اساس استقرار بسیاری از کاربری‌ها را در شهرهای کشور طی دهه‌های اخیر رقم زده است. همچنین مبنای ارجاع بسیاری از مصوبات شهرداری‌ها و شوراهای شهر‌ درخصوص عوارض مشاغل به نهادهای نظارتی (به‌ویژه دیوان عدالت اداری) بوده است. بی‌شک، ملاحظات شهری در زمان تصویب قانون شهرداری و الحاقات آن‌ به‌ویژه در دهه 40 و 50 خورشیدی، در طول زمان تغییر کرده و موجبات ابهامات گوناگون را پدید آورده است. این ابهامات به‌طور صرف مسئله امروز شهرها و نهادهای مدیریت شهری نیست، بلکه سابقه آن به دهه‌ها قبل نیز برمی‌گردد.

باید توجه داشت از زمان تصویب این قانون، دو موضوع مرتبط تغییر گسترده‌ای یافته است: یکی‌ بهره‌مندی از خدمات پزشکی در دهه ۵۰ خورشیدی که قابل مقایسه با گستردگی امروزی این خدمات نیست و دیگری غلبه مطلق ساختمان‌‌های یک و طبقه در آن زمان بوده است. فراگیر شدن آپارتمان‌نشینی و مجتمع‌های مسکونی و برج‌ها قدمتی سه دهه‌ای دارد و پیش از دهه ۷۰ شمسی، سهم ساخت‌وسازهای چهار طبقه و بیشتر بسیار معدود و محدود بوده است. بنابراین می‌توان گفت در موضوع دسترسی به خدمات پزشکی امروزه بسیار شرایط بهبود یافته و در موضوع تداخل و تزاحم با سایر ساکنین ساختمان (برخلاف امروز) در زمان تصویب قانون به‌واسطه یک یا دو واحدی بودن بیشتر بناها حساسیت چندانی وجود نداشته است.

با توجه به ابهاماتی که در این‌خصوص وجود داشت، ماده‌واحده‌ای نیز در سال 1366 تصویب شد که طی آن «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حِرَف وابسته در ساختمان‌های مسکونی و تجاری ملکی و اجاری بلامانع است»[2].

بررسی ادله و مباحث مطرح شده در هنگام تقنین زمینه‌های قانونی استقرار فعالیت‌ها در کاربری مسکونی در ادوار مختلف بیانگر این است که ملاحظات و مقدرات زمانی بسیاری در تصویب مقولات فوق‌الذکر اثرگذار بوده است.

امروزه فعالیت پزشکان و حِرَف وابسته پزشکی نظیر داروخانه‌ها، تجهیزات پزشکی و مراکز لیزر و زیبایی، دفاتر مهندسی، وکالت، اسناد رسمی، ازدواج و طلاق، خدمات الکترونیک، مطبوعات و پیشخوان دولت، مراکز مشاوره و کاریابی، آژانس‌های مسافرتی، شرکت‌ها و‌ مؤسسات دانش‌بنیان و ... در واحدهای مسکونی که با اتکا به تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری صورت می‌گیرد، مزاحمت، افزایش تردد، سد معبر، مشکلات بهداشتی، آلودگی صوتی و معضلات امنیتی و اجتماعی را در پی داشته که کیفیت زندگی ساکنین در ساختمان‌هایی که از نظر کاربری‌ به‌صورت مختلط مورد استفاده قرار می‌گیرند و در محلات‌ کاملاً‌ مسکونی واقع شده‌اند را به‌شدت تحت‌تأثیر قرار داده است.

شایان ذکر است در سال‌های اخیر مشمولیت مشاغلی که استقرار آنها در واحدهای مسکونی جایز دانسته شده در حال ازدیاد است. ازجمله آنکه به‌موجب ماده (34) قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری (مصوب 1381/01/18)، فعالیت دفاتر کارشناسان رسمی دادگستری و مترجمان رسمی دادگستری نیز استفاده تجاری محسوب نمی‌گردد[3]. همچنین در بند «الف» ماده (6) قانون جهش تولید دانش‌بنیان (مصوب 1401/02/31) نیز حکم شده است که در تبصره بند «24» ماده (55) قانون شهرداری عبارت دفتر شرکت‌های دانش‌بنیان نیز افزوده شود[4]. البته پیشتر شهرداری تهران با همکاری معاونت علمی و فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری، اقدام به تدوین «دستورالعمل امکان استقرار شرکت‌ها و‌ مؤسسات دانش‌بنیان در اماکن مسکونی» کرده بود که پس از تدوین قانون شکل جدی‌تری به‌خود گرفت و در بازنگری که در سال 1401 بر آن اعمال شد، برخی از شرایط آن نیز تعدیل شد.

در آخرین مورد نیز براساس اصلاحیه‌ای که بر روی «آیین‌نامه نظارت بر تأسیس و فعالیت دفترهای خدمات مسافرتی، سیاحتی- جهانگردی و زیارتی» اعمال شد، متقاضیان تأسیس دفتر می‌توانند در کاربری مسکونی با موقعیت اداری چه‌ به‌صورت تصرف مالکانه و چه‌ به‌صورت تصرف استیجاری به فعالیت بپردازند[5].

ازسوی‌دیگر در شرایط موجود استقرار فعالیت‌های مورد اشاره در ساختمان‌های مسکونی، مضاف بر اینکه هزینه‌‌های تملک و اجاره‌بها را برای صاحبان کسب‌وکارها کاهش می‌دهد، در برخی از موارد به گریزگاهی برای عدم پرداخت عوارض شهرداری نیز تبدیل شده است؛ لذا لزوم توجه به سامان‌دهی فعالیت مشاغل و حِرَف مختلف در ساختمان‌های مسکونی، بازنگری قوانین موجود و اعمال برخی محدودیت‌ها بیش‌ازپیش احساس می‌شود.

خاطر نشان می‌سازد پس از شیوع ویروس کرونا، در بسیاری از کشورهای جهان محل فعالیت تعدادی از کسب‌وکارها به‌سبب افزایش استقبال از دورکاری و فزونی یافتن بهره‌گیری از فناوری‌های نوین، بلااستفاده مانده و به مرور برخی از آنها به واحدهای مسکونی تخصیص یافته است. این مقوله حتی پس از پایان همه‌گیری بیماری کووید 19 نیز ادامه یافته و امروزه در اغلب شهرهای بزرگ دنیا تعداد قابل‌توجهی از فضاهای تجاری و اداری مورد بهره‌برداری قرار نمی‌گیرد. مبتنی‌بر این تجربه، در آینده‌ای نزدیک در پایتخت و برخی از کلان‌شهرهای ایران نیز این مسئله نمود بیشتری خواهد داشت؛ ازاین‌رو ارائه هرگونه راهکار پیشنهادی در جهت روزآمد کردن کاربری‌ها، باید با توجه به شرایط پیچیده امروزین شهرها مدنظر قرار گیرد.

در این گزارش ضمن تبیین چالش‌ها و واکاوی سیر قانونی و تجزیه‌وتحلیل احکام مرتبط با موضوع استقرار فعالیت‌ها در واحدهای مسکونی، مبتنی‌بر رویکردهای شهرسازی معاصر، به ارائه انواع راهکارها برای اصلاح معضلات و مشکلات موجود پرداخته می‌شود.

۲. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی مرتبط با موضوع در مرکز پژوهش‌ها

بررسی گزارش‌های کارشناسی تدوین یافته در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در حوزه عمران شهری نشان می‌دهد، با توجه به اینکه بنابر اهمیت موضوع، مسئله سامان‌دهی مطب پزشکان در ادوار مختلف و در چندین نوبت در دستورکار نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و به‌تبع آن مرکز پژوهش‌ها نیز اقدام به انتشار گزارش‌های اظهارنظر کارشناسی درخصوص طرح‌ها و لوایح مرتبط با آن کرده است.

 نخستین مطالعه حول این موضوع، گزارشی با عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره طرح اصلاح‌ ماده‌واحده قانون مطب پزشکان مصوب 1366» است[6]. این گزارش که در سال 1388 به چاپ رسیده با برشماری نقاط ضعف طرح در 5 گزاره، تبیین می‌کند که با توجه به اینکه هدف چنین طرحی مشابه دانستن دفاتر اسناد رسمی همچون مطب پزشکان و کمک به رفع مشکلات آن دسته از دفاتر اسناد رسمی است که در خرید ملک مورد نظر خود استطاعت کافی ندارند، رویکرد آن مثبت ارزیابی می‌شود؛ لکن با توجه به اینکه ممکن است در عمل به‌ویژه برای شهروندان ساکن اماکن مسکونی ایجاد مشکل کند یا حتی سرانجام آن باعث افزایش اجاره بهای اماکن مسکونی نیز شود، عدم تصویب کلیات را پیشنهاد کرده است.

در گزارش دیگری که در سال 1390 تحت‌عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره طرح الحاق یک تبصره به‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366» انتشار یافته با‌ تأکید بر این نکته که طرح حاضر به‌منظور رفع مشکلات و پاسخ به کمبودهای حوزه سلامت، تأسیس مطب در اماکن مسکونی را مشروط به رضایت کلیه ساکنان ساختمان امکان‌پذیر دانسته، ایرادها و نکاتی مربوط به طرح را در سه عنوان: 1. تغییر ساکنان یک ساختمان، 2. ابهام در عبارت «مجتمع‌های مسکونی» و 3. دامنه شمول طرح معرفی کرده و با اضافه کردن یک تبصره، سعی در اصلاح‌ ماده‌واحده مذکور دارد [7]. این تبصره بیان می‌کند: «پزشکان و صاحبان حِرَف وابسته درخصوص ساختمان‌های موضوع این قانون موظفند رضایت تمامی مالکان ساختمان را با تنظیم رضایت‌نامه رسمی اخذ نمایند. لکن تغییر مالکان ساختمان، مستلزم اجازه مجدد نخواهد بود. متخلف از این حکم برای بار اول و دوم به محرومیت از اشتغال به حرفه‌های پزشکی و وابسته تا ۶ماه و برای دفعات بعدی به محرومیت از اشتغال به حرفه‌های پزشکی و وابسته از ۶ماه تا پنج سال محکوم می‌گردد. پزشکان و صاحبان حِرَف وابسته که پیش از تصویب این قانون فعالیت خود را در ساختمان‌های موضوع این قانون آغاز نموده‌اند، به شرط استمرار فعالیت در همان مکان تا پنج‌سال از شمول این قانون مستثنا خواهد بود».

همچنین پس از اعلام وصول طرح دیگری با موضوع مطب پزشکان، مجدداً گزارش دیگری با عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره طرح الحاق یک تبصره به قانون محل مطب پزشکان» در سال 1393 به چاپ رسید[8]. در گزارش مزبور نیز ضمن اشاره به محاسن، معایب و ابهامات طرح، تصویب طرح پیشنهادی را توصیه نکرده و پیشنهاد می‌کند «این طرح از دستورکار مجلس خارج شود و تولیت تدوین آیین‌نامه‌ای را با رعایت کلیه حقوق شهروندی به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی داده شود تا با همکاری سایر نهاد‌های مسئول در این زمینه، در مدت زمان تعیین شده اقدام لازم صورت گیرد. در صورت اصرار بر تصویب این طرح، لازم است نسبت به رفع ابهامات مطرح شده و تعیین فرصت‌های حداقل و حداکثر زمانی برای‌ جابه‌جایی مطب‌های موجود اقدام شود».

در سال 1397 با توجه به اعلام وصول طرحی که به‌طور گسترده تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری را مورد بحث قرار می‌داد، گزارشی‌ تحت‌عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره طرح نحوه فعالیت و استقرار مطب پزشکان و حِرَف وابسته، دفاتر اسناد رسمی، ازدواج و طلاق، دفاتر روزنامه و مجله، وکالت و مهندسی» منتشر شد[9]. این گزارش نقاط قوت و ضعف طرح یادشده را تبیین کرده و در دو مورد، تعارض طرح را با قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام اداری گوشزد می‌کند:

مفاد تبصره «1» طرح به‌دلیل عدم تعیین ضوابط و مقررات استقرار و دایر کردن فعالیت و تفویض آن به هیئت‌وزیران، به‌نوعی تفویض قانونگذاری محسوب شده و مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی می‌باشد.

عبارت «کلیه قوانین و مقررات و ضوابط مغایر ملغی می‌گردد» مندرج در تبصره «2» به‌دلیل عدم شفافیت، مغایر بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری است. ضروری است عناوین قوانین و مقررات موردنظر، به روشنی تصریح شود.

همچنین این گزارش ضمن تأیید محتوای کلی طرح در عین در نظر گرفتن ملاحظات مدنظر در 6 حوزه اصلی: الف) ارائه تسهیلات خدمات درمانی متناسب با درجه برخورداری منطقه به‌سبب عدم دسترسی یکسان به خدمات درمانی، حقوقی و اجتماعی در سطح کشور و همچنین لزوم دسترسی مجزا به خدمات مذکور در ساختمان‌های جدیدالتأسیس؛ ب) لزوم تفکیک مشاغل به‌سبب تفاوت‌های درآمدی برحسب تعداد سال‌های فعالیت و میزان گردش مالی سالیانه؛ پ) تعیین میزان عوارض برحسب ماهیت اقتصادی عملکردی مشاغل مذکور در بند قبل؛ ت) شفافیت در نحوه هزینه‌کرد درآمدهای حاصله به‌منظور افزایش مقبولیت و جلب اعتماد؛ ث) لزوم تدوین چگونگی برخورد قانونی با متخلفان پیش از اجازه فعالیت و ج) ضرورت عدم مغایرت مفاد طرح مذکور با قوانین موجود و جاری جهت جلوگیری از ملغی شدن ازسوی دیوان عدالت اداری بنابه فرجام‌خواهی احتمالی ازسوی افراد و نهادها)، پیشنهاد می‌کند مفاد آن به‌جای یک طرح جداگانه، در چارچوب لایحه درآمدها و هزینه‌های پایدار شهرداری‌ها که در زمان چاپ گزارش در دستور کار مجلس قرار داشت، مورد بررسی قرار گیرد.

2-2. سوابق تقنینی مرتبط با موضوع به‌همراه آسیب‌شناسی

مداقه در سیر تحول قوانین و مقررات ملاک عمل در حوزه عمران شهری حاکی از آن است که نخستین‌بار در‌ ماده (276) «قانون مجازات عمومی»، حکم شده بود که وزارت داخله با همکاری وزارت عدلیه نسبت به کلیه امور خلافی ازقبیل عدم رعایت نظامات راجعه به بلدیه، اقدام به تهیه نظام‌نامه نمایند [10]. در نظام‌نامه مزبور که‌ تحت‌عنوان «آیین‌نامه امور خلافی» و با‌ تأخیر طولانی در سال 1324 مصوب گشت، در برخی از مواد و در بندهای زیر مجموعه آن، اشاراتی به تخلفات ساختمانی و نحوه استفاده از ساختمان و محدودیت در بهره‌برداری از آن شده است[11].

با وجود اینکه برای نخستین‌بار به‌موجب بند «24» ماده (55) «قانون شهرداری» [12]، صدور پروانه برای تمامی ساختمان‌هایی که در شهرها ایجاد می‌شوند، از وظایف شهرداری‌ها تعیین شد، اما تا سال 1345 سیاست تفکیک و تعیین نوع استفاده از زمین در اختیار شخص مالک بوده است و با توجه به عدم وجود طرح‌های جامع و تفصیلی شهری مصوب و‌ ازآنجاکه تنها طرح‌های گذربندی و شبکه‌بندی معابر در توسعه شهری‌ مدنظر قرار داشته است، در بیشتر موارد شهرداری‌ها در هنگام صدور مجوز احداث بنا، کاربری خاصی را قید نمی‌کردند و نقشه مورد نظر متقاضی را با اندک اصلاحاتی در بر و کف اجابت می‌کردند. در سال 1345 با تصویب «قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری» [13] به شهرداری‌ها اجازه داده شد تا نحوه استفاده از زمین را تعیین نمایند و از عملیات ساختمانی بناهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مأموران خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد، جلوگیری کنند. همچنین به‌موجب اصلاحی که در بند «20» ماده (55) اعمال شد، شهرداری موظف گردید، از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن که به‌نحوی از انحا موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست، جلوگیری کند. درواقع ابزار نظارت شهرداری بر نحوه استقرار فعالیت‌ها در ساختمان‌ها براساس قانون مزبور پی‌ریزی شد، اما به‌موجب الحاقاتی که در سال 1352 و تحت‌لوای «قانون الحاق دو تبصره به ماده (55) و اصلاح تبصره «۱» ماده (100) قانون شهرداری» صورت پذیرفت، مضاف بر اینکه شهرداری مکلف شد براساس نقشه طرح جامه شهر، در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان‌ را قید کند، اما حکم شد که دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی به‌وسیله مالک استفاده ‌تجاری محسوب نمی‌شود.

هرچند اجرای تبصره الحاقی ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری در فضای شهری مزایا و معایبی را در پی داشت، اما می‌توان گفت بغرنج شدن مسئله استقرار فعالیت‌ها و‌ کسب‌وکار در واحدهای مسکونی، با تصویب قانون محل مطب پزشکان در سال 1366 آغاز شد. هرچند در طی سال‌های اخیر اقداماتی برای اصلاح قوانین مورد اشاره صورت پذیرفته و طرح‌هایی بدین منظور در مجلس شورای اسلامی وصول شده و مورد بحث و بررسی قرار گرفته است که از آن جمله می‌توان به «طرح اصلاح‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان»، «طرح امکان فعالیت دفاتر اسناد رسمی در اماکن استیجاری»، «طرح تأسیس مطب در اماکن مسکونی مشروط به رضایت کلیه ساکنان ساختمان» و «طرح نحوه فعالیت و استقرار مطب پزشکان و حِرَف وابسته، دفاتر اسناد رسمی، ازدواج و طلاق، دفاتر روزنامه و مجله، وکالت و مهندسی» اشاره داشت، اما تاکنون به‌دلیل پیچیدگی‌ها و ملاحظاتی که مورد کم‌توجهی قرار گرفته، به سرانجامی نرسیده است.

