خلاصه مدیریتی

بیان و شرح مساله

مشکلات سمت عرضه و تقاضای بازار کار ایران و چالش‌های مزمن موجود در بازار کار، فقدان وحدت رویه و الگویی مشخص برای سیاستگذاری در بازار کار را نشان‌می‌دهد به‌طوری‌که در بسیاری از موارد سیاستهای اتخاذ شده در تقابل با یکدیگر بوده و هدف مد نظر محقق نشده است. برای طراحی یک الگوی جامع برای سیاستگذاری در بازار کار ایران چارچوب مایلز به‌عنوان خط مشی بانک‌جهانی، محور کار قرار می‌گیرد و چارچوب سیاستگذاری در بازار کار در چند بخش سیاستهای اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب و کار، سیاستهای فعال بازار کار، نهادهای بازار کار، تأمین اجتماعی تقسیم بندی می‌شود. هدف اصلی در طراحی این الگو، گردآوری مجموعه سیاست‌های جامع و سازگار برای افزایش کمیت و کیفیت اشتغال‌زایی اقتصاد ایران طی سال‌های آتی است.

در این میان سیاست‌های فعال بازار کار شامل برنامه‌هایی برای هر دو سمت عرضه و تقاضای نیروی کار است و این برنامه‌ها شامل مداخلاتی در زمینه‌ی ایجاد انگیزه برای حفظ شغل، انگیزه برای ایجاد شغل‌، ایجاد انگیزه برای جستجوی شغل و تقویت سرمایه انسانی و بهبود جورسازی در بازار کار است. مراحل اجرای این سیاست‌ها شامل: شناسایی جمعیت هدف و شناخت قیدهای پیش‌روی آنها برای اشتغال؛ انتخاب مداخله‌های مرتبط با قیدها بر مبنای تجربه جهانی؛ انطباق مداخله‌های انتخابی با توجه به عوامل منطقه‌ای و مختص به گروه هدف و در نهایت ارزیابی عملکرد است.

 نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی تجارب کشورها در اجرای سیاستهای فعال بازار کار نشان‌می‌دهد که نه‌تنها کل منابع هزینه شده برای اجرای سیاستهای فعال از کشور به کشور دیگر متفاوت است بلکه توزیع مخارج صرف شده در سیاست‌های فعال بازار کار به تفکیک هر برنامه در هر کشور نیز متفاوت است. همچنین در هر کشور، تنوع و ترکیب برنامه‌های سیاست فعال بر حسب انگیزه و اهداف دولت‌ها (ایجاد اشتغال و یا مقابله با فقر) و تفاوت در ساختار نهادی و اجرایی موجود، متفاوت است. شواهدی که از ارزیابی عملکرد اجرای این سیاست در بسیاری از کشورها به‌دست می‌آید نشان‌می‌دهد که برای بهتر اجرا شدن این سیاست‌ها لازم است:  

• این برنامه‌ها مقرون به صرفه باشند
• از تجارب کشورهای مشابه استفاده شود.
• میزان اثر بخشی اجرای برنامه در هر مرحله ارزیابی و عوامل مؤثر احصا گردد.
• در فرایند اجرای این سیاست‌ها می‌بایست نحوه استمرار، توالی و یا جایگزینی برنامه‌ها با دقت‌نظر مورد توجه قرار گیرد.
• جامعیت و قابلیت اجرای برنامه‌ها در شرایط عادی و بحران، سازگاری با تغییرات آب و هوایی، شوک‌های احتمالی (تجربه اجرای این سیاست در شرایط کرونا) و یا چالش‌های اجتماعی نکته مهم دیگر که می‌بایست در اجرا مورد توجه قرار گیرد.
• ایجاد زیرساخت‌های فنی و امکان جمع‌آوری، تبادل و استفاده از داده‌ها برای همه ذی‌نفعان (کارگران و بخش خصوصی) و نهادهای درگیر هم‌بر فرآیند اجرا بسیار مؤثر است.
• تعیین سهم مشخصی از اعتبارات و منابع مالی پایدار برای اجرای این برنامه‌ها، ضرورت دارد.

مروری بر سوابق اجرای سیاستهای فعال در ایران نشان‌می‌دهد که همانند سایر کشورها، ترکیبات مختلفی از برنامه‌های سیاست فعال بازار کار تاکنون اجرا و یا معرفی شده‌است از جمله پیاده‌سازی الگوی توسعه مشاغل خانگی، تأمین مالی خرد، طرح کارورزی دانش‌آموختگان دانشگاهی، طرح مهارت آموزی در محیط کار واقعی، یارانه دستمزد و مشوق‌های بیمه‌ای، راه اندازی سامانه ملی اطلاعات اشتغال و کسب‌وکار، سامانه رصد و سامانه تک. اما عدم اثر بخشی اجرای این سیاست‌ها در چالش‌های مزمن در بازار کار ایران (عدم تطابق شغلی، سهم بالای اشتغال غیر رسمی و ناپایدار، نرخ بالای بیکاری قشر تحصیل‌کرده و زنان، عدم توازن منطقه‌ای و سونامی شاغلین فقیر) کاملاً مستتر است. این در حالی است که آسیب شناسی رویکرد کلی اجرای سیاستهای فعال بازار کار در ایران نشان‌می‌دهد علاوه بر اینکه اجرای این سیاست‌ها در اولویت برنامه‌های اجرایی دولت‌ها نیست، در سال‌هایی هم که به اجرای این سیاست‌ها اشاره‌ای شده‌است، به‌دلیل فقدان زیرساخت‌های فنی و مالی، فقدان اسناد پشتیبان و مستندات علمی، عدم توجه به مشارکت جمعی و نظر همه ذی‌نفعان، عدم پیش بینی انعطاف در برنامه‌ها، عدم پیش بینی ساختار نظارت و پایش، عملکرد مؤثری نداشته‌است.  

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیشنهاد می‌شود اجرای سیاست‌های فعال بازار کار به‌صورت یک بسته ترکیبی در کنار سایر سیاستهای اقتصادی دولت قرار گیرد و سالانه سهم مشخصی از اعتبارات و منابع مالی قابل تحقق برای اجرای آن در نظر گرفته شود. در بلندمدت طراحی یک الگوی جامع از سیاستهای فعال بازار کار در ایران پیشنهاد می شود.

1.مقدمه

یکی از مهم‌ترین مأموریت‌های بانک‌جهانی ایجاد اشتغال و رشد درآمد برای کاهش فقر عنوان می‌شود و از آنجایی که تنها دارایی افراد فقیر، نیروی کار است لذا روند رشدی که با ایجاد شغل مداوم همراه نباشد احتمالاً کمکی برای فقرا جهت فرار از فقر نخواهد کرد. بر این اساس از سال 2000 تا 2007 بالغ بر 10 درصد از مطالعات بانک‌جهانی در خصوص بازار کار و بهبود اشتغال بوده است و طی سال‌های 2005 تا 2007 در حدود 93 پروژه تحقیقاتی با این مضمون در بانک‌جهانی اجرا شده‌است. در غالب این مطالعات، اشتغال به‌عنوان قلب توسعه معرفی شده‌است (شامل چهار گزارش متوالی توسعه جهانی در سال‌های 2005 ،2006، 2007 و 2008). این گزارش‌ها در مورد نقش نیروی کار در بهبود فضای سرمایه‌گذاری، کاهش نابرابری‌ها، حمایت و ارتقا سرمایه انسانی در جوانان و فراهم کردن راهی برای خروج از فقر روستایی بحث می‌کنند. بخش حمایت‌های اجتماعی و نیروی کار ( SP&L) بانک‌جهانی، با دسته‌بندی و جمع‌بندی این دست از مطالعات، یک چارچوب چندبخشی را به‌عنوان خط مشی و دستور کار بانک‌جهانی در جهت بهبود اشتغال تعریف کرد که به‌اختصارMILES نامیده شد[1]. چارچوب MILES شامل سیاست‌های اقتصاد کلان (M)، فضای سرمایه‌گذاری (I)، نهادهای بازار کار (L)، آموزش و مهارت (E) و حمایت اجتماعی (S) است. چارچوب MILES در کشورهای مختلف برای طراحی استراتژی‌های بازار کار و مشاغل بهتر با شناسایی محدودیت‌های اصلی ایجاد اشتغال، مورد استفاده قرار می‌گیرد.

در این میان مشکلات سمت عرضه و تقاضای بازار کار ایران و در هم تنیدگی این مسائل، ضرورت تعریف مجموعه توصیه‌های سیاستی جامع در این خصوص را نشان‌می‌دهد. البته جامع بودن مجموعه سیاستی بدین معنا نیست که لازم است همه سیاست‌ها در یک زمان و دفعتا اجرا شوند. بلکه برخی از سیاست‌ها نه‌تنها از اهمیت بیشتری برخوردار هستند بلکه پیش‌نیاز اجرای برخی سیاست‌های دیگر هستند. بنابراین جامع بودن به معنی آن است که برای غالب مشکلات بازار کار کشور راهکارهایی ارائه شده‌است که تکمیل کننده و کاهش‌دهنده آثار منفی یکدیگر هستند. همچنین سیاست‌های بازار کار را از ابعاد و لایه‌های مختلفی می‌توان مورد بررسی و تحلیل قرار داد و تطبیق این سیاست‌ها با شرایط حاکم بر بازار کار در کشورهای مختلف بسیار کلیدی است. نمی‌توان نسخه‌های موفقیت‌آمیز در برخی کشورها را عیناً در کشور دیگری تجویز نمود. بلکه لازم است بر اساس تجارب سایر کشورها و شرایط موجود در کشور، الگوی مختص هر کشور را طراحی نمود. از سوی دیگر علاوه بر کمیت مشاغل آتی، کیفیت آنها برای رفع چالش‌های بازار کار ایران (عدم تطابق شغلی، نرخ بالای بیکاری جوانان و قشر تحصیل‌کرده، نرخ مشارکت پایین زنان، عدم توازن منطقه‌ای، سهم بالای اشتغال غیر رسمی و اشتغال ناپایدار، عدم توازن منطقه‌ای و سونامی شاغلین فقیر) نیز حائز اهمیت اساسی است. بنابراین لازم است سیاست‌های اشتغال‌زایی به‌گونه‌ای تنظیم شوند که توسعه کشور در راستای ایجاد اشتغال برای مردان و زنانِ جوان و دارای تحصیلات دانشگاهی قرار گیرد. همچنین یکی دیگر از مشخصه‌های مورد نظر برای کیفیت اشتغال‌زایی در سال‌های آتی، تمرکز بر مناطق و صنایع مختلف کشور است. بنابراین لازم است سیاست‌های اشتغال‌زایی به‌گونه‌ای تنظیم شوند که گروه‌های هدف خاص مد نظر قرار گیرد. .

برای طراحی یک الگوی جامع برای سیاستگذاری در بازار کار ایران چارچوب مایلز به‌عنوان خط مشی بانک‌جهانی، محور کار قرار می‌گیرد. و چارچوب سیاستگذاری در بازار کار در چند بخش سیاستهای اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب و کار، سیاستهای فعال بازار کار، نهادهای بازار کار، تأمین اجتماعی تقسیم بندی می‌شود. هدف اصلی در طراحی این الگو، گردآوری مجموعه سیاست‌های جامع و سازگار برای افزایش کمیت و کیفیت اشتغال‌زایی اقتصاد ایران طی سال‌های آتی است. منظور از کمیت افزایش خالص تعداد شاغلان کشور است (بر اساس برنامه هفتم توسعه بایستی سالانه حدود یک میلیون نفر به جمعیت شاغل کشور اضافه می‌شد). با توجه به سابقه اشتغالزایی در کشور، تحقق اشتغال پایدار و با کیفیت با توجه به محدودیت‌های پیش‌روی اقتصاد ایران بسیار دشوار است و لازمه تحقق این هدف اتخاذ مجموعه سیاست‌هایی سازگار و اصلاحاتی بنیادی هم در سطح کلان و هم در سطح خرد است.

در این میان ثبات اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب و کار، به‌عنوان پیش شرط و شرط لازم سیاستگذاری در بازار کار شناخته می‌شود و بنابراین مجموعه گزارش‌های چارچوب سیاستگذاری در بازار کار با فرض وجود ثبات اقتصاد کلان و فضای مناسب سرمایه‌گذاری بررسی و تحلیل می‌گردد. البته بدیهی است که به‌دلیل ارتباط تنگاتنگ بازار کار با تحولات سایر بخش‌ها و بازارها باعث می‌شود که بی‌ثباتی اقتصاد کلان، شرایط نامساعد محیط کسب‌وکار و نظام بنگاه‌داری، تحولات روابط تجاری و منطقه‌ای، ضعف‌های نظام تأمین مالی، تغییر قوانین و مقررات، سیاست‌های مالی و شرایط بودجه‌ای دولت و بسیاری دیگر از ابعاد و حوزه‌های سیاستگذاری یک اقتصاد -و حتی تحولات سیاسی کشور چه در بُعد داخلی و چه در بُعد روابط خارجی-، در نهایت اثر خود را بر اشتغال و بیکاری نمایان سازد. بر اساس نتایج، ثبات اقتصاد کلان (نرخ تورم پایین، پایداری نسبی بازار ارز، بودجه متوازن دولت و پیش‌بینی‌پذیر بودن یک اقتصاد) و محیط کسب و کار مناسب شروط لازم ایجاد اشتغال است. مهم‌ترین اقدام اصلاحی در این حوزه بسترسازی اجرای سیاست‌های مالی، پولی و ارزی مناسب جهت پیش‌بینی‌پذیر نمودن اقتصاد ایران و ایجاد ثبات در سیاست‌ها، قوانین و مقررات»، «تسهیل تأمین مالی تولید» از طریق هدایت منابع تولید به‌سمت نیاز کسب‌وکارها، کاهش جذابیت و سودآوری مسیرهای غیرمولد و توسعه بازارهای مالی و «رفع موانع اداری» به‌ویژه در تسهیل مجوزهای کسب‌وکار و استقرار پنجره واحد الکترونیکی در ارائه خدمات اداری به کسب و کارها می‌باشد که این موضوع خود به اصلاحات ساختاری قابل توجهی در نظام تقنینی، بودجه‌ریزی و نظام بانکی کشور گره خورده‌است.

 با فرض ثبات اقتصاد کلان و فضای مناسب سرمایه‌گذاری، بر اساس نقشه راه چارچوب مایلز، در گزارش حاضر تلاش می‌شود تا سیاستهای فعال بازار کار معرفی و تجارب اجرای آن در سطح دنیا بیان شود و در ادامه با توجه به جمع‌بندی تجارب موجود، شاخص‌های لازم برای اجرای این سیاست‌ها احصا و طبقه بندی می‌گردد و با توجه به سابقه اجرای این سیاست در ایران، توصیه‌هایی برای ایران ارائه می‌شود.

2. سیاست‌های فعال

به‌طور متداول سیاست‌های بازار کار را به دو دسته سیاست‌های فعال و منفعل تقسیم‌بندی می‌کنند. سیاست‌های منفعل، سیاست‌هایی هستند که تأثیری بر روی افزایش توانمندی‌های بیکاران ندارد و هدف از اجرای این سیاست‌ها بیشتر افزایش رفاه بیکاران است. در واقع سیاست‌ها و برنامه‌های به‌اصطلاح منفعل، نظیر بیمه بیکاری، پرداخت غرامت در زمان اخراج و ورشکستگی، بازنشستگی پیش از موعد و.. سعی دارد نیازهای مالی بیکاران را کاهش دهد، ولی کمکی به بهبود توانمندی‌های فردی برای یافتن شغل نمی‌کند.

سیاست‌هایی که با مداخله دولت‌ها در جهت بهبود وضعیت بازار کار اجرا می‌شود را سیاست‌های فعال بازار کار می‌گویند. اگرچه در غالب مسائل اقتصادی وجود دخالت‌های دولت سبب ناکارایی بیشتر در اقتصاد می‌شود اما باید توجه داشت که در برخی زمینه‌های بازار کار، که بیکاری به برخی عدم تطابق‌ها در سمت عرضه و تقاضای کار یا ضعف در گردش اطلاعات و مواردی از این دست مربوط می‌شود، سیاست‌های اصلاحی دولت می‌تواند نقش به سزایی در کاهش بیکاری داشته‌باشد.. بنابراین برخی از سیاست‌های بازار کار که معطوف به ایجاد شرایط اشتغال برای گروه‌های خاص و برداشتن موانع برای افزایش کارایی جور شدن (Matching) در بازار کار هستند و در ادبیات به‌عنوان سیاست‌های فعال بازار کار شناخته می‌شوند می‌توانند طیف وسیعی از سیاست‌های آموزشی و تحصیلی (چه در زمینه تحصیلات عمومی و تخصصی دانشگاهی و چه در زمینه آموزش مهارت و تخصصی‌های فنی و عملی)، ارائه خدمات جستجوی شغلی، برنامه‌های حمایتی و البته سیاست‌های مداخله‌ای در بازارهای مختلف را شامل شوند.

سیاست‌های فعال بازار کار به‌دنبال کاهش بیکاری و حفظ وابستگی افراد به بازار کار از طریق موارد زیر است.  

• تطبیق کارجویان با موقعیت‌های خالی فعلی از طریق کمک مستقیم کاریابی یا ارائه اطلاعات ارتقا و انطباق مهارت‌های جویندگان کار فعلی به‌منظور بهبود قابلیت اشتغال آنها.
• ایجاد انگیزه برای افراد یا شرکت‌ها برای تصدی مشاغل خاص یا استخدام دسته‌های خاصی از کارگران؛ ایجاد شغل در قالب اشتغال در بخش دولتی یا اعطای یارانه برای اشتغال در بخش خصوصی[2].

سیاست‌های فعال بازار کار سیاست‌های از پیش تبیین شده و دارای تئوری پردازی‌های قوی اقتصادی و اجتماعی نیستند و عمدتاً بر اساس تجربه کشورهای مختلف و ابتکار عمل سیاست‌گذاران این حوزه، شکل‌گرفته‌اند. باید توجه کرد که مصادیق، نحوه اجرا و همچنین موفقیت ناشی از این سیاست‌ها در کشورهای مختلف متفاوت است. لذا اثرگذاری این سیاست‌ها در یک کشور به‌منزله تأثیرگذاری آنها در کشورهای دیگر نیست و با آنکه اجرای سیاست‌های فعال در کشورهای OECD سابقه طولانی دارد، اما به‌دلیل هزینه بالای اجرای این سیاست‌ها و ضعف نسبی ابزارهای مورد استفاده در رسیدن به هدف افزایش اشتغال، در سطح آکادمیک و سیاست‌گذاری مجادله‌های زیادی درباره هزینه- فایده سیاست‌های فعال بازار کار وجود دارد.

سیاست‌های فعال بازار کار شامل برنامه‌هایی برای هر دو سمت عرضه و تقاضای نیروی کار است؛ سیاست‌های فعالی که در سمت تقاضای نیروی کار به کار گرفته‌می‌شود بیشتر با هدف کمک به شرکت‌ها و کارآفرینان صورت‌می‌گیرد تا مشاغل جدید ایجاد شود و یا اینکه اشتغال در بازار کار از بین نرود. سیاست‌های فعالی که در سمت عرضه نیروی کار به کار گرفته‌می‌شود سعی دارد تا نیروی کار را از لحاظ مهارت و سایر ویژگی‌ها، به سطحی برساند که بازار خواستار آن است. این برنامه‌ها شامل مداخلاتی در زمینه افزایش سرمایه انسانی، جورسازی بازار کار و مزایای کار می‌شود. سازمان بین المللی کار سیاست‌های فعال بازار کار را به‌عنوان مداخلات هدفمند و انتخابی توسط دولت‌ها محسوب می‌کند که این مداخلات به‌دنبال دستیابی به اهداف کارایی و یا عدالت است و به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم برای ایجاد اشتغال یا افزایش اشتغال افرادی که در بازار کار وضعیت نامساعدی دارند، به کار برده می‌شود.

سیاست‌های فعال بازار کار، به‌عنوان «برنامه‌های فعال» نیز شناخته می‌شوند، زیرا ذی‌نفعان باید در فعالیتی به کار گرفته شوند (فعال‌سازی) تا بتوانند خدمات یا مزایای مالی دریافت کنند. در واقع این سیاست‌ها، سیاست‌های مداخله جویانه‌ای است که دولت‌ها تلاش می‌کنند با اجرای آنان رفاه اجتماعی افراد جامعه را از طریق رفع برخی ناکارایی‌ها افزایش دهند (و البته در موارد زیادی به خطا رفته‌اند و خود سبب افزایش ناکارایی یا هدر رفت منابع شده‌اند). اعمال این سیاست‌ها عموماً به‌منظور افزایش احتمال یافتن شغل برای کارجویان و کاهش بیکاری جمعی است.

