نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
مدیر گروه زنان، خانواده و جوانان دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
این گزارش به بررسی نحوه تخصیص اعتبارات ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت پرداخته است. برای ردیف اختصاصی اجرای قانون جوانی جمعیت در سال ۱۴۰۱، ۱۰ هزار و ۷۲۰ میلیارد تومان و در سال ۱۴۰۲ ، ۷ هزار و ۲۵۵ میلیارد تومان تخصیص یافته که البته نمی توان این تغییر را به معنای کاهش اعتبار قلمداد کرد؛ چرا که در سال ۱۴۰۲، اعتبار اجرای ماده (۱۶) با موضوع افزایش حق عائله مندی و کمک هزینه اولاد از این ردیف منفک شده و ذیل تبصره «۱۲» بودجه دیده شده است. نگاهی به فرایند توزیع اعتبارات نشان از چالش هایی همچون عدم توزیع متوازن اعتبارات، واضح نبودن معیارهای اولویت بندی موضوعات جهت هزینه کرد اعتبارات، نبود شاخص های نظارت پذیر جهت سنجش هزینه کرد، عدم تفکیک اعتبارات برنامه ای دستگاه ها از اعتبارات قانون جوانی جمعیت و فقدان سازوکاری شفاف اعتبارات استانی مرتبط با حوزه جمعیت دارد.
بررسی نحوه تصویب و تخصیص ردیف تخصصی اعتبارات قانون جوانی جمعیت در قانون بودجه ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳ نشان می دهد آنچه در عمل رخ داده، تصویب یک رقم کلی بدون اشاره به سهم دستگاه های اجرایی در قانون بودجه و سپس تصمیم گیری درخصوص چگونگی توزیع آن در جلسه ستاد ملی جمعیت بوده که به نظر می رسد مغایر با فرایندی است که قانونگذار در نص تبصره «۳» ماده (۷۱) قانون جوانی جمعیت تعیین کرده است.
از سوی دیگر، اعتبار ردیف تخصصی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز به علت عدم تشکیل جلسه ستاد ملی جمعیت، همچنان تخصیص نیافته که این مسئله نیز مؤید ضرورت اصلاح مسیر تصویب اعتبارات و تعیین تکلیف اعتبارات دستگاهی به صورت مشخص در قانون بودجه جهت افزایش شفافیت و نظارت پذیری است.
چکیده تصویری
گزیده سیاستی
اصلاح فرایند تصویب و تخصیص بودجه قانون جوانی جمعیت از طریق درج اعتبارات ذیل دستگاههای اجرایی به تفکیک برنامهها و وظایف ذاتی و برنامههای تخصصی جهت تصویب در قانون بودجه با هدف تخصیص شفاف، هدفمند، و اولویتمحور ضرورت دارد.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/ شرح مسئله
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در آذرماه سال 1400 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. یکی از ابعاد نظارتی مهم بر فرایند اجرای قانون که 72 ماده و بیش از 200 حکم دارد، نحوه تخصیص اعتبارات بهمنظور اجرایی شدن احکام آن است. با توجه به اینکه یکی از دلایل مطرح شده در فضای رسانهای و همچنین اظهارات برخی از کارشناسان و نمایندگان مجلس درخصوص عدم اجرای قانون، عدم تخصیص اعتبارات آن ذکر شده است، این گزارش به بررسی نحوه تخصیص اعتبارات ردیف اختصاصی اجرای قانون و ستاد ملی جمعیت و آسیبشناسی فرایند مذکور پرداخته است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
بررسی قوانین بودجه سالهای 1401 و 1402 در کنار اطلاعات حاصله از نامهنگاری با سازمان برنامه و بودجه کشور نشان میدهد در سال 1401، 10 هزار و 720 میلیارد تومان (ردیف 550000-61 متفرقه) در قالب اعتبار هزینهای برای اجرای قانون جوانی جمعیت ازسوی سازمان برنامه و بودجه ابلاغ شده است. نکته قابلتوجه آنکه در فرایند تخصیص و توزیع اعتبار، بخش عمده اعتبار (95 درصد اعتبار تخصیص یافته) جهت اجرای ماده (16) قانون با موضوع افزایش حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد اختصاص یافته است.