خاطر نشان می‌سازد افزون بر قوانین فوق‌الذکر، مقررات و مواد قانونی دیگری نیز به‌نحوی با این موضوع مرتبط بوده که در جدول ذیل بدان اشاره شده است.

جدول ۱. سایر قوانین و مقررات مرتبط با استقرار فعالیت‌ها در کاربری مسکونی

مأخذ: مطالعات نگارندگان.

۳. ابعاد عملکردی از نظرکاربری‌های شهری

طبق مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورخ 1389/03/10 درخصوص تعاریف و مفاهیم کاربری‌های شهری و تعیین سرانه آنها[14]، بسیاری از مشاغل و فعالیت‌هایی که در حال حاضر در کاربری مسکونی استقرار دارند، در زمره عملکردهایی هستند که باید در کاربری تجاری- خدماتی مستقر شوند. البته هنوز هم در بسیاری از شهرهای کشور مستند به‌شرح خدمات تیپ 12 و طبقه‌بندی کاربری‌های شهری براساس ابلاغیه سازمان‌ برنامه‌وبودجه در سال 1363، در پروانه‌های ساختمانی که مختص استقرار فعالیت‌های خدماتی بوده، کاربری آن اداری ذکر شده است. این‌ درحالی است که براساس مصوبه سال 1389 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، کاربری اداری بیشتر‌ به‌منظور استقرار‌ مؤسسات و شرکت‌های دولتی ازجمله وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و اداره‌های مرتبط با قوه مجریه در نظر گرفته می‌شود. با توجه به عدم ماهیت بازرگانی برخی از مشاغل و‌ ازسوی‌دیگر لزوم توجه به تمهیدات قانونی در نظر گرفته شده و همچنین فقدان مطلوبیت مکانی برخی از اراضی که دارای کاربری خدماتی است و‌ ازسوی‌دیگر حاکمیتی بودن ارائه برخی از مشاغل، می‌توان در تعداد قابل‌توجهی از شهرهای کشور، فعالیت‌های مورد اشاره را در کاربری اداری – انتظامی و کاربری درمانی مستقر کرد.

جدول ۲. کاربری‌های شهری و عملکردهای مجاز‌ آنها

مأخذ: مصوبه شورای ‌عالی معماری و شهرسازی[14].

ازسوی‌دیگر مشاهده می‌شود که ضوابط متفاوتی برای تأسیس‌ مؤسسات پزشکی و پیراپزشکی توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی‌ ارائه شده که اتفاقاً همین تفاوت و تعارض، موضوع محوری این گزارش است.

با توجه به اینکه به‌نظر می‌رسد بیشترین مشاغل موضوع این بحث پزشکان و صاحبان حِرَف وابسته پزشکی هستند، بنابراین لازم است انواع واحدهای خدمات پزشکی، ماهیت فعالیت آنها و وضعیت کنونی مجاز بودن استقرار آنها در کاربری مسکونی که در راهنمای تدوین یافته توسط معاونت درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی جهت متقاضیان تأسیس‌ مؤسسات پزشکی درج شده و به تمامی دانشگاه‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی – درمانی ابلاغ شده، مورد توجه قرار گیرد [15].

جدول ۳. تقسیم‌بندی واحدهای خدمات پزشکی

مأخذ: [15].

از منظر جامعه آماری پزشکان و حِرَف مرتبط با ایشان، در حال حاضر اطلاعات جامع و مکان‌محور در مورد تعداد مطب پزشکان، طبقه‌بندی آنها، تخمین جذب سفر و داده‌هایی از این قبیل در دسترس نیست؛ لذا استناد این گزارش در این زمینه بر مصاحبه‌ها و نکات انتشار یافته توسط مسئولین و دست‌اندرکاران نظام سلامت کشور است. بر این اساس و بنابر اعلام آقای دکتر محمد جهانگیری (معاون وقت سازمان نظام پزشکی) در جلسه مورخه 1399/09/02 با کارشناسان دفتر مطالعات زیربنایی، به‌طور میانگین سالیانه 900 میلیون مراجعه‌کننده به مطب‌های پزشکان ثبت شده و حدود 12 میلیون مترمربع زیربنای درمانی در ساختمان‌های مسکونی در حال خدمات‌رسانی در کشور است (آمارها مربوط به اوج دوران شیوع ویروس کرونا و همه‌گیری بیماری کووید-19 است).

جدول ۴. تعداد افراد شاغل در حرفه پزشکی و برخی حِرَف وابسته در کشور

مآخذ: [16]، [17]، [18] و [19].

شایان ذکر است درخصوص سایر حِرَف و مشاغل مستقر در واحدهای مسکونی‌ به‌ویژه دفاتر مهندسی و دفاتر وکلا، به‌سبب جابه‌جایی‌های گسترده و متناوب و بعضاً ثبت مکان صوری، داده‌های مکان محور متقن وجود ندارد؛ با وجود پیگیری‌های مکرر و بررسی میدانی از برخی از نهادهای صنفی نیز اطلاعات دقیقی حاصل نشده و در مواردی حتی برخی از داده‌های منتشر شده در طی دوره‌های زمانی مختلف با یکدیگر دارای تناقض هستند.‌

جدول ۵. تعداد دفاتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق در کشور

مأخذ: [20] و [21].

۴. آسیب‌‌شناسی و تبیین چالش‌ها

از‌ ‌مهم‌ترین وظایف محول به شهرداری‌های کشور، حراست از نظام کاربری اراضی در محدود قانونی شهرها و ممانعت از بهره‌برداری خارج از ضوابط طرح‌های تفصیلی است. در این میان کاربری تجاری از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در این زمینه، قانون شهرداری برای متخلفین استفاده تجاری در اماکن غیرتجاری و‌ به‌ویژه مسکونی، ضمانت اجرای کیفری در نظر گرفته است. با وجود این به جهاتی، به‌موجب تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری (الحاقی مورخ 1352/05/17)، استفاده برخی از مشاغل از ساختمان‌های دارای کاربری مسکونی و استقرار آنها در اماکنی که واحد مسکونی محسوب می‌شوند، به‌طور جداگانه­ای مجاز تلقی شده و مشمول تغییر عنوان کاربری دانسته نشده است. مصادیق احصا شده و حصری آن شامل دایر کردن دفتر وکالت، مطب پزشکان، دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی، آن‌هم به‌وسیله شخص مالک، از نظر قانون شهرداری استفاده تجاری محسوب نشده است.

از میان مصادیق هفت‌گانه ذکر شده مصداق دوم یعنی «مطب پزشک» پس از گذشت بیش از یک دهه و به‌موجب ماده‌واحده‌ای‌ تحت‌عنوان «قانون محل مطب پزشکان» مصوب سال 1366 وضعیت خاص یافته که این معافیت هم شامل استفاده مالک و هم‌ مستأجر شده و هم متأسفانه بدون تشریح و تبیین جزئیات و مصادیق شامل تمامی صاحبان حِرَف وابسته پزشکی نیز شده است. ازسوی‌دیگر در طول زمان مستثنا شدن حِرَف وابسته پزشکی پررنگ‌تر شده و به طیف وسیعی از فعالیت‌ها تسری یافته است؛ چراکه مصادیق حِرَف وابسته به پزشکی روز به روز در حال افزایش بوده و برخی از معضلات پیچیده شهری ازجمله مشکل ترافیک و حتی مسدود شدن مقطعی معابر فرعی، ایجاد مزاحمت برای شهروندان و مالکین آپارتمان‌ها و املاک مجاور به‌دلیل حجم زیاد مراجعین و بیماران، انتشار بیماری‌ها در واحدهای مسکونی مجاور و همچنین تبعات گریزناپذیر غیربهداشتی نظیر پسماند و آثار تشعشعات ناشی از بارگذاری‌های غیراصولی در طبقات ساختمان‌های مسکونی را به بار آورده است.

در این زمینه، در رخداد «سانحه انفجار و آتش‌سوزی مرکز جراحی محدود سینامهر شمیران» نیز تفاسیر این موضوع‌ به‌نحوی نمایان شد. این تفسیر موسع و غیرقانونی مشاغل وابسته به پزشکی، تاحدی است که صاحبان کسب‌و‌کارهایی چون عینک‌سازی و عینک‌فروشی، ساخت پروتز، دندان مصنوعی و ... نیز خود را مشمول معافیت ناشی از این قانون می‌دانند! حتی دام‌پزشکان که اساساً سازمان مستقل و منفک از وزارت بهداشت‌ تحت‌عنوان سازمان نظام دام‌پزشکی دارند نیز مدعی این معافیت‌ هستند! همین‌طور تفسیر بسیار موسع از این قانون و‌ ماده‌واحده به‌حدی است که برخی از صاحبان این حِرَف حتی خود را معاف از عوارض شهرداری و تأمین پارکینگ و ... نیز می‌دانند؛ در این زمینه متأسفانه در سالیان گذشته برخی از شعب دیوان عدالت اداری نیز با بررسی مصداقی، بعضاً اقدام به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر نیز کرده‌اند. این‌ درحالی است که مصادیق حِرَف وابسته به پزشکی در آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته، به استناد قانون سازمان نظام پزشکی تصویب و چند نوبت نیز اصلاح و بازتعریف شده است.

در ادامه چالش‌های و آسیب‌های منتج از این قانون، در ۱۰ محور اصلی و در سه سطح ساختمان، محله و شهر تبیین، بررسی و ارزیابی شده است.

شکل 1. سطوح و مقیاس اثرگذاری استقرار فعالیت‌ها در کاربری مسکونی

مأخذ: مطالعات نگارندگان.

4-1. چالش استقرار مشاغل در کاربری مسکونی و همچنین چالش مالکیت به عین و یا مالکیت به منافع

طی سنوات بعد از تصویب قانون شهرداری، مصوبات متعددی ازسوی شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهر، با استناد به شرایط زمان و برداشت نهاد مدیریت شهری از متن قانون تاکنون تصویب شده است. تعداد قابل‌توجهی از این آرا نیز تاکنون مردود اعلام شده است.

برای مثال مصوبه شماره 3610/2/ش مورخ 1385/7/11 شورای اسلامی شهر مشهد موضوع اصلاح تبصره بند «۴» مصوبه شماره 3065/2/ش مورخ 1385/6/2 که مقرر داشته: «در صورت عدم سکونت پزشک در محل فعالیت خود، واحد مذکور به‌لحاظ ضوابط شهرسازی به‌عنوان استفاده بهداشتی، درمانی محسوب و بابت تغییر بهره‎برداری و صدور مجوز، حقوق شهرداری برمبنای بهره‎برداری بهداشتی، درمانی محاسبه و اخذ گردد»، به‌موجب رأی‌ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1387/12/18 باطل شده است: «طبق‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366 و به‌موجب قسمت آخر تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری و حسب دادنامه شماره 576 مورخ 1371/7/14 هیئت عمومی دیوان عالی کشور که در مقام ایجاد‌ وحدت‌رویه انشا شده است، اماکن استیجاری مطب پزشکان که برای عرضه خدمت علمی و تخصصی پزشکی و معالجه بیماران مورد استفاده واقع می‎شود، محل کسب و پیشه یا تجارت محسوب نمی‎گردد. بنابراین به‌لحاظ وضع قاعده آمره‌ درخصوص الزام پزشک به پرداخت حقوق شهرداری بابت استفاده و بهره‎برداری بهداشتی- درمانی از محل مسکونی در صورت عدم سکونت در آن خلاف هدف و حکم مقنن تشخیص داده شده و مستنداً به قسمت دوم اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده (۱) و بند «۱» ماده (19) و ماده (42) قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 ابطال شد».

در رأی‌ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری،‌ درحالی به رأی دیوان عالی کشور‌ به‌عنوان رأی‌ وحدت‌رویه اشاره شده که دیوان عدالت اداری در رأی‌ وحدت‌رویه شماره 16572 مورخ 1373/2/29 خود مستنداً به مفهوم تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (۵۵) قانون شهرداری، وسیله مالک را تجاری ندانسته و مقرر کرده است: «استفاده از حق دایر کردن دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق در اماکن غیرتجاری مختص مالک است و لذا استفاده از طرف غیرمالک ولو‌ تحت‌عنوان اجاره تجاری محسوب می‌گردد». مصوبه شورای شهر مشهد نیز، براساس این فرض تنظیم شده بود که قانون شهرداری، کسب‌وکار پزشک در محل سکونت خود را هدفگذاری کرده بود (اصطلاحاً مالک به عین‌ مدنظر است)؛ اما در جایی که ملک برای هدف مشاغل پزشکی اجاره داده می‌شود (اصطلاحاً مالک به منافع مطرح می‌شود)، موضوع قانون نیست که با رأی دیوان این نظریه ابطال شد.

علی‌الظاهر این ابهام‌ درخصوص دفاتر اسناد رسمی نیز مطرح بوده و موجب شد که در سال 1388 طرحی با عنوان «اصلاح‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب‌ 1366» با هدف رفع ابهام مذکور برای اماکن استیجاری مطب پزشکان و دفاتر اسناد رسمی، با محوریت کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها در دستور کار قرار گیرد که البته درنهایت در جلسه مورخ 1389/1/17 در گزارش شور اول در کمیسیون رد شد. طرح مذکور با هدف رفع مشکلات حاد دفاتر اسناد رسمی در شهرهای بزرگ،‌ به‌ویژه تهران و البته بیشتر در مورد شاغلان جدید مطرح شده بود. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که در سال 1388 انتشار یافت[6]، مشکل مذکور را صرفاً شامل سردفتران اسناد رسمی ندانسته و سردفتران ازدواج و طلاق را نیز دچار دانسته بود، اما نکته بسیار مهم این است که بیش از آنکه حرفه دفاتر اسناد رسمی به پزشکان شبیه باشد، با صنفی مانند داروخانه‌داران قابل قیاس است. مرسوم است که گفته می‌شود حرفه‌هایی مانند پزشکی و وکالت قائم به شخص‌اند و وکلا و پزشکان وابستگی اساسی به محل کار خود ندارند و مراجعان برپایه اعتماد به شخص، به آنها مراجعه می‌کنند، اما در مورد دفاتر اسناد رسمی و داروخانه‌ها نه‌تنها لزوماً و به اندازه گروه بالا این مسئله صدق نمی‌کند، بلکه قانونگذار رأساً برای آنها ضوابط و محدودیت‌هایی را نیز پیش‌بینی کرده است. بااین‌حال طرح مذکور با رأی کمیسیون مردود اعلام شد.

در برخی‌ آرای دیوان عدالت اداری، موضوع استقرار مشاغل مورد نظر در واحدهای استیجاری و مجاز بودن یا نبودن فعالیت آنها مورد بحث قرار گرفته است. ازجمله براساس رأی شماره 171 مورخ 1372/10/4 دیوان عدالت اداری درخصوص تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (۵۵) قانون شهرداری، حکم صادر شده تنها مربوط به مالک و مباشرت مستقیم او در استفاده از حق مذکور شناخته شده است. در ادامه این رأی براساس‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان، فعالیت حِرَف پزشکی در واحدهای مسکونی استیجاری مجاز دانسته شده است، اما حکم و قانونی برای تأیید مجاز بودن فعالیت سایر حِرَف مذکور در تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری در واحدهای مسکونی استیجاری محرز نشده است. این درحالی است که با استناد به قوانین نام‌برده اغلب حِرَف غیرپزشکی نیز در واحدهای مسکونی استیجاری به فعالیت می‌پردازند. نتایج‌ آرای دیوان عدالت اداری در رابطه با موضوع را می‌توان به‌صورت زیر خلاصه کرد:

تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (۵۵) قانون شهرداری منحصر به استفاده مالک است نه‌ مستأجر و فقط در مورد پزشکی و مشاغل وابسته طبق‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان، مالک و‌ مستأجر مجاز به فعالیت در مسکونی هستند.

مشاغل پزشکی و حِرَف وابسته و وکالت از مصادیق کسب و پیشه و تجارت تلقی نمی‌شوند.

الزام‌ تأمین پارکینگ اضافی برای مشاغل پزشکی ساکن در واحدهای مسکونی مخالف قانون است.

اخذ عوارض خدمات تجاری از مشاغل مورد بحث مغایر با قانون است.

اخذ عوارض کسب‌وکار از مشاغل پزشکی مغایر با قانون نیست.

اخذ عوارض کسب‌وکار از دفاتر وکالت در یک مورد (78/174) مغایر با قانون نیست و در یک مورد (566) مغایر با قانون است.

از جمع‌بندی فوق مشخص است که ذی‌نفعان این قانون، در طول زمان دچار تعارض منافعی شده‌اند و ازاین‌رو مکرراً نسبت به شفافیت‌ درخصوص آن در دیوان عدالت اداری شکایت شده است. در جدول ۶، جزئیات‌ آرای دیوان عدالت اداری و در جدول 7، جزئیات آرای دیوان عالی کشور و همچنین ملاحظات آنها تبیین شده است.

جدول ۶. آرای دیوان عدالت اداری‌ درخصوص استقرار فعالیت‌ها در کاربری مسکونی

مأخذ: تارنمای سامانه جامع جستجو آرای دیوان عدالت اداری[22].

جدول 7. آرای دیوان عالی کشور‌ درخصوص استقرار فعالیت‌ها در کاربری مسکونی

مأخذ: تارنمای سامانه ملی آرای قضایی [23].

4-2. چالش‌های عملکردی و ضوابط

همان‌گونه که پیشتر مطرح شد تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری‌، پشتوانه توجیهی استقرار برخی از کاربری‌ها در املاک مسکونی است؛ اما باید دقت کرد که این قانون در دوره‌ای به تصویب رسیده که محدودیت‌های نیروی انسانی متخصص، فقر امکانات و خدمات مربوطه و همچنین کمبود بنا و ساختمان با کاربری خدماتی یا اداری در مناطق مختلف شهرها (خصوصاً شهرهای میانی و کوچک) وجود داشته و درعین‌حال تعداد واحد در هر ساختمان، عمدتاً یک یا دو واحد بوده است. حال آنکه امروزه در بسیاری از عملکردها و کاربری‌های شهری، ظرفیت مطلوب و حتی مازاد وجود دارد. به عبارتی سه دلیل مشخص مستثنا شدن برخی از مشاغل و جایز دانسته شدن استقرار آنها در کاربری مسکونی را توجیه‌پذیر کرده و منطقی نیز است :

• اول، کم بودن تعداد ارائه‌دهندگان برخی از خدمات،
• دوم، در دسترس نبودن وسائط نقلیه مناسب و مشکل‌ تأمین دسترسی آسان شهروندان در سطح محلات،
• سوم، نقص در نظام کاربری‌های غیرمسکونی و عدم تأمین فضای مورد نیاز.

