اظهارنظر کارشناسی در مورد دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر مؤسسات پس انداز و تسهیلات مسکن

نوع گزارش : گزارش های نظارتی

نویسنده

کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

10.22034/report.mrc.2024.1403.32.8.20164

چکیده

ازآنجاکه مسکن و تأمین مالی آن یکی از ضرورت های کنونی نظام اقتصادی کشور بوده و با توجه به آنکه اولویت سرمایه گذاری در بافت های ناکارآمد ضروری است، بـا هـدف کمـک بـه تـأمین مـالی بخش مســکن و اصلاح بافت های ناکارآمد شهری در منـاطق جغرافیـایی مشـخص از طریق جذب پس انداز های خرد و اعطای تسـهیلات مسـکن در آن مناطق، دستورالعملی با عنوان «دسـتورالعمل اجرایی تأسـیس، فعالیت و نظارت بر مؤسـسـات پس انداز و تسـهیلات مسـکن» در سال ۱۳۹۵ در شورای پول و اعتبار مصوب شده و در جلسه فوق العاده ۱۴۰۳/۰۵/۱۱ متن بازنگری شده آن (متن حاضر) به تصویب هیئت عالی بانک مرکزی (که به تازگی در راستای اجرای قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران جایگزین شورای پول و اعتبار شده) رسیده است. در مجموع به نظر می رسد فعالیت های تعیین شده برای این مؤسسات به رغم آنکه متناسب با کارکرد این مؤسسات است باید به نحو دقیق تری حد و مرز آن مشخص شود.

گزیده سیاستی

ازآنجاکه مسکن و تأمین مالی آن یکی از ضرورت‌های کنونی نظام اقتصادی کشور است، در مجموع به‌نظر می‌رسد فعالیت‌های تعیین شده برای مؤسسات‌ پس‌انداز و تسـهیلات مسـکن به‌‌‌رغم آنکه متناسب با کارکرد این مؤسسات است باید به نحو‌ دقیق‌تری حد و مرز آن مشخص شود.

موضوعات

خلاصه مدیریتی

  • بیان/ شرح مسئله

بـا هـدف کمـک بـه تـأمین مـالی بخش مســکن و اصلاح بافت‌های ناکارآمد شهری در منـاطق جغرافیـایی مشـخص از طریق جذب پس‌انداز‌های خرد و اعطای تسـهیلات مسـکن در آن مناطق، دستورالعملی با عنوان «دسـتورالعمل اجرایی تأسـیس، فعالیت و نظارت بر مؤسـسـات پس‌انداز‌ و تسـهیلات مسـکن» در سال 1395 در شورای پول و اعتبار مصوب شده و در جلسه ‌فوق‌العاده 1403/5/11 متن بازنگری شده آن (متن حاضر) به تصویب هیئت عالی بانک مرکزی (که به‌تازگی در راستای اجرای قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران جایگزین شورای پول و اعتبار شده) رسیده است. در این گزارش، ضمن بررسی کارشناسی و تبیین برخی نکات پیرامون این دستورالعمل و حواشی مرتبط با آن پرداخته شده است.

  • نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

۱. با توجه به اینکه در این دستورالعمل، اختیاراتی که به مؤسسات پس‌انداز و تسهیلات مسکن داده شد که منجر به ایجاد کارکردی در حد مؤسسات اعتباری برای آنها شده؛ به‌نظر می‌رسد سرمایه اولیه برای تأسیس این مؤسسات ناچیز است. این مسئله می‌تواند منجر به ایجاد زمینه‌های تخلف و ارتکاب اعمال مجرمانه و سازمان‌دهی شود. با توجه به اینکه در دستورالعمل سال 1395 نیز سرمایه اولیه لازم برای تأسیس این مؤسسات همین مبلغ 500 میلیارد ریال در تهران و 300 میلیارد ریال در سایر کلان‌شهرها و مراکز استان تعیین شده بوده و هیچ‌گونه تعدیلی در بازنگری انجام گرفته اتفاق نیفتاده است (بیم آن می‌رود که این دستورالعمل زمینه اتفاقاتی از جنس شکل‌گیری بحران مؤسسات مالی و اعتباری سال ۱۳۹۶ را فراهم کند. همچنین نسبت سپرده قانونی برای انواع سپرده‌های این مؤسسات معادل دو درصد تعیین شده است که جای تأمل دارد). پیشنهاد می‌شود در دستورالعمل جدید مبلغ سرمایه اولیه و نسبت سپرده قانونی نیز افزایش قابل ملاحظه‌ای داشته باشند.