بهعبارت دیگر، اگرچه اعتبار سال 1401 تخصیص یافته، اما موضوعاتی که این اعتبار صرف آنها شده بهعلت جامعه مخاطب کمتر، نتوانسته اثر کمّیوکیفی در جامعه برجای گذارد. علاوهبراین، تخصیص اعتبار در سال 1401، بدون توجه به اولویتهای اساسی و تأثیرگذار در مسئله جمعیت صورت گرفته و عمدتاً صرف اجرای یک ماده بدون توجه به اثربخشی آن بر هدف قانون شده است. مهمتر آنکه تخصیص بخش عمده اعتبار پیشبینی شده به موضوع افزایش حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد، برخلاف بند «ب» تبصره «۱۷» قانون بودجه سال 1401، فاقد مصوبه ستاد ملی جمعیت بوده است. درمجموع میتوان گفت سال 1401، شاهد عدم توزیع متوازن اعتبارات اجرای قانون (بهعلت توزیع 95 درصد اعتبارات تخصیصیافته برای اجرای حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد) مواجه بوده است.
در قانون بودجه سال 1402 برای اولینبار «دبیرخانه ستاد ملی حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» در قالب ردیفی مستقل ذیل جدول 7 قانون بودجه ، اعتباری معادل 7 هزار و 500 میلیارد تومان دریافت کرد. بااینحال، مصاحبه با دبیر ستاد ملی جمعیت و کارشناسان سازمان برنامه و بودجه نشان میدهد بهرغم ابلاغ بخش عمده اعتبار ردیف یاد شده، بهعلت عدم تعریف شناسه ملی برای دبیرخانه ستاد بهواسطه واضح نبودن ساختار سازمانی آن در سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان برداشت اعتبار و توزیع آن بین دستگاههای اجرایی تا اسفند 1402 وجود نداشت. امری که درنهایت پس از رفع مسائل یاد شده در انتهای اسفندماه 1402، منجر به توزیع اعتبارات بین دستگاههای اجرایی شد. بااینحال میتوان گفت؛ عدم توزیع بههنگام این اعتبار، مانع خدمترسانی به جامعه هدف در دستگاههای اجرایی شده است.
ازسوی دیگر، بررسی جدول توزیع اعتبار ردیف تخصصی اجرای قانون جوانی جمعیت در سال 1402 نشان از چالشهایی همچون مشخص نبودن معیارهای اولویتبندی موضوعات جهت هزینهکرد اعتبارات، نبود شاخصهای نظارتپذیر جهت سنجش هزینهکرد، عدم تفکیک اعتبارات برنامهای دستگاهها از اعتبارات قانون جوانی جمعیت و فقدان سازوکاری شفاف جهت اعمال نظر دبیرخانه ستاد ملی جمعیت درخصوص اعتبارات استانی قانون بودجه دارد.
اعتبار ردیف تخصصی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت در قانون بودجه سال 1403 نیز بهعلت عدم تشکیل جلسه ستاد ملی جمعیت، همچنان تخصیص نیافته که نشان از ضرورت اصلاح مسیر تصویب اعتبارات برای دستگاههای اجرایی و همچنین اهمیت تعیین تکلیف اعتبارات دستگاهی بهصورت مشخص در قانون بودجه دارد.
درحقیقت یکی از مهمترین چالشهایی که در فرایند تخصیص اعتبارات بهچشم میخورد؛ جایگاه ستاد ملی جمعیت در نحوه توزیع اعتبار به شکل پسینی و پس از تصویب قانون بودجه است. آنچه در عمل طی این سالها رخ داده، تصویب یک رقم کلی بدون اشاره به سهم دستگاههای اجرایی در قانون بودجه هرسال و سپس تصمیمگیری درخصوص چگونگی توزیع آن در جلسه ستاد ملی جمعیت و ارسال آن به سازمان برنامه و بودجه بوده است که بهنظر میرسد مغایر با نص تصریح تبصره «3» ماده (71) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مبتنیبر درج اعتبارات دستگاههای اجرایی مبتنیبر عملکرد آنها در لایحه بودجه سنواتی جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی است.