ازسوی‌دیگر به‌لحاظ محل استقرار نیز کمبود شدید کاربری غیرمسکونی متناسب، برای استقرار این فعالیت‌ها و ماهیت ویلایی و یک تا دو طبقه ساختمان‌های شهری در دهه 30 وجود داشته که امروزه کاملاً این شرایط متفاوت است. تغییر شرایط کسب‌وکارهای موضوع طرح در دهه‌های اخیر نیازمند همگامی قوانین در انطباق با تغییرات امروز جامعه است که با بهبود شاخص‌های نیروی انسانی متخصص و پوشش مناسب، این خدمات نیازمند بازنگری هستند و در برخی موارد تداوم سیاست‌های حمایتی و معافیت از پرداختن عوارض توسعه شهری فاقد توجیه است.

علاوه‌بر آن، بسیاری از ساختمان‌هایی که برای ارائه خدمات شهری نظیر خدمات بهداشتی و درمانی مورد استفاده قرار می‌گیرند،‌ واحد‌هایی فاقد ضوابط معماری مورد نیاز برای ساختمان‌های درمانی هستند و نمی‌توانند نیازهای عمومی بیماران و مراجعه‌کنندگان را برآورده سازند.

 از طرفی با افزایش تمایل پزشکان و حِرَف وابسته به استقرار در واحدهای مسکونی با اتکا به قانون شهرداری و قانون محل مطب پزشکان، در برخی از مناطق شهری، ساخت واحدهایی با متراژ کوچک و کاربری مسکونی با هدف فروش یا واگذاری استیجاری به این مشاغل، وضعیت نابسامان استقرار این فعالیت‌ها در مناطق مسکونی را تشدید کرده است.

ازجمله پیامدهای عدم ناسازگاری بین کاربری تعریف شده این ساختمان‌ها با عملکرد جاری آنها می‌توان به راه دسترسی غیرمجزا از سایر واحدها، عدم‌ تأمین پارکینگ کافی، استفاده از آسانسور مشترک، تشدید تقاضای سفر و عدم پاسخ‌گویی معابر دسترسی محلی به حجم تردد مراجعه‌کنندگان، عدم سازگاری فضای داخلی بنا با نیاز مراجعه‌کنندگان و مواردی از این دست اشاره کرد.

کفایت ویژگی‌های یک ساختمان مسکونی برای استفاده در کاربری‌های غیرمسکونی نظیر درمانی، اداری و غیره به این مفهوم است که معمولاً عملکردهای مختلف با توجه به شرایط خاص خود، فضاهای عملکردی، نوع ارتباطات، سازه‌ها و به‌طورکلی ضوابط خاص خود را جهت ارائه خدمات بهینه طلب می‌کنند که در صورت استفاده از ساختمان‌های مسکونی، کارکرد مطلوب این فعالیت‌ها با مشکل روبه‌رو خواهد شد. ازاین‌رو لازم است ساختمان‌ها براساس کاربری مخصوص خود مطابق با ضوابط مقررات ملی ساختمان که شامل مجموعه‌ای از ضوابط فنی، اجرایی و حقوقی در طراحی، نظارت و اجرای ساختمان اعم از نوسازی، بازسازی، توسعه و تعمیر و نگهداری بنا، تغییر کاربری و بهره‌برداری از ساختمان‌ به‌منظور بهره‌دهی مناسب،‌ تأمین ایمنی، آسایش و بهداشت کاربران و صرفه اقتصادی و براساس سایر ضوابط و مقررات مربوطه طراحی و اجرا شوند.

یکی دیگر از چالش‌های موجود در این حوزه، عدم استفاده از ادبیات مشترک در طرح‌های شهری و ضوابط اخذ عوارض در شهرداری است. برای نمونه،‌ درخصوص چگونگی استقرار داروخانه‌ها و محاسبه عوارض،‌ وحدت‌رویه وجود ندارد؛ در برخی موارد، داروخانه را واحد تجاری، در مواردی واحد درمانی و در موارد دیگر واحد خدماتی لحاظ کرده‌اند.

4-3. چالش‌های اجتماعی

کسب‌وکارهای معدودی ذیل تبصره بند «۲۴» ماده (۵۵) قانون شهرداری‌ تبیین شده‌اند؛ از این بین فعالیت­هایپزشکی، دارای تنوع بالایی از انواع خدمات درمانی است و به‌دلیل ابهامات ناشی از درج واژه مطب تاکنون ارجاعات قانونی متعددی‌ درخصوص آن صورت پذیرفته است. همچنین علاوه‌بر ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب سال 1366 که چالش‌ها را افزایش داده است، باید موضوع مصوبه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران (بخشنامه شماره ۶۴۹۳۲۹/813 مورخ 1392/06/13) را نیز‌ مدنظر قرار داد. مشاغلی که ازسوی شهرداری تهران مجاز به فعالیت در اماکن مسکونی اعلام شده‌اند: شامل مطب پزشکان، دفتر مهندسی، دفاتر اسناد رسمی، دفاتر ازدواج و طلاق، دفتر وکالت، دفاتر مطبوعات، داروخانه‌ها، آموزشگاه‌ها، مدارس ابتدایی و راهنمایی، شرکت‌های مهندسین مشاور، دفاتر خدمات الکترونیک شهر، دفاتر پیشخوان دولت، پانسیون، مهدکودک و مشاغل خانگی هستند.

بااین‌حال در حوزه مسائل اجتماعی، استقرار این مشاغل در ساختمان‌های مسکونی، بازخوردهای گوناگونی داشته است. عموماً ازسوی ساکنین ساختمان‌های دارای کاربری مسکونی که یک یا چند واحد آن به محل استقرار و فعالیت‌ مشاغل مستثنا شده مندرج در مفاد قانونی مورد اشاره اختصاص یافته، شکایات متعددی طرح شده است.

برای نمونه در شهر یزد، در هفت‌ماه نخست سال 1402، افزون بر 705 گزارش از مجموع 18195 شکایت ثبت شده در سامانه 137،‌ درخصوص مشاغل مزاحم شهری بوده که 22 مورد مربوط به پزشکان، داروخانه‌ها و دفاتر وکلا بوده است. در نمونه دیگر بنا به شکایات واصله متعدد به شهرداری مشهد‌ درخصوص مشکلات وارد به ساکنان، پیشنهاد رعایت طرح جامع شهری و کسب رضایت تمام ساکنین مجتمع مطرح شد که ماحصل آن انعکاس مشکلات به مجلس شورای اسلامی و اعلام وصول «طرح الحاق یک تبصره به قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366/10/02» ازسوی برخی از نمایندگان مجلس در سال 1393 شد.

البته بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص طرح مزبور که در قالب گزارش اظهارنظر کارشناسی انتشار یافت، مستثنا کردن مطب پزشکان از سایر مشاغل آموزشی و فرهنگی مذکور در قوانین را ناعادلانه دانست[8]. در این مطالعه با استناد به گزارشی ازسوی سازمان نظام پزشکی، استقرار تعداد بالایی مطب مجاز و غیرمجاز در ساختمان‌های مسکونی، دلیلی بر نامعقول و غیرمنطقی بودن طرح پیشنهادی عنوان شده است. درعین‌حال هزینه سربار استقرار مطب‌ها در ساختمان‌ پزشکان، موجب افزایش تعرفه‌های پزشکی معرفی شده است. همین طور موارد متعددی از ابهامات طرح را بررسی و تبیین کرده است؛ ازجمله تفاوت بین مالک و ساکن و ابهام در مجوز مطبی که از محل استقرار آن شکایت شده است. در مجموع نیز با توجه به موارد ذکر شده در ارزیابی کارشناسی و مشکلات اجتناب‌ناپذیر از بابت تصویب طرح پیشنهادی، تصویب آن را توصیه نکرده و پیشنهاد شده این طرح از دستور کار مجلس خارج و آیین‌نامه‌ای با رعایت کلیه حقوق شهروندی توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با همکاری سایر نهادهای مسئول در این زمینه تدوین شود.

علاوه‌بر مبانی قانونی و موضوعات مطروحه فوق، استقرار کاربری‌های تجاری و خدماتی در ساختمان‌های مسکونی، مشکلاتی را متوجه حریم خصوصی و نیمه عمومی و آسایش سایر ساکنان ساختمان و همسایگان کرده است. اولین بند ذیل این موضوع، مسئله حریم اجتماعی و امنیت دیگر ساکنان است. با توجه به ماهیت شغلی پزشکان و قرارگیری آن در زمره مشاغل با جذب جمعیت بالا، روزانه افراد زیادی به مطب ایشان مراجعه می‌کنند که عبور و مرور این افراد غریبه (بیمار و همراهان) به‌نوبه‌خود موجب مخل آسایش ساکنان است. ازسوی‌دیگر، در برخی موارد به‌سبب وضعیت روحی بیماران و همراهان، آستانه تحمل ایشان نیز عموماً در کمینه خود قرار داشته و در صورت اعتراض همسایگان، منجر به مشاجرات و حوادث دیگر خواهد شد. موضوع دیگر، ساعات کاری مطب‌های پزشکان است؛ بسیاری از پزشکان متخصص از اساتید دانشگاه‌ها و اعضای هیئت‌مدیره بیمارستان‌ها و مراکز درمانی هستند، لذا موظف به حضور در مراکز آموزشی و خدماتی در ساعات اداری بوده و حضور در مطب را به بعدازظهر و ساعات پایانی روز موکول می‌کنند. عاملی که خود نیز سبب مراجعه به ساختمان و معابر منتهی به آن در ساعاتی می‌شود که زمان استراحت سایر شهروندان و همسایگان است.

در مقیاس محله و واحد همسایگی، با کاهش آسایش محیطی و کیفیت زندگی ناشی از مراجعه افراد غریبه، تراکم معابر، کاهش کیفیت خدمات، افزایش هزینه‌های زندگی، افزایش آلودگی‌های سمعی، بصری و محیطی و ...، روند مهاجرت ساکنان قدیمی محلات به نواحی حاشیه‌‌ای و خلوت شهر تسریع می‌شود که خود مشکلات بسیاری نظیر از دست رفتن «حس تعلق به مکان» را سبب خواهد شد.

4-4. چالش‌های اقتصادی

موضوع مغفول مانده در تبصره بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری‌ و مجوز دفتر وکالت و مطب، دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی به حضور در ساختمان‌های مسکونی، توجه به مسائل اقتصادی در مقیاس‌های متفاوت است. استقرار فعالیت‌هایی با ماهیت تجاری و خدماتی با درآمد و ارزش‌افزوده بالا به ساختمان‌های مسکونی، منجر به مطلوبیت ایشان برای مالکان در مقایسه با‌ مستأجران مسکونی است. این موضوع عاملی در تشدید نگاه سرمایه‌ای به مسکن و رشد بی‌قاعده اجاره‌بهای واحدهای مسکونی به‌خصوص در پهنه‌های مرکزی شهر می‌شود.

همچنین مراجعات متعدد، منجر به استهلاک قسمت‌های مختلف و مشکلات متعددی در مشاعات ساختمان می‌شود که هزینه‌های آن نیز متوجه سایر ساکنان خواهد بود. در مقیاس بالاتر، معضلاتی برای اهالی محله و همسایگان پیش خواهد آمد؛ ملموس‌ترین این معضلات را می‌توان در تخصیص درصد قابل‌توجهی از واحدهای مسکونی برای فعالیت غیرمسکونی و اثرگذاری دو سویه بر قیمت مسکن و اجاره‌بها، هم از جهت تخصیص درصدی از واحدها برای فعالیت غیرمسکونی و هم شرایط متفاوت مالی و به‌تبع آن قیمت اجاری و فروش برای این مشاغل است که تسری روند افزایش اجاره‌بهای مسکن از ساختمان شامل این فعالیت‌ها به سایر واحدهای مسکونی و ساختمان‌های مشابه و درنهایت کل محله و منطقه شهری قابل تصور است.

به‌طور مصداقی در اثر استقرار فعالیت‌‌های موضوع این گزارش و به‌خصوص فعالیت‌‌های اداری در بخش بزرگی از مناطق مسکونی شهر که به اصلاح موقعیت و مطلوبیت اداری دارد، قیمت مسکن و اجاره‌بها دستخوش افزایش قابل ملاحظه‌ای نسبت به مناطق فاقد این ویژگی‌ می‌شود. موضوعی که به‌طور معمول در دانش و تجارب شهرسازی در نظام سلسله‌مراتبی مراکز شهری بدان پاسخ داده‌ می‌شود و توزیع بی‌ضابطه فعالیت‌‌های اداری در مناطق مسکونی به‌شدت بر کیفیت سکونت اثر منفی دارد.

4-5. چالش‌های کالبدی

عبور و مرور مستمر افراد به داخل یک ساختمان، در وهله نخست آسیب‌هایی را متوجه مشاعات و تجهیزات ساختمان (آسانسور و ...) می‌کند که تعمیر و نگهداری از آنها نیز برعهده کل ساکنان آن ساختمان است. در مرحله بعد نیز معضلات بسیاری ناشی از عدم برنامه‌‌‌ریزی برای حجم مراجعین بالا در محله در ابعاد مختلف، زیرساخت، خدمات و حمل‌ونقل و پارکینگ را متوجه کل یک کوی یا واحد همسایگی خواهد کرد. با وجود این با نگاه جامع‌تر، آثار دیگر این اختلاط کاربری را می‌توان در مقیاس بزرگ‌تر یافت؛ تراکم عملکردهایی از جنس فعالیت‌های معاف از ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری، عاملی در جهت افزایش جذابیت برخی از محلات شهری‌ به‌ویژه پهنه‌های مستقر در مرکز شهر است.

با افزایش جذابیت این محلات برای کسب‌و‌کارها، اشتیاق مالکان و سرمایه‌گذاران جدید برای ساخت‌و‌ساز در این پهنه‌ها به‌طور جدی افزایش می‌یابد؛ عاملی که منجر به افزایش تراکم بدون قاعده و از پیش برنامه‌‌ریزی نشده در شهرها خواهد بود. در این زمینه ماده (100) قانون شهرداری و تبصره‌های ذیل آن، مشروط به اخذ جریمه، اجازه ساخت‌و‌ساز خارج از ضوابط طرح تفصیلی را برای توسعه‌دهندگان فراهم آورده است. با اختیارات بسیاری که این ماده به شهرداری‌ها اعطا کرده و اتکای مالی و درآمدهای شهرداری‌ها به این اختیارات، تصاعد مشکلات کالبدی ناشی از معافیت کاربری‌های مذکور در ساختمان‌های مسکونی، نه‌تنها متوجه ساکنان ساختمان و واحدهای همسایگی آن می‌شود، بلکه ممکن است به یک منطقه یا چند منطقه شهری تسری یابد؛ موضوعی که نمونه‌های آن در مناطق مرکزی و شمالی شهر تهران به‌وضوح قابل مشاهده است.

4-6. چالش‌های حمل‌ونقل عمومی و ترافیک

هر فعالیتی در شهر، آستانه جمعیتی مشخصی دارد که برحسب نسبت‌هایی از جمعیت و مساحت شهر در قالب سلسله‌مراتب تقسیمات شهری تعیین می‌شود. به‌عبارت‌دیگر سطحی که یک فعالیت می‌تواند خدمات خود را ارائه دهد، «شعاع دسترسی» آن فعالیت نامیده می‌شود. این ویژگی، بنابه خصوصیات اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی منطقه مورد مطالعه از شهری به شهر دیگر متفاوت است. دسترسی آسان و مطلوب شهروندان به خدمات بهداشتی، درمانی، حقوقی و اداری حیطه فعالیت مشاغل مورد نظر باید در مکان‌یابی استقرار فعالیت‌ها در نظر گرفته شود. توزیع مناسب این خدمات در سطح شهر سبب برقراری حقوق شهروندی در برخورداری از خدمات می‌شود. ازاین‌رو به‌منظور هر نوع تغییر در محل فعالیت مشاغل مذکور، تداوم دسترسی مطلوب به خدمات و حفظ کمیت و کیفیت آنها در وهله اول باید مورد توجه قرار گیرد.

 استفاده غیرمسکونی از ساختمان‌های مسکونی بر بافت متأثر از این استفاده، فشار عملکردی، زیرساختی، ترافیکی و مشابه آن وارد می‌کند. طراحی و برنامه‌ریزی محدوده‌ای مسکونی به‌لحاظ تأمین انواع خدمات، طراحی شبکه معابر، هم‌جواری فعالیت‌ها و غیره در بافت مسکونی، متفاوت از بافت اداری و یا درمانی و هر نوع خدمات دیگری است. برای مثال، تولید و جذب سفر برای کاربری مسکونی، متفاوت از کاربری تجاری یا اداری و درمانی است. لذا شبکه دسترسی‌های طراحی شده برای بافت مسکونی، قابلیت پذیرش سفرهای ناشی از بارگذاری تجاری و یا درمانی را ندارد و در صورت تبدیل فضاهای مسکونی به عملکردهای دیگر، انواع خدمات و زیرساخت‌های پیش‌بینی شده برای بافت مسکونی، امکان پاسخ‌گویی به نیازهای بافت عملکردی متفاوت (تجاری، درمانی و غیره) را نخواهد داشت و قطعاً عملکرد مطلوب بافت، مختل خواهد شد. با این توضیح، اولین بازخورد منفی استقرار کاربری‌های مذکور در قطعات مسکونی در زمینه حمل‌و‌نقل را می‌توان در عبور و مرور ساکنان ساختمان و همسایگان مشاهده کرد. در بسیاری از معابر شامل ساختمان‌های با شرح فوق، پارک حاشیه‌ای به سختی یافت می‌شود. ازسوی‌دیگر خارج از ظرفیت معبر، ترافیک و ازدحام خودرو در کوچه‌ها و معابر محلی را در پی خواهد داشت که علاوه‌بر اختلال در آسایش شهروندان بومی محله، آلودگی‌های صوتی، بصری و آلودگی هوا را منجر می‌شود.