۲. در دستورالعمل عنوان شده ایجاد شعبه و یا نمایندگی توسط مؤسسه در محدوده استان ثبت شده در اساسنامه، در چارچوب «آیین‌نامه ایجاد یا تعطیل شعبه یا باجه یا نمایندگی مؤسسات اعتباری در داخل کشور» و منوط به افزایش سرمایه مؤسسه به میزان حداقل 20 درصد حداقل سرمایه لازم جهت تأسیس و فعالیت مؤسسه امکان‌پذیر است و ازآنجاکه بافت‌های ناکارآمد در سطح استان پراکندگی محسوسی دارند، این شرط در صورت اصلاح و افزایش سرمایه اولیه می‌تواند حذف شود و درواقع مؤسسه‌ای که این صلاحیت را جهت فعالیت دارد از امکان بیشتری برای گسترش فعالیت در سطح استان برخوردار باشد.

 ۳. در مجموع به‌نظر می‌رسد فعالیت‌های تعیین شده برای این مؤسسات به‌رغم آنکه متناسب با کارکرد این مؤسسات است باید به‌نحو‌ دقیق‌تری حد و مرز آن مشخص شود. در یکی از بندهای دستورالعمل امکان صدور کارت برداشت برای سپرده‌گذاران از طریق بانک مسکن فراهم شده است. به‌نظر می‌رسد این موضوع از آن جهت که ممکن است در آینده از طریق نقدشوندگی سپرده آحاد اقتصادی در این مؤسسات، امکان تبدیل شدن آن به بانک و مشکلات ناشی از آن را ایجاد کند، باید مورد بازبینی قرار گیرد. به‌طور مشخص باید در دستورالعمل تأکید شود که سپرده آحاد اقتصادی در این مؤسسات قابلیت برداشت نداشته و مؤسسات تنها مجاز به ارائه گواهی سپرده به صاحبان سپرده خواهند بود.

۴. نکته دیگر آنکه با توجه به حیطه عملکرد این مؤسسات مجاز دانستن سرمایه‌گذاری در حوزه صندوق‌های املاک و مستغلات نیز از دیگر مواردی است که می‌تواند مدنظر قرار گیرد، که به‌طور کامل در ماده (۱۰) دستورالعمل (مؤسسه مجاز به سرمایه‌گذاری در سهام و سایر اوراق بهادار به‌استثنای اوراق مشارکت بانک مرکزی و اوراق مشارکت دولت نیست) رد شده است.

  •  پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌نظر می‌رسد با توجه به ملاحظاتی که در گزارش به آن اشاره شد، دستورالعمل حاضر، نیازمند بازنگری است تا از شکل‌گیری زمینه‌های فساد و سوداگری جلوگیری کرد. مسئله دیگر لزوم توجه به فرایندها و سیاست‌های کلان حوزه تأمین مالی و بانک‌پذیر کردن و اصلاح و بهبود روش‌هاست که در تأمین نیاز مسکن و نوسازی و احیای بافت‌های ناکارآمد می‌تواند مفید و مؤثر باشد.