سیاست‌های فعال بازار کار انواع مختلفی دارند که هرکدام از آنها برای طیف خاصی از بیکاران مناسب است و هر سیاست مطابق با شرایط اقتصادی، عملکردهای متفاوتی را از خود نشان‌می‌دهد. به‌عبارت دیگر هر کدام از سیاست‌های فعال بازار کار با توجه به جامعه هدف، شرایط اقتصادی و بعد زمانی (کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلند‌مدت) تأثیرات متفاوتی را در بازار کار رقم می‌زند. همچنین برای یک سیاست‌گذار باید مهم باشد که بداند با توجه به قیود بودجه‌ای تا چه اندازه می‌تواند شرایط بازار کار را بهبود بخشد. بنابراین تحلیل به صرفه بودن سیاست‌های فعال بازار کار نتایج مهمی برای سیاست‌گذاران خواهد داشت. تحلیل به صرفه بودن این برنامه‌ها به سیاست‌گذار کمک می‌کند که برنامه‌هایی که احتمال موفقیت آنها بالاتر است را انتخاب کند، ضمن اینکه تجربه سایر کشورها در برنامه‌های مختلف به سیاست‌گذار کمک می‌کند تا زمینه‌های لازم برای اجرای این برنامه‌ها را از قبل فراهم کند.

2-1.اهداف

سیاستهای فعال می‌توانند اهداف مختلفی داشته‌باشند و سیاست‌گذاران باید اولویت‌های خود را با توجه به شرایط اقتصادی کشور مشخص نمایند. سیاست‌های فعال بازار کار، می‌تواند موجب افزایش کارآفرینی، کاهش عدم تعادل ساختاری و بهبود عملکرد بازار کار، افزایش بهره‌وری، حمایت از افراد محروم و یا در معرض آسیب، حمایت از کارفرمایان یا صنایع، یا برخی از ترکیبات ذکر شده در بالا باشد. احتمال افزایش اشتغال و درآمد افراد بیکار نیز از اهداف اقتصادی برنامه‌های فعال بازار کار است. همچنین سیاست‌های فعال بازار کار می‌توانند نقش تثبیت کننده شغل را ایفا کنند. در برنامه‌های فعال، دولت‌ها، از طریق کارهای عمومی موقتاً شغل ایجاد می‌کنند و یا اینکه از طریق ارائه آموزش یا یارانه دستمزد سبب تغییر منحنی‌های عرضه و تقاضای نیروی کار می‌شوند. آموزش، انگیزه‌های تحرک و دیگر خدمات استخدامی مانند کمک‌های جستجوی شغل می‌تواند عدم تعادل ساختاری را با بهبود جورسازی بین کارگران و مشاغل، کاهش دهد. سیاست‌های فعال بازار کار می‌تواند با کاهش تعداد مشاغل بدون منصب در سطح مشخصی از بیکاری، اشتغال را (با کاهش هر دو فشار افزایش دستمزد و قوانین سخت‌گیرانه بازار کار) افزایش دهد. حتی اگر تأثیر خالص اشتغال برای برخی از برنامه‌های فعال در بازار کار کم باشد، این سیاست‌ها می‌توانند وابستگی بیکاران به بازار کار را افزایش داده و وابستگی این افراد را به مزایای بیکاری یا سایر کمک‌های اجتماعی کاهش دهند.

‌‌در واقع این سیاست‌ها می‌توانند موانع ایجاد شده بر سر راه اشتغال افراد را که ناشی از عدم تناسب مهارت‌ها، تقاضای ناکافی نیروی کار و عدم تقارن اطلاعات است را برطرف کند. در جدول 1 موانع پیش روی اشتغال افراد جامعه به‌طور کلی دسته‌بندی شده و سیاست‌هایی که برای برطرف نمودن این موانع توسط دولت اتخاذ می‌شود ذکر شده‌است. در ستون آخر نیز مشخص شده که این سیاست‌ها به‌منظور رسیدن به چه اهدافی اعمال می‌شوند.

جدول 1. موانع موجود بر سر راه اشتغال، سیاست‌های پیشنهادی و اهداف هر یک از برنامه‌ها

Source: [3].

2-2.مراحل اجرا

 با توجه به اینکه هر یک از گروه‌های بیکار ویژگی‌های خاص خود را دارند لازم است سیاستی که اعمال می‌شود با در نظر گرفتن این ویژگی‌ها باشد. بنابراین قبل از اجرای سیاست‌های فعال باید به‌صورت دقیق مشخص شود که سیاست در نظر گرفته شده برای چه گروهی از افراد بیکار است و پس از آن باید مشخص شود که با چه هدفی این سیاست اجرا می‌شود. صرف‌نظر از اینکه اقتصاد در حال رکود باشد یا رونق، سیاست‌های فعال بازار کار، به‌دنبال افزایش توانمندی‌ها، افزایش احتمال استخدام افراد بیکار و کاهش بیکاری است. هرچند که ممکن است در عمل، تأثیر سیاست‌های فعال بر حسب چرخه تجاری متفاوت باشد. به‌عنوان مثال مطالعات نشان می‌دهند که تأثیرگذاری سیاست‌های فعال در دوران رکود بیشتر از دوران رونق اقتصادی است. این تأثیرگذاری بیشتر خواهد شد در صورتی که مشارکت‌کنندگان که در دوران رکود از سیاست‌های فعال استفاده می‌کنند در زمان رونق اقتصادی از حمایت‌های صورت‌گرفته خارج شوند.

 با این وجود اگر دولت‌ها مترصد این باشد که بخشی از سیاست‌های فعال را اجرا کنند، باید به مراحل پیچیده و دشوار این سیاست‌ها و هزینه‌های آن نیز توجه داشته‌باشند. به‌طور متداول چهارچوب کلی اجرای سیاست‌های فعال بازار در 4 مرحله زیر خلاصه می‌شود:

گام اول: شناسایی جمعیت هدف و شناخت قیدهای پیش‌روی آنها برای اشتغال؛

گام دوم: انتخاب مداخله‌های مرتبط با قیدها بر مبنای تجربه جهانی؛

گام سوم: انطباق مداخله‌های انتخابی با توجه به عوامل منطقه‌ای و مختص به گروه هدف؛

گام چهارم: ارزیابی سیاست‌ها.

گام اول: شناسایی جمعیت هدف و شناخت قیدهای پیش‌روی آنها برای اشتغال

جوانان یک گروه همگن نیستند. هر زیرگروه مجموعه‌ای از محدودیت‌های خاص خود را دارد که مانع ورود آن به بازار کار می‌شود. ما این را از طریق تفاوت نرخ‌های بیکاری بین زنان و مردان جوان، جوانان در سنین مختلف، ساکنان روستایی و شهری و غیره مشاهده می‌کنیم. بنابراین، برای این تمرین، شناسایی جمعیت (های) خاص مورد علاقه ضروری است. در زیر پنج دسته کلی از محدودیت‌ها را اشاره می‌کند که ممکن است دسترسی جوانان به بازار کار را محدود کند.

مهارت‌های مرتبط با کار: مهارت‌های پایه‌ای ناکافی، مهارت‌های فنی نامتناسب، مهارت‌های رفتاری نامتناسب، مهارت‌های کارآفرینی ناکافی

کمبود تقاضای نیروی کار: در سطح کلان (رشد اشتغال پایین) و در سطح خرد (تبعیض در استخدام: عدم تقارن اطلاعات، تبعیض جنسیتی و غیره)؛

قید جست‌وجوی کار: نبود اطلاعات راجع به موقعیت‌های شغلی موجود و نبود مهارت لازم برای سیگنال‌دهی مهارت؛

قید ایجاد بنگاه: مانند قید عدم دسترسی به سرمایه مالی و یا شبکه کسب‌وکار؛

قید اجتماعی در طرف عرضه: در صورت وجود هنجارهای اجتماعی که مانع توسعه مهارت‌ها و یا ورود به قیدهای محدودکننده بسته به شرایط مختلف می‌تواند متفاوت باشد.

به همین ترتیب هر یک از گروه‌های هدف، با مجموعه‌ای از محدودیت‌ها روبه‌رو خواهد شد. برای مثال، زنان جوان روستایی رواندا در اقتصاد با رشد پایین زندگی می‌کنند، فاقد هر چهار دسته از مهارت‌ها هستند و  با تبعیض جنسیتی شدید مواجه می باشند و یا توسط برخی از قواعد و سنت ها محدود می شوند. در حالی که مردان کم‌درآمد شهری شیلی ممکن است بیشتر از همه با محدودیت‌های اطلاعاتی مواجه شوند.

گام دوم: انتخاب مداخله‌های مرتبط با قیدها بر مبنای تجربه جهانی

هنگامی که محدودیت‌های شغلی شناسایی شد، می‌توانیم مداخلاتی را برای کمک به جمعیت هدف برای غلبه بر این موانع شناسایی کنیم. جدول 2 مداخلاتی را نشان‌می‌دهد که با هر یک از محدودیت‌های در نظر گرفته شده در بالا مطابقت دارد. این بخش هر یک از محدودیت‌ها و دانش مربوطه را در مورد مداخلات مناسب برای کمک به جوانان برای غلبه بر آن محدودیت‌ها ارائه می‌دهد.

جدول 2. قیود محدودکننده اشتغال و مداخلات مرتبط در ادبیات سیاست‌های فعال بازار کار

Source: [4].

گام سوم: انطباق مداخله‌های انتخابی با توجه به عوامل منطقه‌ای و مختص به گروه هدف

در این مرحله می‌بایست فهرست کوتاهی از برنامه‌های مبتنی بر شواهد تهیه کرد که به محدودیت‌های جمعیت هدف می‌پردازد. با توجه به تنوع اقتصادی، اجتماعی، نهادی و اداری در داخل و بین کشورها و نیازهای خاص گروه هدف، لحاظ تمام مداخلات موجود در فهرست گزینه‌های امیدوارکننده امکان‌پذیر نخواهد بود. بنابراین لحاظ دو نکته ضروری است:

اولین مورد این است که در مورد شرایط اقتصادی، اجتماعی، نهادی و اداری لازم برای موفقیت هر برنامه بیشتر بدانید و ارزیابی کنید که آیا این شرایط در کشور هدف یا بازار کار وجود دارد یا خیر؟ و اگر این شرایط لازم وجود ندارد، آیا می‌توان به برنامه طوری انعطاف داد که قابلیت اجرا داشته‌باشد.؟ یا از برنامه جایگزین استفاده‌کرد؟ به‌عنوان مثال، برنامه‌های Jovenes در آمریکای لاتین و دریای کارائیب توانستند از مزیت بخش آموزش عمومی موجود استفاده‌کنند. در کشورهایی که فاقد این ظرفیت نهادی هستند، برنامه‌های آموزشی جامع برای رفع کمبودهای مهارتی باید راه‌های جایگزینی برای فراهم کردن زیرساخت‌های فیزیکی و همچنین نیروی انسانی برای ارائه آموزش بیابند.

دومین، فهرست مداخلات باید منعطف و جامع باشد به‌عنوان مثال، دوره‌های آموزشی ارائه شده توسط دفاتر کار برای گروه هدف مادران بیکار، می‌بایست با خدمات مراقبت از کودک تکمیل شود. اگر در طراحی برنامه نمی‌توان این موارد را لحاظ کرد، برنامه باید از لیست کوتاه حذف شود. به‌عنوان مثال، اگر گروه هدف، جوانانی باشند که در مناطق دورافتاده زندگی می‌کنند که در آن شغل با حقوقی وجود ندارد، یارانه دستمزد استراتژی مناسبی برای غلبه بر رشد آهسته شغل نخواهد بود بنابراین این مداخله باید از فهرست کوتاه حذف شود.

گام چهارم: ارزیابی سیاست‌ها

آزمون نهایی برای اینکه آیا مجموعه درستی از برنامه‌ها انتخاب شده‌است یا خیر؟ ارزیابی تأثیر برنامه، بررسی و محاسبه نسبت هزینه فایده برنامه است. مداخلاتی که ممکن است در جاهای دیگر مؤثر واقع شده باشند، زمانی که برنامه تحت شرایط خاص یک کشور، بازار کار و گروه هدف عمل می‌کند، ممکن است اثربخشی بیشتر یا کمتری داشته‌باشند. برای اطمینان از اثر بخشی یک برنامه، ارزیابی برنامه باید در طراحی برنامه گنجانده شود. این امر نیازمند محققین متخصص و بودجه است.

اما نکته اصلی اینست که برای طی کردن 4 مرحله مذکور، الزامات خاصی مورد نیاز است که مهم‌ترین آنها منابع مالی؛ نیروی کارشناسی و بانک‌های اطلاعاتی است. قابل‌ذکر است که هزینه اجرا نمودن این سیاست‌ها در برخی از کشورها به 1 تا 3 درصد از GDP آنها رسیده است.

 3. دسته بندی سیاست‌های فعال بازار کار

انواع مختلفی از دسته‌بندی‌های سیاست‌های فعال بازار کار وجود دارد. دسته‌بندی‌های صورت‌گرفته از لحاظ ماهیت تفاوت چندانی ندارد اما شکل اجرایی متفاوتی دارد. به‌عنوان مثال اینکه هدف ایجاد تطابق شغلی است یا تثبیت اشتغال و یا اینکه رفع محرومیت و مقابله با فقر، دسته بندی‌های متفاوتی برای سیاست‌های فعال بازار کار ایجاد می‌کند.

سیاست‌های فعال بازار کار اتخاذ شده در کشورهای عضو OECD در 6 گروه قرار می‌گیرند: برنامه‌های آموزشی؛ کمک‌های جستجوی شغل؛ انگیزه‌های استخدام؛ استخدام حمایت‌شده؛ ایجاد کار مستقیم.

‌در کشورهای در حال توسعه، دسته بندی به‌شکل زیر است: خدمات استخدامی، آموزش بازار کار، ایجاد اشتغال، یارانه حقوق و دستمزد / اشتغال، کارهای عمومی و کمک به توسعه شرکت‌های کوچک یا خوداشتغالی.

شواهد نشان‌می‌دهد که دامنه و تنوع استفاده از سیاست‌های فعال بازار کار با سطح درآمد کشورها، رابطه عکس دارد و این غالباً به‌دلیل محدودیت‌های مالی و نهادی این کشورهاست[5] .به‌طور کلی کشورهای کم‌درآمد و یا با درآمد متوسط تمایل دارند سیاستهایی اجرا کنند که نیازی به ساختارهای نهادی پیچیده، منابع مالی فراوان و گفتگو اجتماعی ندارد. بر این اساس یکی از مشخصه‌های مهم برای اجرای این سیاست‌ها، در نظر گرفتن محدودیت‌های بودجه‌ای و نهادی و بررسی مقرون به صرفه بودن این سیاست‌هاست[6].

از سوی دیگر برنامه‌های ALMPنه تنها در کشورهای OECD طرفدار دارد، بلکه به‌دلیل افزایش بیکاری در کشورهای در حال گذار و در حال توسعه نیز از علاقه و اهمیت رو به رشدی برخوردار است. زیرا یکی دیگر از کارکردهای این سیاست‌ها، مقابله با بحران‌های شغلی و اقتصادی است. این بحران‌ها، تداوم بیکاری را افزایش داده و منجر به دوره‌های بیکاری طولانی‌تر، افزایش بیکاری طولانی‌مدت و متعاقباً فرسودگی مهارت‌ها می‌شود. نمونه این بحران‌ها در سال 2008 و شوک بیماری کرونا دیده شده‌است در این دوره، [7] تعداد زیادی از کشورها، ترکیباتی از سیاستهای فعال بازار کار را اجرا کردند. بنابراین یکی دیگر از مشخصه‌های اجرای سیاستهای فعال، مقابله با بحران‌های شغلی و قابلیت اجرا در شرایط عادی است.

بر اساس این دو مشخصه مقرون به صرفه بودن و قابلیت اجرا در زمان بحران و شرایط عادی، در مطالعه Alessio JG Brown1* and Johannes Koettl در سال 2015، دسته بندی زیر برای سیاستهای فعال بازار کار ارائه شده‌است.

شکل 1. دسته‌بندی سیاست‌های فعال بازار کار

Source: [8].

3-1. انگیزه برای حفظ اشتغال

سیاست‌های فعال بازار کار که انگیزه‌هایی را برای حفظ اشتغال تأمین می‌کنند سعی دارند از طریق یارانه دادن به کارفرمایان و یا طرح‌های به اشتراک‌گذاری کار، تقاضای کار را مورد حمایت قرار داده و آن را افزایش دهند تا از این طریق مانع افزایش بیکاری پس از کاهش فعالیت اقتصادی شود. با این حال، یارانه‌های دستمزد ثابت کرده‌اند که هزینه‌های بی‌اثری برای این منظور هستند و انگیزه‌های لازم برای حفظ کارگران را فراهم نکرده‌اند. به‌خصوص آنکه آثار مخربی بر بخش‌های دیگر از جمله ناترازی بودجه دولت و آثار بعدی آن خواهد داشت. از سوی دیگر، اقدامات اشتراک‌گذاری شغل (به اشتراک‌گذاری شغل یا کار، یک قرارداد اشتغال است که در آن به‌طور معمول یک کار که به‌طور معمول توسط یک فرد در کار تمام وقت انجام‌می‌شود را دو نفر با همکاری با یکدیگر به‌صورت پاره‌وقت انجام می‌دهند) اگر برای مدت زمان محدودی در زمان بحران شدید اقتصادی به کار گرفته شود، تا حدودی تأثیر مخرب بحران بر اشتغال را کاهش می‌دهد. در واقع این برنامه، از طریق کاهش هزینه‌های مربوط به حقوق و دستمزد کارکنانی که به‌صورت تمام وقت کار می‌کنند به کارفرمایان کمک می‌کند تا تأثیرات رکود اقتصادی را برای آنان مقداری تعدیل کند. ضمن اینکه از طریق این سیاست، کارفرمایان کارکنان ماهر خود را از دست نمی‌دهند و زمانی که رونق اقتصادی اتفاق بیفتد دیگر لازم نیست کارفرما هزینه‌هایی را برای استخدام و آموزش نیروی کار جدید متحمل شوند. به طورکلی این سیاست برای کاهش هزینه‌ها و جلوگیری از اخراج کارکنان صورت‌می‌گیرد. به‌عنوان مثال، طرح آلمانی " Kurzarbeit" موفق شد که بیکاری را در سطح پایین حفظ کند و همین امر سبب شد تا این برنامه‌ها (اشتراک‌گذاری شغل و کارهای پاره‌وقت) به‌عنوان ابزاری برای مبارزه با بحران اقتصادی شناخته شود. طرح‌های اشتراک شغل، کارفرمایان را قادر می‌سازد تا هزینه‌های نیروی کار را کاهش دهند و در عین حال کارکنان ماهر را با حفظ کامل یا جزئی درآمد آنها، حفظ کند. مهم این است که این طرح‌های کم‌هزینه (اشتراک‌گذاری شغل و یا کارهای پاره‌وقت) باید با موارد زیر ترکیب شوند:

• آموزش در طول ساعات فراغت برای حمایت از توسعه مهارت
• اقداماتی برای حمایت از بیکاران که موقعیت آنها به‌طور قابل توجهی تضعیف شده‌است.
• طراحی مناسب سیاست‌های فعال بازار کار و سازگاری برنامه‌ها

3-2. انگیزه برای ایجاد اشتغال

انگیزه برای ایجاد شغل، مشوق‌هایی برای کارفرمایان خصوصی و کارگران در جهت ایجاد اشتغال جدید فراهم می‌کند این نوع سیاست فعال، از افراد خارج از بازار کار - یعنی کارگران بیکار، غیرفعال و غیررسمی - حمایت می‌کند و اغلب گروه‌های خاصی از کارگران بیکار مانند بیکاران طولانی‌مدت و کارگران محروم با مهارت‌های قدیمی را هدف قرار می‌دهد.