در یک نمونه مصداقی رایج با بهره‌گیری از مزایای این معافیت، داروخانه‌‌های متعددی در گلوگاه‌‌های ترافیکی شهرها شامل میادین و چهارراه و سه‌راه، دور برگردان‌ها مستقر شده‌اند و به‌شدت بر عملکرد تردد معبر و تقاطع اثر منفی گذاشته و باعث تنزل کمّی و کیفی سطح سرویس معابر و تقاطع‌ها‌ می‌شوند.

نکته حائز اهمیت این است که در برنامه‌‌‌ریزی حمل‌ونقل شهری‌ عملاً محدودیت ظرفیت شبکه ناشی از گلوگاه‌‌های ترافیکی است؛ به بیانی ساده اگر در یک محور طولانی تعریض صورت گرفته باشد و فقط یک نقطه آن با عرض کمتری باشد‌ عملاً عملکرد کلی به اندازه ظرفیت همان نقطه کم‌عرض است.

به همین ترتیب طبق مطالعات آیین‌نامه طراحی راه‌‌های شهری وزارت مسکن و شهرسازی وقت در سال ۱۳۷۵ با تخصیص یک خط عبوری از یک معبر سه خطه، ظرفیت معبر یک سوم کاهش نمی‌یابد، بلکه به نصف‌ می‌رسد.

4-7. چالش‌های ایمنی و پدافند

از موارد مهم امنیت ساختمان‌ها، ایمنی در برابر آتش‌سوزی است که به عواملی نظیر محل استقرار ساختمان، وضعیت و قدمت، فرسودگی بنا و تجهیزات آن، نگهداری مواد و تجهیزات قابل اشتعال و خطرناک، مسیرهای ورود و خروج و راه‌های تخلیه اضطراری، مجهز بودن به سیستم اطفای حریق و مواردی از این قبیل وابسته است.

در فعالیت‌های پرریسک با پتانسیل آتش‌سوزی بالا، ازجمله مراکز درمانی و پزشکی و آزمایشگاه‌های تشخیص طبی که در کاربری‌های مسکونی مستقر هستند، امکان احراز ایمنی از لحاظ کفایت مشخصات معماری و سازه‌ای، سیستم‌های تأسیسات برقی و مکانیکی، انبارداری تجهیزات و مواد خطرناک و دیگر موارد مشابه وجود ندارد و همین مسئله می‌تواند سبب بروز حوادث تلخ و به خطر افتادن جان انسان‌ها در این ساختمان‌ها شود. این‌گونه ساختمان‌ها باید برای شرایط اضطراری تجهیز و آماده‌سازی شوند و هرگونه عواملی که امکان بروز حادثه در آنها را افزایش می‌دهد باید بررسی و برطرف شود،‌ درحالی‌که امکان رسیدگی به چنین الزاماتی در ساختمان‌های مسکونی ‌که محل فعالیت مشاغل و حِرَف مختلف هستند دشوار و پیچیده است.

ازسوی‌دیگر، تجربه اخیر دنیا در رابطه با انتشار ویروس کرونا و همه‌گیری بیماری کووید-19، نشان داد که تمامی مسائل و رویکردهای علمی جهان ازجمله شهرسازی، در پی یک بیماری همه‌گیر دچار تزلزل شده است. تجربه اخیر بیانگر این است که یکی از‌ ‌مهم‌ترین شیوه‌های عملکرد مطلوب‌ درخصوص کنترل همه‌گیری و بحران‌ها، امکان قرنطینه و محدود کردن ارتباطات درون‌شهری است. درواقع به‌هم‌ریختگی در نظام استقرار مشاغل و امکان قرارگیری، خصوصاً اماکن مشغول به ارائه خدمات درمانی در محیط مسکونی، ازجمله بحران‌های اساسی شهرهای ایران است؛ به‌طوری‌که مشاهدات و گزارش‌های مردمی نشان می‌دهد تعداد کثیری از مردم که در ساختمان‌های مسکونی دارای عملکردهای مختلف از نوع مندرج در تبصره بند «24» ماده (55) قانون شهرداری ‌(خصوصاً ساختمان پزشکان و داروخانه‌ها) ساکن بوده‌اند دچار نگرانی و اضطراب دوچندان شده‌اند و شدت بحران در برخی موارد به‌حدی بوده که استقرار یک داروخانه یا یک دفتر پیشخوان و یا فعالیت‌‌های اداری دیگر در یک واحد ساختمان با کاربری مسکونی‌ عملاً موجب تخلیه برخی از واحدهای مسکونی از استقرار خانواده‌ها در آن شده است. ازاین‌رو دقت‌نظر در رفع این چالش‌ به‌عنوان یک اقدام پدافندی برای کاهش آسیب‌های محیطی مهم و اثرگذار است.

4-8. چالش در تعریف حِرَف و خدمات

تعدد ضوابط و مقررات و صدور بخشنامه‌ها در بخش‌های مختلف مدیریت شهری و ابطال آن در نهاد دیوان عدالت اداری از چالش‌های قوانین موضوع این گزارش است. در متن قانون شهرداری از واژه «مطب» و در قانون محل مطب پزشکان «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حِرَف و وابسته» استفاده شده است. لذا بایسته است فهرست حِرَف مورد نظر معین باشد و یا لااقل احصا شده و عناوین آنها توسط مقام یا نهادی رسمی ارائه شود. هرچند این موضوع، صرفاً درخصوص خدمات پزشکی نیست و در زمینه دفتر مهندسی و سایر فعالیت‌ها نیز تعابیر متفاوتی دارد، اما با توجه به گستردگی خدمات پزشکی، تدقیق حِرَف آن از اهمیت بیشتری برخوردار است.

براساس ماده (۱) ‌«قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29» با اصلاحات بعدی، ایجاد هر نوع مؤسسه پزشکی به هر نام و عنوان باید با‌ اجازه وزارت بهداری و اخذ پروانه مخصوص باشد و رعایت مقررات فنی مذکور در آیین‌نامه‌های مربوط است[24].

همچنین به‌موجب «قانون اصلاح ماده (۳) قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارو و مواد خوراکی و آشامیدنی» مصوب 1374/01/29،‌ هرکس بدون داشتن پروانه رسمی رشته‌هایی که به تشخیص وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی جزو حِرَف پزشکی و پروانه‌دار محسوب می‌شوند اشتغال ورزد یا بدون اخذ پروانه اقدام به تأسیس یکی از‌ مؤسسات پزشکی نماید یا پروانه خود را به دیگری واگذار نماید یا پروانه دیگری را مورد استفاده قرار دهد بلافاصله محل کار او توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعطیل و به حبس تعزیری و پرداخت جریمه نقدی محکوم خواهد شد[25].

همچنین ماده (۱) آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته در سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1378/04/30 در اجرای ماده (28) قانون سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383/08/16 حرفه‌های پزشکی و وابسته به امور پزشکی را تعریف کرده است و همچنین در تبصره‌ ذیل آن، شاغلین حرفه‌های پزشکی و وابسته موضوع این ماده تعریف شده‌اند [26]و [27].

با توجه به تصریحات مذکور تشخیص حِرَف پزشکی و یا به تعبیر قانون محل مطب پزشکان «حِرَف وابسته پزشکی» از اختیارات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است.

ازجمله مصادیق چالش در تعریف حِرَف و خدمات پزشکی باید به مصوبه مورخ 1376/1/20 مدیرکل شهرسازی و معماری شهرداری تهران درخصوص لابراتورهای دندان‌سازی اشاره داشت. بررسی‌ها حاکی از آن است که مصوبه مزبور پیرو بخشنامه شماره 7005809/80 – 1374/4/11 در مورد مطب پزشکان و حِرَف وابسته در اماکن مسکونی صادر شده است؛ بخشنامه‌ای که اعلام می‌دارد لابراتورهای دندان‌سازی مشمول حِرَف وابسته پزشکی نیست و همین امر منجر به اعتراض جامعه دندان‌سازان ایران شد.

شایان ذکر است‌ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طبق دادنامه شماره 262 مورخ 1391/5/9 به ابطال مقرره مورد شکایت جامعه دندان‌سازان ایران رأی داد. ازاین‌رو شایسته است که تشخیص حِرَف وابسته پزشکی همان‌گونه که در قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی نیز به طور آشکار بیان مصرح است، توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی صورت پذیرد. با توجه به مشکلات به‌وجود آمده، پیشنهاد‌ می‌شود پس از تعریف تمامی حِرَف پزشکی، این مشاغل براساس شاخص‌های متعدد، طبقه‌بندی شوند و براساس آن طبقه‌بندی امکان استقرار و یا عدم استقرار در ساختمان‌‌های مسکونی، بررسی شود.

4-9. چالش عدم تطبیق کارکرد ساختمان با طرح تفصیلی مصوب

‌مهم‌ترین وجه چالشی استقرار فعالیت‌ها در واحدهای مسکونی، عدم تطابق کارکرد ساختمان با طرح تفصیلی است. با توجه به ساختار اقتصادی حاکم بر نظام ساخت‌وساز کشور و از همه مهمتر، استیلای مباحث و رویکردهای اقتصادی بر تمام جنبه‌های توسعه‌ای در شهر، ایجاد اماکن مناسب برای ارائه خدمات پزشکی، به تولید ساختمان در پلاک‌های مسکونی و الزامات معماری مسکن منجر می‌شود و بنای مزبور، پس از اتمام عملیات اجرایی و اخذ گواهی پایان‌کار ساختمان، به کلینیک‌های درمانی واگذار می‌گردد. این اتفاق‌ برون‌داد قوانین زمینه‌ساز آن (تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری و قانون محل مطب پزشکان) است و انعکاس آن در شهر موجب مشکلات و معضلات متعددی می‌شود که می‌توان جزئیات آن را به‌شرح زیر تبیین کرد:

الف) عدم تطبیق الزامات معماری فضا مبتنی‌بر مباحث 22گانه مقررات ملی ساختمان با الزامات فضای مناسب برای محیط درمانی

در این زمینه می‌توان به آیین‌نامه‌های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اشاره کرد که اجازه استقرار مراکز تصویربرداری پزشکی در طبقات مسکونی را نمی‌دهد و به‌دلیل تشعشعات، الزامات پوششی خاص و با اولویت استقرار در زیرزمین برای آن توصیه شده است.

 شکل2. ساختمان مرکز جراحی محدود سینامهر شمیران پس از انفجار و آتش سوزی

مأخذ: نگارندگان.

 اما به وفور وجود مراکز مزبور‌ به‌ویژه در بخش شمالی شهر تهران مشاهده می‌شود که واحدهای مختلف تصویربرداری پزشکی و پرتودرمانی در طبقات یک ساختمان مسکونی مستقر هستند. با توجه به اینکه امروزه برای استقرار فعالیت‌های صنعتی، لزوم استعلام از سازمان حفاظت محیط زیست و رعایت ضوابط آن الزامی است، استقرار فعالیت پزشکی نیز شایسته است ملزم به استعلام از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و رعایت ضوابط آن باشد.

 ب) استقرار کلینیک‌های تخصصی با میزان بالای مراجعه‌کنندگان در بافت‌های مسکونی متراکم و معابر کم‌عرض محلی

از نظر مباحث شهرسازی، مطب پزشک به‌لحاظ مقیاس عملکردی، متفاوت با کلینیک تخصصی است. به‌عبارت‌دیگر، مطب در مقیاس محله عملکرد دارد و کلینیک تخصصی در مقیاس منطقه و شهر. لذا به‌لحاظ ضوابط حاکم بر آنها ازجمله مکان استقرار، ضوابط‌ هم‌جواری، نوع دسترسی‌ها و ... کاملاً‌ متفاوت از یکدیگر هستند.

طرح‌ها و برنامه‌های شهرسازی با هدف استقرار مراکز سکونت و کار در مکان مناسب و توزیع درست آنها در شهر، تهیه و تدوین می‌شود، به‌گونه‌ای که در یک شهر باید هر چیزی در جای خود قرار گیرد تا موجب آسایش و آرامش مردم شود، اما مبتنی‌بر تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری و همچنین‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان، امکان پیش‌بینی و برنامه‌ریزی برای تحقق به الگوی مطلوب توسعه میسر نمی‌شود و اساساً شهر پس از شکل‌گیری دچار آشفتگی در نظام کاربری‌های مصوب و استقرار فعالیت‌هایی در تعارض با بارترافیکی و سیما و منظر پیش‌بینی شده می‌گردد.

استقرار کلینیک‌های تخصصی در بافت‌های متراکم مسکونی و معابر کم‌عرض محلی، ضمن ایجاد کُندی حرکت و بروز ترافیک بالا در کوچه‌ها، منجر به تشدید بحران در هنگام وقوع حوادث می‌شود. از جمله‌ ‌مهم‌ترین مصادیق آن باید به اختلال در امدادرسانی و مدیریت بحران «حادثه انفجار در مرکز جراحی محدود سینامهر شمیران» در شمال شهر تهران که در سال 1399 اتفاق افتاد و موجب کشته شدن 19 نفر و مصدومیت 14 نفر شد اشاره کرد[28].

مبتنی‌بر گزارش مطرح در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به تاریخ‌ 1400/6/17 در مورد «بررسی حادثه انفجار و آتش‌سوزی مورخ 1399/04/10 کلینیک درمانی سینامهر»، ساختمان کلینیک در 20 مورد عدم رعایت مقررات ملی ساختمان و همچنین ضوابط و مقررات ابلاغی وزارت بهداشت، درمان و امور پزشکی قصور داشته است. ‌مهم‌ترین تغییراتی که موجبات خطر و افزایش کشته‌ها در فضای درمانی را دربر داشته، تغییر کارکرد فضاهای پارکینگ و پشت بام و مسدود کردن بخش عمده‌ای از حیاط ساختمان و راه‌های فرار با استقرار وسایل و همچنین نبود بازشوها و هواکش‌های لازم و تغییر پلان کلیه طبقات ساختمان مسکونی بوده است. نهادهای مختلف اعم از دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در قبل از حادثه، گزارش‌ها و بازدیدهای لازم و ابلاغیه‌های مهم‌ درخصوص رعایت ایمنی را انجام نداده بودند. همچنین در این گزارش 12 بیمارستان و مرکز جراحی پر خطر فهرست شده و الزاماتی برای نهادهای نظارتی، تقنینی و مدیریتی مختلف تعیین شد.

شایان ذکر است پس از گذشت چند روز از حادثه انفجار کلینیک درمانی سینامهر، در مورخ 1399/4/21، پیشنهاد تدوین لایحه قانونی «اصلاح استقرار حرفه‌های وابسته به پزشکی در خانه‌ها و آپارتمان‌های مسکونی» ازسوی شهردار وقت تهران با هدف انطباق فعالیت‌ حرفه‌های پزشکی با طرح‌های مصوب بالا دست مطرح شد. بااین‌حال پیشنهاد مزبور به‌طور جدی ازسوی دولت پیگیری نشد و صرفاً پیگیری برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی موجب تشکیل سلسله جلساتی برای تدوین طرح با موضوع مربوطه در کمیسیون عمران و مرکز پژوهش‌های مجلس شد.

موضوع استقرار فعالیت‌های با مقیاس عملکردی بالا در محلات مسکونی (نظیر کلینیک‌های درمانی)، صرفاً موضوع امکان تطابق فضاها و معماری ساختمان با عملکرد درمانی نیست. یک کاربری با مقیاس عملکردی بالا، الزامات پیرامونی و محیطی متعددی را باید رعایت کند که از آن جمله می‌توان به ملاحظات پدافندی، ملاحظات ترافیکی، ضوابط هم‌جواری‌ و ...، اشاره کرد که معمولاً استقرار در مرکز محلات مسکونی، امکان رعایت این ملاحظات را فراهم نمی‌آورد؛ چراکه از مبانی تهیه طرح‌های شهری، آرام‌سازی ترافیک و ایجاد آرامش در محدوده‌های مسکونی بوده که با الزامات کاربری‌های بزرگ مقیاس، مغایر است.

در سال‌های اخیر بسیاری از شهرهای کشور نظیر شهرهای شیراز، مشهد، تهران، اصفهان، تبریز و ... تجارب بسیار موفقی در پذیرش، جذب و توسعه خدمات درمانی و گردشگری درمانی و سلامت به کشورهای همسایه و سایر کشورها داشته‌اند. به‌واسطه انباشت مهارت و دانش پزشکی، خدمات بیمارستانی و هزینه‌های رقابتی در ایران در مقایسه با سایر کشورها، در این‌خصوص موفقیت‌های بسیاری حاصل شده و این خدمات‌ کاملاً‌ محسوس است. موضوعی که نیاز دارد به‌طور خاص در حوزه شهرسازی و معماری نیز بدان پرداخته شود و علاوه‌بر رفع تزاحم‌های موضوع این گزارش، فضای کالبدی درخور و خلاق برای کیفیت و رضایت بیشتر و همچنین ایجاد ارزش‌افزوده و کمک به اقتصاد شهری و ملی مدنظر قرار گیرد.

به همین سبب است که پیشنهاد می‌شود کاربری‌های درمانی دارای مقیاس عملکردی بالاتر از محله، امکان استقرار در ساختمان‌‌های مسکونی را نداشته باشند. این موضوع در طرح‌های تفصیلی شهری نیز مورد اشاره قرار‌ می‌گیرد.