تصویب اعتبار به صورت فوق این چالش را بهوجود خواهد آورد که در صورت عدم تشکیل جلسه ستاد به هر دلیل، روند تخصیص و توزیع اعتبار نیز با چالش مواجه شده و با تأخیر در تخصیص روبهرو خواهد شد.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی و سیاستی
با توجه به تجربه تخصیص اعتبارات در سالهای 1401 و 1402، انتظار میرود در سنوات آینده موارد زیر درخصوص ردیف تخصصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مورد توجه نظام بودجهریزی و دبیرخانه ستاد ملی جمعیت قرار گیرد:
اگرچه مسیر اصلاح سیاستهای جمعیتی و باروری بهسمت حمایت و تشویق به فرزندآوری از ابتدای دهه 90 و با مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی با عنوان «راهبردها و اقدامات ملی مربوط به جلوگیری از کاهش نرخ باروری و ارتقای آن متناسب با آموزههای اسلامی و اقتضائات راهبردی کشور» آغاز شد. بااینحال تا سال 1400، عزم جدی در برنامه و اقدامات دستگاههای اجرایی جهت تغییر این رویکرد عملیاتی در این زمینه شکل نگرفت. بهنحویکه در قانون بودجه سال 1392، برنامه «تنظیم خانواده» در کنار برنامه «کمک به اجرای سیاستهای جمعیتی کشور» اعتبار دریافت کرد. وجود دو برنامه متناقض در این زمینه نشان از عدم دغدغه و مسئلهمند شدن این موضوع در ذهن مدیران و برنامهریزان جهت تغییر سیاستهای جمعیتی کشور دارد [۱]. با ابلاغ سیاستهای کلی جمعیت در سال 1393 ازسوی مقام معظم رهبری و نگاه جامع ایشان در این سیاست به متغیرهای مؤثر در مسئله جمعیت بهعنوان نیروی پیشران پیشرفت، برنامه «کنترل جمعیت و تنظیم خانواده» از سال 1393 در بودجه سنواتی حذف و پس از آن برنامه «کمک به اجرای سیاستهای کلی جمعیت» اعتبار دریافت کرد. بااینوجود، با توجه به فقدان برنامه عملیاتی مشخص و همچنین فقدان دستگاهی که راهبری این اعتبار را در بین دستگاههای اجرایی کند، بودجه پیشبینی شده که با عنوان برنامه «کمک به اجرای سیاستهای کلی جمعیت» اختصاص مییافت، عمدتاً در حوزه بهداشت و درمان و ذیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی هزینه میشد و درنتیجه هزینهکرد آن چندان اثربخش نبود. با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در آذرماه سال 1400 توسط مجلس یازدهم شورای اسلامی، بهصورت رسمی برای دستگاههای اجرایی کشور، اقدامات و برنامههای مختلفی در قالب اعطای مشوقهای متعدد در حوزه زمین، خودرو، تسهیلات مالی، استخدامی و بیمهای، اعطای سبد تغذیه رایگان به مادران باردار و فرزندان خردسال، بیمه مادران خانهدار روستایی، تقویت خوابگاههای متأهلی و ... تعیین شد. بر این اساس، از این سال بهبعد، در قانون بودجه، برای قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» در قالب ردیفی مستقل، اعتبار مشخص پیشبینی شد.
در ادامه سیر تغییرات برنامههای مرتبط با اعتبارات جمعیتی در قانون بودجه سنواتی ترسیم شده است:
شکل 1. سیر تغییرات برنامههای مرتبط با سیاستهای جمعیتی در بودجه سنواتی
مأخذ: نگارنده.
یکی از انتقاداتی که در فضای رسانهای و کارشناسی بهطور مکرر در رابطه با وضعیت اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مطرح میشود، عدم تخصیص اعتبارات پیشبینی شده برای این موضوع در قوانین بودجه سنواتی است. امری که بهعنوان یکی از دلایل اصلی عدم اجرای قانون ازسوی مسئولین و نمایندگان مختلف مطرح میشود [۲]، [۳]، [۴].