تخصیص یارانه به کارفرمایان و همچنین تخصیص کمک‌های مالی و اعتباری و خدمات مشاوره‌ای کارآفرینی، از جمله این مشوق‌ها محسوب می‌شوند که می‌توانند به‌عنوان محرکی برای جلوگیری از اخراج نیروی کار، تلقی شوند. علاوه بر موارد ذکر شده این برنامه‌ها سبب خود اشتغالی و به وجود آمدن شرکت‌های استارت‌آپی نیز می‌شود. البته منبع تأمین این کمک‌ها و آثار جانبی منفی آن، که ممکن است اثرات مثبت جزئی را خنثی سازد، باید مورد توجه قرار گیرد. یارانه‌های دستمزد به‌دلیل اثرات غیرمستقیم و نامطلوب، در بلندمدت دارای پیامدهای منفی برای توسعه مهارت‌ها است. در حالی که برای یک دوره محدود، تخصیص یارانه به کارفرمایان خصوصی، «ممکن است» مقرون‌به‌صرفه باشد و اثرات اشتغال زایی قابل ملاحظه‌ای در سطح کلان داشته‌باشد. با این حال، برای مقابله با اثرات منفی بر اشتغال، چنین اقداماتی باید هدفمند باشند و الزامات آن در اقتصاد برقرار باشد.

برای به حداکثر رساندن نتایج مثبت بازار کار (رقابت، عدالت و عدم تبعیض)، یارانه‌های استخدامی باید به بازنده‌های بازار کار تعلق گیرد (به‌عنوان مثال، کارگران بیکار و غیرفعال). یارانه‌های استخدام می‌توانند در زمان‌های خاص یک تثبیت کننده بازار کار ضد چرخه‌ای باشند تا از افزایش بیکاری بلندمدت و خروج از بازار کار جلوگیری کند (السیو و همکاران). به‌عنوان مثال در پاسخ به بحران مالی سال 2008، کشورهای OECD یارانه‌های استخدام را با هدف حمایت از نیروی کار (بیکاران بلندمدت، معلولان، کارگران جوان و سالخوردگان) و نیز کاهش هزینه‌های استخدام کارگران به کار بردند.

با این حال، این ابزارها می‌توانند به صرفه نباشند و تنها در شرایط بحران اقتصادی و شرایطی که کاهش در تقاضای نیروی کار صورت بگیرد مفید باشد. همچنین آنها نیز یک راهکار برای حمایت از بیکاران محروم هستند تا از طریق انگیزه دادن به آنها باعث اشتغال آنها شود و مانع از اخراج شاغلان در شرایط بحران اقتصادی شود.

به‌طور کلی سیاست‌های فعال بازار کاری که انگیزه‌های خود اشتغالی را ارائه می‌دهند، در کشورهای OECD کاربرد کمی دارند. این سیاست‌ها عموماً شامل پشتیبانی مالی و خدمات مشاوره می‌شوند. در واقع سیاست‌های مذکور، با ایجاد خود اشتغالی، سبب ورود افراد بیکار به بازار کار می‌شود و با حمایت‌ها از شرکت‌های استارت‌آپی، در تلاشند تا مشاغل بیشتری را ایجاد نماید. با استناد به نتایج مطالعاتی که از کشورهای OECD به‌دست‌آمده (السیو و همکاران، 2015)، ایجاد انگیزه به‌منظور خوداشتغالی، تأثیرات مثبتی را بر اشتغال به‌همراه داشته است. با این حال کاربرد این سیاست‌ها محدود به بخش کوچکی (تا 3 درصد) از نیروی کار بیکار است. اما تجربه نشان داده است که خدمات مشاوره‌ای به‌تنهایی یا همراه با انگیزه‌های مالی، نتیجه‌ای بهتر از انگیزه‌های مالی صرف می‌دهد. به‌عبارت دیگر اگر سیاست‌گذار بخواهد با اعمال سیاست‌های خود، اشتغال بیشتری را ایجاد کند باید توجه داشته‌باشد که خدمات مشاوره‌ای نسبت به مشوق‌های مالی در اولویت باشد. چرا که علاوه بر اینکه هزینه اجرایی خدمات مشاوره‌ای نسبت به مشوق‌های مالی کمتر است، تأثیرات این سیاست به‌مراتب بهتر از مشوق‌های مالی خواهد بود.

3-3. انگیزه‌هایی برای جستجو و نگه‌داشتن شغل

برخلاف دو گروه قبلی، گروه بعدی ALMP ها که مشوق‌هایی را برای جستجو و حفظ شغل ارائه می‌کنند، عمدتاً با افزایش سود حاصل از اشتغال برای کارگران سمت عرضه نیروی کار را هدف می‌گیرد. به‌عبارت دیگر بازده اشتغال را افزایش می‌دهد و هزینه بیکاری را بالا می‌برد.. این ابزارها برای کارگران کم‌دستمزد، بیکار، دلسرد و غیرفعال انگیزه‌ای برای کار فراهم می‌کنند، اما در عین حال یک هدف بازتوزیع‌ی صریح و روشن نیز دارد. این گروه شامل نقل و انتقال‌های مالی و یارانه‌ها هستند که به‌طور خاص به‌صورت مکمل درآمد به کارگران پرداخت می‌شود. به‌عنوان مثال ابتکارات پرداخت دستمزد هم در این قالب هستند. همچنین کارهای عمومی نیز در این گروه است. اما انتقال‌های مالی به کارگران و برنامه‌های کار عمومی منحصراً با هدف استخدام نیست، بلکه هدف آن کاهش نابرابری و فقر است. به‌طور کلی انتقال مالی به کارگران و کارهای عمومی به‌عنوان سیاستی تأثیرگذار بر ایجاد اشتغال تلقی نمی‌شود، گرچه در شرایط خاص، ممکن است سیاست‌های بازتوزیع‌ی مقرون به صرفه باشد. در این سیاست عملاً سرمایه انسانی نیروی کار تغییری نمی‌کند. چرا که ماهیت پروژه‌هایی که در این سیاست به اجرا در می‌آید، از نوع یادگیری همراه با انجام کار نیست. علاوه بر این، اشتغال نیروی کار در این مشاغل، سبب خواهد شد مهارت‌هایی که قبلاً توسط نیروی کار کسب شده بود نیز، در اثر گذشت زمان دچار استهلاک شود؛ مهارت‌هایی که اگر تقویت می‌شد احتمال اشتغال افراد در بازار کار را نسبت قبل افزایش می‌داد. بنابراین در این نوع سیاست، نیروی کار مهارتی را همراه با انجام کار فرا نمی‌گیرد که بخواهد بعد از اتمام کار آن را در سایر مشاغل به کار برد. با این حال، اگر به‌طور موقت در بحران‌ها در یک بسته از ابزارها که انگیزه‌های طرف تقاضا را مورد توجه قرار می‌دهند، به کار رود می‌تواند مؤثر باشد. انتقال مالی به کارگران غیرمتخصص، می‌تواند ابزار بازتوزیعی مؤثر برای یکنواخت کردن درآمدها باشد.

‌‌کار عمومی نیز به‌عنوان یک سیاست رفاهی است که در آن نیروی کار، در ارائه خدمت یا تولید کالا هم مشارکت می‌کند به‌شرط اینکه مزایای اجتماعی و یا بیمه بیکاری دریافت کند. اما شواهد مستندی در مورد ناکارآمدی آثار کار عمومی و اثرات منفی بر آینده اشتغال ارائه شده‌است: این سیاست‌ها نه‌تنها قادر به ارتقا عرضه نیروی کار نیستند بلکه قابلیت‌های مورد نیاز برای نیروی کار، برای سازگاری با شرایط بازار کار را نیز مهیا نمی‌کند. با این حال، در طول بحران، استفاده موقت از برنامه‌هایی که به خانواده‌های فقیر اهمیت می‌دهند، به‌عنوان ابزار مبارزه با فقر قابل توجیه است.

3-4. تقویت سرمایه انسانی

هدف این دسته از سیاست‌ها، افزایش اشتغال، بهره وری کارگران و جورسازی در بازار کار است. این سیاست‌ها شامل برنامه‌هایی است که با ارتقای مهارت‌های کارگران ُ انگیزه‌های افزایش سرمایه انسانی را فراهم می‌کنند. این برنامه‌ها به‌طور گسترده در اروپا مورد استفاده قرار می‌گیرند و به‌طور مستقیم آموزش و بازآموزی در محل کار و کلاس‌های درس برای ارتقا مهارت‌های شغلی پایه یا یادگیری مهارت‌های حرفه‌ای خاص و را پوشش می‌دهند و یا تأمین مالی می‌کنند. این اقدامات همزمان با در نظر گرفتن نیازهای تقاضای نیروی کار، کارگران بیکار و شاغل را هدف قرار می‌دهد. بررسی‌ها در کشورهای مختلف نشان‌می‌دهد که بزرگ‌ترین سهم از هزینه‌های دولت‌ها مربوط به چنین برنامه‌هایی است. با این حال، ارزیابی این سیاست فعال بازار کار نتیجه‌های متفاوتی را نشان‌می‌دهد. بر اساس شواهد موجود، بسیار مهم است که آموزش‌های ارائه شده بتواند نیازمندی‌های کارفرمایان را در حال حاضر و در آینده تأمین کند. آموزش می‌تواند جایگزین خوبی برای تجربه کار شود اما اینکه ارائه آموزش‌های صورت‌گرفته به چه نحوی باشد از اهمیت بیشتری برخوردار است. به‌عنوان مثال نشان داده شده‌است که آموزش‌های حین کار مؤثرتر از آموزش در کلاس درس است. همچنین شواهد حاصل از بررسی برخی از کشورهای اروپایی نشان‌می‌دهد که اضافه کردن آموزش حین کار با آموزش کلاس درس احتمال تأثیرات مثبت بر اشتغال را 30 درصد افزایش می‌دهد و نتایج مثبت معمولاً یک یا سه سال طول می‌کشد تا تحقق یابد. مطالعات صورت‌گرفته توسط کارد و همکاران (2015) نشان‌می‌دهد که اثربخشی برنامه‌های آموزشی در دوره متوسط و بلندمدت به میزان قابل توجهی افزایش می‌یابد اما در کوتاه‌مدت این‌گونه نیست. در واقع، شواهد نشان‌می‌دهد که این اقدامات در بلندمدت اشتغال و درآمد را افزایش می‌دهد.

3-5. بهبود جورسازی بازار کار

هدف اصلی سیاست‌های تطبیق بازار کار، افزایش کارایی و کیفیت تطابق بازار کار است. ابزار این برنامه‌ها، ایفای نقش واسطه‌ای و دلالی و پر کردن خلأ‌های اطلاعاتی بین جویندگان کار و متقاضیان کار است. در این فرایند به کارگران بیکار کمک می‌شود تا از طریق مشاوره و خدمات پشتیبانی، دسترسی و ارائه اطلاعات در مورد وضعیت و روندهای بازار کار، شغل پیدا کنند و یا نیازهای کارفرمایان را شناسایی کرده و با کارفرمایان بالقوه ارتباط برقرار می‌کند.. از جمله سیاست‌هایی که برای بهبود جورسازی بازار کار به کار گرفته‌می‌شود خدمات استخدامی است که یا توسط خدمات استخدامی دولتی یا توسط آژانس‌های خصوصی ارائه می‌شود خدمات استخدامی شامل انجام وظایف کارگزاری و جورسازی مشاغل موجود با افراد جویای کار است. سیستم آموزشی در بسیاری از کشورها، ممکن است از جامعه سیگنال نگیرد و نتیجه آن این شود که تناسبی بین آنچه آموزش داده‌می‌شود با آنچه که مورد نیاز جامعه است وجود نداشته‌باشد. در صورتی که نیروی کار با کارفرما پیوسته در ارتباط نباشد اطلاع از مشاغل خالی در شرکت‌ها مشکل می‌شود و کیفیت جورسازی نیروی کار با کارفرما، در صورتی که از شبکه‌های غیررسمی استفاده کند، بدتر خواهد شد. بهبود چنین شرایطی می‌تواند به‌صورت مستقیم (با پر کردن جاهای خالی) و غیر مستقیم (با کاهش هزینه‌های استخدام) نرخ بیکاری را کاهش دهد. هدف از این سیاست کاهش شکاف اطلاعات و جستجوی کار و بهبود جورسازی بنگاه با نیروی کار است. به‌طور سنتی، خدمات استخدامی به‌طور انحصاری توسط سازمان‌های دولتی ارائه می‌شد، اما در حال حاضر، در بسیاری از کشورها، این خدمات هم توسط سازمان‌های دولتی و هم سازمان‌های خصوصی ارائه می‌شود. جامعه هدف خدمات استخدام دولتی افراد محروم و بیکاران بلندمدت است. در حالی که سازمان‌های خصوصی بیشتر به کارگران شاغل و ماهر بیشتر توجه می‌کنند. این خدمات در مقایسه با سایر سیاست‌های فعال بازار کار نسبتاً ارزان هستند و می‌توانند به کاهش بیکاری کمک کنند. اما جنبه منفی این خدمات در اینجاست که اکثر افرادی که از این خدمات استفاده کرده و شاغل می‌شوند کسانی هستند که شایستگی‌های بیشتری نسبت به سایر بیکاران دارند و به‌عبارت دیگر اشتغال افراد با مهارت بالا را افزایش می‌دهد که در واقع این افراد در غیاب این خدمات نیز با احتمال بیشتری نسبت به سایرین می‌توانستند برای خود شغل پیدا کنند. کاربرد این سیاست‌ها در کشورهای OECD زیاد است. خدمات استخدامی که برای بهبود جورسازی بازار کار، استفاده می‌شود، در واقع، یکی از مؤثرترین سیاست‌های فعالی است که باعث افزایش کارایی جستجوی شغلی و بهبود جورسازی، در بازار کار شده‌است. در حالی که این سیاست تأثیرات سریع‌تری را نسبت به سایر سیاست‌های فعال بازار کار نشان‌می‌دهد اما اثر بخشی آنها در کوتاه‌مدت متمرکز شده و پایدار نیست. بنابراین ادبیات نشان‌می‌دهد که سیاست‌های فعال بازار کار برای بهبود سازگاری بازار کار بسیار مقرون به صرفه هستند و می‌توانند پیامدهای کوتاه‌مدت قابل توجهی داشته‌باشند. در واقع یک نوع همگرایی بین مطالعات مختلف وجود دارد که مؤثرترین نوع سیاست‌های فعال بازار کار را این دسته می‌دانند و نکته حائز اهمیت آن است که قابل دفاع‌ترین سیاست از منظر جریان اصلی علم اقتصاد در خصوص نقش دولت در جهت صرفاً رفع ناکاریی‌های بازار این دسته از سیاست‌های فعال بازار کار است. چراکه این دسته از سیاست‌ها با بهبود گردش اطلاعات در بازار کار سبب می‌شود تطابق کارآتری بین نیروی کار و کارفرمایان رخ دهد.

4. تجربه موفق اجرای سیاستهای فعال بازار کار در برخی از کشورها

بررسی تجربه اجرای سیاستهای فعال بازار کار در بسیاری از کشورها نشان‌می‌دهد که هر کشور بنا به مقتضیات و شرایط خاص اقتصادی و اجتماعی، ترکیبی از سیاستهای فعال بازار کار را انتخاب نموده است و موفقیت آن در اجرا بستگی به بسیاری از عوامل ساختاری، مالی و نهادی دارد. در زیر برای روشن‌تر شدن بحث، تجربه چند کشور ارائه شده‌است.

4-1. سوئد

سوئد سابقه طولانی در اجرای سیاست‌های فعال بازار کار (ALMPs) دارد که به اوایل قرن بیستم باز می‌گردد. چارچوب مدرن این سیاست‌ها در سال ۱۹۴۸ با تأسیس هیئت ملی بازار کار (AMS) پایه‌گذاری شد. اصول هدایت‌کننده این سیاست‌ها عمدتاً تحت‌تأثیر اقتصاددانان اتحادیه‌های کارگری، گوستا رهن و رودولف مایدنر قرار داشت که بر نیاز به بازآموزی بازار کار و اقدامات افزایش‌دهنده تحرک برای حفظ تورم پایین، اشتغال کامل و فشردگی دستمزدها تأکید داشتند. در طول دهه‌ها، تمرکز ALMPs تکامل یافته‌است. در ابتدا هدف افزایش تحرک نیروی کار بود و بعدها به مقابله با همه انواع بیکاری، به‌ویژه در دوران رکود اقتصادی، تغییر یافت [9].

سیاست‌های ALMPs سوئد، شامل مجموعه‌ای از اقدامات است که برای افزایش قابلیت اشتغال نیروی کار و تسهیل در تطابق شغلی طراحی‌شده‌اند. اجزای کلیدی شامل موارد زیر است:

- برنامه‌های آموزشی: این برنامه‌ها به‌منظور بهبود مهارت‌های بیکاران برای تطابق با نیازهای بازار کار است. برنامه‌ها از آموزش مهارت‌های پایه تا دوره‌های تخصصی فنی را شامل می‌شوند.

- استخدام یارانه‌ای: این شامل یارانه‌های دستمزدی برای کارفرمایانی است که افراد بیکار را استخدام می‌کنند، به‌ویژه کسانی که از گروه‌های آسیب‌پذیر مانند بیکاران بلندمدت، جوانان و مهاجران هستند.

- خدمات عمومی اشتغال PES : نقش مهمی در تطابق شغلی ایفا می‌کند و مشاوره، کمک در جستجوی شغل و خدمات کاریابی ارائه می‌دهد. افراد بیکار برای احراز واجد شرایط بودن برای مزایای بیکاری باید در PES ثبت‌نام کنند [10].

- برنامه‌های تجربه کاری: این برنامه‌ها شغل‌های موقت برای بیکاران فراهم می‌کنند تا به آن‌ها کمک کنند تجربه کاری کسب کنند و قابلیت اشتغال خود را بهبود بخشند.

اجرای این سیاست‌ها با سطح بالایی از هزینه‌های عمومی برای ALMPs مشخص می‌شود. در اوایل دهه ۱۹۹۰، تقریباً 50% از کل هزینه‌های دولتی برای سیاست‌های بازار کار به اقدامات فعال اختصاص داشت که نشان‌دهنده تعهد قوی به اصول فعال‌سازی است [11].

با وجود جامع بودن سیاست‌های ALMPs سوئد، چندین چالش در طول سال‌ها پدیدار شده‌اند:

- رکودهای اقتصادی: در دوران رکود اقتصادی، تقاضا برای مشاغل، از عرضه پیشی گرفت و منجر به نرخ‌های بالای بیکاری، به‌ویژه در میان جوانان و مهاجران شد. رکود اوایل دهه ۱۹۹۰ چالش بزرگی بود و اشتغال منظم بین سال‌های ۱۹۹۰ و ۱۹۹۴ به میزان 13% کاهش یافت. در پاسخ، سوئد ALMPs خود را افزایش داد و بر اقدامات کوتاه‌مدت برای مقابله با افزایش بیکاری تمرکز کرد [13].

- ادغام مهاجران: با ورود تعداد قابل توجهی از مهاجران به سوئد، ادغام آنها در بازار کار چالشی را ایجاد کرد. سوئد با تطبیق برنامه‌های آموزشی برای رفع نیازهای خاص مهاجران و ارائه آموزش زبان و پشتیبانی ادغام فرهنگی، به این مسئله پرداخت.

- جهانی‌سازی و تغییرات تکنولوژیکی: این عوامل، نیاز به به‌روزرسانی مداوم برنامه‌های آموزشی را برای اطمینان از مرتبط بودن آن‌ها با بازار کار در حال تحول، ضروری کرده است. سوئد با تأکید بر یادگیری مادام‌العمر و توسعه مهارت‌ها به این مسئله پاسخ داده است [11].

پاسخ سوئد به بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ شامل افزایش موقت بیمه بیکاری و تأمین بودجه اضافی برای ALMPs بود. این اقدامات با هدف کاهش تأثیر بحران بر بازار کار و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر انجام شد.در دوران همه‌گیری کووید-۱۹، سوئد بار دیگر تأمین مالی برای ALMPs را افزایش داد و تدابیر جدیدی برای حمایت از بازار کار معرفی کرد. این تدابیر شامل برنامه‌های موقت حفظ اشتغال و حمایت‌های بیشتر از جویندگان کار از طریق خدمات عمومی اشتغال (PES) بود رویکرد فعالانه دولت به تثبیت بازار کار و تسریع در بهبودی کمک کرد. شواهد نشان‌می‌دهد که سیاست‌های ALMPs سوئد به‌طور کلی در حفظ نرخ‌های بالای اشتغال و تسهیل انتقالات بازار کار موفق بوده‌اند. عوامل کلیدی موفقیت عبارتند از:

- چارچوب نهادی قوی: وجود نهادهای قوی مانند PES و AMS در اجرای مؤثر ALMPs حیاتی بوده است.