4-10. چالش عدم تحقق درآمد پایدار شهری

توسعه شهری در گرو تأمین منابع مالی ثابت و پایدار بوده و این امر مورد وفاق تمامی مدیران و سیاستگذاران حوزه مدیریت شهری است. در یک دهه اخیر با توجه به عدم تحقق درآمدهای پایدار و‌ ازسوی‌دیگر‌ تأخیر در تدوین و تصویب ابزارهای قانونی لازم در این زمینه و همچنین کاهش چشمگیر عواید حاصل از منابع متغیر، ازجمله رکود فعالیت‌های ساخت‌وساز که یکی از حوزه‌های مهم تأمین منابع مالی مدیریت شهری است، شهرداری‌ها با مشکلات جدی در زمینه درآمدی روبه‌رو شدند. به موارد مزبور می‌توان اتکا به رویکرد کمینه در مفاد «قانون درآمد پایدار و هزینه‌ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» و «قانون مالیات بر ارزش‌افزوده» و ابطال مکرر و متعدد مصوبات شوراهای اسلامی شهر در مقوله عوارض و فهرست بهای خدمات شهری را نیز افزود که همچنان کسری بودجه شهرداری‌ها را در پی داشته است.

با توجه به موارد مطروحه فوق ضرورت اصلاح برخی قوانین (به‌ویژه تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری و‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان) که بنابه مقتضیات زمانی خود تسهیلات و امتیازاتی برای برخی مشاغل و حرفه‌ها پیش‌بینی کرده و در عمل کاهش درآمدهای شهرداری‌ها و لزوم در پیش گرفتن منابع درآمدی ناپایدار را سبب شده، واضح و مبرهن می‌دارد؛ با تغییرات گسترده در شهرها و افزایش چشمگیر جمعیت شهری، ساخت بنا در ارتفاع (به جای سطح) و آپارتمان‌سازی و ایجاد معضلات و مشکلات فرهنگی، اجتماعی و ترافیکی از بابت استقرار برخی از مشاغل و فعالیت‌های خدماتی در کاربری مسکونی‌ به‌ویژه در کلان‌شهرها، عدم تطابق آن با زیست ساکنان ساختمان‌ به‌وضوح نمایان است.

از‌ ‌مهم‌ترین مصادیق عدم تحقق درآمد پایدار شهری باید به استقرار برخی کسب‌وکارهای ذیل حِرَف پزشکی،‌ به‌ویژه داروخانه‌ها در کاربری مسکونی اشاره کرد. براساس شواهد و اطلاعات غیرقابل انتشار، بخش عمده‌ای از درآمد داروخانه‌ها خصوصاً در اغلب محلاتی که گروه‌های درآمدی بالا را در‌‌ کلان‌شهرها و پایتخت در خود جای داده، حاصل از انجام فعالیت‌های تجاری، ورزشی، آرایشی و بهداشتی است. به‌گونه‌ای که داروخانه‌داری به‌رغم اهمیت و جایگاه ویژه‌ای که در بهبود دسترسی شهروندان به امکانات روبنایی و خدمات نظام سلامت را دارد، یکی از پررونق‌ترین کسب‌وکارها در ساختار فضایی و کالبدی شهرهای پر جمعیت کشور است؛‌ به‌گونه‌ای که در برخی از موارد مشاهده می‌شود تنها در طول یک مسافت اندک در خیابانی فرعی افزون بر 10 واحد داروخانه‌ که بخش اعظم غرفه‌های آن به فروش لوازم آرایشی – بهداشتی و داروهای مکمل ورزشی اختصاص دارد در کنار یکدیگر و در ساختمان‌هایی که دارای کاربری مسکونی هستند تأسیس شده‌اند. تقریباً بخش اعظم داروخانه‌ها کاملاً مبتنی‌بر عوارض مسکونی به انجام فعالیت‌های پرسود حاشیه‌ای نظام سلامت می‌پردازند. درواقع داروخانه‌ها با بهره‌مندی از مزیت استقرار در کاربری مسکونی در شلوغ‌ترین نقاط شهری اعم از میادین، چهارراه‌ها و تقاطع‌ محورهای شریانی‌ برای کسب مشتری بیشتر تکوین یافته‌اند‌ که به‌طور خاص تبعات ترافیکی مضاعفی دارند.‌

شایان ذکر است مبتنی‌بر استدلال عدم تحقق درآمد پایدار شهری و عدم مشمولیت پرداخت عوارض کسب و پیشه، توسط فعالیت‌های خدماتی که در تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری مشمول حمایت شده و مجاز به استقرار در ساختمان‌های مسکونی هستند، شورای عالی استان‌ها در سال 1397 اقدام به تدوین طرح «نحوه فعالیت و استقرار مطب پزشکان و حِرَف وابسته، دفاتر اسناد رسمی، ازدواج و طلاق، دفاتر روزنامه و مجله، وکالت و مهندسی» و ارسال آن به مجلس شورای اسلامی کرد.

در این طرح، بیان شده بود که ضوابط و مقررات استقرار و دایر کردن فعالیت‌های فوق براساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد شورای عالی استان‌ها تدوین و در هیئت‌وزیران مصوب خواهد شد.با وجود اینکه طرح مزبور به کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها‌ به‌عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شده بود، اما بررسی‌های صورت گرفته در این کمیسیون به سرانجامی نرسید. به‌ویژه آنکه پس از بررسی طرح مزبور در کمیسیون بهداشت و درمان مجلس در مورخ 1397/10/25، کمیسیون مزبور با اکثریت آرا به‌دلیل امکان افزایش هزینه‌ها و تعرفه‌های درمانی و عدم وجود زیربنای مفید برای ارائه به کاربری درمانی به رد طرح مزبور رأی داد و همچنین در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که در مورخ 1397/12/21 و به شماره مسلسل 16367 به چاپ رسید[9] نیز این طرح در بوته نقد جدی قرار گرفت، طرح مزبور از دستور کار خارج شد.

با نگاه به سطح عملکرد مدیریت شهری، درمی‌یابیم که شهرداری به‌عنوان مجری طرح‌‎های شهری موظف است تخصیص کاربری‌ها را چه در پهنه اراضی و چه در بُعد بلوک و واحدهای ساختمانی رعایت و اجرا کند. در حال حاضر طبق ضوابط طرح‌های تفصیلی، پهنه سکونت محدوده‌هایی از شهر هستند که کاربری‌های غالب آن مسکونی است و شامل معابر و دسترسی‌ها، برخی فعالیت‌های انتفاعی و غیرانتفاعی و خدمات پشتیبان سکونت هستند. در این پهنه به‌منظور‌ تأمین امنیت و آرامش، استقرار برخی از فعالیت‌ها ممنوع و یا مشروط بوده و صرفاً استقرار پاره‌ای از فعالیت‌های تجاری خرد و خدماتی در مقیاس محله‌ای و ناحیه‌ای مرتبط با نیازهای اولیه ساکنان مجاز است. از طرفی دریافت عوارض متناسب با بهره‌مندی از خدمات و زیرساخت‌های شهری‌ ازسوی شهرداری‌ به‌عنوان هزینه‌های مشارکت در خدمت‌رسانی به شهر و شهروندان، درآمدی منطقی و به حق برای شهرداری‌ به‌منظور‌ تأمین پیوسته و روزافزون خدمات شهری ایجاد می‌کند. منطق پرداخت هزینه نگهداری،‌ سامان‌دهی و توسعه شهری از تمامی ساکنان و شاغلان شهر متناسب با بهره‌مندی از امکانات شهر و درآمد، موضوعی پذیرفته شده و اجتناب‌ناپذیر بوده و راه‌حل گذار شهرداری‌ها از درآمدهای ناپایدار به مدیریت پایدار مالیه شهری است.

شکل 3. چالش‌های موضوع بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری

مأخذ: همان.

5.واکاوی استقرار کاربری‌ها و نظام کاربری اراضی

به‌رغم آنکه موضوع این گزارش تمرکز بر اصلاح ماده (55) قانون شهرداری و تعیین تکلیف‌ درخصوص طیف فعالیت‌های مجاز و مستثنا شده برای استقرار در کاربری مسکونی است، اما در این بررسی و تحلیل موضوعی، آنچه به ذهن متبادر‌ می‌شود این است که ارتباط موضوع با رویکردهای رایج (جهانی) برنامه‌ریزی کاربری زمین چیست و به‌طور خاص ارتباط موضوع با کاربری مختلط که در نظریات مختلف شهرسازی بر آن‌ تأکید شده به چه صورت است. در این راستا به‌طور تفصیلی به تبیین موضوع ترکیب و اختلاط کاربری‌ها پرداخته می‌شود و ضمن تشریح تفاوت‌های رویکردهای مختلف به این مقوله، تحلیل کلان ابعاد مختلف بازنگری استقرار فعالیت‌ها نیز ارائه می‌شود.

5-1. روند تحول رویکردهای جهانی نسبت به استقرار کاربری‌ها

 در ادبیات معماری ساختمان‌هایی که قابلیت استقرار کارکردهای مختلف را به فراخور زمان دارند، با عنوان انعطاف‌پذیر و انطباق‌پذیر ستایش شده‌اند، ازاین‌رو که امکان اختلاط کاربری‌ها را فراهم می‌کنند[29]. اینکه بتوان از ساختمان‌های مسکونی برای کاربری‌های دیگر استفاده کرد، لزوماً یک چالش یا یک آسیب نیست. این مشکل معمولاً در ساختمان‌هایی رخ می‌دهد که در اصل برای مسکونی بودن در محدوده‌های خلوت شهر (بافت خالص مسکونی) طراحی شده‌اند، اما برای کاربری‌های دیگر مانند درمانی، آموزشی، کسب‌و‌کار یا خدماتی و غیره مورد استفاده قرار می‌گیرند. می‌توان گفت که استفاده از ساختمان‌های مسکونی برای کاربری‌های غیرمسکونی، درصورتی‌که در چارچوب برنامه‌ریزی شهری صحیح و با در نظر گرفتن اصول توسعه پایدار انجام شود، می‌تواند یک فرصت برای ارتقای کیفیت زندگی در شهرها باشد. این‌ درحالی است که استفاده غیرمجاز از ساختمان‌های مسکونی برای فعالیت‌های خدماتی، یکی از چالش‌هایی است که در برخی از شهرهای ایران مشاهده می‌شود.

تغییر کاربری زمین از کاربری مسکونی به کاربری‌های دیگر و تغییر کارکرد بنا از آنچه برای آن برنامه‌ریزی و مهندسی شده به کارکردهای دیگر، ممکن است به مجوزها و تغییراتی در معیارهای ساختمانی و مناسبات فضا نیاز داشته باشد. این تغییرات در برنامه‌ریزی شهری‌ به‌عنوان اقدامی مهم برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار شهری مدنظر قرار می‌گیرد.

 برای تخصیص کاربری‌ها دو رویکرد عمده در شهرسازی مطرح است: یکی پهنه‌بندی (البته پهنه‌بندی در رویکردهای‌ متأخر خود می‌تواند شامل پهنه‌های مختلط شود) و دیگری اختلاط کاربری‌ها. تخصیص کاربری‌ها از حالت‌ کاملاً‌ مجزا از هم که اصطلاحاً به آن زونینگ یا پهنه‌بندی کامل می‌گویند تا حالت‌های مختلط کاربری، از شیوه‌های مختلف برنامه‌ریزی شهری برای کاربری‌ها به‌شمار می‌آید.

پهنه‌بندی شهری، عبارتند از: تقسیم یک شهر به نواحی مختلف با توجه به استفاده‌های فعلی و آینده از املاک و مستغلات شهری. هدف از این تقسیم‌بندی نظارت و هدایت توسعه کاربری‌های مختلف در این مناطق و املاک شهری است. واژه پهنه‌بندی عمدتاً در دو جنبه اختصاص زمین برای اهداف ویژه و کنترل کاربرد ارتفاع و ساختمان‌سازی مفهوم می‌یابد و جنبه بعدی به نظم در تراکم جمعیت معطوف می‌شود. بنابراین پهنه‌بندی‌ به‌عنوان نظم با قانون در جهت استفاده زمین و ساخت‌وساز و ارتفاع و تراکم ساختمان‌ها در نواحی ویژه برای اهداف هماهنگ امنیتی، سلامت، بهداشت و رفاه عمومی اجتماع است [30].

پهنه‌‌بندی، رویکردی است که از آن برای بهینه‌سازی استفاده از زمین‌های شهری استفاده می‌شود. این رویکرد سبب می‌شود که فضاهای مختلف برای انواع مختلف فعالیت‌های شهری فراهم شود و هر بخش از این فعالیت‌های شهری، فضای مخصوص‌ به‌خود را داشته و با توجه به سایر فعالیت‌ها و کارکردهای شهری عمل کند. هدف اصلی از پهنه‌‌بندی، ایجاد یک الگوی مناسب برای کاربری زمین، ترکیب کاربری‌ها و نحوه استقرار‌ آنهاست و‌ به‌منظور جلوگیری از تداخل و تزاحم کاربری‌ها انجام می‌شود. ضوابط پهنه‌‌بندی (شامل مقررات شیوه استفاده از زمین، مقررات تفکیکی اراضی، مقررات گذربندی، مقررات نوسازی و بهسازی بافت‌های قدیمی و مقررات حفاظت از محیط‌ زیست) ‌مهم‌ترین وسیله اجرای طرح‌های توسعه شهری‌ به‌شمار می‌روند. پهنه‌‌بندی کامل،‌ عملاً شیوه‌ای است که امروزه می‌دانیم معایب آن به مزیت‌هایش غلبه دارد. مفهوم پهنه‌‌بندی کامل، در برابر مفهوم اختلاط کاربری قرار می‌گیرد.

اختلاط کاربری‌ها: در اصل یک شکل از توسعه شهری است که براساس تمرکز کاربری‌های مختلف در یک منطقه خاص بوده و برای طراحان و برنامه‌ریزان شهری یک ابزار اساسی برای دستیابی به توسعه پایدار است و در رویکردهای توسعه شهری‌ متأخر و پرمخاطبی نظیر توسعه شهری مبتنی‌بر حمل‌ونقل عمومی (TOD)، شهر هوشمند، شهر فشرده، نوشهرگرایی (شهرسازی نوین)، شهرسازی زمانی و شهر ۱۵دقیقه. کاربری‌های مختلط، علاوه‌بر اینکه به بهبود کارایی سفرهای چندگانه کمک می‌کند، تقاضای سفر با حمل‌و‌نقل عمومی را نیز افزایش می‌دهد.

مکان‌یابی کاربری‌ها در شهرها تحت‌تأثیر ایجاد طرح‌ها و روش‌های اجرایی قرار دارد. برنامه‌ریزان شهری با استفاده از روش‌های مختلف، ارزیابی مناسبی از تناسب اختلاط کاربری‌های زمین انجام می‌دهند و از آن‌ به‌عنوان یک عامل مهم در برنامه‌ریزی شهری استفاده می‌کنند، اما این اختلاط در سطوح مختلف شهری اگر از پیش اندیشیده نشده باشد، موجب تزاحم ترافیکی و افول فضا و کیفیت شهری می‌شود.

 در حال حاضر در کشور ما، شیوه تهیه طرح‌های تفصیلی و دیگر طرح‌های شهری این امکان را به‌درستی فراهم نمی‌کند. درنتیجه، نیاز به توجه به مسائل اجرایی و تهیه طرح‌ها در همه مراحل توسعه شهری و در سطوح مختلف شهرها و محله‌ها وجود دارد.

 اصل توسعه با کاربری مختلط باید‌ به‌ویژه در مراکز شهرها ترویج شود تا تنوع و جذابیت بیشتری در بافت شهری ایجاد شود. برای این منظور، مسکن (تنوع مسکن)، مناطق کار و سایر کاربری‌های سازگار باید با هم ارتباط نزدیکی در زمان و مکان داشته باشند تا نیاز به سفر کاهش یابد، انرژی صرفه‌جویی شود و آلودگی کاهش یابد [31].

 جین جیکوبز، نویسنده و نظریه‌پرداز مشهور حوزه شهرسازی، در کتاب «مرگ و زندگی شهرهای بزرگ آمریکا» به نقش کلیدی ترکیب متنوع کاربری‌ها در خلق محلاتی پویا و موفق می‌پردازد. او معتقد است که تعادل بین فعالیت‌های مختلف، ازجمله سکونت، کار و خدمات، فضایی عمومی سرزنده، الهام‌بخش و امن را به ارمغان می‌آورد. جیکوبز دو نوع کاربری مختلط را از یکدیگر تفکیک می‌کند: کاربری‌های اولیه و ثانویه. کاربری‌های اولیه شامل فعالیت‌های مسکونی و اشتغال یا خدمات عمده‌ای هستند که‌ جابه‌جایی تعداد زیادی از افراد را در یک منطقه به دنبال دارند. این کاربری‌ها، تقاضا برای کاربری‌های ثانویه مانند فروشگاه‌ها، رستوران‌ها و سایر امکانات کوچک را ایجاد می‌کنند [32].

جابه‌جایی‌های ناشی از این کاربری‌های مختلف در طول روز‌ به‌گونه‌ای اتفاق می‌افتد که جریان‌های متناوبی را شکل می‌دهد. این امر به توزیع بهتر تقاضا در طول شبانه‌روز و افزایش تنوع محلی در مقایسه با محیط‌های عمومی تک‌کاربری که فقط در ساعات خاصی از روز مورد استفاده قرار می‌گیرند، منجر می‌شود. از زمان انتشار کتاب «مرگ و زندگی شهرهای بزرگ آمریکا»، عبارت «توسعه کاربری مختلط» به‌طور مکرر در ادبیات برنامه‌ریزی شهری‌ به‌کار رفته است .این مفهوم، مبنای بسیاری از رویکردهای نوین در طراحی و توسعه شهری قرار گرفته است که به دنبال ایجاد محلاتی پویا، پایدار و انسان‌محور هستند [33].