با توجه به اهمیت این مسئله، جهت سنجش وضعیت تخصیص اعتبارات این قانون در ابتدا اعتبارات متمرکز پیشبینی شده برای این موضوع ذیل ردیف اختصاصی در بودجه سنواتی سالهای 1401 و 1402 بررسی و سپس میزان تخصیص این اعتبار و چالشهای پیش رو مبتنیبر دادههای بهدست آمده از نامهنگاری و جلسات تخصصی با سازمان برنامه و بودجه و دبیرخانه ستاد ملی جمعیت احصا خواهد شد. در پایان نیز تلاش میشود؛ پیشنهادهایی در راستای بهبود فرایند پیشبینی و تخصیص اعتبارات مرتبط با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت ارائه شود.
ملاحظات: گفتنی است، در بودجه سنواتی برخی از اعتبارات مرتبط با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت ذیل یک موضوع مشخص، بهصورت مجزا در قالب تبصره یا ردیفی مستقل اعتبار دریافت کردهاند. با توجه به تعدد این احکام و پراکنده شدن موضوعات، در این گزارش صرفاً به بررسی ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت که ذیل آن اعتبارات کلان اجرای قانون پیشبینی میشود، خواهیم پرداخت. علاوهبراین، انتشار این گزارش نافی عدم کفاف اعتبارات پیشبینی شده برای اجرای قانون نیست؛ بلکه در این گزارش صرفاً به این موضوع پرداخته میشود که اعتبارات مصوب در بودجه سنواتی چگونه تخصیص یافته است.
2.اعتبارات ردیف تخصصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در بودجه سنواتی
با توجه به تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در تاریخ 1400/8/19، پیشبینی منابع اجرای قانون به قانون بودجه سال 1401 موکول شد. بر این اساس در لایحه بودجه سال 1401، 12 هزار میلیارد تومان جهت اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در قانون بودجه پیشبینی شد. این اعتبار ذیل جدول (9) با عنوان ردیفهای متفرقه و ردیف 550000-61 لحاظ شد. بااینحال، در فرایند تصویب قانون بودجه در مجلس، میزان این اعتبار به 10 هزار و 720 میلیارد تومان کاهش یافت. بخشی از این کاهش اعتبار بهعلت بند «ج» تبصره «17» و مجوز برداشت هشتصد میلیارد ریال از محل اعتبار بند «ب» تبصره «17» در راستای هزینهکرد درخصوص «پیشگیری، غربالگری، تشخیص زودرس و درمان سرطان پستان و تشکیل شبکه ملی تشخیص و درمان سرطان پستان» بود.
نکته حائز اهمیت درخصوص قانون بودجه سال 1401 آنکه با توجه به تشکیل نشدن ستاد ملی جمعیت و دبیرخانه آن، در بند «ب» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401، نحوه تخصیص اعتبار پیشبینی شده برای قانون به این شرح تعیین شد که: «بهمنظور اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، اعتبار ردیف شماره 550000-61 جدول شماره (۹) این قانون براساس مصوبات ستاد ملی جمعیت و توسط سازمان برنامه و بودجه بهدستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ میشود. دستورالعمل اجرایی این بند مشتملبر موارد مصرف، نحوه توزیع و هزینهکرد بین دستگاههای اجرایی ذیربط و چگونگی پایش و ارزیابی عملکرد منابع مذکور ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون توسط سازمان برنامه و بودجه تهیه و به تصویب ستاد مذکور میرسد». بر این اساس پس از ابلاغ قانون بودجه، مصوبه ستاد و دستورالعمل اجرایی سازمان برنامه و بودجه مشخصکننده نحوه هزینهکرد این اعتبار بود.
در قانون بودجه سال 1402، اعتبار ردیف اختصاصی پیشبینی شده برای اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت با چند تغییر کلان مواجه شد:
اول آنکه اعتبار یاد شده، بهجای ذکر در جدول شماره (9)، به جدول شماره (7) اعتبارات دستگاههای اجرایی، ذیل دستگاه سیاستگذار نهاد ریاستجمهوری و بهطور مشخص برای دبیرخانه ستاد ملی جمعیت انتقال یافت.