- هزینه‌های عمومی بالا: سرمایه‌گذاری قابل توجه سوئد در ALMPs به این کشور امکان داده است تا حمایتی جامع از بیکاران ارائه دهد.

- انعطاف‌پذیری و تطبیق‌پذیری: توانایی تطبیق سیاست‌ها با شرایط اقتصادی متغیر و نیازهای بازار کار، عامل مهمی در موفقیت سوئد بوده است.

- مشارکت اجتماعی: همکاری بین دولت، کارفرمایان و اتحادیه‌های کارگری، توسعه و اجرای سیاست‌های مؤثر بازار کار را تسهیل کرده است [12].

4-2.آلمان

آلمان در اوایل دهه ۲۰۰۰، اصلاحات هارتز را بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۵ اجرا نمود. قبل از اصلاحات هارتز، سیاست‌های بازار کار آلمان با چندین چالش روبه‌رو بود، از جمله نرخ بالای بیکاری، افزایش هزینه‌های مزایا و فقدان کمک و ایجاد انگیزه برای بیکاران جهت یافتن کار [12]. اصلاحات هارتز با هدف مقابله با این چالش‌ها از طریق فعال‌سازی بیکاران، بهبود قابلیت اشتغال آن‌ها و افزایش بهره‌وری نیروی کار کم‌مهارت، طراحی شده بود [13].

این اصلاحات برای تقویت فعالیت‌های جستجوی شغل، فراهم آوردن انگیزه برای بیکاران جهت پذیرش شغل و تشویق به مشارکت در نیروی کار، به‌ویژه برای زنان و افراد مسن، در قالب چهار قانون تدوین شدند [14].

عناصر کلیدی این اصلاحات شامل موارد زیر بودند:

- تسهیل آموزش متقاضیان شغل و تدابیر بازگشت به کار، و بازسازی سیستم حقوق و تعهدات متقاضیان شغل (Hartz I).

- ایجاد کمک‌هزینه برای تسهیل گذار از بیکاری به کارآفرینی و گسترش دامنه مشاغل حاشیه‌ای (Hartz II).

- بازسازی آژانس خدمات عمومی اشتغال (Hartz III).

- ادغام کمک‌های بیکاری و کمک‌های اجتماعی در یک مزایای واحد (Hartz IV).

همراه با اصلاحات هارتز، اقدامات تکمیلی شامل کوتاه کردن دوره حق بیمه بیکاری، پایان دادن به گزینه‌های بازنشستگی زودهنگام و کاهش حق بیمه‌های تأمین اجتماعی کارفرمایان بود .با این حال، اصلاحات در اجرا نیز با چالش‌هایی مواجه شدند، مانند مقاومت گروه‌های ذینفع و نیاز به انطباق سیاست‌ها با زمینه‌های محلی[14]. در این راستا می‌بایست تعامل بین گروه‌های اجتماعی افزایش یابد.

با این اصلاحات، در طول بحران مالی جهانی ۲۰۰۸، بازار کار آلمان به‌گونه‌ای متفاوت از رکودهای قبلی واکنش نشان داد. با وجود کاهش شدید تولید، اشتغال تنها به‌صورت جزئی کاهش یافت که برخلاف الگوهای تاریخی اشتغال بود. این امر به اصلاحات بازار کار نسبت داده شد که امکان تغییر از تنظیمات در تعداد افراد شاغل به تنظیمات در ساعات کار را فراهم کرد (IMF 2010). انعطاف‌پذیری و تاب‌آوری افزایش‌یافته بازار کار که توسط اصلاحات هارتز ایجاد شده بود، در کاهش تأثیرات منفی اشتغال در دوران همه‌گیری کووید-19 نیز نقش داشته است. در پاسخ به بحران کووید-19، پارلمان آلمان تغییرات قانونی در کمک هزینه‌های کوتاه مدت در " SGB III" را بسیار سریع اعمال کرد. SGB یا کتاب قانون اجتماعی، که SGB III بخشی از آن است، توسط پارلمان فدرال آلمان (Bundestag) تصویب می‌شود. "SGB III" به قانون اجتماعی آلمان مربوط به اشتغال و تأمین اجتماعی اشاره دارد. این قانون شامل جنبه‌های مختلفی از جمله بیمه بیکاری، خدمات کاریابی و حمایت از کارجویان است. هدف اصلی SGB III حمایت از افراد بیکار و تسهیل ورود مجدد آنها به بازار کار است. این قانون همچنین نحوه کمک به کارفرمایان برای استخدام و حفظ نیروی کار را نیز مشخص می‌کند.

سیستم سیاست‌های فعال بازار کار (ALMP) در آلمان به‌گونه‌ای طراحی شده که انعطاف‌پذیری و واکنش سریع به تغییرات بازار کار، از جمله بحران‌هایی مانند کووید-19، را امکان‌پذیر می‌سازد. این سیستم بر دو رکن اصلی استوار است [15]:

1. وزارت کار و امور اجتماعی (BMAS): مسئول سیاست‌گذاری کلی بازار کار و ایجاد تغییرات قانونی.
2. آژانس خدمات عمومی اشتغال (BA): مجری و طراح اصلی ALMPها با درجه بالایی از استقلال.

ویژگی‌های کلیدی این سیستم عبارتند از:

- انعطاف‌پذیری قانونی: چارچوب کلی قانونی (SGB III) توسط نهادهای قانون‌گذاری فدرال آلمان تعیین و در صورت لزوم اصلاح می‌شود. (SGB III) قانون اصلی ALMPها را فهرست و تعریف می‌کند، اما جزئیات طراحی را به BA واگذار می‌کند. این امر امکان تطبیق سریع با نیازهای بازار کار را فراهم می‌کند.

- استقلال مالی: بودجه BA از طریق مشارکت‌های کارفرمایان و کارکنان تأمین می‌شود و به تأمین مالی دولتی وابسته نیست. این امر به BA اجازه می‌دهد تا با انعطاف‌پذیری بیشتری عمل کند.

- مکانیسم‌های همکاری: همکاری منظم بین BMAS و BA برای تعیین اهداف کلی سیاست بازار کار وجود دارد. همچنین، BA در سطح منطقه‌ای با دولت‌های ایالتی همکاری می‌کند.

- واکنش سریع: BA می‌تواند بدون نیاز به تغییر قانون، منابع را بین ALMPهای مختلف جابه‌جا کند. در صورت لزوم، برنامه‌های موقت نیز می‌توانند بر اساس توافق اداری بین BMAS و BA اجرا شوند.

- استقلال محلی: آژانس‌های محلی BA از آزادی عمل قابل توجهی برای در نظر گرفتن ویژگی‌های منطقه‌ای برخوردارند.

- شفافیت و پاسخ‌گویی: BA موظف است بودجه سالانه خود را به‌طور دقیق منتشر کند، که شامل هزینه‌های برنامه‌ریزی شده و واقعی برای ALMPهای خاص است.

این ساختار به آلمان اجازه می‌دهد تا در مواجهه با بحران‌هایی مانند کووید-19، به‌سرعت واکنش نشان دهد. به‌عنوان مثال، در طول بحران کووید-19، پارلمان به‌سرعت تغییرات قانونی را برای کمک‌های کوتاه‌مدت در SGB III اعمال کرد. همچنین، BA توانست منابع را به‌سمت اقدامات پیشگیرانه برای جلوگیری از بیکاری کارگران در معرض خطر سوق دهد. این سیستم انعطاف‌پذیر، همراه با ذخایر مالی قابل توجه BA قبل از بحران کووید-19، به آلمان امکان داد تا به‌طور مؤثر با چالش‌های ناشی از این بحران مقابله کند و سیاست‌های بازار کار را به‌سرعت با شرایط جدید تطبیق دهد. همچنین ارزیابی‌های منتشر شده از اصلاحات هارتز نشان می‌دهندکه این اصلاحات، عمدتاً از طریق تطبیق بهتر عرضه و تقاضای نیروی کار و ایجاد انگیزه بیشتر برای کار، تأثیر قابل توجهی بر بازار کار آلمان داشته‌اند. ترکیب مشاوره‌های بهبود یافته، کاهش حق بیمه‌های تأمین اجتماعی بر نیروی کار و کاهش درآمد مزایا، به ترویج بازگشت به کار برای کسانی که از بازار کار دور بودند کمک کرده است. تمرکز آلمان بر آموزش حرفه‌ای و ارتباط نزدیک آن با صنعت نیز در حفظ نیروی کار ماهر بسیار مهم بوده است. از سال ۲۰۰۵ تا سال 2013، آلمان ۲.۵ میلیون شغل ایجاد کرده است که عمدتاً شامل مشاغل پاره‌وقت یا کارهای با قرارداد موقت یا ثابت بوده است و نرخ بیکاری را به ۵.3% کاهش داده است. اصلاحات هارتز اغلب به‌عنوان یکی از توضیحات برای این "معجزه آلمانی" ذکر می‌شوند [14].

مهم‌ترین عوامل کلیدی موفقیت سیاست‌های فعال بازار کار آلمان شامل موارد زیر است:

- فعال‌سازی بیکاران و بهبود قابلیت اشتغال آن‌ها[14].

- ایجاد انگیزه برای بیکاران جهت پذیرش مشاغل [14].

- تشویق مشارکت در نیروی کار، به‌ویژه برای زنان و افراد مسن[14].

- اجازه انعطاف‌پذیری در اجرای سیاست برای انطباق با زمینه‌های محلی [15].

4-3. دانمارک:

سیاست‌های بازار کار دانمارک به‌طور سنتی بخشی از مدل رفاه اسکاندیناوی بوده‌اند که با سطح بالایی از حمایت اجتماعی، مالیات‌های بالا و نقش فعال دولت در اقتصاد مشخص می‌شود [16] .

در اواخر دهه 1980 و اوایل دهه 1990، دانمارک با نرخ بالای بیکاری و رشد اقتصادی کم مواجه شد که منجر به اصلاحات گسترده در سیاست‌های بازار کار این کشور شد[17] . مدل "فلکسیکیوریتی" دانمارک که ترکیبی از انعطاف‌پذیری بازار کار، امنیت اجتماعی و سیاست‌های فعال بازار کار (ALMP) را به‌عنوان پاسخی به این چالش‌ها انجام داد.  این مدل به‌دنبال ایجاد تعادل بین نیاز کارفرمایان به انعطاف‌پذیری، و نیاز کارگران به امنیت است. همچنین در دو دهه گذشته، اصلاحات متعددی در سیستم خدمات رفاهی و اشتغال دانمارک صورت گرفته است. این اصلاحات شامل بازسازی نقش دولت‌های محلی بود و پس از یک دوره همکاری با خدمات عمومی اشتغال (PES)، در سال 2009 خط مقدم مسئولیت مراکز کاریابی به شهرداری‌ها واگذار شد. در طی این فرآیند اصلاحی، غالب وزرا بر واگذاری خدمات اشتغال به «بازیگران دیگر» تأکید زیادی داشتند، اما این تصمیمات اکنون به اختیار شهرداری‌ها واگذار شده‌است. سیستم گسترده‌تر بازار کار دانمارک شامل یک مدل «انعطاف‌پذیری» با سه عنصر حمایتی متقابل است. یکی از این عناصر، قوانین انعطاف‌پذیر برای «استخدام و اخراج» است که به کارفرمایان اجازه می‌دهد تا در دوره‌های رکود اقتصادی کارکنان را اخراج کرده و در شرایط بهبود، کارکنان جدیدی استخدام کنند (حدود 25 درصد از کارکنان بخش خصوصی دانمارک هر سال شغل خود را تغییر می‌دهند).

عنصر دوم، امنیت درآمد به‌صورت تضمین دریافت بیمه بیکاری (UB) با سطح جایگزینی دستمزد نسبتاً بالا و محدود تا دو سال است. عنصر سوم، تضمین مشارکت در خدمات اشتغال با هدف حمایت از بازگشت زودهنگام به کار است.

مدل انعطاف‌پذیری به‌طور گسترده‌ای توسط شرکای اجتماعی به رهبری دو سازمان اصلی - کنفدراسیون اتحادیه‌های کارگری دانمارک (LO) و کنفدراسیون کارفرمایان دانمارک (DA) - حمایت می‌شود. دانمارک حدود 1.5 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را صرف خدمات اشتغال و برنامه‌های فعال بازار کار (ALMPs) می‌کند که بالاترین درصد در میان کشورهای OECD است و ظرفیت و منابع قابل توجهی برای اقدامات فعال فراهم می‌کند. برآورد می‌شود که به‌طور متوسط حدود 400,000 نفر از افراد در سن کار که از مزایای مرتبط با بیکاری بهره‌مند هستند، هر سال می‌توانند در اقدامات اشتغال کوتاه‌مدت یا بلندمدت شرکت کنند. سیستم ارائه خدمات اشتغال دانمارک اکنون شامل سه سطح است که شامل وزارت ملی، یک سطح میانی منطقه‌ای و شبکه‌ای از 94 مرکز کاریابی یکپارچه می‌شود. این سیستم به‌گونه‌ای طراحی شده‌است که از جهت‌گیری ملی قوی و پاسخ‌گویی پشتیبانی کند و در عین حال انعطاف‌پذیری محلی را فراهم کند. هر سطح از سیستم توسط شوراهای مشورتی که شامل نمایندگان کارفرمایان و اتحادیه‌های کارگری به‌همراه سایر بازیگران مرتبط، از جمله سازمان‌های نماینده افراد دارای معلولیت است، پشتیبانی می‌شود. فرآیند اصلاحات دانمارک همچنان ادامه دارد و در سال 2015، پس از توصیه‌های یک کمیته کارشناسی، تغییرات بیشتری در سیستم فعال‌سازی و نقش سطح میانی مدیریت صورت گرفت.

سیاست‌های فعال بازار کار دانمارک شامل چندین عنصر کلیدی است:

- آموزش و ارتقای مهارت: دانمارک سرمایه‌گذاری قابل توجهی در آموزش و ارتقای مهارت‌های نیروی کار خود انجام داده است. این شامل برنامه‌های آموزشی برای بیکاران و همچنین آموزش مداوم برای شاغلین می‌شود.

- مشاوره و کمک در جستجوی شغل: مراکز اشتغال دانمارک خدمات گسترده‌ای برای کمک به بیکاران در یافتن شغل ارائه می‌دهند. این شامل مشاوره فردی، کمک در نوشتن رزومه و آمادگی برای مصاحبه می‌شود .

- برنامه‌های کارآموزی و استخدام یارانه‌ای: دولت دانمارک برنامه‌های مختلفی برای ایجاد فرصت‌های کارآموزی و استخدام یارانه‌ای برای افراد بیکار، به‌ویژه جوانان و افراد خارج از بازار کار، اجرا کرده است [17].                  

- انعطاف‌پذیری در قوانین استخدام: قوانین استخدام در دانمارک به‌گونه‌ای طراحی‌شده‌اند که هم حقوق کارکنان را حفظ کنند و هم انعطاف‌پذیری لازم برای کارفرمایان را فراهم آورد.

- فعال‌سازی زودهنگام: دانمارک رویکرد "فعال‌سازی زودهنگام" را اتخاذ کرده است که بر اساس آن، افراد بیکار باید در مدت کوتاهی پس از بیکار شدن در برنامه‌های فعال‌سازی شرکت کنند[18].

- تعهدات متقابل: دریافت‌کنندگان مزایای بیکاری ملزم به مشارکت فعال در برنامه‌های ALMP هستند. عدم مشارکت می‌تواند منجر به کاهش یا قطع مزایا شود.

اجرای این سیاست‌ها، از طریق همکاری نزدیک بین دولت مرکزی، شهرداری‌ها و شرکای اجتماعی (اتحادیه‌های کارگری و سازمان‌های کارفرمایی) صورت‌می‌گیرد. این ساختار سه جانبه به ایجاد اجماع و مشروعیت برای سیاست‌های بازار کار کمک کرده است. با این حال اجرای سیاست‌های فعال بازار کار در دانمارک با چالش‌هایی نیز همراه بوده است:

- هزینه‌های بالا: سیستم فلکسیکیوریتی دانمارک نسبتاً گران است و نیاز به سطح بالایی از مالیات دارد. این مسئله گاهی باعث بحث‌هایی در مورد پایداری مالی سیستم شده‌است[17].

- اثربخشی برنامه‌ها: برخی مطالعات نشان داده‌اند که برخی از برنامه‌های ALMP، مانند برنامه‌های آموزشی طولانی‌مدت، ممکن است اثربخشی کمتری نسبت به سایر برنامه‌ها داشته‌باشند .

- تطبیق مهارت‌ها: با وجود سرمایه‌گذاری زیاد در آموزش، گاهی عدم تطابق بین مهارت‌های مورد نیاز بازار کار و مهارت‌های ارائه شده در برنامه‌های آموزشی وجود داشته است[19].

- ادغام مهاجران: با نرخ اشتغال پایین‌تر در میان جمعیت مهاجر، ادغام مهاجران در بازار کار دانمارک چالشی مداوم بوده است [19].

برای مقابله با این چالش‌ها، دانمارک اقدامات زیر را انجام داده است:

- بهبود هدف‌گذاری برنامه‌ها: تلاش برای بهبود اثربخشی برنامه‌ها از طریق هدف‌گذاری بهتر و تطبیق برنامه‌ها با نیازهای فردی[19].

- تقویت همکاری با بخش خصوصی: افزایش همکاری با کارفرمایان برای اطمینان از اینکه برنامه‌های آموزشی با نیازهای بازار کار مطابقت دارند [19].

- برنامه‌های ویژه برای مهاجران: اجرای برنامه‌های خاص برای کمک به ادغام مهاجران در بازار کار، از جمله دوره‌های زبان و برنامه‌های کارآموزی هدفمند [20].

یکی از ابزارهای کشور دانمارک در مقابله با بحران‌های اقتصادی، استفاده از سیاستهای فعال بازار کار است به‌عنوان مثال در طول بحران مالی جهانی 2008، سیستم فلکسیکیوریتی دانمارک انعطاف‌پذیری خود را نشان داد. با وجود افزایش بیکاری، سیستم امنیت اجتماعی قوی از کارگران بیکار حمایت کرد و سیاست‌های فعال بازار کار (ALMP) به حفظ ارتباط افراد با بازار کار کمک کردند. در پاسخ به بحران کووید-19، دانمارک اقدامات زیر را انجام داد:

- طرح‌های حفظ شغل: دولت طرح‌های گسترده‌ای برای پرداخت بخشی از حقوق کارکنان در شرکت‌هایی که با کاهش تقاضا مواجه شده‌بودند، اجرا کرد (OECD, 2020). اولین توافق در مورد جبران دستمزد سه روز پس از قفل شدن کشور در 14 مارس 2020 به امضا رسید. این توافقات به کارفرمایان اجازه می‌داد تا از دولت برای جبران بخشی از دستمزد کارکنان خود که به‌دلیل تعطیلی‌ها تحت‌تأثیر قرار گرفته‌بودند، کمک مالی دریافت کنند.

- انعطاف‌پذیری در برنامه‌های کاری: دولت استفاده از طرح‌های اشتراک شغلی را برای شرکت‌ها تسهیل کرد تا از اخراج‌های مستقیم جلوگیری شود. این برنامه‌ها به شرکت‌ها اجازه می‌داد تا به‌طور موقت ساعات کار را کاهش دهند و از این طریق هزینه‌های خود را مدیریت کنند.

- حمایت از خانواده‌ها: توافقاتی برای حمایت از خانواده‌ها با کودکان در خانه به‌دلیل شرایط قرنطینه نیز به امضا رسید تا اطمینان حاصل شود که والدین می‌توانند از مزایای مالی برخوردار شوند.

- تقویت خدمات دیجیتال: خدمات اشتغال به‌سرعت به‌سمت ارائه خدمات آنلاین حرکت کردند، از جمله مشاوره آنلاین و دوره‌های آموزشی مجازی .

- حمایت از کارآفرینی: برنامه‌های ویژه‌ای برای حمایت از کارآفرینان و شرکت‌های نوپا در طول بحران اجرا شد .