 استفاده چندگانه از زمین را می‌توان‌ به‌عنوان «انجام چندین وظیفه در یک فضای خاص و یک زمان مشخص» تعریف کرد .این تعریف را می‌توان برای استفاده مختلط از زمین نیز‌ به‌کار برد. تفاوت اصلی بین این دو مفهوم در زمینه کاربرد آنهاست. استفاده مختلط از زمین عمدتاً در مناطق شهری‌ به‌کار می‌رود، درحالی‌که استفاده چندگانه از زمین در هر دو محیط شهری و روستایی کاربرد دارد[34].‌

مفهوم استفاده مختلط از زمین از انجام وظایف شهری و شهر فشرده مشتق شده است. سازمان‌های متعددی در صنعت املاک و مستغلات، ازجمله شورای بین‌المللی مراکز خرید (ICSC)، انجمن ملی املاک صنعتی و اداری (NAIOP)، انجمن بین‌المللی مالکان و مدیران ساختمان (BOMA) و شورای ملی مسکن چند واحدی (NMHC)  با همکاری یکدیگر‌ به‌منظور ارائه تعریفی واحد برای مجتمع‌های چندکاربره تلاش کرده‌اند. هدف از این اقدام، رفع ابهامات موجود‌ درخصوص این نوع مجتمع‌ها و افزایش شفافیت در بازار بوده است که درنهایت به ارتقای کارایی و کاهش ریسک در پروژه‌های چندکاربره منجر خواهد شد[35].

طبق تعریف ارائه شده در سال 2006، یک مجتمع چندکاربره، پروژه‌ای در حوزه املاک و مستغلات است که در آن ترکیبی از کاربری‌های مختلف مانند خرده‌فروشی، اداری، مسکونی، هتل یا تفریحی در یک مجموعه واحد ادغام شده‌اند. این نوع مجتمع‌ها‌ به‌گونه‌ای طراحی می‌شوند که دسترسی آسان برای عابران پیاده فراهم بوده و فضایی برای زندگی، کار و تفریح در اختیار ساکنان قرار می‌دهند. همچنین، از حداکثر فضای موجود در زمین استفاده می‌شود، امکانات رفاهی متنوعی در آنها تعبیه شده و از نظر معماری نیز دارای هویت و سبک خاص خود هستند. علاوه‌بر این، مجتمع‌های چندکاربره می‌توانند به کاهش ترافیک و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها کمک کنند[36].

5-2. تکامل توسعه‌ شهری با کاربری مختلط

توسعه فعالیت‌های مختلف تحت لوای کاربری مختلط اگرچه در طی دهه نخست قرن بیست‌ویکم میلادی تا پیش از سقوط بازارهای تجاری، رونق قابل‌توجه‌ای یافت، اما مفهوم پروژه‌های کاربری مختلط یک مفهوم جدید نیست. توسعه شهری در قالب کاربری مختلط برای قرن‌ها، بخش جدایی‌ناپذیر از چشم‌انداز شهری بوده است. این‌ امر‌ به‌ویژه در اروپای غربی صادق است، جایی‌که پروژه‌های املاک مختلط همواره با زندگی در شهرهای کوچک مترادف بوده‌اند. به‌طور مشابه، بسیاری از شهرهای بزرگ در ایالات متحده برپایه پروژه‌هایی با کاربری مختلط بنا شده‌اند.

 تصویب قانون استاندارد پهنه‌بندی ایالت(SZEA) که از جداسازی کاربری‌ها به‌جای ادغام کاربری‌ها حمایت می‌کرد، تا حدی علاقه به توسعه با کاربری مختلط را کاهش داد. منطق تفکیک کاربری‌ها مبتنی‌بر این بود که برخی از کاربری‌ها با برخی دیگر ناسازگار هستند و می‌توانند آثار خارجی منفی را به ضرر مالکان زمین و جوامعی که آنها تشکیل می‌دهند ایجاد کنند. ازآنجاکه «قانون استاندارد پهنه‌بندی ایالت» به‌عنوان یک قانون الگو عمل می‌کرد، در بسیاری از حوزه‌های قضایی محلی، کاربری‌های‌ زمین خارج از‌ هسته‌های تجاری‌ به‌صورت جداگانه در مناطق تجاری، صنعتی و مسکونی تقسیم‌ می‌شدند. بااین‌حال، توسعه شهری با کاربری مختلط همچنان در مناطق مرکزی تجاری، که طبق تعریف مناطق چندمنظوره بودند و همچنین در برخی از مناطق حومه شهر یا بازارهای فرعی هدفمند ظاهر شد. در دهه 1980، توسعه با کاربری مختلط در سراسر‌ ایالات متحده‌ به‌عنوان یک راه برای مقابله با گسترش شهری که با توسعه کم تراکم همراه بود، گسترش یافت. این روند تا حدی با تجدیدنظر در شناسه‌های پهنه‌بندی سنتی فعال شد که به پروژه‌هایی با کاربری مختلط اجازه می‌داد در خارج از مناطق اصلی تجاری که قبلاً محدود شده بودند، توسعه یابند. منطق اساسی پشت‌ بازنگری محدودیت‌های استفاده مختلط در «راهنمای توسعه تجاری و کاربری مختلط» شهر اورگان بیان شده که در سال 2000 میلادی‌ به‌عنوان شناسه مدل منتشر شد. این گزارش، مزایای مکان‌یابی فروشگاه‌ها، دفاتر، مسکن، خدمات عمومی و فضاهای تفریحی در داخل ساختمان‌ها و یا در فاصله پیمودن پیاده از یکدیگر را توضیح‌ می‌دهد [36].

اگرچه کاربری مختلط به‌نظر مفهومی نسبتاً ساده می‌رسد، اما‌ بررسی‌ دقیق‌تر اهداف و استراتژی‌های حامیان این نوع توسعه، حداقل سه سطح مفهومی را‌ آشکار می‌کنند. سطح اول، افزایش تراکم استفاده از زمین است،‌ از طریق تشویق به تنوع اشکال و نوع مالکیت مسکن‌ مدنظر است. این هدف ترکیب اجتماعی، در آمریکای شمالی از محبوبیت بیشتری نسبت به اروپا برخوردار است.

سطح دوم، بر افزایش تنوع‌ کاربری‌ها با ترویج ترکیبی سازگار تمرکز دارد. در بسیاری از موارد، ترکیب‌ کاربری‌های تجاری یا اداری با‌ کاربری‌های مسکونی‌ به‌عنوان ترکیبی که ممکن است آثار هم‌افزایی ایجاد کند، مورد توجه قرار می‌گیرد.

سطح سوم، شامل یکپارچه‌سازی کاربری‌های تفکیک شده و غلبه بر موانع نظارتی است که عمدتاً به آثار زیست‌محیطی، آلودگی صوتی یا ترافیک مربوط می‌شود. این سه سطح مفهومی، ابهام‌ موجود در مفهوم کاربری مختلط را‌ آشکار می‌کند. زیرا به زمینه‌های مختلفی ازجمله محیطی، اجتماعی، طراحی و سازمانی اشاره دارند که در آنها این نوع توسعه‌ به‌کار گرفته می‌شود[37].

در عمل برنامه‌ریزی، می‌توانیم اسنادی را پیدا کنیم که دیدگاهی را درباره فواید استفاده مختلط اتخاذ کرده و انواع مختلفی از سیاست‌ها را شناسایی کنند که ممکن است به ترویج توسعه استفاده مختلط کمک کنند. مبنایی که براساس آن دولت انگلستان توسعه با کاربری مختلط را در بیانیه‌های سیاست برنامه‌ریزی حمایت می‌کند که نمونه‌ای از دو دلیل عمومی برای پیشرفت توسعه با کاربری مختلط است. یکی از دلایل عمده ترویج توسعه با کاربری مختلط، کاهش نیاز به سفر است که این هدف را با فراهم کردن محل‌هایی برای تأمین گردش در نزدیکی به یکدیگر محقق می‌کند[33].

شکل 4. مزیت‌های متصور در توسعه برنامه‌‌‌ریزی شده مختلط کاربری‌ها

مأخذ: برگرفته از [38].

تمرکز فعالیت‌ها، امکان یکپارچگی آنها را ممکن کرده و‌ درعین‌حال، با استفاده از سیستم‌های ترافیکی کارآمد، جریان ترافیک بین این تمرکز، فعالیت‌ها را ترکیب می‌کند. بااین‌حال، تمرکز عملکردهای مختلف شهری نه‌تنها بر جریان‌های حرکتی تأثیر می‌گذارد، بلکه منطقه شهری خود را نیز تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. دومین دلیل عمومی برای ترویج توسعه با کاربری مختلط، سهم آن در تنوع و سرزندگی شهری است. توسعه با کاربری مختلط، فرصت‌هایی را برای بهبود کیفیت و جذابیت منطقه شهری ارائه می‌دهد. همچنین ممکن است مزایایی در زمینه پیشگیری از جرم و ارتقای امنیت وجود داشته باشد. بااین‌حال، استفاده کاربری مختلط از زمین راه‌حلی جامع نیست.

استفاده کاربری مختلط از زمین، ویژگی‌های اقتصادی، برابری اجتماعی و کیفیت محیطی را به ارمغان می‌آورد؛ اما در شرایطی که نیروهای فرهنگی و اقتصادی جداسازی کاربری‌های زمین را ترویج می‌کنند، این مزایا‌ به‌راحتی قابل دستیابی نخواهند بود. یکی از این نیروهای اقتصادی، بخش املاک و مستغلات است. توسعه‌دهندگان تمایلی به ادامه کاربری‌های مختلط ندارند. زیرا‌ آنها ترجیح می‌دهند به سرمایه‌گذاری‌های امن و قابل اعتماد که بازدهی پایداری در طولانی‌مدت داشته باشند روی آورند و سرمایه‌گذاری در توسعه کاربری مختلط را دارای ریسک می‌دانند. علاوه‌بر آن، برخی فعالیت‌ها همچنان نیاز به جدایی از استفاده‌های دیگر،‌ به‌خصوص مسکونی دارند. ازجمله آنکه صنایع سنگین‌ به‌طورکلی با مسکن سازگار نیستند؛ اگرچه صنایع معاصر نسبت به واحدهای تولیدی قدیمی‌، آلودگی صوتی کمتری تولید می‌کند و از نظر آلودگی هوا پاک‌تر هستند [39].

استفاده از زمین با کاربری مختلط و تنوع به‌طور خودکار به پویایی و سرزندگی منجر نمی‌شود. تنوع بیش از حد منجر به فراوانی پیشنهادها و‌ درنتیجه به تنش شهری منتهی می‌شود. درنهایت، ترکیبات کاربری مختلط از نظر طراحی شهری به تنهایی کافی نیستند. آنها شامل ویژگی‌های غیرطراحی مانند تجربه شهری، ماهیت کاربری‌ها، تعاریف عمومی و خصوصی، تضاد و امنیت است. کوین لینچ معتقد است کاربری مختلط و تنوع‌ به‌صورت انتزاعی مطلوب است، اما تا زمانی که فرد بداند مردم چگونه تفاوت‌ها را درک می‌کنند، نمی‌توان آنها را شناسایی یا اندازه‌گیری کرد [40].

بااین‌حال، به‌رغم این محدودیت‌ها، کاربری مختلط زمین به‌طورکلی‌ به‌عنوان ابزار مهمی در برنامه‌ریزی شهری برای دستیابی به شهرهای جذاب و پویا، حیاتی تلقی و مزایای آن تا حد گسترده‌ای بدیهی در نظر گرفته می‌شود. ازاین‌روست که باید تنوع کاربری مختلط را غنیمت بشماریم و از هر فرصتی برای ایجاد نمونه‌هایی از توسعه‌ شهری در قالب کاربری مختلط، استفاده کنیم. هرچند توسعه شهری با کاربری مختلط راه‌حل جامعی نیست، اما سهم آن در ادامه بهبود وضعیت شهرها را نباید کم‌ارزش بدانیم [41].

 گفتگوهای نظری و مبتنی‌بر تجربه فوق نشان می‌دهد که بحث اختلاط کاربری‌ها از دغدغه‌های روز شهرهای جهان است و سیاست‌های توسعه‌ای، شهرها را برای دستیابی به هدف کیفیت و سرزندگی در محیط‌های مختلف خصوصاً مسکونی رقم می‌زند. آنچه اتفاق‌نظر در مباحث شهرسازی را نشان می‌دهد این است که کنترل و تدبیر برای عرصه مختلط در عرصه خاص خودش معنا می‌گیرد و گسترش بی‌حد و حصر آن موجب اغتشاش و ضدتوسعه قلمداد می‌شود.

5-3. تحلیل کلان ابعاد مختلف بازنگری استقرار فعالیت‌ها

مداقه در فهرست فعالیت‌های خدماتی مندرج در تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری حاکی از آن است که این کسب‌وکارها از یک جنس نیستند. با توجه به عدم پویایی برخی از کسب‌وکارها، می‌توان گفت که همچنان تعدادی از آنها نیازمند حمایت هستند که از آن جمله می‌توان به دفاتر روزنامه‌ها و مجلات، خبرگزاری‌ها و شرکت‌های مهندسی اشاره کرد. بنا بر شواهد جاری نظام اقتصادی و نظام اجرایی کشور، اغلب فعالیت‌های نام‌برده شده دچار رکود در کسب‌وکار هستند و از طرفی نرخ اجاره‌بها در املاک مسکونی‌ به‌ویژه در‌ کلان‌شهرها‌ به‌گونه‌ای است که توان اقتصادی آنها را به‌شدت تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.

ازسوی‌دیگر کسب‌وکارهای حوزه درمان و سلامت نیز در یک رده قرار نمی‌گیرند. یکی از مشکلات اصلی، تسری امتیاز و تسهیلات منظور شده به تمامی مشاغل وابسته به پزشکی است که با تصویب‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان در سال 1366 خورشیدی روی داده است. ازاین‌رو امروزه شاهد استقرار کسب‌وکارهایی در بافت مسکونی و معابر محلی (کوچه و پس‌کوچه‌های شهر) هستیم که‌ عملاً مطب شخصی پزشک قلمداد نمی‌شوند. این مراکز اعم از داروخانه‌ها و مراکز تصویربرداری پزشکی و پرتودرمانی (با آثار سوء بر همسایگان) و سایر خدمات درمانی را نیز شامل می‌شود که مستند به قانون، کسب‌وکار تجاری قلمداد نمی‌شوند؛ اما مبتنی‌بر شواهد جاری در سطح اقتصاد شهری، بخش عمده آنها کسب‌وکار تجاری هستند. این موضوع‌ به‌ویژه در مورد داروخانه‌ها و مباحث فروش محصولات آرایشی – بهداشتی، مکمل ورزشی و کالاهای غیردارویی ازجمله زیبایی و تناسب اندام و همچنین موارد خارج از قواعد و دستورالعمل‌های سازمان غذا و دارو مشهود است. ازطرف‌دیگر ضوابط و دستورالعمل‌های وزارت بهداشت‌ درخصوص برخی خدمات پزشکی نظیر مراکز تصویربرداری و پرتودرمانی، استقرار دستگاه‌های مذکور در طبقات را تحت شرایط ویژه‌ای مجاز می‌داند و‌ به‌طورکلی استقرار در طبقات بدون در نظر گرفتن تمهیدات در مصالح ساختمانی و فناوری‌های کاهش پرتوهای مضر ممنوع است، اما فی‌الواقع در سطح شهرها تعداد بسیار زیادی از مراکز تصویربرداری پزشکی مستقر در طبقات ساختمان‌های مسکونی را می‌توان یافت.

محل استقرار ساختمان در نظام سلسله‌مراتب شبکه راه‌های شهری و نظام کاربری‌های پیش‌بینی شده و نوع ساختمان‌هایی که این کاربری‌ها در آن مستقر هستند، از نظر کالبدی و موقعیت مکانی در شهر در یک رده یکسان قرار نمی‌گیرند. به‌طور اساسی بین ساختمانی که در کنار محور ترافیکی و دسترسی اصلی است، با ساختمانی که در کوچه‌های بن‌بست یا با ماهیت محلی است، تفاوت وجود دارد و نباید مسئله این دو را یکسان قلمداد کرد. درعین‌حال آسیب‌ها به محله مسکونی و واحدهای همسایگی ناشی از ارائه خدمات پزشکی در خانه ویلایی (تک مالک) با ارائه خدمات پزشکی در ساختمان‌‌های دارای چند واحد (مسکونی) متفاوت است.

رویکردهای جهانی‌ درخصوص شیوه استقرار کاربری‌ها مؤید اختلاط فعالیت‌هاست؛ اما این اختلاط باید مدبرانه باشد. شهرهای جهان با هدف جریان دادن زندگی در سطح شهر، پیرامون محورهای اصلی و مراکز شهری به دنبال ترویج کاربری‌های مختلط هستند. منتها نکته این است که اختلاط کاربری‌ها در سطح نظام برنامه‌ریزی و با در نظر گرفتن جزئیات اجرایی معماری و برنامه‌ریزی کالبدی همراه است. این اختلاط کاربری‌ها اتفاقاً در سطح محلات مسکونی بسیار نامناسب تشخیص داده و از آن پرهیز می‌شود.

به‌طور اساسی تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری، با روح حاکم بر نظام برنامه‌ریزی شهری کشور و تهیه طرح‌های توسعه شهری‌ به‌ویژه طرح تفصیلی در تضاد است؛ چراکه هدف از سیاستگذاری شهرسازی، پیش‌بینی نظام توسعه شهر و کاربری‌ها ذیل اسناد فرادست و طرح‌های کلان است و‌ براساس تسهیلی که در ماده (55) قانون شهرداری منظور شده، امکان استقرار فعالیت‌ها خارج از روال پیش‌بینی شده فراهم شده است. البته باید این بند قانون را در بستر زمانی خود (دهه 50-40 شمسی) و شرایط شهرهای آن زمان لازم دانست و هم‌اکنون با توجه به پیچیدگی شرایط شهرها و افزایش جمعیت و همچنین توسعه کاربری‌ها و فعالیت‌ها و ایجاد ساختمان‌های مرتفع، با در نظر گرفتن تدابیری مورد بازنگری قرار داد.‌

بررسی‌ها حاکی از آن است که مقوله عوارض شهری ناشی از فعالیت­های خدماتی و غیرتجاری و درآمدزایی شهرداری‌ها را باید با موضوع بهبود وضعیت زیست در واحدهای مسکونی متفاوت دانست و در نظر گرفتن واقعیت جاری با ماهیت مدنظر قانون نباید خلط شود. لذا به جای آنکه مسئله کسب درآمد شهرداری، پیشرانه تبیین راهکارهای بهبود وضعیت باشد، اولویت حل مسئله ساکنان ساختمان‌ها و محلات مواجه با این چالش باید محوریت کار باشد. چیره‌دستی پزشکان حاذق ایرانی و توسعه و ترویج گردشگری درمانی و سلامت از افتخارات کشور است که اتفاقاً می‌طلبد این حوزه در برنامه‌ریزی شهری و ضوابط و مقررات ساختمانی‌ کلان‌شهرها لحاظ شده و‌ ازسوی‌دیگر متناظر با درآمدهای حاصله، سهم منطقی عوارض شهرداری بابت ارائه خدمات شهری پرداخت شود.