دوم آنکه اعتبار پیشبینی شده برای این این ردیف تخصصی از 10 هزار و 720 میلیارد تومان به 7 هزار و 500 میلیارد تومان کاهش یافت. بااینحال توجه به این نکته ضروری است که این کاهش واقعی نبوده، بلکه بهعلت منفک شدن اعتبار برخی از موضوعات از ردیف اختصاصی و انتقال آنها به سایر تبصرهها و ردیفها بوده است. بهعبارت دیگر، در سال 1402 برای برخی از مواد قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سایر بخشها و جداول بودجهای، اعتبار لحاظ شد بهعنوان مثال، منابع اجرای ماده (16) قانون- حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد که در سال 1402 حدود 15 هزار میلیارد تومان بود که ذیل تبصرهها- بخش حقوق و دستمزد- دیده شد و همچنین برای اجرای ماده (7) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت با موضوع خوابگاههای متأهلی نیز مبلغ 700 میلیارد تومان ذیل ردیفهای متفرقه اختصاص یافت. بر این اساس، آنچه در قانون بودجه 1402 در مقایسه با قانون بودجه 1401 رخ داد نه کاهش اعتبار، بلکه غیرمتمرکز دیدن اعتبار اجرای آن بود بهنحویکه باید اعتبارات اجرای قانون در بخشهای مختلف را رصد کرد. حتی شاید بتوان گفت؛ در صورت تجمیع این اعتبارات پراکنده، با افزایش اعتبارات نیز بهنوعی مواجه هستیم.
سومین نکته نیز اینکه برخلاف سال 1401 که تمامی اعتبار از نوع هزینهای تعریف شده بود؛ در سال 1402 بخشی از این اعتبار، از نوع تملک دارایی سرمایهای در نظر گرفته شد که از حیث پیشبرد احکام زیرساختی قانون مثبت تلقی میشود.
در لایحه بودجه سال 1403 نیز برای اولینبار در قالب جدول (23) بهمنظور شفافیت در هزینهکرد و تسریع در روند تخصیص اعتبارات، نحوه هزینهکرد اعتبار ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به تفکیک دستگاههای اجرایی و مواد قانون ذکر شد، بااینحال این جدول در فرایند تصویب بودجه از مادهواحده حذف شد. بر این اساس، نحوه تخصیص اعتبار 8 هزار و 789 میلیارد تومانی ذیل دبیرخانه، وابسته به تصویب نحوه توزیع آن در ستاد ملی جمعیت، همچون سنوات قبل شده است.
در ادامه، میزان اعتبارات پیشبینی شده برای ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در جدول 1 مورد اشاره قرار خواهد گرفت.
جدول 1. اعتبارات ردیف اختصاصی مرتبط با اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در قانون بودجه سالهای 1401 ، 1402 و 1403 (میلیون ریال)
قانون بودجه |
ردیف |
برنامه |
هزینهای |
تملک دارایی |
اختصاصی |
جمع کل |
قانون بودجه 1401 |
61-550000 متفرقه |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
107200000 |
0 |
- |
107200000 |
قانون بودجه 1402 |
131550 |
دبیرخانه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
65,000,000 |
10,000,000 |
- |
75,000,000 |
قانون بودجه 1403 |
131550 |
دبیرخانه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
70,891,400 |
10,000,000 |
17,000,000 |
87,891,400 |
مأخذ: [5].
با توجه به اینکه موضوع این گزارش فرایند تخصیص اعتبارات ردیف اختصاصی اجرای این قانون و چالشهای پیش رو است، در ادامه میزان ابلاغ و تخصیص اعتبارات سال 1401 و 1402مورد بررسی قرار خواهد گرفت. وضعیت ابلاغ این اعتبار در قانون بودجه 1401 و 1402 براساس نامهنگاری با سازمان برنامه و بودجه کل کشور بهشرح زیر است:
جدول 2. وضعیت ابلاغ اعتبارات ردیف تخصصی مرتبط با اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت(میلیون ریال)
قانون |
ردیف |
برنامه |
هزینهای |
تملک دارایی |
جمع کل |
قانون بودجه 1401 |
61-550000- متفرقه |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
107,200,000 |
0 |
107,200,000 |
قانون بودجه 1402 |
131550 |
دبیرخانه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
63,050,000 |
9,500,000 |
72,550,000 |
مأخذ: [6].