- آموزش مهارت‌های دیجیتال: تمرکز بیشتر بر آموزش مهارت‌های دیجیتال برای کمک به کارگران در انطباق با تغییرات سریع در بازار کار .

- سرمایه‌گذاری در مشاغل: دولت اعلام‌کرد که سرمایه‌گذاری‌های قابل توجهی برای حفظ مشاغل و تقویت اقتصاد در دوران پس از پاندمی ضروری است. این اقدامات به دانمارک کمک کرد تا تأثیر اقتصادی بحران کووید-19 را کاهش دهد و نرخ بیکاری را نسبتاً پایین نگاه دارد.

شواهد نشان‌می‌دهد که عملکرد سیاست‌های فعال بازار کار دانمارک به‌طور کلی موفق بوده است. برخی از نتایج کلیدی عبارتند از:

- کاهش بیکاری: نرخ بیکاری دانمارک از حدود 10% در اوایل دهه 1990 به حدود 5% در اواخر دهه 2010 کاهش یافت .

- افزایش مشارکت نیروی کار: دانمارک یکی از بالاترین نرخ‌های مشارکت نیروی کار در اتحادیه اروپا را دارد .

- کاهش بیکاری بلندمدت: سهم بیکاری بلندمدت در دانمارک به‌طور قابل توجهی کاهش یافته‌است.

- انعطاف‌پذیری بازار کار: بازار کار دانمارک توانایی خود را برای انطباق سریع با شوک‌های اقتصادی نشان داده است .

در اینجا لازم است گفته شود که رویکرد دانمارک از چند جنبه با رویکرد کشورهای توسعه‌یافته در اجرای سیاست‌های فعال بازار کار، متمایز است:

1. مدل فلکسیکیوریتی: دانمارک ALMPs را به‌عنوان بخشی از یک سیستم جامع‌تر به‌نام "فلکسیکیوریتی" اجرا می‌کند. این مدل ترکیبی منحصربه‌فرد از انعطاف‌پذیری بازار کار (سهولت در استخدام و اخراج)، امنیت اجتماعی قوی (مزایای سخاوتمندانه بیکاری) و ALMPs است. در حالی که کشورهایی مانند هلند نیز از مدل‌های مشابهی استفاده می‌کنند، مدل دانمارک به‌دلیل تعادل خاص بین این سه عنصر شناخته شده‌است[19].
2. سطح بالای هزینه‌کرد: دانمارک یکی از بالاترین سطوح هزینه در ALMPs را در میان کشورهای OECD دارد. در سال 2019، دانمارک 1.9% از تولید ناخالص داخلی خود را صرف ALMPs کرد، در حالی که میانگین OECD 0.52% بود. این سطح از سرمایه‌گذاری حتی از کشورهای اسکاندیناوی دیگر مانند سوئد (1.2%) و فنلاند (0.9%) نیز بالاتر است .
3. تمرکز بر آموزش: در مقایسه با بسیاری از کشورهای دیگر، ALMPs دانمارک تأکید بیشتری بر آموزش و ارتقای مهارت دارد. در حالی که کشورهایی مانند ایالات متحده بیشتر بر کمک در جستجوی شغل تمرکز دارند، دانمارک سرمایه‌گذاری قابل توجهی در برنامه‌های آموزشی طولانی‌مدت انجام می‌دهد.
4. سیستم مشارکتی: دانمارک از یک سیستم مشارکتی قوی برای طراحی و اجرای ALMPs استفاده می‌کند که در آن دولت، اتحادیه‌های کارگری و سازمان‌های کارفرمایی نقش فعالی دارند. این سطح از همکاری سه‌جانبه در مقایسه با بسیاری از کشورهای دیگر برجسته‌تر است.
5. تمرکززدایی در اجرا: در حالی که سیاست‌های کلی در سطح ملی تعیین می‌شود، اجرای ALMPs در دانمارک با مسئولیت اصلی در دست شهرداری‌ها، به‌شدت تمرکززدایی شده‌است. این امر امکان انعطاف‌پذیری بیشتر و تطبیق برنامه‌ها با نیازهای محلی را فراهم می‌کند.
6. رویکرد فردی: ALMPs دانمارک تأکید زیادی بر رویکردهای فردی دارد. هر فرد بیکار یک "برنامه فعال‌سازی" شخصی دریافت می‌کند که متناسب با نیازها و شرایط خاص او طراحی شده‌است. این سطح از شخصی‌سازی در مقایسه با بسیاری از کشورهای دیگر برجسته‌تر است [19].
7. تعهد به یادگیری مادام‌العمر: دانمارک ALMPs را نه‌تنها برای افراد بیکار، بلکه به‌عنوان بخشی از یک سیستم یادگیری مادام‌العمر برای همه کارگران اجرا می‌کند. این رویکرد جامع به توسعه مهارت‌ها، دانمارک را از بسیاری از کشورهای دیگر متمایز می‌کند.

این ویژگی‌های متمایز، همراه با تعهد بلندمدت به ALMPs و انعطاف‌پذیری در تطبیق سیاست‌ها با شرایط متغیر اقتصادی و اجتماعی، دانمارک را به‌عنوان یکی از پیشروترین کشورها در زمینه سیاست‌های فعال بازار کار مطرح کرده است. و تأمین مالی ALMPs در دانمارک عمدتاً از طریق منابع عمومی صورت‌می‌گیرد. سیستم تأمین مالی دانمارک برای ALMPs شامل چندین جنبه کلیدی است:

- مالیات عمومی: بخش عمده بودجه ALMPs از طریق مالیات‌های عمومی تأمین می‌شود. دانمارک دارای یک سیستم مالیاتی پیشرو است که امکان تأمین مالی گسترده برنامه‌های اجتماعی را فراهم می‌کند.

- صندوق بازار کار: دانمارک دارای یک صندوق ویژه بازار کار است که بخشی از آن از طریق مشارکت‌های کارفرمایان و کارکنان تأمین می‌شود. این صندوق به تأمین مالی برنامه‌های آموزشی و سایر ALMPs کمک می‌کند.

- بودجه شهرداری‌ها: شهرداری‌ها در دانمارک نقش مهمی در اجرای ALMPs دارند و بخشی از بودجه این برنامه‌ها را از منابع محلی تأمین می‌کنند[20].

- منابع اتحادیه اروپا: دانمارک همچنین از منابع صندوق اجتماعی اروپا (ESF) برای تأمین مالی برخی از برنامه‌های ALMPs استفاده می‌کند.

در شرایط بحران، مانند بحران مالی جهانی 2008 یا همه‌گیری کووید-19، دانمارک رویکردهای انعطاف‌پذیری را برای تأمین مالی ALMPs اتخاذ کرده است:

- افزایش بودجه: در طول بحران‌ها، دولت دانمارک معمولاً بودجه اختصاص یافته به ALMPs را افزایش می‌دهد. به‌عنوان مثال، در طول بحران کووید-19، دولت بودجه اضافی قابل توجهی برای برنامه‌های حفظ شغل و آموزش مجدد اختصاص داد.

- استفاده از ذخایر: دانمارک از یک سیستم بودجه‌بندی ضد چرخه‌ای استفاده می‌کند که امکان استفاده از ذخایر مالی در زمان‌های رکود را فراهم می‌کند.

- همکاری با بخش خصوصی: در زمان بحران، دولت دانمارک همکاری نزدیک‌تری با بخش خصوصی برای تأمین مالی و اجرای برنامه‌های ALMPs دارد. این شامل طرح‌های مشترک سرمایه‌گذاری در آموزش و کارآموزی می‌شود.

- انعطاف‌پذیری در تخصیص منابع: سیستم تمرکززدایی شده دانمارک به شهرداری‌ها اجازه می‌دهد تا منابع را به‌طور انعطاف‌پذیر بین برنامه‌های مختلف ALMPs جابه‌جا کنند، که این امر در زمان بحران بسیار مفید است[21].

- استقراض: در شرایط بحران شدید، دانمارک ممکن است برای تأمین مالی ALMPs از استقراض استفاده کند. با این حال، این کشور معمولاً تلاش می‌کند تا حد امکان از منابع موجود استفاده کند .

این رویکرد انعطاف‌پذیر به تأمین مالی ALMPs به دانمارک اجازه داده است تا حتی در شرایط بحران، سطح بالایی از حمایت از بازار کار را حفظ کند. این امر به نوبه خود به حفظ ثبات اقتصادی و اجتماعی در طول دوره‌های چالش‌برانگیز کمک کرده است.

به‌طور کلی تجربه دانمارک در اجرای سیاست‌های فعال بازار کار نشان‌می‌دهد که ترکیب ALMPs با انعطاف‌پذیری بازار کار و امنیت اجتماعی می‌تواند به نتایج مثبت در بازار کار منجر شود. مدل فلکسیکیوریتی دانمارک توانسته است نرخ بیکاری را کاهش دهد، مشارکت نیروی کار را افزایش دهد و انعطاف‌پذیری بازار کار را بهبود بخشد. سیستم تأمین مالی قوی و انعطاف‌پذیر دانمارک برای ALMPs نیز نقش مهمی در موفقیت این سیاست‌ها داشته است. این سیستم به دانمارک اجازه داده است تا حتی در شرایط بحران، سرمایه‌گذاری قابل توجهی در سیاست‌های فعال بازار کار انجام دهد. تجربه دانمارک نشان‌می‌دهد که سیاست‌های موفق بازار کار نیازمند انعطاف‌پذیری، نوآوری مداوم و همکاری نزدیک بین دولت، کارفرمایان و کارگران است.

4-4. کره‌جنوبی

 کره‌جنوبی تحولات قابل توجهی در سیاست‌های بازار کار خود به‌ویژه از طریق اجرای سیاست‌های فعال بازار کار (ALMPs) داشته است. سیاست‌های بازار کار کره‌جنوبی از اواخر قرن بیستم به‌طور قابل توجهی تحول‌یافته‌اند، به‌ویژه در پاسخ به بحران‌های اقتصادی و شرایط متغیر اجتماعی-اقتصادی. بحران مالی آسیایی در سال ۱۹۹۷ نقطه عطفی بود که آسیب‌پذیری‌های موجود در بازار کار را نمایان کرد و باعث شد که کره‌جنوبی به‌سمت سیاست‌های فعال بازار کار حرکت کند. این شرایط با سطوح بالای ناامنی شغلی و ساختار دوگانه بازار کار مشخص می‌شد، جایی که کارمندان رسمی از امنیت شغلی و مزایا برخوردار بودند، در حالی که کارگران غیررسمی با شرایط ناامن مواجه بودند[22].

تأسیس سیستم بیمه بیکاری در سال 1995 گامی اساسی به‌سوی رویکردی فعال‌تر در مدیریت بازار کار بود که هدف آن ارائه مزایای بیکاری و ترویج باز اشتغالی بود. این سیستم زمینه را برای سیاست‌های فعال بازار کار بعدی فراهم کرد که بر آموزش شغلی، خدمات کاریابی و برنامه‌های کار عمومی تمرکز داشت.

اجرای سیاست‌های فعال بازار کار در کره‌جنوبی چندوجهی بوده و شامل ابتکارات مختلفی است که به‌منظور افزایش فرصت‌های شغلی و توسعه مهارت‌ها طراحی‌شده‌اند. سیاست‌های کلیدی شامل موارد زیر بوده است:

- برنامه‌های آموزش شغلی: ابتکاراتی که به‌منظور بهبود مهارت‌های افراد بیکار، به‌ویژه گروه‌های آسیب‌پذیر مانند جوانان و زنان طراحی‌شده‌اند. این برنامه‌ها به‌منظور پاسخ به پیشرفت‌های فناوری، با آموزش مهارت‌های دیجیتال نیز تکامل‌یافته‌اند[23].

- خدمات عمومی اشتغال (PES): دولت کره PES را تقویت کرده است تا خدمات تطابق شغلی و مشاوره شغلی ارائه دهد و گذار از بیکاری به اشتغال را تسهیل کند.

- برنامه‌های ایجاد شغل مستقیم: این برنامه‌ها به‌منظور ایجاد مشاغل موقت، به‌ویژه در دوران رکود اقتصادی طراحی‌شده‌اند و بدین ترتیب به افراد آسیب‌دیده از بیکاری کمک فوری می‌کنند.

- مشوق‌هایی برای کارفرمایان: دولت یارانه‌هایی برای شرکت‌هایی که افراد بیکار، به‌ویژه از اقشار آسیب‌پذیر را استخدام می‌کنند، معرفی کرده است تا به ایجاد شغل و کاهش موانع اشتغال کمک کند .

اما با وجود پیشرفت‌های حاصل‌شده، سیاست‌های فعال بازار کار کره‌جنوبی با چندین چالش مواجه بوده است:

- بازار کار دوگانه: شکاف عمیق بین کارگران رسمی و غیررسمی همچنان مانع بزرگی است. کارگران غیررسمی معمولاً از دسترسی به حمایت‌های اجتماعی محروم هستند که این امر اثربخشی سیاست‌های فعال بازار کار را تضعیف می‌کند [24].

- بیکاری جوانان: سطوح بالای بیکاری جوانان همچنان ادامه دارد که ناشی از عدم تطابق بین نتایج آموزشی و نیازهای بازار کار است. این موضوع دولت را به تمرکز بر هماهنگی برنامه‌های آموزشی با نیازهای صنعتی واداشته است. دولت برنامه‌های هدفمند از جمله کارآموزی جوانان و حمایت از استارتاپ‌ها را برای ایجاد فرصت‌های شغلی برای جوانان اجرا کرد.

- تأمین مالی و پایداری: پایداری سیاست‌های فعال بازار کار اغلب به‌دلیل شرایط اقتصادی متغیر و محدودیت‌های بودجه‌ای مورد سؤال قرار می‌گیرد. از سیاست‌گذاران خواسته شده‌است که اطمینان حاصل کنند که تأمین مالی این برنامه‌ها پایدار و پاسخ‌گو به تغییرات بازار کار باقی بماند.

برای مقابله با این چالش‌ها، دولت کره‌جنوبی چندین راه‌حل را پیاده‌سازی کرده است:

- اصلاحات سیاستی: اصلاحاتی که به‌منظور افزایش پوشش حمایت‌های کاری برای کارگران غیررسمی معرفی‌شده‌اند، امنیت شغلی و دسترسی به مزایا را بهبود می‌بخشند.

- همکاری با بخش خصوصی: همکاری با شرکت‌های خصوصی برای توسعه برنامه‌های آموزشی که نیازهای خاص صنعت را برآورده می‌کند، استراتژی دولت کره برای بهبود نتایج اشتغال برای جویندگان کار بوده است.

در طول بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ نیز کره‌جنوبی مجموعه‌ای از اقدامات محرک اقتصادی را اجرا کرد که شامل گسترش سیاست‌های فعال بازار کار به‌منظور کاهش بیکاری فزاینده بود. دولت بر ایجاد شغل از طریق برنامه‌های کار عمومی و برنامه‌های آموزشی تمرکز کرد که به تثبیت بازار کار در دوران عدم قطعیت اقتصادی کمک کرد [23]. در پاسخ به پاندمی کووید-۱۹، کره‌جنوبی رویکردی پیشگیرانه اتخاذ کرد و چارچوب موجود سیاست‌های فعال بازار کار خود را تقویت کرد. این شامل معرفی تدابیر حمایتی اضطراری از اشتغال، مانند یارانه‌های دستمزد برای صنایع آسیب‌دیده و افزایش مزایای بیکاری بود که به کاهش تأثیر اقتصادی بر کارگران کمک کرده است. 

شواهد نشان‌می‌دهد که اجرای سیاست‌های فعال بازار کار در کره‌جنوبی نتایج مثبتی به‌دنبال داشته است:

- کاهش نرخ بیکاری: نرخ بیکاری نسبت به سایر کشورهای OECD نسبتاً پایین باقی مانده‌است که نشان‌دهنده اثربخشی سیاست‌های فعال بازار کار در تسهیل اشتغال است .

- توسعه مهارت‌ها: تمرکز بر برنامه‌های آموزشی باعث بهبود مجموعه مهارت‌های نیروی کار شده و آن را برای تطابق با شرایط اقتصادی متغیر و پیشرفت‌های فناوری آماده کرده است.

- افزایش مشارکت در بازار کار: تلاش‌ها برای جذب گروه‌های کمتر فعال، به‌ویژه زنان و جوانان، منجر به افزایش نرخ مشارکت در بازار کار شده‌است.

عوامل کلیدی موفقیت شامل تعهد قوی دولت به اصلاحات بازار کار، همکاری با ذی‌نفعان مختلف و چارچوب سیاستی پاسخ‌گو به تغییرات شرایط اقتصادی و نیازهای بازار کار است.

4-5. ترکیه

 ترکیه در دهه‌های اخیر با چالش‌های قابل توجهی در بازار کار مواجه بوده است، از جمله بیکاری بالا، اشتغال غیررسمی و عدم تطابق مهارت‌ها. سیاست‌های فعال بازار کار (ALMPs) به‌طور فزاینده‌ای به‌عنوان ابزاری برای مقابله با این مسائل و بهبود نتایج بازار کار مورد استفاده قرار گرفته‌اند[25]. اجرای سیاست‌های فعال بازار کار در ترکیه به اواخر دهه ۱۹۸۰ برمی‌گردد، که با تأسیس سازمان اشتغال ترکیه (İŞKUR) در سال ۱۹۹۹ به‌عنوان نهاد اصلی مسئول طراحی و اجرای این سیاست‌ها، به‌طور جدی پیگیری شد. با گذشت زمان، دامنه و پوشش سیاست‌های فعال بازار کار در ترکیه گسترش یافته‌است و تمرکز بر کمک به جستجوی شغل، برنامه‌های آموزشی و یارانه‌های دستمزد بوده است [26]. در پاسخ به شوک‌های اقتصادی ناشی از بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ و پاندمی کووید-۱۹، ترکیه چندین اقدام برای حمایت از اشتغال و کاهش از دست دادن شغل‌ها اجرا کرد :

- کمک هزینه کار کوتاه‌مدت ، که یارانه‌های دستمزد به کارفرمایان برای جلوگیری از اخراج‌ها ارائه می‌داد.

- حمایت از دستمزد نقدی، که حمایت درآمدی به کارکنانی که به‌دلیل پاندمی مرخصی گرفته یا ساعات کاری‌شان کاهش یافته‌بود، ارائه می‌داد.

- معافیت‌های مالیاتی و وام‌های کم‌بهره به کسب‌وکارها، به‌ویژه کسب‌وکارهای کوچک و متوسط، برای کمک به مقابله با تأثیر اقتصادی بحران‌ها.

این اقدامات، همراه با برنامه‌های موجود سیاست‌های فعال بازار کار، به ترکیه کمک کرد تا افزایش بیکاری را در این دوره‌های چالش‌برانگیز محدود کند. برخی از اقدامات کلیدی سیاست‌های فعال بازار کار که در ترکیه اجرا شده‌اند عبارتند از :

- کمک به جستجوی شغل و خدمات راهنمایی شغلی ارائه شده توسط İŞKUR

- برنامه‌های آموزشی حرفه‌ای، هم در کلاس درس و هم در محل کار، ارائه شده توسط İŞKUR و سایر نهادها

- یارانه‌های دستمزد برای کارفرمایانی که گروه‌های هدف خاصی مانند جوانان، زنان و بیکاران بلندمدت را استخدام می‌کنند

- برنامه‌های عمومی اشتغال، به‌ویژه پس از بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ و پاندمی کووید-۱۹

اجرای این سیاست‌ها مستلزم همکاری بین ذی‌نفعان مختلف، از جمله دولت، کارفرمایان، اتحادیه‌های کارگری و سازمان‌های جامعه مدنی بوده است.

با وجود گسترش سیاست‌های فعال بازار کار در ترکیه، چندین چالش باقی مانده‌است، از جمله [26]:

- پوشش و هدف‌گذاری محدود برنامه‌ها، به‌طوری که بسیاری از افراد بیکار از حمایت سیاست‌های فعال بازار کار بهره‌مند نمی‌شوند.

- عدم تطابق بین مهارت‌های ارائه شده از طریق برنامه‌های آموزشی و نیازهای بازار کار.

- نظارت و ارزیابی ناکافی از اثربخشی برنامه‌ها، که ارزیابی تأثیر آنها و هدایت تصمیمات سیاستی را دشوار می‌کند.