داروخانه‌ها و تغییر نقش آن به فعالیت شبه‌تجاری و تمرکز در مناطق برخوردار شهری ضمن استقرار در کاربری مسکونی، معمولاً به‌واسطه استقرار در تقاطع‌ها و میادین پرتردد شهری، تبعاتی در حوزه ترافیک و ایمنی شهری نیز دارد. اصل مشکلات مذکور، در‌ کلان‌شهرها مشاهده می‌شود و تاکنون یا از حوزه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی، مجمع کلان‌شهرها، شورای عالی استان‌ها، استانداری و شهرداری‌ها (به‌ویژه در شهرهای تهران، شیراز، یزد و مشهد) نیز این موضوع پیگیری شده است. شایان ذکر است این موضوع در شهرهای کوچک و میانی آن چنان‌ به‌عنوان معضل مطرح نیست و می‌توان در این‌خصوص جمعیت شهر را‌ به‌عنوان یک معیار قرار داد. با توجه به موارد مطروحه شایسته در واکاوی بازنگری استقرار فعالیت‌ها در ساختمان‌های مسکونی، ابعاد مختلف زیر مورد توجه قرار گیرد:‌

• تدقیق مفهوم‌ فعالیت / کارکرد (عملکرد) و کاربری: تلقی از واژه کاربری تلقی عرف است؛ اما در متن قانون در برخی از موارد، منظور کاربری تخصصی‌ مدنظر در دانش شهرسازی نیست. در اغلب موارد با مفهوم کارکرد و فعالیت، تغییر کاربری از مسکونی به کاربری‌های دیگر ممکن است نیاز به مجوزهای ویژه و تغییر در معیارهای ساختمانی داشته باشد. این تغییر، اهمیت زیادی در دستورات شهرداری دارد. چراکه هر کاربری می‌تواند نیازهای مختلفی از نظر معماری، ساختمانی و اجتماعی داشته باشد. به همین دلیل، تغییر کاربری نیازمند مجوزهای ویژه و تغییر در معیارهای ساختمانی شهرداری است. این اقدام‌ به‌منظور اطمینان از اینکه تغییر کاربری‌ به‌نحوی انجام می‌شود که مطابق با قوانین و مقررات محلی باشد و درنهایت منافع جامعه و محیط زیست را تضمین کند.
• تخلفات ساختمانی: در برخی موارد، مالکان ممکن است بدون مجوز مناسب تغییر کاربری را اجرا کنند، که این موضوع به تخلفات ساختمانی و نقض قوانین شهرداری منجر می‌شود؛ ازجمله عدم اخذ مجوز تغییر کاربری، عدم رعایت مقررات ساختمانی، تخلفات مالی، تخلفات مرتبط با ایمنی. تغییر کاربری ممکن است نیازمند تغییرات ایمنی مانند آتش نشانی و تجهیزات اضطراری باشد. عدم رعایت این موارد می‌تواند به مشکلات ایمنی منجر شود.
• تأثیر بر محیط زیست: تغییر کاربری ممکن است تأثیرات منفی بر محیط زیست محله را به‌همراه داشته باشد، این تغییرات ممکن است به شکل‌های مختلفی منجر به تغییرات در محیط زیست شهری یا منطقه‌ای شود که از آن جمله‌‌ می‌توان به افزایش ترافیک (جابه‌جایی بیشتر افراد و وسایل نقلیه منجر به آلودگی هوا و آلودگی صوتی می‌شود)، تغییر در تولید پسماند (افزایش تولید زباله)، تأثیر بر فضاهای سبز (از دست رفتن فضاهای سبز و باغچه‌ها) و تغییر در نیاز به آب (تغییر کاربری ممکن است به تغییر در مصرف آب منطقه انجامیده تا نیازهای مرتبط با کاربری جدید تأمین شود) اشاره کرد.
• تغییر در تقاضا و عرضه: تغییر کاربری ممکن است تقاضا و عرضه در بازار مسکن را تحت‌تأثیر قرار دهد و منجر به افزایش یا کاهش قیمت‌ها شود.
• مسائل مالی و مالکیت: ممکن است باعث برهم‌خوردن نظم مالی در مراودات‌ مؤجر – مستأجر شود. همچنین تغییر کاربری ممکن است نیاز به تغییرات مالی و حقوقی در ملک و مالکیت داشته باشد.
• نظارت و اجرای قوانین: شهرداری‌ها نیاز دارند تا به‌طور مؤثر نظارت کنند و قوانین مرتبط با تغییر کاربری را اجرا کرده تا از چالش‌های مرتبط با این موضوع پیشگیری کنند.

6.تبیین شیوه‌های سامان‌دهی استقرار فعالیت‌ها‌

نظر به اینکه با افزایش جمعیت و فشردگی تراکم ساختمانی شهرها، پاسخ‌گویی مناسب به نیازهای شهروندان با توجه به ملاحظات انسانی و اجتماعی به یک ضرورت تبدیل شده و در برخی موارد به‌رغم گسترش فضاهای شهری و تغییرات وسیع کاربری اراضی و بنیان مستحدثات متعدد، کماکان‌ تأمین خدمات مطلوب ممکن نشده است. ازاین‌رو ایجاد سنخیت بین توسعه شهری با نیازهای جامعه انسانی از طریق برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری‌ به‌منظور اطمینان از توزیع و دسترسی مناسب به خدمات، اهمیتی بیش‌ازپیش یافته است. این درحالی است که غفلت از این مهم، سکونتگاه‌های شهری را با بی‌عدالتی‌های اجتماعی، ناکارآمدی خدمات و مشکلات عدیده‌ دیگری مواجه کرده و نارضایتی عموم را سبب شده است. با توجه به‌ برون‌داد این وضعیت برای اصلاح وضع موجود به دو شیوه اصلاح بنیادین و اصلاح موضعی می‌توان عمل کرد. در اصلاح بنیادین به دنبال تغییر شیوه مدیریت کاربری‌های شهری با احترام به بخشی از مطلوبیت‌های وضع موجود هستیم. در اصلاح موضعی، با قبول وضع موجود، از ابزار عوارض مدیریت شهری برای کنترل کارکردهای ساختمان می‌توان استفاده کرد.

6-1. اصلاح‌ بنیادین

در این رویکرد جهت تدقیق موضوع باید بین عملکرد، فعالیت و کاربری تمایز قائل شد و مدلی را با توجه به مباحث و رویکردهای نوین و مطلوب شهرسازی و اقتصاد بازار در نظر گرفت. در این شیوه مطلوب است وزارت راه و شهرسازی مکلف به تعیین و تعریف کاربری مختلط و انواع ضوابط مترتب آن شود و صرفاً در شهرهای بالای 200 هزار نفر جمعیت، الزامات ساختمان‌های مسکونی دارای دسترسی مجزا و هم‌جوار با شریان‌های اصلی ترافیکی (براساس آیین‌نامه طراحی راه‌های شهری مصوب تیرماه سال 1399 وزارت راه و شهرسازی و ابلاغ شده در آذرماه سال 1399) را برای استقرار کاربری‌های موضوع این گزارش در نظر گرفت. همچنین با هدف حمایت از اقشار فرودست و ترویج رونق کسب‌وکار خدماتی موضوع این گزارش، بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی تا مدت پنج سال از اجرای آن مستثنا شوند و مضاف بر آن استثنا‌ درخصوص شمول محل و مکان‌یابی آتی مشاغل مذکور‌ درخصوص ساختمان‌های مسکونی یک و دو طبقه بلامانع شناخته شود.

6-2. اصلاح موضعی

 با فرض اینکه نتوان اصلاح بنیادین برای قانون در نظر گرفت، به‌نظر می‌رسد که مبتنی‌بر سازوکارهای تقنینی موجود، بتوان رویکردها را‌ به‌گونه‌ای تنظیم کرد که بخشی از معضلات استفاده مشاغل موضوع این گزارش از کاربری مسکونی، دارای سازوکار مناسبی شوند. کاربری‌های مصوب مطابق با طرح تفصیلی هر شهر که‌ به‌عنوان یک قاعده آمره تلقی می‌شوند، ملاک استفاده و بهره‌برداری از اماکن مختلف است. بنابراین استفاده شغلی و حرفه‌ای از اماکن مسکونی بر خلاف اصل و‌ به‌عنوان یک استثناست که باید تفسیر محدود شود. عدم احتساب استفاده پزشکان از اماکن مسکونی نیز استثنا بر اصل است؛ اصل ممنوعیت استفاده تجاری از موقعیت غیرتجاری است. در قسمت دوم تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری این عبارت آمده است: «درصورتی‌که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب و پیشه و یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ماده (100) این قانون مطرح و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا‌ مستأجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید، در مورد تعطیلی محل کسب و پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می‌کند». در بخش بعدی قانونگذار برای تخلف از این قاعده وصف کیفری قائل شده و مجازات پیش‌بینی کرده است که نشان‌دهنده اهمیت موضوع است؛ چه اینکه در دیگر موارد تخلفات ساختمانی چنین چیزی وجود ندارد. این تصمیم به‌وسیله مأمورین شهرداری اجرا می‌شود و کسی که عالماً از محل مزبور پس از تعطیلی برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند، به حبس جنحه‌ای از ۶ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج هزار و یک ریال تا 10 هزار ریال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز مجدداً تعطیل می‌شود. بنابراین‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ۲۰ دی‌ماه سال 1366 باید به‌عنوان یک استثنا بر اصل تفسیر شود.

محل اختلاف‌نظر همین نکته است که با همین تفسیر و نگاه مضیق که به‌نظر مطابق قانون است، نمی‌توان فعالیت‌ها و خدمات پزشکی و حِرَف وابسته را شامل دامنه وسیعی از مشاغل وابسته پزشکی دانست؛ چراکه در حال حاضر دامنه فعالیت‌ها و خدمات پزشکی و پیراپزشکی شامل ده‌ها شغل و رشته است که تعداد آنها نیز رو به افزایش است. حجم بالای تردد مردم به این‌گونه مراکز، پیامدهایی مثل ایجاد ترافیک و مزاحمت‌هایی همچون پارک خودروهای مراجعین در مقابل واحدهای مسکونی و آپارتمانی و مشکلات دیگری همچون آلودگی صوتی و بصری و ... را به‌همراه دارد. بنابراین شورای اسلامی شهر موظف است جهت جلوگیری از تسری این‌گونه مزاحمت‌ها برای شهروندان، ضوابط و قواعد محدودکننده نظیر تخصیص پارکینگ به فعالیت خاص غیرمسکونی تصویب کند. به‌نظر می‌رسد‌ هرچند تصویب‌ ماده‌واحده مطب پزشکان در حال حاضر سوء‌استفاده‌های زیادی را باعث شده (که قطعاً مدنظر قانونگذار نبوده و نیست)، لکن وجود ضوابط محدودکننده می‌تواند به کاهش بروز مشکلات شهروندی که به برخی از آنها اشاره شده کمک کند.

6-3. مدل‌سازی برای اختلاط کاربری‌ها

به‌دلیل نبود تعریفی رسمی و قانونی از اصطلاح «کاربری زمین» ابهام زیادی در تشخیص کاربری وجود دارد که موجب شده در مواجهه با آن بسیار متفاوت و حتی متناقض عمل شود. درحالی‌که برای تصمیم‌گیری‌ درخصوص اختلاط کاربری‌ها (Mixed Use) لازم است که ابتدا چارچوبی نظری‌ درخصوص کاربری تعریف شود. در قدم اول باید میان سه مفهوم تمایز قائل شد: فعالیت (Activity)، عملکرد ساختمان (Function of Building) و کاربری زمین (Land Use). سپس باید رابطه میان این سه مفهوم درک شود تا درنهایت بتوان نحوه مواجهه با آن را شکل داد. بدین منظور به سه‌گونه ایدئال (Ideal Type) را تعریف می‌کنیم:

6-3-1. فعالیت (Activity)

به عملی که‌ به‌صورت متداوم در یک مدت زمان خاص توسط یک یا چند فرد در زمین، ساختمان و طبقات آن، در حال انجام است، فعالیت گفته می‌شود. مانند فعالیت سکونت، فعالیت فروش کالا و غیره. فعالیت‌ها بسیار متعدد و گوناگون هستند و ممکن است در یک زمین و یا ساختمان و یا حتی در یک طبقه از یک ساختمان، فعالیت‌های مختلف در حال انجام باشد.‌ مثلاً فعالیت فروش کالا، به‌قدری متنوع است که برای هر دسته از آن صنفی مشخص وجود دارد. جواز کسبی هم که توسط شهرداری و اصناف صادر می‌شود، ناظر بر فعالیتی است که در یک محل در حال انجام است. هرچند باید توجه داشت که همه فعالیت‌ها دارای صنف نیستند و تنها برای آن دسته از فعالیت‌ها که ماهیت تجاری دارند، صنف تعریف شده است. فعالیت‌ها بسیار تحت‌تأثیر جریان بازار هستند و ممکن است تا زمانی که به ثبات برسند، هر سال تغییر کنند. به‌عبارت‌دیگر، فعالیت امری موقت است. نوع فعالیت و میزان استمرار آن،‌ کاملاً‌ وابسته به جریان بازار است. در یک ساختمان، ممکن است امروز رستوران‌داری به‌صرفه باشد و سال آینده بوتیک لباس و سال بعدی نمایشگاه ماشین که همگی فعالیت‌های تجاری (عرضه و فروش کالا) هستند. فعالیتی که بازار تعیین می‌کند ممکن است با نوع ساختمان و نوع کاربری زمین همخوانی نداشته باشد که البته در این‌صورت مالک، نیازی به طی کردن پروسه تغییر کاربری ندارد. در این‌خصوص، اصناف و شهرداری برحسب درخواست مالک، جواز کسب صادر‌ می‌کنند.

6-3-2. عملکرد ساختمان (Function of Building)

عملکرد ساختمان، آن چیزی است که ساختمان و یا فضا بدان منظور ساخته می‌شود. در یک فضا و یا ساختمان با عملکرد مشخص، می‌توان فعالیت‌های مختلفی انجام داد که قاعدتاً باید با آن فضا و یا ساختمان همخوانی داشته باشد.‌ مثلاً یک ساختمان مسکونی متناسب با فعالیت سکونت ساخته می‌شود که باید براساس مقررات ملی ساختمان، فضاهای لازم برای سکونت در آن ایجاد شده باشد، اما ممکن است فعالیت جاری در ساختمان با عملکرد آن همخوانی نداشته باشد؛‌ مثلاً استفاده آموزشی از ساختمان مسکونی‌ به‌صورت مدرسه غیرانتفاعی یا آموزشگاه علمی. حال ممکن است این فعالیت متفاوت، مسئله‌ساز شود یا اینکه به‌دلیل انعطاف‌پذیری ساختمان مشکلی ایجاد نکند. میزان انعطاف‌پذیری فضا و یا ساختمان در امکان انجام فعالیت‌های مختلف در آن مؤثر است. باید توجه داشت که عملکرد ساختمان برخلاف فعالیت، امری موقت نیست و برای تغییر ساختمان، باید تخریب و بازسازی صورت بگیرد. برای هر ساختمانی، متناسب با عملکردی که قرار است داشته باشد، طبق مبحث چهارم مقررات ملی ساختمان، نوع تصرف و فضاهای متناسب با آن تعریف می‌شود. مثلاً ساختمانی با تصرف کسبی و تجاری، نیازمند فضای اشتغال، فضای انبار، فضای بهداشتی، فضای تجمعی و ... (طبق مقررات ملی ساختمان) خواهد بود که معماری و ضوابط ساخت این فضاها با فضاهای یک ساختمان با عملکرد (تصرف) دیگری مثل سکونت،‌ کاملاً‌ متفاوت است. در بهترین حالت، نوع فعالیت با نوع عملکرد ساختمان متناسب خواهد بود، اما در بسیاری موارد (بدون قضاوت در مورد خوب یا بد بودن آن) ما با عدم همخوانی فعالیت با عملکرد ساختمان مواجه هستیم.

نوع عملکرد، تحت‌تأثیر متقابل طرح‌های شهری و جریان بازار است. جریان بازار، تنها درصورتی به تغییر عملکرد فضا و ساختمان متمایل می‌شود که از سودِ حاصل از این تغییر اطمینان داشته باشد. چراکه تغییر عملکرد، برخلاف تغییر فعالیت، نیازمند سرمایه‌گذاری سنگین‌تر و البته ریسک بالاتری است. بنابراین بازار معمولاً تمایل دارد که ساختمانی انعطاف‌پذیر همچون ساختمان مسکونی ساخته شود تا امکان انجام فعالیت‌های مختلف در آن و آزمون آنها وجود داشته باشد. تنها‌ درصورتی‌که در یک محل مشخص فعالیتی از آزمون بازار با موفقیت بیرون آمده باشد، سرمایه‌گذار حاضر به سرمایه‌گذاری در ساختمانی با عملکرد متناسب با آن فعالیت خواهد شد.

6-3-3. کاربری زمین (Land Use)

نوع استفاده مجاز از زمین که طبق قانون به رسمیت شناخته شده است، کاربری زمین نامیده می‌شود. در یک زمین با کاربری مشخص، ممکن است یک یا چند ساختمان یا فضا با عملکردهای مختلف ساخته شود و در هر عملکرد هم فعالیت‌های مختلف صورت پذیرد. مثلاً در زمین یک دانشگاه دولتی که کاربری زمین آن آموزش عالی، تحقیقات و فناوری است، چندین ساختمان و فضا ساخته می‌شود؛ ساختمان‌هایی برای فعالیت آموزش و فعالیت خدمات اداری؛ ساختمان‌هایی‌ به‌عنوان خوابگاه برای فعالیت سکونت؛ ساختمان‌ها و فضاهایی برای فعالیت ورزشی و ... . کاربری زمین، آن چیزی است که در طرح‌های جامع و تفصیلی تعیین می‌شود و شهرداری براساس آن دستور نقشه و سپس پروانه ساختمانی را صادر می‌کند.