بانک‌پذیری از عوامل متفاوتی تأثیر می‌پذیرد که ممکن است به تفکیک هر پروژه و نوع جریان درآمدی آن اهمیت هریک از این عوامل در نظر بانک از یک پروژه به پروژه دیگر تفاوت کند، در بخش مسکن به‌واسطه برخی پیچیدگی‌های حقوقی به‌خصوص در بافت‌های ناکارآمد شهری و مسائل مختلف مرتبط با سند و مشارکت ضروری است سازوکارهای تسهیل‌کننده و حل‌کننده چالش‌های این حوزه فراهم شود. در این بخش به‌سبب پیچیدگی‌های ناشی از مشکل اسناد در املاک واقع در بافت‌های ناکارآمد و مشارکت بین سازندگان و افراد صاحب زمین ضروری است که شرایطی جهت تسهیل امکان بهره‌مندی از خدمات بانکی فراهم شود. ازاین‌رو دستورالعمل فوق زمینه‌ساز مشارکت‌های جدید بانک مسکن در این مؤسسات خواهد شد و ضروری است تا بازنگری در چیدمان و فرایندها متناظر با آن صورت پذیرد.

 

۱. مقدمه

پیرو تصویب آیین‌نامه اجرایی تبصره «۲» ماده (۷) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی هیئت‌وزیران در جلسه ۱393/۹/۱9 به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، کشور و امور اقتصادی و دارایی و به استناد تبصره «۲» ماده (۷) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری ـ مصوب ۱۳۸۹ـ آیین‌نامه اجرایی تبصره یاد شده را به‌شرح زیر تصویب کرده است:

«ماده (2) شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اقدامات لازم را مطابق قوانین و مقررات مربوط برای تأسیس و راه‌اندازی صندوق پس‌انداز‌ مسکن، مؤسسه تسهیلات و پس‌انداز‌ مسکن، اوراق گواهی حق تقدم استفاده از تسهیلات مسکن، حساب امین و گواهی سپرده را انجام می‌دهد».

همچنین با اسـتناد به بند «الف» ماده (٣٧) قانون بانک مرکزی جمهوری اسـلامی ایران، بند «الف» ماده (٢١) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسـعه کشـور، آیین‌نامه اجرایی مزبور و «دسـتورالعمل نحوه تأسـیس و اداره مؤسـسـات اعتبـاری غیردولتی» و بـا هـدف کمـک بـه تـأمین مـالی بخش مســکن در منـاطق جغرافیـایی مشـخص از طریق جذب پس‌انداز‌های خرد و اعطای تسـهیلات مسـکن در آن مناطق، با عنوان «دسـتورالعمل اجرایی تأسـیس، فعالیت و نظارت بر مؤسـسـات پس‌انداز‌ و تسـهیلات مسـکن» در سال 1395 به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده است[1] و در جلسه ‌فوق‌العاده 1403/5/11 متن بازنگری شده آن (متن حاضر) به تصویب هیئت عالی بانک مرکزی (که به‌تازگی در راستای اجرای قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران جایگزین شورای پول و اعتبار شده است) می‌رسد، که دارای نکاتی دارای نکاتی می‌باشد که در ادامه به آن اشاره می‌گردد.

۲. نقطه‌نظرات در راستای دستورالعمل اجرایی تأسـیس، فعالیت و نظارت بر مؤسـسـات پس‌انداز‌ و تسـهیلات مسـکن