برای مقابله با این چالش‌ها، کارشناسان اقدامات زیر را توصیه کرده‌اند:

- بهبود هدف‌گذاری و دسترسی برنامه‌های سیاست‌های فعال بازار کار، به‌ویژه برای گروه‌های آسیب‌پذیر.

- تقویت همکاری بین İŞKUR، کارفرمایان و ارائه‌دهندگان آموزش برای اطمینان از کیفیت برنامه‌های آموزشی و مرتبط بودن آنها با نیازهای بازار کار.

- سرمایه‌گذاری در سیستم‌های نظارت و ارزیابی قوی برای ارزیابی تأثیر سیاست‌های فعال بازار کار و اطلاع‌رسانی به تصمیمات سیاستی.

برخی از نتایج مثبت ثبت شده از اجرای سیاستهای فعال ترکیه به شرح زیر است:

- افزایش نرخ اشتغال در میان شرکت‌کنندگان در برخی برنامه‌ها، به‌ویژه طرح‌های یارانه دستمزد.

- بهبود مهارت‌های جستجوی شغل و قابلیت استخدام در میان شرکت‌کنندگان در برنامه‌های کمک به جستجوی شغل و برنامه‌های آموزشی.

- افزایش آگاهی و استفاده از خدمات İŞKUR توسط کارفرمایان و جویندگان کار.

با این حال، تحقیقات بیشتری برای درک کامل تأثیر بلندمدت و اثربخشی هزینه‌ای سیاست‌های فعال بازار کار در ترکیه لازم است.

به‌طور کلی مطالب فوق نشان‌می‌دهد که اجرای موفق سیاستهای فعال بازار کار در کشورهای در حال توسعه و یا توسعه‌یافته، حاوی چند نکته مهم است:

1. اجرای سیاستهای فعال بازار کار، همواره یکی از اولویت‌های نظام سیاستگذاری بازار کار در این کشورها بوده است.
2. سیاستهای فعال بازار کار در این کشورها به‌عنوان یک برنامه مستمر و بلندمدت مد نظر است نه یک سیاست موقت و گذرا.
3. پایش و ارزیابی مستمر عملکرد اجرای این سیاست‌ها، امکان اصلاح و یا تعریف برنامه جایگزین را تقویت می‌نماید.
4. جامعیت و قابلیت انعطاف برنامه، امکان اجرا در شرایط عادی و بحران را می‌دهد.
5. فراهم نمودن زیرساخت‌های لازم برای اجرای برنامه‌ها نیز یکی دیگر از نقاط قوت این کشورهاست.
6. ترکیب همزمان و متعادل سیاس‌های فعال با سایر سیاستهای بازار کار مثل بیمه بیکاری یا قوانین اخراج و استخدام به اثر بخشی اجرای این برنامه کمک مؤثری می‌نماید.
7. در نظر گرفتن منافع همه ذی‌نفعان (کارگران، کارفرمایان، بخش خصوصی و دولت) و لحاظ مشارکت جمعی در اجرای سیاستهای فعال بازار یکی دیگر از مزیت‌های به‌شمار می‌آید.
8. در این کشورها، هر ساله سهم مشخصی از منابع قابل تحقق برای اجرای این برنامه‌ها، لحاظ می‌شود.

5. ارزیابی عملکرد اجرای هر یک از محورهای سیاستهای فعال بازار کار در دنیا

بررسی تجارب کشورها در اجرای سیاستهای فعال بازار کار نشان‌می‌دهد که نه‌تنها کل منابع هزینه شده برای اجرای سیاستهای فعال از کشور به کشور دیگر متفاوت است بلکه توزیع مخارج صرف شده در سیاست‌های فعال بازار کار به تفکیک هر برنامه در هر کشور نیز متفاوت است. تجربه نشان داده است که کشورها با توجه به شرایط اقتصادی خود و با توجه به تولید ناخالص داخلی خود تصمیم می‌گیرند که چه درصدی از تولید ناخالص داخلی خود را به سیاست‌های فعال اختصاص دهند. به‌طور کلی برای کشورهای OECD و برخی از کشورهای گذار (استونی، اسلواکی، جمهوری چک، لهستان و مجارستان) مخارج صرف شده بر روی سیاست‌های منفعل بازار کار بیشتر از مخارج صرف شده در سیاست‌های فعال بازار کار است و نتیجه‌ی دیگری که از بررسی این کشورها به‌دست می‌آید، آن است که در زمان وقوع بحران به‌طور متوسط مخارج صرف شده بر روی سیاست‌های بازار کار افزایش می‌یابد. با اینکه طی بحران مخارج صرف شده بر روی سیاست‌های فعال و منفعل افزایش می‌یابد، اما روند روبه‌رشد مخارج صرف شده بر روی سیاست‌های منفعل بیشتر از مخارج سیاست‌های فعال بوده است. چرا که در دوره بحران مدیریت بیکاری و تأمین هزینه زندگی آنان از اولویت بیشتری برخوردار است. اما به‌محض اینکه دوران بحران سپری می‌شود مخارج صرف شده بر روی سیاست‌های منفعل به نسبت سیاست‌های فعال با کاهش بیشتری مواجه شد. همچنین از بین برنامه‌های اجرایی در بازار کار، برنامه‌های آموزشی بیشترین مخارج را به خود اختصاص داده است و برنامه‌هایی که برای شرکت‌ها و فعالیت‌های نوپا به کار برده شده بود کمترین مخارج را داشتند. علت کم بودن هزینه‌های صرف شده بر روی این سیاست آن است که افراد بیکار موجود در جامعه بیشتر به‌دنبال به‌دست آوردن شغل هستند تا اینکه بخواهند فعالیت‌های استارت‌آپی انجام دهند و افرادی که به‌دنبال فعالیت استارت‌آپی هستند محدودتر هستند. معمولاً کشورها، با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی خود و با توجه به زیرساخت‌های موجود در جامعه خود، تصمیم می‌گیرند که از چه برنامه‌ای استفاده‌کنند. اما به‌طور کلی از بین مجموعه سیاست‌های فعال، سیاست‌گذاران در کشورهای OECD به‌سمت گزینه‌هایی تمرکز کرده‌اند که مداخله مستقیم کمتری در بازارها ایجاد می‌نماید و کمتر به‌طور مستقیم وارد حمایت از بنگاه‌ها، اعطای سوبسید، ایجاد کسب و کارها و موارد مشابه شده‌اند. بلکه برنامه‌ها بر توسعه "آموزش مهارت و خدمات جستجوی شغل"، که در واقع ابزاری برای گردش سریع‌تر و کارآتر اطلاعات است، متمرکز بوده است. این یک نتیجه کلیدی است که می‌تواند راهنمای مناسبی برای اقتصاد و بازار کار ایران جهت گزینش سیاست‌های فعال بازار کار باشد.در زیر مرور مختصری از عملکرد اجرای برنامه‌های سیاست فعال بازار کار ارائه می شود.

5-1. خدمات استخدامی و کمک‌های جستجوی شغلی

در کشورهای توسعه‌یافته، خدمات استخدام عمومی، به‌عنوان ابزاری است که به بیکاران جویای کار کمک می‌کند تا در بازار کار مشغول به کار شوند. خدمات جستجوی شغلی، شامل ارائه مشاوره و فعالیت‌های مشاوره‌ای توسط کارکنان خدمات استخدامی بخش دولتی، ارائه اطلاعات در مورد مشاغل بدون منصب به جویندگان کار، ارائه برنامه‌های آموزشی کوتاه‌مدت و ارائه برنامه‌های کمک به جوانان می‌شود. تمرکز اصلی این برنامه‌ها افزایش تعهد و انگیزه جستجوی شغلی در میان جوانان است. با توجه به نتایجی که از بیشترین مطالعات تجربی انجام شده در کشور کانادا، کشورهای شمال اروپا، انگلستان و ایالات متحده به‌دست‌آمده، می‌توان نتیجه گرفت که این سیاست، نتایج قابل قبولی در بازار کار دارد. به‌عنوان مثال، مطالعه‌ای در دانمارک، نشان‌می‌دهد که نرخ اشتغال افرادی که از خدمات جستجوی شغلی (متناسب با نیاز خود)، خدمات مشاوره‌ی شغلی و جلسات منظم بازرسی در مراکز استخدام عمومی استفاده کرده‌اند، به‌طور متوسط 30 درصد بیشتر از گروه کنترلی است که این خدمات را دریافت نکرده بودند. همچنین ارزیابی انجام شده از خدمات استخدامی وکمک‌های جستجوی شغلی در چهار منطقه سوئد نیز نشان‌می‌دهد که نرخ اشتغال مشارکت‌کنندگان، 30 درصد بیشتر از گروه کنترل بوده است.

در مورد تأثیرگذاری این سیاست در کشورهای در حال توسعه نیز می‌توان گفت، تأثیرات خدمات استخدام عمومی بر بازار کار کم است. در واقع بسیاری از کشورهای در حال توسعه دارای بخش‌های غیررسمی بزرگ هستند و با رشد اقتصادی پایین مواجه هستند. در چنین شرایطی خدمات استخدام عمومی، نقش محدودی را می‌تواند داشته‌باشد [27].

به طورکلی تأثیرگذاری خدمات استخدام عمومی بستگی به طراحی و اجرای برنامه‌ها و نیز ظرفیت نهادی سازمان استخدام عمومی دارد. در واقع خدمات استخدام عمومی زمانی کارآمد هستند که ترکیبی از طراحی و اجرای خوب، ویژگی‌های حکومتی (که شامل هماهنگی با بخش خصوصی، تضمین کیفیت و مکانیسم اعتباربخشی می‌شود)، نظارت و ارزیابی قوی باشند. متأسفانه، اغلب خدمات استخدامی عمومی ارائه شده در کشورهای در حال توسعه، این ویژگی‌ها را ندارند. لذا اصلاح و مدرنیزه کردن خدمات استخدام عمومی، می‌تواند سبب بهبود شرایط بازار کار این کشورها شود. مدرنیزه کردن خدمات استخدام عمومی از این جهت احساس می‌شود که کارکرد خدمات استخدام عمومی در طول سال‌ها تغییر کرده است، که بخشی از تغییرات به‌دلیل کاهش تدریجی شغل‌های دائم و بخش دیگر به‌دلیل، افزایش نیاز به تحرک شغلی است. در گذشته نقش خدمات استخدام عمومی محدود به واسطه‌های شغلی و بیمه بیکاری بود اما امروزه این خدمات به بسیاری از افراد کمک می‌کنند که مالکیت جستجوی شغلی و توسعه سرمایه انسانی را خود بر عهده گیرند.

 مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات استخدام عمومی نیز، یکی از ویژگی‌های کلیدی اصلاح موفقیت‌آمیز خدمات استخدام عمومی است. سازمان‌های خصوصی در ارائه خدمات استخدام عمومی، اغلب کارآمدتر و مؤثرتر از بخش‌های دولتی عمل می‌کنند. زیرا بخش خصوصی می‌تواند خدمات را به بخش‌های کوچک‌تر و هدفمندِ بازار کار ارائه دهد و بهتر بتوانند به کارفرمایان بالقوه دست یابند. به‌طور کلی، خروجی آژانس‌های استخدامی دولتی، افرادی با مهارت‌های پایین‌تر و آموزش کم است. در حالی که خروجی آژانس‌های استخدام خصوصی افرادی با مهارت بیشتر و تحصیل‌کرده‌تر است.

بنابراین خدمات استخدام عمومی در قالب کمک‌های جستجوی شغلی در بهبود جورسازی بازار کار بسیار مقرون به صرفه و مطلوب (که حتی بهتر از آموزش) هستند. همچنین کمک‌های جستجوی شغلی دارای تأثیرات مثبتی بر اشتغال افراد بیکار است و اگر به‌خوبی طراحی و اجرا شوند احتمال یافتن شغل را در کوتاه‌مدت افزایش می‌دهند. اما با همه این اوصاف، کمک‌های شغلی به نظر نمی‌رسد که چشم‌انداز اشتغال یا دستمزد جوانان را در بلندمدت به‌طور قابل توجهی بهبود بخشد. نقدی که بر این سیاست وارد است این است که خدمات استخدامی در شناسایی افرادی که نیاز به‌کمک دارند، ناتوان است و این سیاست احتمال اشتغال افرادی را بالا می‌برد که بدون نیاز به این برنامه‌ها نیز با احتمال بیشتری نسبت به سایرین می‌توانستند در بازار کار مشغول به کار شوند. تأثیر این برنامه‌ها به‌طور کلی مثبت، اما از لحاظ مقداری کم برآورد شده‌است و در بدترین حالت در بلندمدت دارای تأثیر صفر بوده و یا اندکی منفی است. با توجه به مطالعه صورت‌گرفته [29]، نتایج حاصل از بررسی سیاست‌های فعال بازار کار در کشورهای OECD نشان‌می‌دهد در مورد سیاست‌های جستجوی شغلی و نظارت (شامل انواع مختلفی از خدمات، از جمله انجمن‌های شغلی (تکنیک‌های جستجو، پشتیبانی)، مشاوره، تست و ارزیابی، خدمات کارگزاری و...)، حدود 72 درصد از بررسی‌ها تأثیرات مثبت معناداری بر اشتغال بیکاران بلندمدت نشان‌می‌دهد و حدود 28 درصد از بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که تأثیری بر اشتغال افراد ندارد.

در مجموع به‌عنوان یک نتیجه کلی از بررسی ادبیات تجربی سیاست‌ها فعال بازار کار قابل‌ذکر است: "در مورد کارآمدترین برنامه‌های اجرا شده باید بیان کرد که خدمات جستجوی شغلی به‌همراه مشاوره و نظارت، در کوتاه‌مدت جزو بهترین برنامه‌ها هستند و در میان‌مدت و بلندمدت برنامه‌های آموزشی که سبب افزایش سرمایه انسانی می‌شود بهترین سیاست برای تغییر وضعیت بیکاران است " [28].

5-2. آموزش بازار کار برای بیکاران

این سیاست با هدف افزایش بهره‌وری افراد بیکار انجام می‌گیرد و عدم انطباق مهارت‌ها با نیازمندی‌های بازار را از طریق آموزش برطرف می‌کند. با توجه به اینکه ماهیت برنامه‌های آموزشی زمان‌بر است بنابراین معمولاً این برنامه‌ها در کوتاه‌مدت بر روی احتمال اشتغال مشارکت کنندگان تأثیرات منفی دارد، اما در بلند‌مدت می‌توان انتظار داشت که این برنامه‌ها مؤثر بوده و مقدار تأثیرگذاری آنها هم‌بالا باشد. همچنین تأثیرات منفی این برنامه زمانی زیاد می‌شود که آموزش‌های ارائه شده قدیمی و منسوخ شده باشد.

بانک‌جهانی 49 ارزیابی صورت‌گرفته از برنامه‌های آموزشی را تا سال 2004 در کشورهای مختلف مورد بررسی قرار داده که جامعه هدف این برنامه‌ها اغلب بیکاران بلندمدت بودند. در کل برنامه‌های زیادی (35 مورد از 49 برنامه) با نتایج مثبت وجود دارد، به‌ویژه از لحاظ افزایش احتمال اشتغال (در مقایسه با نرخ دستمزد). در مورد کشورهای گذار و در حال توسعه، نتایج در مورد تأثیرگذاری این برنامه‌ها بر اشتغال چشمگیر است. زیرا تمامی مطالعات نشان می‌دهند همه برنامه‌ها بر اشتغال افراد بیکار تأثیر گذار بوده است.

نتایجی که از مطالعات انجام شده بر روی جوانان بیکار در برخی از کشورهای اروپایی صورت‌گرفته است [29] نشان‌می‌دهد آموزش‌های ارائه شده در کلاس‌های درسی، یا دارای تأثیرات مثبت هستند و یا تأثیری بر اشتغال ندارند. اما تأثیر آموزش‌های حین کار و یا ترکیبی از آموزش‌های حین کار و کلاسِ درس تأثیر مثبت به‌لحاظ اشتغال دارد. البته در مورد سیاست‌های آموزشی در کشورهای OECD می‌توان گفت هزینه اجرای این سیاست، متوسط یا بالاست. اما تأثیر کوتاه‌مدت این سیاست در این کشورها بر اشتغال منفی است. تأثیر بلندمدت این سیاست غالباً بسیار زیاد است [30]. با توجه به مطالعه صورت‌گرفته (توسط کارد و همکاران 2015 ) نتایج حاصل از بررسی سیاست‌های فعال بازار کار در کشورهای OECD به‌صورت زیر است: در مورد سیاست‌های آموزشی برای بیکاران بلندمدت، حدود 72 درصد از بررسی‌ها نشان از این دارد که این برنامه دارای تأثیرات مثبت و معناداری بر اشتغال بیکاران بلندمدت دارد و حدود 23 درصد تأثیری بر اشتغال بیکاران بلندمدت ندارد و در نهایت حدود 5 درصد دارای تأثیرات منفی بر اشتغال بیکاران بلندمدت هستند.

5-3. برنامه‌های آموزش مجدد برای کارگران با بیکاری‌های موقت

برنامه‌های آموزش مجدد، به‌طور خاص برای کارگرانی است که با فصول کم کاری زیادی مواجه هستند. این افراد به‌طور کلی تجربه کاری بیشتری نسبت به سایر بیکاران دارند، اما اغلب مهارت‌ها و تجربیات آنها به یک صنعت خاص یا شغل خاصی وابسته است به‌طوری‌که تقاضای کار برای این مشاغل کم است. بنابراین، آموزش مجدد یک گزینه امیدوار کننده است. اما به‌طور خلاصه می‌توان گفت آموزش مجدد برای افرادی که دچار بیکاری فصلی می‌شوند معمولاً تأثیر مثبتی ندارند و به‌عنوان مثال برای بیکاران بلندمدت، گران‌تر و هزینه‌برتر از کمک‌های جستجوی شغلی است [28]. البته کمک‌های جستجوی شغلی را نمی‌توان به‌عنوان یک جایگزین مستقیم برای آموزش مجدد در نظر گرفت، زیرا ممکن است گروه‌های هدف تا حدودی متفاوت باشند.

5-4. برنامه‌های آموزشی برای جوانان

در بحث آموزش نیروی کار جوان، مداخلات صورت‌گرفته معمولاً شامل ترکیبی از آموزش در محل کار، آموزش حرفه‌ای (کلاس درس)، آموزش آمادگی شغلی و یا کارآموزی است. با توجه به اهمیت بیکاری در میان جوانان، در بسیاری از کشورها، این نوع برنامه‌ها - و ارزیابی‌های آنها - توجه زیادی را به خود جلب می‌کنند. به‌خصوص اینکه در بیشتر کشورها، نرخ بیکاری جوانان بین دو تا چهار برابر نرخ بزرگسالان است (و در چند مورد تا هشت برابر هم می‌رسد). البته در کشورهای در حال توسعه، این نسبت بیشتر از کشورهای توسعه یافته‌است. جامعه هدف بسیاری از این برنامه‌ها، جوانان با سطح تحصیلات کم، افراد اخراج شده از مدرسه و یا جوانان خانواده‌های محروم هستند. ارزیابی‌هایی که تا سال 2004 انجام‌گرفته، نتایج یافته‌های منفی در مورد اثربخشی برنامه‌های آموزش جوانان را حداقل در کشورهای توسعه‌یافته تقویت می‌کند. به‌استثنای برنامه‌ی منحصربه‌فرد "U.S. Job Corps"، ارزیابی‌های صورت‌گرفته در کشورهای توسعه‌یافته نشان‌می‌دهد که آموزش جوانان به‌ندرت چشم‌انداز اشتغال و درآمد بیکاران را بهبود می‌بخشد. ارزیابی مطلوب برنامه"Jovenes" در آمریکای لاتین، این احتمال را افزایش می‌دهد که مسیر ناامید کننده طی شده در مورد آموزش جوانان در کشورهای توسعه‌یافته ممکن است در کشورهای در حال توسعه صدق نکند. نتایج حاصل از مطالعات نشان‌می‌دهد که بیکاری جوانان به‌طور مؤثر و کارآمد با سیاست‌های پیشگیرانه (یعنی از طریق بهبود کیفیت تحصیلات) به‌جای برنامه‌های آموزشی مؤثر واقع می‌شود. با این حال، ارزیابی‌های مثبت برای برنامه‌های "Jovenes و U.S. Job Corps" نشان‌می‌دهد که درس‌هایی برای مداخلات موفق جوانان وجود دارد و احراز پیش‌شرط‌ها و طراحی درست برنامه برای موفقیت آن مورد نیاز است. همان‌طور که ذکر شد از برنامه‌های موفقی که در کشورهای آمریکای لاتین اجرا شده و تأثیرات قابل توجه بر اشتغال افراد بیکار گذاشته‌است، برنامه "Jóvenes" است که دارای خصوصیات زیر است:

در اجرای این برنامه، دولت‌ها مناقصات عمومی برگزار می‌کند که در آن شرکت‌های خصوصی و دولتی و سایر مؤسسات آموزشی در این مناقصه شرکت می‌کنند و تعیین می‌کنند که برنامه‌های آموزشی مهارت در چه زمینه‌ای باشد. در واقع دوره‌های آموزشی را دولت به‌صورت رقابتی و از طریق مناقصه تعیین می‌کند. این بدان معناست که نوع برنامه‌های آموزشی، مبتنی بر تقاضا است و دولت تعیین نمی‌کند که آموزش‌های ارائه شده در چه زمینه‌ای باشد. در عوض مؤسسات آموزشی دوره‌های کارآموزی و آموزشی را به‌گونه‌ای ارائه می‌کنند که متناسب با نیازهای سمت تقاضای نیروی کار باشد. ویژگی دیگر این برنامه این است که چندین خدمت را به‌صورت یکجا ارائه می‌دهد. بدین گونه که آموزش‌های مقدماتی در کلاس درس را با تجربه کاری و کارآموزی در سازمان‌ها را با هم ترکیب می‌کند. ضمن اینکه آموزش‌های کسب و کار، مهارت‌های زندگی، جستجوی شغلی و مشاوره را نیز ارائه می‌کند. همچنین کارفرماها و مشارکت کنندگان از لحاظ مالی (انگیزه‌های مالی) هم حمایت می‌شوند.