 شکل ۵ . سه سطح متفاوت و مشتبه که گاه همه به مفهوم کاربری‌ به‌کار برده می‌شود

مأخذ: مطالعات نگارندگان.

بررسی لایه فعالیت (Activity) به تحلیل جریان بازار (خصوصاً بازار غیررسمی) و تحلیل چگونگی تأمین کمبودهای محلی توسط مردم کمک می‌کند. خروجی آن برای شهرداری‌ به‌منظور کنترل جواز کسب لازم است. بررسی لایه عملکرد ساختمان (Function) و میزان انطباق آن با لایه فعالیت، به تحلیل جریان بازار رسمی، نحوه تأمین کمبودهای محلی‌ به‌صورت رسمی و همچنین میزان پایبندی به مقررات ملی ساختمان کمک می‌کند و خروجی آن برای شهرداری و نظام مهندسی در صدور پروانه لازم است. لایه کاربری زمین (Land Use) ممکن است در ارتباط با دو لایه دیگر تعیین شود (در راستای جریان بازار) یا اینکه بدون توجه به دو لایه دیگر‌ به‌صورت مستقل و از بالا تعیین شود.

بر این اساس ارتباط میان «کاربری»، «عملکرد» و «فعالیت» را می‌توان تعریف کرد:

«کاربری»، تکلیف زمین را مشخص کند (لازم برای صدور دستور نقشه)؛

«عملکرد»، تکلیف نوع فضا یا ساختمان‌هایی را که‌‌ می‌تواند در آن زمین ساخته شود، مشخص کند (لازم برای صدور پروانه ساختمانی و پایان کار)؛

«فعالیت»، تکلیف تمام کارهایی را که می‌تواند در آن فضا و یا ساختمان انجام شود را مشخص می‌سازد (لازم برای صدور جواز کسب).

جدول 8. تحلیل حالات مختلف انطباق کاربری، عملکرد و فعالیت

مأخذ: همان.

با آنکه تطابق فعالیت و کاربری بسیار ایدئال است، اما در عمل تنها در جایی که به ثبات و پایداری رسیده، ممکن است این اتفاق می‌افتد. نمی‌توان کاربری زمین را به «فعالیت» (Activity) وابسته کرد، چراکه فعالیت امری موقت است و می‌تواند در زمان کوتاه تغییر کند بدون آنکه نیاز باشد در کالبد تغییری ایجاد شود. (برای مثال استفاده آموزشی از ساختمان مسکونی). اگر کاربری با فعالیت تعریف شود،‌ به‌صورت مداوم با تغییر مواجه خواهیم بود. ازسوی‌دیگر، نمی‌توان فعالیت را نیز با اجبار وابسته به کاربری زمین کرد؛ چراکه نوع فعالیت و میزان استمرار آن،‌ کاملاً‌ وابسته به جریان بازار است. اینکه یک ساختمان مسکونی، برای سکونت استفاده شود و یا اینکه تبدیل به انبار نگهداری کالا شود و یا به فعالیت آموزشی اختصاص یابد،‌ کاملاً‌ وابسته به جریان بازار است. عدم همخوانی فعالیت با کاربری از نظر برخی امری منفی است و باید جلوی فعالیت‌های مخالف با کاربری گرفته شود، اما برخی دیگر آن را امری مثبت می‌دانند که نشانه حیات شهر است؛ چراکه کمک می‌کند تا بهترین و کاراترین فعالیت در هر محلی پیدا شود. بسیاری از صاحب‌نظران عرصه طراحی شهری همچون جان لنگ، بنتلی و کرمونا، همواره «انعطاف‌پذیری فضا و ساختمان» را ستوده‌اند. انعطاف‌پذیری به این معنا که بنای ساخته شده، امکان پذیرش فعالیت‌های مختلف را در طول زمان داشته باشد. (برای مثال استفاده از حمام قدیمی‌ به‌عنوان سفره‌خانه سنتی و یا موزه بدون هیچ‌گونه تغییر اساسی در کالبد).

در حال حاضر نیز، مجوز انجام یک فعالیت توسط اصناف و شهرداری و با عنوان «جواز کسب» صادر می‌شود. بنابراین تغییر فعالیت، نیازمند طی کردن فرایند تغییر کاربری و صدور دستور نقشه و اخذ پروانه ساختمانی نیست و می‌توان گفت که قوانین کشور نسبت به اختلاط کاربری و تجربه فعالیت‌‌های مختلف در ساختمان، انعطاف دارد و این به‌معنای تخلف نیست.

حال اگر کاربری براساس عملکرد تعریف شود، «نوع ساختمان و فضا» در تعیین کاربری اهمیت خواهند یافت و نه فعالیتی که در آن جاری است. (در مثال 2، تأسیس مدرسه غیرانتفاعی در ساختمان مسکونی، اگر عملکرد مبنا قرار بگیرد، کاربری، مسکونی خواهد بود و اگر فعالیت مبنا قرار بگیرد، کاربری، آموزشی خواهد بود). ازآنجاکه عملکرد، به «ساختمان و فضای ساخته شده» برمی‌گردد، برخلاف فعالیت، تداوم دارد و تغییر در عملکرد، نیازمند تغییر در فضاست. در حال حاضر، مجوز احداث ساختمان و فضا، توسط شهرداری و سازمان نظام مهندسی، با عنوان «پروانه ساختمانی» صادر می‌شود و در صورت تغییر در ساختمان و یا فضا، باید فرایند تغییر کاربری طی شود، درحالی‌که تغییر فعالیت نیازی به طی کردن این فرایند ندارد. در دسته‌بندی کاربری‌ها در مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران(با عنوان طرح تدقیق کاربری‌ها مصوب ۱۳۸۹) نیز، برخلاف آنچه که تصور می‌شود، ملاک تشخیص کاربری‌ها، عموماً نوع ساختمان‌ها و فضاها بوده است و نه فعالیت آنها. بنابراین‌ درصورتی‌که عملکرد، مبنای تعریف کاربری قرار بگیرد، تعریف کاربری­هایی همچون‌ میراث تاریخی نیز توجیه خواهد داشت؛ همچنین درخصوص عملکردهایی که فعالیتی در آنها وجود ندارد (مانند تأسیسات شهری) و یا‌ درخصوص عملکردهایی که چند نوع فعالیت مختلف ممکن است در آن وجود داشته باشد (مانند پارک و فضای سبز و یا تفریحی - گردشگری) نیز این امر پابرجا خواهد بود. ازاین‌رو، بیشترین مسئله‌ای که در حال حاضر با آن مواجه هستیم، عدم تمایز میان «فعالیت» و «عملکرد» است.

در ماده (55) قانون شهرداری تنها چند فعالیت مشخص شده که بدون تغییر در عملکرد ساختمان، می‌تواند استمرار داشته باشد. این فعالیت‌ها باید تکمیل و دسته‌بندی شود تا آنهایی که نیازی به تغییر در عملکرد ساختمان ندارند (مانند مطب پزشک) بتوانند اتفاق بیفتند، اما آنهایی که نیازمند تصرف و فضای مخصوص‌ به‌خود هستند و ناسازگاری شدید با فعالیت سکونت خواهند داشت (مانند آزمایشگاه، سی‌تی‌اسکن و ام‌آرآی) نیاز به جداسازی از فعالیت سکونت خواهند داشت. بنابراین باید از‌ یک‌سو فعالیت‌های مختلف فهرست شوند و‌ ازسوی‌دیگر، نوع ساختمان نیز دسته‌بندی شود. مثلاً فعالیت در ساختمان ویلایی با ساختمان آپارتمانی متفاوت است. فعالیت در طبقه همکف ساختمان آپارتمانی نیز با طبقات بالایی ساختمان متفاوت است. درنهایت، نوع معبر مجاور ساختمان نیز به‌لحاظ مسائل ترافیکی حائز اهمیت است. معابر دسترسی‌ کم‌عرض با معابر جمع و پخش‌کننده و معابر اصلی تفاوت بسیار دارند. همه این موارد باید در تصمیم‌گیری‌ درخصوص تناسب فعالیت با ساختمان و کاربری زمین باید در نظر گرفته شوند تا با ایجاد یک مدل منطقی بتوان به تصمیم‌گیری درست در این‌خصوص کمک کرد.

۷. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

استقرار طیف وسیعی از مشاغل و فعالیت‌های خدماتی در ساختمان‌های مسکونی که در طی نیم قرن گذشته با افزایش شهرنشینی به‌طور مستمر در حال افزایش است، به دلایل مختلفی ازجمله جذابیت برخی از میادین، خیابان‌های خاص و محلات شهری، تنوع و فراوانی واحدهای مسکونی، بالا بودن نرخ تملک و اجاره‌بهای ساختمان‌های دارای کاربری تجاری - خدماتی، به‌صرفه بودن هزینه‌های بهره‌برداری و‌ به‌طورکلی منتفع شدن هرچه بیشتر مشاغل از استقرار در کاربری مسکونی نسبت به سایر انواع کاربری‌ها بوده است. این‌ درحالی است که زمینه قانونی این امر برای برخی از مشاغل با استناد به تبصره بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری (الحاقی 1352/05/17) و قانون محل مطب پزشکان (مصوب 1366/10/20) فراهم شده است. همچنین در طی دهه‌های اخیر به سایر حِرَف نیز تسری یافته که از آن جمله باید به قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری (مصوب 1381/01/18) و قانون جهش تولید دانش‌بنیان، (مصوب 1401/02/31) نیز اشاره کرد.

اگرچه به‌نظر می‌رسد استقرار برخی فعالیت‌ها در بافت مسکونی، با در نظر گرفتن ضوابط خاص از الزامات حیات امروزه شهری باشد؛ اما از طرفی این امر سبب ایجاد مشکلات عدیده‌ای برای ساکنان ساختمان‌ها و مناطق مسکونی و کاهش کارایی خود فعالیت‌ها شده است. با توجه به اینکه تخصیص اراضی شهری و توزیع خدمات شهری در سطح مناطق مختلف شهر نیازمند برنامه‌ریزی و مدیریت مناسب است تا نیازهای جامعه شهرنشین و نواحی حوزه نفوذ آن به‌نحو مطلوب فراهم شود، ازاین‌رو شایسته است در بازنگری و انجام اصلاحات‌ درخصوص مسائل و مشکلات قوانین موضوع این گزارش، ملاحظات و چارچوب‌‌های زیر‌ مدنظر قرار گیرد:

• لزوم نگرش آمایشی،
• تفاوت‌های توسعه‌یافتگی و میزان محرومیت‌ها در سطح استان‌ها، شهرها و حتی مناطق و محلات درون‌شهری،
• استثنائات الزام به قانون و تسهیل ارائه خدمات به مناطق کمتر برخوردار و حاشیه‌ای‌ به‌نحوی‌که اتفاقاً این خدمات در مناطق کم برخوردار تقویت شود،
• موقعیت استقرار بنا و احراز کارکرد واحدهای آن،
• طبقه‌بندی معابر شهری براساس عملکرد و ملحوظ کردن ویژگی‌های انواع خیابان‌های شهری (شریانی، جمع و پخش‌کننده و محلی)،
• موقعیت استقرار بنا و احراز کارکرد واحدهای آن‌ به‌نحوی‌که کماکان منوط به شرایطی که اثبات و احراز ایجاد مزاحمت درون ساختمان و محله نشود مجاز به استقرار باشند،
• کاربری‌های مجاز موجود برای مشاغل،
• اتخاذ رویکرد اختلاط کاربری‌ها،
• بازنگری تعریف کاربری‌های شهری و عملکرد مجاز آنها به تفکیک سطوح تقسیمات شهری.

بررسی و مداقه رویکردهای مختلف در راستای ایجاد محدودیت در زمینه فعالیت مشاغل در ساختمان‌های مسکونی و‌ سامان‌دهی آن با توجه به نظام کاربری اراضی از‌ یک‌سو و رشد تکوین فعالیت‌های نوین خدماتی و فراخدماتی‌ ازسوی‌دیگر، بسیار پیچیده و متناقض جلوه می‌کند. ازاین‌رو در راستای منظور کردن ملاحظات، تنگناها و بازدارنده‌ها و نیل به تنقیح بهینه قوانین، در این گزارش دو شیوه اصلاح بنیادین و اصلاح موضعی پیشنهاد شد.

-اصلاح بنیادین

در شیوه اصلاح بنیادین، تدوین قانون ویژه‌ تحت‌عنوان «استقرار فعالیت‌های غیرمسکونی اعم از دفتر وکالت، مطب، دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی در واحدهای مسکونی» مشتمل بر 5 ماده و 5 تبصره پیشنهاد شده است. در متن پیشنهادی برای این قانون، ضمن در نظر گرفتن محدودیت و ممنوعیت برای استقرار فعالیت‌های مندرج در تبصره ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری، توصیه شده است تا مصادیق کاربری مختلط تعیین و براساس دستورالعملی ضوابط و استانداردهای فنی مورد نیاز برای محل استقرار مشاغل متناسب با نوع فعالیت‌ها، مصوب شود. مفاد پیشنهاد مزبور به‌شرح زیر است:

ماده (1) - از زمان تصویب این قانون استقرار هرگونه فعالیت خدماتی و عملکرد غیرمسکونی اعم از شرکت‌های دانش‌بنیان و صنایع خلاق، دفاتر کارشناسان رسمی دادگستری و مترجمان رسمی دادگستری، دفتر وکالت، مطب پزشک و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی، مصوب قانون الحاق دو تبصره به ماده (55) و اصلاح تبصره «۱» ماده (100) قانون شهرداری‌ سال 1352، در کاربری مسکونی، در شهرهای بالای 200 هزار نفر غیرمجاز است.

تبصره «۱» - استقرار مشاغل موضوع ماده (۱) که قبل از تصویب این قانون، براساس تبصره بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری در ساختمان‌های دارای کاربری مسکونی مستقر شده‌اند و دارای دسترسی مستقیم و غیرمستقیم (حتی کندرو) از آزادراه یا بزرگراه نیستند و یا هم‌جوار معابر محلی قرار ندارند، بلامانع است. مرجع تشخیص این ویژگی شهرداری می‌باشد.

تبصره «۲» - استقرار مشاغل موضوع ماده (۱) که قبل از تصویب این قانون براساس تبصره بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری در ساختمان‌های دارای دسترسی مجزا از بخش مسکونی هستند، بلامانع است. مرجع تشخیص این ویژگی شهرداری می‌باشد.

تبصره «۳» – مشاغل موجود مشمول ماده (۱) مکلفند ظرف مدت‌ پنج‌سال پس از‌ لازم‌الاجرا شدن این قانون نسبت به انتقال محل فعالیت خود مطابق با الزامات این قانون اقدام نمایند.

تبصره «۴» – مراجع صدور پروانه مکلفند مشاغل‌ موضوع ماده (۱) را در صورت استقرار در بافت‌های شهری موضوع ماده (۲) قانون احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 1389/10/29تا پنج‌سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون از شمول این قانون مستثنا نمایند.

تبصره «۵» - استقرار مشاغل موضوع ماده (۱) در واحدهای ساختمانی یک طبقه روی زمین یا پیلوت بلامانع است.

ماده (2) - وزارت راه و شهرسازی مکلف است ظرف مدت ۶ماه پس از تصویب این قانون، پیشنهاد تعیین مصادیق کاربری مختلط و فعالیت‌های مجاز، ممنوع و مشروط (با ذکر شروط استقرار) هر فعالیت را جهت بررسی و تصویب به‌ هیئت‌وزیران ارائه نماید.

ماده (3) - دستورالعمل ضوابط و استانداردهای فنی مورد نیاز برای محل استقرار مشاغل متناسب با نوع فعالیت‌های مندرج در ماده (۱) این قانون، توسط کارگروهی شامل نمایندگان وزارت کشور، وزارت راه و شهرسازی، وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی، سازمان محیط زیست و وزارت دادگستری ظرف مدت 6 ماه پس از تصویب این قانون تهیه و به تصویب‌ هیئت‌وزیران می‌رسد.

ماده (4) - از تاریخ تصویب این قانون،‌ ماده‌واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366/10/20 و بخش الحاقی «دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی وسیله مالک از نظر این قانون استفاده ‌تجاری محسوب نمی‌شود» مصوب 1352/5/17 ذیل بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری ملغی می‌شود.

ماده (5)- نمونه فعالیت‌های مجاز شهری که مشاغل جهت استقرار و فعالیت می‌توانند مورد استفاده قرار دهند طبق جدول زیر است:

جدول 9. مصادیق کاربری‌های مجاز شهری برای استقرار فعالیت‌های خدماتی

مأخذ: همان.

-اصلاح موضعی

در شیوه اصلاح موضعی، از پیشنهاد وضع قانون جدید به‌منظور سامان‌دهی استقرار فعالیت‌ها در کاربری مسکونی واپس‌نشینی شده است. در جایگزین آن توصیه شده است که در چارچوب تبصره «۱» ماده (۲) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (مصوب 1401/05/09) عوارض ویژه‌ای جهت استقرار فعالیت‌های خدماتی (مصرح در تبصره بند «۲۴» ماده (55) قانون شهرداری و‌ ماده‌واحده محل مطب پزشکان) در واحدهای مسکونی در «دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آنها» که ازسوی وزارت کشور ابلاغ می‌گردد، درج شود.

8. پیوست‌ها

پیوست 1

مکاتبه با شورای عالی شهرسازی و معماری درخصوص رویکرد نسبت به عملکردهای مجاز کاربری‌های شهری و تدقیق آن و همچنین گسترش کاربری‌های مختلط و پاسخ دریافتی.

پیوست ۲

تعاریف و مفاهیم کاربری‌های شهری و تعیین سرانه آنها (مصوبه مورخ 1389/03/10).