  • با توجه به اینکه در این دستورالعمل اختیاراتی که به مؤسسات پس‌انداز و تسهیلات مسکن داده شد که منجر به ایجاد کارکردی در حد مؤسسات اعتباری برای آنها شده؛ به‌نظر می‌رسد سرمایه اولیه برای تأسیس این مؤسسات ناچیز است. این مسئله می‌تواند با توجه به حد پایین سرمایه اولیه تأسیس امکان سوء‌استفاده از آن به‌سبب سهولت در تأمین این مبلغ، فراهم کند و می‌تواند زمینه‌‌ساز شکل‌‌گیری بستری برای تخلفات و ارتکاب اعمال مجرمانه و سازمان‌دهی شود. با توجه به اینکه در دستورالعمل سال 1395 نیز سرمایه اولیه لازم برای تأسیس این مؤسسات همین مبلغ 500 میلیارد ریال در تهران و 300 میلیارد ریال در سایر کلان‌شهرها و مراکز استان تعیین شده بوده و هیچ‌گونه تعدیلی در بازنگری انجام گرفته اتفاق نیفتاده است (بیم آن می‌رود که این دستورالعمل زمینه اتفاقاتی از جنس شکل‌گیری بحران مؤسسات مالی و اعتباری ۱۳۹۶ را فراهم کند. همچنین نسبت سپرده قانونی برای انواع سپرده‌های این مؤسسات معادل دو درصد تعیین شده است که جای تأمل دارد)، پیشنهاد می‌شود در دستورالعمل جدید مبلغ سرمایه اولیه و نسبت سپرده قانونی نیز افزایش قابل ملاحظه‌ای داشته باشند.
  • در دستورالعمل ذکر شده، ایجاد شعبه و یا نمایندگی توسط مؤسسه در محدوده استان ثبت شده در اساسنامه، در چارچوب «آیین‌نامه ایجاد یا تعطیل شعبه یا باجه یا نمایندگی مؤسسات اعتباری در داخل کشور» و منوط به افزایش سرمایه مؤسسه به میزان حداقل 20 درصد حداقل سرمایه لازم جهت تأسیس و فعالیت مؤسسه امکان‌پذیر است و ازآنجاکه بافت‌های ناکارآمد در سطح استان پراکندگی محسوسی دارند، این شرط در صورت اصلاح و افزایش سرمایه اولیه می‌تواند حذف شود و درواقع مؤسسه‌ای که این صلاحیت را جهت فعالیت دارد از امکان بیشتری برای گسترش فعالیت در سطح استان برخوردار باشد.
  • در مجموع به‌نظر می‌رسد فعالیت‌های تعیین شده برای این مؤسسات‌ به‌‌‌رغم آنکه متناسب با کارکرد این مؤسسات است باید به نحو‌ دقیق‌تری حد و مرز آن مشخص شود. در یکی از بندهای دستورالعمل امکان صدور کارت برداشت برای سپرده‌‌گذاران از طریق بانک مسکن فراهم شده است. به‌نظر می‌‌رسد این موضوع از آن جهت که ممکن است در آینده از طریق نقدشونده شدن سپرده آحاد اقتصادی در این مؤسسات، امکان تبدیل شدن آن به بانک و مشکلات ناشی از آن را ایجاد کند، باید مورد بازبینی قرار گیرد. به‌طور مشخص باید در دستورالعمل تأکید شود که سپرده آحاد اقتصادی در این مؤسسات قابلیت برداشت نداشته و مؤسسات تنها مجاز به ارائه گواهی سپرده به صاحبان سپرده خواهند بود.
  • تفاوت اصلی بین دستورالعمل جدید و نسخه قبلی آن در‌ ماده (۱۸) بوده که به‌شرح زیر است:

ماده (۱۸) دستورالعمل سال 1395:

در صورت اشتغال به هرگونه عملیات بدون رعایت مقررات این دستورالعمل، بانک مرکزی مکلف به اعمال اقدامات لازم در چارچوب قانون پولی و بانکی کشور، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و سایر قوانین و مقررات مربوط در مورد مؤسسات و افراد متخلف خواهد بود.

ماده (۱۸) دستورالعمل سال 1403:

تخطی از مفاد این دستورالعمل موجب اعمال مجازات‌های مقرر در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین و مقررات مربوط می‌گردد.

که نیازمند بررسی حقوقی قوانین مرتبط می‌باشد.