برنامه‌ی ابتدا در شیلی و سپس با کمک مؤسسات بین‌المللی در بعضی کشورهای دیگر آمریکای لاتین اجرا شد. نتایج نشان‌می‌دهد میزان اشتغال شرکت‌کنندگان در برنامه‌ها به‌طور متوسط بین ۰ تا ۵ درصد و برای شرکت‌کنندگان جوان و زنان در بعضی برنامه‌ها از ۶ تا ۱۲ درصد افزایش یافت. در دوره‌ای که کشورهای آمریکای لاتین سیاست جانشینی واردات را دنبال می‌کردند مراکز ملی آموزش فنی و حرفه‌ای در این کشورها با هدف بالا بردن سرمایه‌ی انسانی و تکنسین‌هایی که نیروی کار لازم برای توسعه‌ی صنعتی را فراهم کنند گسترش یافت ولی به نتایج موفقی منجر نشد (مشابه ایران). در دوره‌ی پس از سیاست جانشینی واردات، برنامه‌ی جدید با هدف کاهش فشار سیاسی عدم‌تعادل‌های ناشی از آزادسازی اقتصاد، باز تخصیص مجدد نیروی کار و حمایت از جوانان و زنان کم‌مهارت، با مشارکت بخش خصوصی در تولید محتوای آموزش و ارائه‌ی آموزش‌ها پیاده شد که یکی از موفقیت‌ترین برنامه‌های آموزش فنی و حرفه‌ای به‌شمار می‌آید‌. تفاوت مهم این برنامه با برنامه‌های قبلی تقاضا محور بودن (demand-driven) آن بود. ساختار کلی برنامه‌ی Jóvenes به شرح زیر است:

• دوره‌های آموزشی به دو بخش کوتاه‌مدت کلاسی و کارآموزی (مجموعاً سه تا شش ماه) تقسیم می‌شوند.
• محتوا و پیاده‌سازی بخش کلاسی توسط مؤسسات آموزشی خصوصی و یا دولتی فنی و حرفه‌ای صورت‌می‌گیرد.
• بخش کارآموزی توسط شرکت تقاضاکننده‌ی نیروی کار ارائه می‌شود.
• دولت جورسازی عرضه و تقاضای نیروی کار و تأمین مالی تمام یا بخشی از حداقل دستمزد کارگران حین دوره‌ی کارآموزی را تکفل می‌کند.
• دولت با مشارکت شرکت متقاضی نیروی کار به‌صورت رقابتی از بین گزینه‌های ارائه‌دهنده‌ی آموزش کلاسی انتخاب می‌کنند.
• در صورتی که نیروی کار در طی دوره‌ی کارآموزی یا پس از اتمام آن، با شرکت متقاضی قرارداد نبندد، تمام با بخشی از هزینه‌ی دولت توسط شرکت پرداخت می‌شود.

تأثیر این برنامه‌ها بر اشتغال افراد و درآمد آنان قابل توجه بوده است. نحوه اجرای این برنامه می‌تواند یک الگوی مناسب برای بازار کار ایران و اصلاح نقش و عملکرد دولت، یعنی وزارت کار و سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای، برای ارتقای سطح مهارت کارجویان و افزایش احتمال شاغل شدن آنان باشد. با توجه به اهمیت این موضوع برای بازار کار ایران، در بخش تحصیلات و مهارت (3-5) توضیحات تکمیلی در این خصوص ارائه می‌شود.

5-5. یارانه دستمزد و اشتغال

یارانه‌های دستمزد و اشتغال، به‌عنوان یارانه‌ای است که به کارفرما اختصاص می‌یابد تا انگیزه لازم برای استخدام بیکاران را داشته‌باشد. این یارانه‌ها می‌توانند اشکال مختلفی به خود بگیرد. از جمله کمک در حقوق پرداختی به کارگران و جبران اعانه بیمه بیکاری برای مدت مشخص و همچنین پرداخت سهم حق کارفرما برای بیمه کارگران. سطح و مدت این یارانه‌ها می‌تواند متفاوت باشد. ارزیابی تأثیرات برنامه‌های یارانه دستمزد نشان‌می‌دهد که در کوتاه‌مدت بسیار مؤثر است. با این وجود ابهاماتی در مورد تأثیر سیاست‌های یارانه‌ای وجود دارد و آن این است که آیا در بلندمدت نیز تأثیرگذار است یا خیر؟ علاوه بر این موضوع، مهم است که اثرات جانشینی و جایگزینی و رفاه گمشده در این برنامه‌ها لحاظ شود تا تأثیر واقعی این برنامه‌ها مشخص شود.

سیاست‌های فعال بازار کار که برای حفظ اشتغال به کار گرفته می‌شوند مانند یارانه به کارفرمایان (یارانه دستمزد)، ممکن است بیکاری را کاهش دهد، اما مستعد اثرات مخرب و اثر جایگزینی بسیار بالایی است. چنین برنامه‌هایی باید فقط برای دوره‌های بسیار کوتاه و در رکود شدید استفاده شود. برنامه‌های مقرون به صرفه و مطلوب‌تر، آنهایی هستند که با ایجاد انگیزه برای کسانی که خارج از بازار کار هستند شغل ایجاد می‌کند. به‌خصوص که این سیاست اثرات گمشده و جایگزینی قابل توجهی دارند. انتخاب دقیق گروه هدف می‌تواند اثرات گمشده و جایگزینی را کاهش دهد اما قادر به حذف آنها نیست، همچنین ممکن است لازم باشد کنترل بیشتری صورت گیرد تا اطمینان حاصل شود که شرکت‌ها از این برنامه به‌عنوان یک برنامه یارانه دائمی، سوء استفاده نمی‌کنند. لازم است چنین برنامه‌هایی فقط برای دوره‌های بسیار کوتاه و در رکود شدید استفاده شود (برخلاف آنچه که در اقتصاد ایران شاهد هستیم و اجرای مکرر چنین سیاست‌هایی سبب شده این برنامه‌ها به‌عنوان برنامه‌هایی دائمی شناخته شوند).

یکی دیگر از اثرات این برنامه‌ها وابستگی اشتغال افراد به تداوم حمایت‌هاست. مطالعات صورت‌گرفته در خصوص برخی کشورها مانند اردن نشان‌می‌دهد تأثیر یارانه دستمزد به‌عنوان مثال در این کشور قابل توجه است. اما باید توجه کرد که به‌محض اینکه جریان یارانه‌ی دستمزد در این کشور قطع می‌شود آیا باز هم تأثیر گذار است یا نه؟ شکل زیر نشان‌می‌دهد که تا زمانی که یارانه دستمزد به شرکت‌ها ارائه می‌شد استخدام بیکاران در حال افزایش بود. اما به‌محض اینکه یارانه دستمزدی می‌خواهد قطع شود شرکت‌ها از استخدام بیکاران خودداری می‌کنند و افراد به کار گرفته را اخراج می‌کنند. محورهای عمودی که در وسط شکل دیده‌می‌شود زمان شروع و پایان تخصیص یارانه است. ملاحظه می‌شود زمانی که یارانه‌های دستمزدی قرار است متوقف شوند، شرکت‌ها، از استخدام افرادی که در قبال آنها یارانه دریافت می‌کردند خودداری می‌کنند و نیروی بکارگرفته شده طی این مدت را اخراج می‌کنند. با توجه به مشاهدات صورت‌گرفته می‌توان بیان کرد که غیرمحتمل است که این سیاست‌ها بتواند مشاغل جدید و پایداری را در بازار کار ایجاد کند.

5-6. برنامه‌های عمومی

برنامه‌های کار عمومی به‌صورت گسترده با نام‌های دیگر از جمله پروژه‌های اجتماعی موقت، پروژه‌های کاربر و پروژه‌های رفاهی، شناخته می‌شوند تا منعکس کننده این واقعیت باشد که پروژه‌های زیربنایی صرفاً دولتی نیستند. این پروژه‌ها اغلب توسط سازمان‌های غیردولتی یا بخش خصوصی انجام‌می‌شود و ممکن است شامل فعالیت‌های گوناگون از جمله ارائه خدمات عام‌المنفعه برای جامعه باشد. این پروژه‌ها دارای اهداف متعدد هستند، از جمله انتقال درآمد به خانواده‌های فقیر (به‌ویژه در دوران سخت)، ارائه زیرساخت‌ها و خدمات یا ایجاد شغل. اکثر برنامه‌ها به مشارکت‌کنندگان با دستمزد کم، شغل‌های کوتاه‌مدت در ساخت و ساز، توسعه روستایی، خدمات اجتماعی و غیره تخصیص می‌یابند. مدت زمان این مشاغل می‌تواند متفاوت باشد اما معمولاً بین سه ماه تا یک سال است. این برنامه‌ها به‌طور گسترده‌ای توسط کشورها، در همه مراحل توسعه استفاده می‌شود. در بسیاری از کشورهای کم‌درآمد، این برنامه‌ها، بیشترین مداخلات را در بازار دارند. هدف از اجرای این برنامه‌ها بیشتر فقرزدایی است تا ایجاد شغل.

کارهای عمومی می‌تواند به گروه‌های محروم‌تر (کارگران سالمند، بیکاران بلندمدت و کسانی که در مناطق نامناسبی بسر می‌برند) به‌عنوان یک برنامه فقرزدایی کمک کند. این سیاست ابزار نامناسبی برای مقابله با بیکاری و به‌خصوص بیکاری بلندمدت است. شرکت‌کنندگان برنامه، به‌احتمال کمی، در مشاغل بدون یارانه استخدام می‌شوند و کمتر از افرادی که در گروه کنترل هستند درآمد کسب می‌کنند. ارزیابی اشتغال عمومی نشان‌می‌دهد که این برنامه‌ها در افزایش فرصت‌های شغلی برای شرکت کنندگان مؤثر نیست. در حقیقت، آنها اغلب در بلندمدت تأثیرات منفی هم دارند و در حفظ سرمایه انسانی افراد مشارکت کننده ناتوان هستند.

برنامه‌های کاری بخش دولتی، عبارتند از فرصت‌های شغلیِ موقت در بخش دولتی، که معمولاً شامل تولید کالا یا خدمات اجتماعی ارزشمند است. این برنامه‌ها عمدتاً با هدف ایجاد فرصت‌های شغلی و کسب تجربه‌ی کاری برای جوانان است که اغلب این جوانان، جوانان بی‌تجربه و محروم هستند. در این برنامه‌ها عموماً دستمزد پایینی به مشارکت دهندگان داده‌می‌شود اما باید توجه داشت اگر چه این سیاست ممکن است مشارکت جوانان را در ورود به بازار کار افزایش دهد اما اثر دیگر هم دارد که سبب خواهد شد جوانان از جستجو برای شغل‌های واقعی دست بکشند. همچنین این سیاست تماس بین بیکاران با شرکت‌ها و کارفرمایان را افزایش نمی‌دهد. بنابراین آینده شغلی مشارکت کنندگان در این سیاست معمولاً تغییر نخواهد کرد. نتایج به‌دست‌آمده از تأثیر این سیاست بر روی جوانان بیکاری که در برنامه‌های کاری عمومی شرکت می‌کنند نسبتاً دلسرد کننده است. این سیاست به طورکلی یا تأثیری بر اشتغال ندارد و یا تأثیر منفی دارد. در مجموع این سیاست‌ها راهگشایی برای حل مشکل بیکاری نیست اما در شرایطی ابزار مناسبی برای فقرزدایی است.

5-7. کمک به توسعه شرکت‌های خرد و کمک به خود اشتغالی

خدمات خوداشتغالی سعی دارد به افرادی که به‌دنبال خوداشتغالی هستند کمک هزینه‌هایی را طی مدت مشخص ارائه دهد. همچنین حمایت‌های مشاوره‌ای هم از این افراد می‌شود تا این افراد قادر به راه اندازی شغل مورد نظر خود شود. برنامه‌های کارآفرینی که ترکیبی از حمایت‌های مالی و آموزشی است، عموماً به‌صورت فراگیر در کشورهای نوظهور و در حال توسعه استفاده می‌شوند. گاهی اوقات تأکید بیشتر این برنامه‌ها روی آموزش است تا اعطای وام و کمک‌هزینه. آموزش‌های فنی برای خوداشتغالی شامل مهارت‌های کسب‌وکار، زندگی و سواد آموزی می‌شود. هدف از اجرای این سیاست‌ها بهبود فرآیند جورسازی مشاغل و افزایش تقاضای نیروی کار است. در کوتاه‌مدت تأثیر این برنامه‌ها قابل قبول است اما اثر جایگزینی بالایی دارند و هزینه اجرای این سیاست‌ها بالاست. این برنامه‌ها برای حمایت از راه اندازی و توسعه تلاش‌های خوداشتغالی و یا شرکت‌های خرد است. این حمایت معمولاً شامل نوعی کمک مالی (اعتبار، مستمری، کمک‌هزینه) است که اغلب توسط خدمات فنی مانند آموزش، مشاوره و کمک در توسعه و اجرای یک طرح کسب و کار، پشتیبانی می‌شوند. این برنامه‌ها ممکن است برای گروه‌های خاصی باشد و یا به‌طور کلی برای کارگران بیکار، به کار گرفته شوند. سیاست‌های فعالی که مشوقی برای ایجاد اشتغال هستند، مانند حمایت مالی و مشاوره‌ای برای خود اشتغالی، برنامه‌های کوچکی است که در چندین کشور استفاده می‌شود. علاوه بر هدف مستقیم، یعنی حمایت برای خروج از بیکاری به خود اشتغالی، هدف غیرمستقیم این است که توسعه شرکت‌های نوپا سبب ایجاد اشتغال بیشتر شود. البته نتایج ارزیابی در چندین کشور متفاوت است. اکثر پژوهشگران، سودمندی این ابزار را مشخص می‌کنند، اما کاربرد محدود آن را به یک بخش کوچکی از نیروی کار بیکار (تا 3 درصد) تأکید می‌کنند. همچنین مطالعات نشان‌می‌دهد که تأثیر بیشتر برای کارکنان مرد و افراد تحصیل‌کرده است که البته این افراد علاقه خاصی به فعالیت‌های کارآفرینی دارند. یارانه‌های خوداشتغالی نیز مخصوصاً برای کارگران محروم، کارگران جوان، افراد کم مهارت و بیکاران بلندمدت و غیر فعال، مؤثر هستند. این امر می‌تواند به‌طور قابل توجهی منجر به افزایش درآمد و ایجاد اشتغال برای شرکت کنندگان شود. برنامه‌های توسعه‌ی شرکت‌های کوچک معمولاً روی بخش کوچکی از بیکاران اجرا می‌شود ولی دارای اثرات گمشده و جایگزینی بالایی است. همچنین نرخ شکست این کسب و کار بسیار بالا است. همانند آموزش برای بیکاران بلندمدت، این سیاست نیز برای گروه‌های خاص (در این مورد، زنان و افراد مسن‌تر) امید بیشتری به موفقیت دارند.

جدول 3. نرخ شکست برنامه‌های حمایتی از کسب‌وکار

 Source:[28].

مطالب فوق نشان‌می‌دهد اکثر ارزیابی‌ها‌ی صورت‌گرفته از سیاست‌های فعال بازار کار بر روی این موضوع متمرکز می‌شوند که آیا یک برنامه که توسط سیاست‌گذار اجرا شده، توانسته وضعیت مشارکت کنندگان در برنامه را در بازار کار بهبود دهد یا آمار و ارقام و ارزیابی‌ها چیز دیگری را نشان‌می‌دهد؟ یک برنامه ممکن است مزایایی را برای برخی مشارکت‌کنندگان ایجاد کند (مثلاً از طریق اشتغال یا درآمد بالاتر) که از لحاظ اجتماعی ارزشمند نباشد، بدین معنی که مزایای ایجاد شده برای برخی افراد کمتر از هزینه‌های مربوط به این برنامه باشد. در این صورت برنامه‌های اجرا شده به صرفه نبوده‌اند. لذا در اولین گام باید بررسی نمود که چرا برنامه‌های اجرا شده تأثیرگذار نبوده است و چه عواملی سبب تأثیر کم این برنامه‌ها شده‌است. پاسخ به این سؤالات سبب می‌شود زمینه‌های مورد نیاز برای اجرای مؤثر این برنامه‌ها، شناسایی شود و در نهایت، با فراهم کردن پیش زمینه‌های شناسایی‌شده، برنامه‌های اجرایی از سوی سیاست‌گذار به‌نحو مؤثرتر و کارآمدتری به اجرا در‌آید که نتیجه آن بهبود وضعیت بازار کار خواهد شد.

البته باید توجه داشت برخی از برنامه‌هایی که در قالب سیاست‌های فعال بازار کار معرفی و اجرا می‌شوند اساساً با ادبیات علم اقتصاد در تعارض قرار دارند و از ابتدا مشخص است اثرات این برنامه‌ها محدود یا منفی است و صرفاً منابعی در اقتصاد توزیع شده‌است؛ از آن جمله می‌توان به اعطای برخی سوبسیدهای اشاره کرد که در غالب مطالعات بر بی‌اثر بودن آنها اذعان شده‌است. بنابراین از ابتدا لازم است نسبت به این برنامه‌ها و پیشنهادات با رویکرد متفاوتی برخورد شود.

مطلبی که باید در اینجا از آن غافل نشد این است که گاه زمینه‌های مورد نیاز برای اجرای برنامه از سوی سیاست‌گذار فراهم است اما پس از اجرای برنامه مشاهده می‌شود که وضعیت بازار کار مشارکت کنندگان به نسبت آنچه که انتظار می‌رفت چندان فرق نکرده‌است. معمولاً قبل از اجرای برنامه سیاست‌گذار باید بهترین برنامه را که سبب می‌شود به اهداف خود برسد، انتخاب کند. این انتخاب درست، زمانی اتفاق می‌افتد که بدانیم اثرات برنامه مورد نظر، در سایر کشورهایی که این برنامه را اجرا کرده‌اند به چه صورت بوده است. به‌عنوان مثال اگر این برنامه در چندین کشور به اجرا در آمده اما مؤثر نبوده، در این صورت سیاست‌گذار نیز از انتخاب این برنامه صرف‌نظر کند و به‌دنبال برنامه جایگزین مناسب باشد که انتخاب این برنامه‌ی جایگزین نیز، از تجربه سایر کشورها در اثر اجرای موفق این برنامه حاصل شده باشد. همچنین باید توجه داشت که انتخاب برنامه‌های جایگزین، در صورتی تأثیر گذار خواهد بود که مشکلی از لحاظ زیرساخت‌های لازم برای اجرای برنامه‌ها وجود نداشته‌باشد. بنابراین تحلیل به صرفه بودن این برنامه‌ها به سیاست‌گذار کمک می‌کند که برنامه‌هایی که احتمال موفقیت آنها بالاتر است را انتخاب کند. ضمن اینکه تجربه سایر کشورها در این برنامه‌ها به سیاست‌گذار کمک می‌کند تا زمینه‌های لازم برای اجرای این برنامه‌ها را قبل از اجرای آن فراهم نماید

6. آسیب شناسی رویکرد کلی اجرای سیاستهای فعال در ایران

همان طور که گفته شد اگر کشورها بخواهند عملکرد بهتری را در زمینه سیاست‌های فعال بازار کار داشته‌باشند، می‌بایست بررسی نمایند: کشورهایی که از لحاظ اقتصادی و اجتماعی و سیاسی شبیه خود هستند، چه نتایجی را از اجرای سیاست‌های مختلف به‌دست آورده‌اند، تا بر حسب آن، تصمیم بگیرند اما در این میان ادبیات تجربی در خصوص ارزیابی اثرگذاری سیاست‌های فعال در کشورهای در حال توسعه و کشورهایی که ساختارهای نسبتاً شبیه‌تری به اقتصاد ایران دارند بسیار محدود است. لذا یکی از محدودیت‌های اجرای سیاست‌های فعال در اقتصاد ایران به این موضوع برمی‌گردد.

در دهه اخیر، برنامه اشتغال فراگیر یکی از مهم‌ترین سیاستهای دولت در حوزه بازار کار بوده است که در آن به‌طور متمرکز به سیاستهای فعال بازار کار پرداخته شده‌است. در این برنامه، طرح کارانه اشتغال جوانان (کاج)، صرفاً با تمرکز بر موضوع جوانان در سه محور زیر ارائه شده‌است:

1. کارورزی دانش‌آموختگان

• گذراندن دوره آموزشی 4 تا 6 ماه در واحد پذیرنده
• پرداخت متوسط سرانه کمک هزینه آموزشی کارورزی
• پرداخت بیمه مسئولیت مدنی (بیمه حوادث) به‌جای واحد پذیرنده
• به‌ازای هر سه فرد شاغل بیمه شده پذیرش یک کارورز

2. مشوق‌های بیمه‌ای کارفرمایی

• استفاده از ظرفیت مراکز کاریابی غیردولتی برای به‌کارگیری شغل اولی
• مدت برخورداری از مشوق بیمه‌ای 12 تا 24 ماه
• پرداخت سهم بیمه کارفرما(23%) به‌ازای هر شغل اولی

3. مهارت آموزی در محیط کار واقعی

گروه هدف سه محور فوق، جوانان است اما محورهای دیگر برنامه اشتغال فراگیر، یارانه دستمزد، پیاده‌سازی الگوی توسعه مشاغل خانگی (از جمله برنامه‌های اشتغال حمایتی)، تأمین مالی خرد با رویکرد بانکداری پیوندی (برنامه‌های اشتغال خرد)، یارانه سود و کارمزد بوده است که گروه هدف آن غالباً زنان و اقشار ضعیف در مناطق محروم و کم‌برخوردار و یا حمایت از بنگاه‌های خصوصی و تعاونی است. در طی سال‌های اخیر نیز دو سامانه ملی اطلاعات اشتغال و کسب‌وکار برای و سامانه تک برای اجرای سیاستهای فعال بازار کار اجرایی شده‌است. جزئیات این محورها در جدول زیر آمده است.

جدول 4 . انواع سیاستهای فعال بازار کار اجرا شده در کشور

مأخذ: مستندات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

بنابراین سوابق اجرای سیاستهای فعال در ایران نشان‌می‌دهد که همانند سایر کشورها، ترکیبات مختلفی از برنامه‌های سیاست فعال بازار کار تاکنون اجرا و یا معرفی شده‌است که بخشی با رویکرد حمایتی مثل پیاده‌سازی الگوی توسعه مشاغل خانگی (از جمله برنامه‌های اشتغال حمایتی) و بخش دیگر با رویکرد افزایش اشتغال مثل تأمین مالی خرد، برنامه‌هایی در قالب تقویت نیروی انسانی مثل طرح کارورزی دانش‌آموختگان دانشگاهی، طرح مهارت آموزی در محیط کار واقعی، برنامه‌هایی برای ایجاد انگیزه برای اشتغال مثل یارانه دستمزد و مشوق‌های بیمه‌ای، و یا اینکه برنامه ایجاد زیرساخت‌های فنی برای افزایش تطابق شغلی مثل راه اندازی سامانه ملی اطلاعات اشتغال و کسب‌وکار، سامانه رصد و سامانه تک بوده است.

هر یک از این محورهای فوق، برای اثر بخشی بیشتر نیازمند تقویت و تکمیل است به‌عنوان مثال طرح کارورزی دانش‌آموختگان دانشگاهی، طرح مهارت آموزی در محیط کار واقعی نیازمند استمرار است. طرح توسعه مشاغل خانگی نیازمند توجه به بازاریابی هم هست. طرح مشوق‌های بیمه‌ای کارفرمایی نیازمند تعریف ضوابط مشخص جهت تخصیص هدفمند این معافیت است. اما نکته مهم آنستکه آنطور انتظار می‌رفت اجرای این برنامه‌ها، پیگیری نشد و یکی از دلایل اصلی آن اینست که اجرای سیاستهای فعال بازار کار، در اولویت برنامه‌های اجرایی همه دولت‌ها نیست و بعد از ارائه برنامه اشتغال فراگیر در سال 1396، برنامه مشخص دیگری برای استمرار اجرای سیاستهای فعال بازار کار ارائه نشد. بر این اساس توالی و استمراری در اجرای این برنامه دیده نمی‌شود. نکته دیگر آن است که اجرای سیاستهای فعال بازار کار همانند تجربه سایر کشورها، نیازمند تأمین مالی است و لازم است سالانه سهم مشخصی از اعتبارات برای اجرای آن در نظر گرفته شود. این در حالی است که در سال‌های 1396 تا 1399 منابعی از بند الف تبصره 18 قانون بودجه برای اجرای آن در نظر گرفته شد اما به‌دلیل ناپایداری و عدم تحقق این منابع، اجرای موفقیت آمیزی نداشته‌است.

جدول 5- برنامه سیاستهای فعال بازار کار در قوانین بودجه سنواتی

همچنین در جز 6 بند الف تبصره 18 سال 1401 هم منابع ناچیزی برای اشتغالزایی فارغ التحصیلان در نظر گرفته شد. بدیهی است که با این رویه اولویت‌گذاری، نمی‌توان انتظار برنامه جامع سیاستهای فعال و یا اثر بخشی مؤثری از آن را داشت. و شواهد هم نشان‌می‌دهد که طی سال‌های اخیر (از 1400 به‌بعد) رویه دولت در ایجاد اشتغال و سیاستهای بازار کار صرفاً منوط به تزریق منابع و پرداخت تسهیلات بوده است و در نظام تصمیم گیری دولت و مجلس برای بازار کار، سیاستهای فعال بازار کار جایگاهی ندارد به‌عبارت دیگر تلاش‌های دولت و مجلس متمرکز بر اقدامات کوتاه مدت و به زعم خود افزایش کمیت اشتغال است.

 البته ناگفته نماند علاوه بر اینکه سیاستهای فعال در اولویت سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها نبوده و به همین دلیل پیش بینی برای تأمین مالی نداشته‌است، یکی دیگر از ضعف‌های اجرای سیاستهای فعال بازار کار در ایران، فقدان اسناد پشتیبان و مستندات علمی جامع در شناسایی گروه هدف و چالش‌های مربوط به آنها، عدم توجه به مشارکت جمعی و نظر ذی‌نفعان (اتحادیه کارگری، کارفرمایی و بخش خصوصی)، عدم پیش بینی انعطاف در برنامه‌ها (بالاخص در استفاده در شوک‌های احتمالی و شرایط بحران)، عدم پیش بینی زیرساخت‌های لازم برای اجرای، عدم پیش بینی ساختار نظارت و پایش برنامه‌ها است. علاوه بر این می‌بایست برنامه‌های سیاست فعال به‌صورت یک بسته ترکیبی در کنار سایر سیاستهای اقتصادی دولت، در نظر گرفته شود که تاکنون این مهم نیز نادیده گرفته شده‌است. اما  می توان بیان داشت که برنامه اشتغال فراگیر شروع خوبی برای ورود به سیاستهای فعال بازار کار بود و در صورت تقویت و استمرار می‌توانست حتی در شوک کرونا، راه گریزی برای مقابله با بیکاری جوانان باشد. به هر حال نکاتی که مطرح شد مربوط به آسیب شناسی رویکرد کلی سیاستهای فعال بازار کار در ایران است. برای آسیب شناسی و ارزیابی عملکرد اجرای هر یک از محورهای اجرایی آن از نظر میزان تأمین مالی، اشتغالزایی و یا درآمدزایی برای گروه‌های هدف، لازم است گزارش جداگانه‌ای تعریف شود.

7.جمع‌بندی

بر اساس چارچوب مایلز و خط مشی بانک‌جهانی، سیاستهای فعال بازار کار یکی از محورهای اصلی چارچوب سیاستگذاری در بازار کار است. هر چند که شرط لازم تحقق آن، ثبات اقتصاد کلان و فضای مناسب سرمایه‌گذاری است. سیاست‌های فعال بازار کار شامل برنامه‌هایی برای هر دو سمت عرضه و تقاضای نیروی کار است؛ سیاست‌های فعالی که در سمت تقاضای نیروی کار به کار گرفته‌می‌شود بیشتر با هدف کمک به شرکت‌ها و کارآفرینان صورت‌می‌گیرد تا مشاغل جدید ایجاد شود و یا اینکه اشتغال در بازار کار از بین نرود. سیاست‌های فعالی که در سمت عرضه نیروی کار به کار گرفته‌می‌شود سعی دارد تا نیروی کار را از لحاظ مهارت و سایر ویژگی‌ها، به سطحی برساند که بازار خواستار آن است.

اهدف دولت برای مداخله در بازار کار در قالب سیاستهای فعال، شامل موارد مختلفی از قبیل افزایش کارآفرینی، کاهش عدم تعادل ساختاری و بهبود عملکرد بازار کار، افزایش بهره‌وری، حمایت از افراد محروم و یا در معرض آسیب، حمایت از کارفرمایان یا صنایع، افزایش اشتغال و درآمد افراد بیکار یا تثبیت اشتغال باشد. مراحل اجرای این سیاست‌ها شامل: شناسایی جمعیت هدف و شناخت قیدهای پیش‌روی آنها برای اشتغال؛ انتخاب مداخله‌های مرتبط با قیدها بر مبنای تجربه جهانی؛ انطباق مداخله‌های انتخابی با توجه به عوامل منطقه‌ای و مختص به گروه هدف و در نهایت ارزیابی عملکرد است و دسته بندی سیاستهای فعال بازار کار بر دو مبنای قابلیت مقرون به صرفه بودن و قابلیت اجرا در شرایط عادی و بحران شامل موارد زیر است:

1. سیاست ایجاد انگیزه برای حفظ شغل (مثال: طرح‌های به اشتراک‌گذاری شغل و پرهیز از طرح‌های یارانه‌ای)
2. سیاست انگیزه برای ایجاد شغل (مثال: ایجاد مرکز مشاوره حرفه‌ای به شرکت‌های نوپا و حمایت از خوداشتغالی، ایجاد بازار برای شرکت‌های خصوصی ایجاد و توسعه کسب و کارها، مشاوره برای توسعه کسب و کارها)
3. ایجاد انگیزه برای جستجوی شغل (مشاغل عمومی)
4. تقویت سرمایه انسانی (برنامه‌های آموزشی مهارت)
5. بهبود جورسازی در بازار کار (مثال: بهبود خدمات استخدامی، فعالیت‌های مشاوره‌ای به متقاضیان شغل و متقاضیان نیروی کار جهت احصای نیازها و جورش بهتر)

بررسی تجارب کشورها در اجرای سیاستهای فعال بازار کار نشان‌می‌دهد که نه‌تنها کل منابع هزینه شده برای اجرای سیاستهای فعال از کشور به کشور دیگر متفاوت است بلکه توزیع مخارج صرف شده در سیاست‌های فعال بازار کار به تفکیک هر برنامه در هر کشور نیز متفاوت است. همچنین تجارب کشورها نشان‌می‌دهد که در اجرای سیاستهای فعال بازار کار باید به این نکته توجه کرد که مزایای ایجاد شده از اجرای برنامه بیش از هزینه‌های مربوط به آن باشد به‌عبارتی برنامه اجرا شده به صرفه باشد و دلایل و علت‌های عدم اثر بخشی بررسی و شناسایی شود همچنین برای انتخاب بهترین برنامه، استفاده از تجارب کشورها با ساختار اقتصادی مشابه بسیار مهم است و در تعیین برنامه جایگزین، فراهم بودن زیرساخت‌های فنی و مالی اهمیت زیادی دارد.

شواهدی که از ارزیابی عملکرد این سیاست‌ها در بسیاری از کشورها به‌دست می‌آید اینست که:

• برنامه‌های این سیاست‌ها تنوع و ترکیب متفاوت دارند و دامنه تنوع اجرای این سیاست‌ها در کشورهای در حال توسعه بسیار بیشتر و گسترده‌تر است تا کشورهای توسعه‌یافته و علت آن تفاوت در نوع اهداف (ایجاد اشتغال و یا مقابله با فقر) و تفاوت در ساختار نهادی و اجرایی موجود در این کشورهاست.
• در فرایند اجرای این سیاست‌ها می‌بایست نحوه استمرار، توالی و یا جایگزینی برنامه‌ها با دقت‌نظر مورد توجه قرار گیرد زیرا دوره زمانی اثر بخشی هر یک از این برنامه‌ها کاملاً متفاوت است برخی از برنامه‌ها در کوتاه‌مدت اثر گذارند و برخی در بلندمدت. همچنین ابزارهای نهادی و مالی مورد نیاز برای هر یک از برنامه‌ها، با یکدیگر متفاوت است.
• از آنجایی که انگیزه دولت از مداخله در بازار کار (مقابله با بیکاری فصلی یا ساختاری و. نوع رسته برای اشتغالزایی، جنسیت و سطح تحصیلات گروه هدف، نوع منطقه)، متفاوت است، ترکیب برنامه‌های سیاست فعال نیز در هر کشور متفاوت است.
• از بین برنامه‌های اجرایی در بازار کار، برنامه‌های آموزشی بیشترین مخارج را به خود اختصاص داده است و برنامه‌هایی که برای شرکت‌ها و فعالیت‌های نوپا به کار برده شده بود کمترین مخارج را داشتند
• بسته به مکانیسم حمایتی این برنامه‌ها (مثلاً اشتغال عمومی که درجه حمایت بالایی دارد) میزان وابستگی بیکاران به این برنامه‌ها هم متفاوت است، لذا در انتخاب این برنامه‌ها باید هوشمندانه عمل کرد.
• قابلیت انعطاف پذیری و جامعیت برنامه‌ها و قابلیت اجرای این برنامه‌ها در شرایط بحران اقتصادی، سازگاری با تغییرات آب و هوایی، شوک‌های احتمالی (تجربه اجرای این سیاست در شرایط کرونا) و یا چالش‌های اجتماعی نکته مهم دیگر که می‌بایست در انتخاب برنامه‌ها مورد توجه قرار گیرد.
• ایجاد زیرساخت‌های فنی و امکان جمع‌آوری، تبادل و استفاده از داده‌ها برای همه ذی‌نفعان و نهادهای درگیر هم‌بر فرآیند اجرا بسیار مؤثر است.
• هر ساله سهم مشخصی از GDP برای اجرای این سیاست‌ها در نظر گرفته‌می‌شود.

‌مروری بر سوابق اجرای سیاستهای فعال در ایران نشان‌می‌دهد که همانند سایر کشورها، ترکیبات مختلفی از برنامه‌های سیاست فعال بازار کار تاکنون اجرا و یا معرفی شده‌است که بخشی با رویکرد حمایتی مثل پیاده‌سازی الگوی توسعه مشاغل خانگی (از جمله برنامه‌های اشتغال حمایتی) و بخش دیگر با رویکرد افزایش اشتغال مثل تأمین مالی خرد، برنامه‌هایی در قالب تقویت نیروی انسانی مثل طرح کارانه اشتغال جوانان (کاج)، برنامه‌هایی برای ایجاد انگیزه برای اشتغال مثل یارانه دستمزد و مشوق‌های بیمه‌ای، و یا اینکه برنامه ایجاد زیرساخت‌های فنی برای افزایش تطابق شغلی مثل راه اندازی سامانه ملی اطلاعات اشتغال و کسب‌وکار، سامانه رصد و سامانه تک بوده است. گروه هدف این برنامه‌ها جوانان، زنان و اقشار ضعیف در مناطق محروم و کم‌برخوردار و یا حمایت از بنگاه‌های خصوصی و تعاونی است. اما عدم اثر بخشی اجرای این سیاست‌ها در چالش‌های مزمن در بازار کار ایران (عدم تطابق شغلی، سهم بالای اشتغال غیر رسمی و ناپایدار، نرخ بالای بیکاری قشر تحصیل‌کرده و زنان، عدم توازن منطقه‌ای و سونامی شاغلین فقیر) کاملاً مستتر است. آسیب شناسی رویکرد کلی اجرای برنامه‌های سیاستهای فعال بازار کار در ایران نشان‌می‌دهد که تاکنون سیاستهای فعال بازار کار در اولویت سیاستهای اقتصادی دولت‌ها نبوده و به همین دلیل پیش بینی برای تأمین مالی نداشته‌است، علاوه بر این فقدان اسناد پشتیبان و مستندات علمی جامع در شناسایی گروه هدف و چالش‌های مربوط به آنها، عدم توجه به مشارکت جمعی و نظر ذی‌نفعان (اتحادیه کارگری، کارفرمایی و بخش خصوصی)، عدم پیش بینی انعطاف در برنامه‌ها (بالاخص در استفاده در شوک‌های احتمالی و شرایط بحران)، عدم پیش بینی زیرساخت‌های لازم برای اجرای، عدم پیش بینی ساختار نظارت و پایش برنامه‌ها نیز بر ناکارآمدی تهیه و اجرای این سیاست‌ها را قوت بخشیده‌است.. این در حالی است که بنا به تجربه سایر کشورها و با توجه به شرایط بازار کار ایران و چالش‌های مزمن برشمرده در آن، می‌بایست اجرای سیاستهای فعال بازار کار در دستور کار دولت قرار گیرد در این خصوص پیشنهاد می‌شود:

• سالانه سهم مشخصی از اعتبارات و منابع مالی قابل تحقق برای اجرای سیاستهای فعال بازار کار اختصاص یابد. پیش بینی منابع پایدار و قابل تحقق شرط اولیه برای اجرای این سیاست‌هاست.
• می‌بایست در یک بسته ترکیبی، سیاستهای فعال بازار کار در کنار سایر سیاستهای اقتصادی دولت قرار گیرد.
• تهیه اسناد پشتیبان و مستندات علمی جامع در شناسایی گروه هدف و چالش‌های مربوط به آنها، تعریف زیر ساخت‌های لازم، تعیین ترکیب و تنوع برنامه‌ها و قابلیت جایگزینی در شرایط بحران، یکی دیگر از الزامات اجرایی این سیاست‌هاست.
• مشارکت جمعی و اتخاذ نظر ذی‌نفعان (اتحادیه کارگری، کارفرمایی و بخش خصوصی) در تهیه این برنامه‌ها می‌بایست مورد توجه دولت قرار گیرد.
• پیش بینی ساختار نظارت و پایش برنامه‌ها یکی دیگر از الزامات اجرای این برنامه‌ها می‌باشد.

این موارد ضرورت طراحی یک الگوی جامع از سیاستهای فعال بازار کار در ایران را می‌رساند. با این مشخصات که در الگوی جامع اهداف کلان (ایجاد اشتغال و یا مقابله با فقر)، نوع گروه‌های هدف و ذی‌نفعان (نوع رسته، جنسیت و سطح تحصیلات گروه هدف، نوع منطقه)، توالی و ترکیب برنامه‌ها، الزامات زیرساختی و مالی، شاخص‌های لازم برای ارزیابی عملکرد، شوک‌های احتمالی و شرایط اقتصاد کلان کشور مد نظر قرار گیرد و لازمه این الگو، آسیب شناسی از وضعیت موجود، اقدامات انجام شده و زیرساخت‌های مالی و فنی موجود است.