  • یکی از روش‌های متعارف تأمین مالی مسکن در همه کشورها، پرداخت تسهیلات بلندمدت بانکی است. لکن پرداخت تسهیلات بلندمدت به‌ویژه در صورت ثابت بودن نرخ سود تسهیلات، نظام بانکی را با انواع مخاطرات اعم از مخاطره (ریسک) نقدشوندگی، اعتباری و تغییرات نرخ بهره مواجه خواهد کرد. لذا راهکارهایی برای حل این چالش طراحی‌ شده‌ که یکی از مهم‌ترین آنها، انتشار اوراق رهنی مسکن است. اوراق رهنی مسکن، یکی از مهم‌ترین ابزارهای مالی است که به پشتوانه تسهیلات اعطایی در حوزه مسکن در بازارهای مالی منتشر می‌شود. این اوراق، مزایای متعددی را برای نظام مالی و اقتصادی فراهم می‌آورد. تسهیل در تأمین مالی بخش مسکن، ورود جریان نقد باکیفیت داخل بانک و نهادهای مالی و کمک به مدیریت ریسک نقدینگی و همچنین کمک به بانک‌ها و نهادهای مالی اعطاکننده تسهیلات مسکن در کنترل و مدیریت ریسک نرخ بهره (سود) ازجمله مزایا و آثار این اوراق است. این مزایا سبب‌ شده ‌است تا حجم انتشار این اوراق در بازارهای مالی کشورهای مختلف قابل‌توجه باشد. ‌‌‌‌‌بااین‌حال، حجم انتشار این اوراق در کشور ایران بسیار ناچیز بوده و با توجه به نیاز تأمین مالی کشور در حوزه مسکن با توجه به تکالیف قانونی ازجمله قانون جهش تولید مسکن می‌توان استفاده از این ابزار مالی را در حوزه فعالیت این مؤسسات تعریف و بیش‌ازپیش استفاده کرد[2].
  • نکته دیگر آنکه به‌نظر با توجه به حیطه عملکرد این مؤسسات مجاز دانستن سرمایه‌گذاری در حوزه صندوق‌های املاک و مستغلات نیز از دیگر مواردی است که می‌تواند مدنظر قرار گیرد، که به‌طور کامل در ماده (۱۰) دستورالعمل (مؤسسه مجاز به سرمایه‌گذاری در سهام و سایر اوراق بهادار به استثنای اوراق مشارکت بانک مرکزی و اوراق مشارکت دولت نیست) رد شده است.

3.خلاصه دسـتورالعمل اجرایی تأسـیس، فعالیت و نظارت بر مؤسـسـات پس‌انداز‌ و تسـهیلات مسـکن نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی.

-مؤسسه اعتباری و یا اشخاص حقوقی که سهام یا سرمایه دارای حق رأی آنها به‌طور مستقیم و به هر میزان متعلق به مؤسسه اعتباری است، مجاز به تأسیس و یا تملک سهام مؤسسه نیست. به‌جز بانک مسکن که مجاز به تملک 20 درصد سهام مؤسسه به‌طور مستقیم و غیرمستقیم است.

-ایجاد شعبه و یا نمایندگی توسط مؤسسه در محدوده استان ثبت شده در اساسنامه، در چارچوب «آیین‌نامه ایجاد یا تعطیل شعبه یا باجه یا نمایندگی مؤسسات اعتباری در داخل کشور» و منوط به افزایش سرمایه مؤسسه به میزان حداقل 20 درصد حداقل سرمایه لازم جهت تأسیس و فعالیت مؤسسه امکان‌پذیر است.

-حداقل سرمایه لازم جهت تأسیس و فعالیت مؤسسه در تهران مبلغ 500 میلیارد ریال، در سایر کلان‌شهرها و مراکز استان 300 میلیارد ریال تعیین می‌شود.

-مؤسسه صرفاً مجاز به انجام عملیات ذیل حسب مورد پس از اخذ مجوز از بانک مرکزی در چارچوب قوانین و مقررات است:

    • قبول سپرده سرمایه‌گذاری مدت‌دار.
    • صدور گواهی سپرده عام و خاص.
    • دریافت تسهیلات بلندمدت از مؤسسات اعتباری.
    • دریافت کمک و وام‌های خارجی از مؤسسات مالی و توسعه‌ای بین‌المللی پس از اخذ مجوز از بانک مرکزی.
    • دریافت کمک و تسهیلات از دولت، شرکت‌های دولتی، مؤسسات عمومی غیردولتی و شهرداری‌ها با رعایت قوانین و مقررات.
    • صدور ضمانت‌نامه به درخواست سپرده‌گذاران مؤسسه صرفاً در بخش مسکن در استان مشخص شده در اجازه‌نامه فعالیت حداقل یک‌سال پس از صدور اجازه‌نامه فعالیت و منوط به اخذ مجوز قبلی از بانک مرکزی.
    • اعطای تسهیلات به اشخاص در قالب عقود اسلامی صرفاً در بخش مسکن در استان مشخص شده در اجازه‌نامه فعالیت.
    • سپرده‌گذاری در بانک مسکن.
    • انتشار و فروش اوراق بهادار اسلامی نظیر اوراق مشارکت، اوراق رهنی مسکن و صکوک.
    • ارائه خدمات نقل و انتقال وجوه ریالی به سپرده‌گذاران مؤسسه از طریق بانک مسکن.
    • صدور کارت برداشت برای سپرده‌گذاران مؤسسه از طریق بانک مسکن.
    • ارائه خدمات مشاوره‌ای در حوزه ساخت و توسعه مسکن.
    • خدمات مربوط به وجوه اداره شده در حوزه مسکن.
    • افتتاح حساب امانی در حوزه پیش‌فروش مسکن.
    • ارائه خدمات نمایندگی و عاملیت به‌منظور جمع‌آوری و تضمین وجوه به سازندگان و خریداران مسکن حداکثر معادل 50 درصد سرمایه نظارتی مؤسسه.
    • ایجاد هرگونه پوشش بیمه‌ای برای دارایی‌های مؤسسه نزد شرکت‌ها و مؤسسات بیمه.
    • سایر عملیات مرتبط به تشخیص بانک مرکزی.
    • حد فردی و جمعی موضوع ضوابط ناظر بر تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط ابلاغی بانک مرکزی به‌ترتیب 1 و 5 درصد سرمایه نظارتی مؤسسه است.
    • حد فردی و جمعی تسهیلات و تعهدات کلان مؤسسه در چارچوب ضوابط ناظر بر تسهیلات و تعهدات کلان ابلاغی بانک مرکزی برای هر ذی‌نفع واحد به‌ترتیب حداکثر معادل 5 درصد و 100 درصد سرمایه نظارتی مؤسسه است.
    • مؤسسه مجاز به سرمایه‌گذاری در سهام و سایر اوراق بهادار به‌استثنای اوراق مشارکت بانک مرکزی و اوراق مشارکت دولت نمی‌باشد.
    • حد مجاز تملک‌دارایی‌های ثابت توسط مؤسسه موضوع دستورالعمل نحوه محاسبه خالص دارایی‌های ثابت مؤسسات اعتباری حداکثر معادل 20 درصد می‌باشد.
    • مؤسسه موظف است همواره حداقل 10 درصد و حداکثر 20 درصد مانده سپرده‌های خود را به‌صورت ترکیبی از وجه نقد و سایر دارایی‌های نقد که به سرعت، سهولت و با حداقل هزینه ممکن قابل تبدیل به وجه نقد می‌باشند (نظیر سپرده مدت‌دار نزد بانک مسکن، اوراق مشارکت بانک مرکزی و اوراق مشارکت دولت) نگهداری کند.
    • نسبت سپرده قانونی برای انواع سپرده‌های مؤسسه معادل دو درصد تعیین می‌شود.

۳. جمع‌بندی

به‌نظر می‌رسد با توجه به ملاحظاتی که در گزارش به آن اشاره شد، دستورالعمل حاضر، نیازمند بازنگری است تا از شکل‌گیری زمینه‌های فساد و سوداگری جلوگیری کرد. مسئله دیگر، لزوم توجه به فرایندها و سیاست‌های کلان حوزه تأمین مالی و بانک‌پذیر کردن و اصلاح و بهبود روش‌هاست که در تأمین نیاز مسکن و نوسازی و احیای بافت‌های ناکارآمد می‌تواند مفید و مؤثر باشد. ازاین‌رو دستورالعمل فوق زمینه‌ساز مشارکت‌های جدید بانک مسکن در این مؤسسات خواهد شد و ضروری است تا بازنگری در چیدمان و فرایندها متناظر با آن صورت پذیرد.