همانطور که گفته شد در قانون بودجه سال 1402، با توجه به اینکه بخشی از احکام مرتبط با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سایر بخشها و جداول دیگر دیده شده، مقایسه اعتبار سالهای 1401 و 1402 منطقی نبوده و میتواند زمینهساز تفسیر غلط از آنچه در عمل صورت گرفته، گردد. بهعنوان مثال در مادهواحده قانون بودجه سال 1402 تبصرههای مختلف در موضوع حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بهصورت مشخص اعتباراتی پیشبینی شده است که ازجمله آنها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
جدول3. تبصرههای مرتبط با موضوع جوانی جمعیت در قانون بودجه سال 1402
قانون بودجه |
تبصرههای مرتبط با موضوع جوانی جمعیت |
قانون بودجه 1402- تبصرههای مادهواحده |
بند «ص» تبصره «6»: تخفیف مالیاتی 15 درصدی تولد فرزند سوم بهبعد بند «ه» تبصره «9»: اختصاص یک درصد اعتبارات شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در موضوعات فرهنگی ازجمله جوانی جمعیت بند «ع» تبصره «9»: صرف حداقل 5 درصد اعتبارات تملک دارایی سرمایهای استانی در موضوعات مختلف ازجمله جوانی جمعیت بند «ح» تبصره «11»: اعطای یک قطعه زمین رایگان برای خانوادههای چهار فرزند و بیشتر زیر بیست سال جزء «۳» بند «الف» تبصره «12»: افزایش حق عائله و اولاد بند «الف» تبصره «16»: تسهیلات قرضالحسنه ازدواج، تولد فرزند و جهیزیه بند «د» تبصره «17»: افزایش یارانه خانوادههای دارای سه فرزند و بیشتر |
مأخذ: [5].
بر این اساس میتوان گفت در سال 1402، رقم پیشبینی شده برای اجرای قانون بیشتر از میزان اعتبار ردیف اختصاصی آن بوده است. آنچه که مسئله اصلی این گزارش را تشکیل میدهد نحوه توزیع اعتبارات ردیف اختصاصی اجرای قانون در هریک از سالهای مذکور و احصای چالشهای پیش رو جهت اصلاح فرایند در سالهای آینده است.
نظر به اینکه موضوع اصلی این گزارش وضعیت کمّی تخصیص اعتبارات مرتبط با اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و موضوعاتی است که اعتبار جهت اجرای آنها اختصاصیافته و احصای موانع پیش روی آنهاست؛ لذا در این نوشتار صرفاً اعتبارات ردیف مرتبط با «اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» و « ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» بررسی خواهد شد و بررسی سایر اعتبارات اختصاصیافته و تبصرهها به گزارشهایی مجزا موکول میشود.
3.بررسی نحوه تخصیص اعتبارات ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در بودجه سنواتی (عملکرد اعتبارات)
3-1. اعتبار تخصیصیافته ذیل ردیف اختصاصی اجرای حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در قانون بودجه سال 1401
در سال 1401، 10 هزار و 720 میلیارد تومان برای اجرای قانون ازسوی سازمان برنامه و بودجه ابلاغ شد. در جدول زیر نحوه تخصیص بخشی از این اعتبار ازسوی سازمان برنامه و بودجه به تفکیک دستگاه ذکر شده است.
جدول 4. نحوه تخصیص ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به تفکیک موضوع و دستگاه اجرایی در سال 1401(میلیون ریال)
تاریخ |
شماره ابلاغ |
کد ردیف |
عنوان ردیف |
کددستگاه |
دستگاه اجرایی |
اعتبار ابلاغی |
تخصیص نهایی |
موضوع |
||
هزینهای |
تملک |
هزینهای |
تملک |
|||||||
1401 |
740015 |
550061 |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
113500 |
وزارت علوم، تحقیقات و فناوری |
0 |
1,000,000 |
0 |
1,000,000 |
احداث خوابگاه متأهلی |
1401 |
740065 |
550061 |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
113502 |
صندوق رفاه دانشجویان |
1,100,000 |
- |
1,100,000 |
- |
پرداخت ودیعه مسکن دانشجویان |
1401 |
740005 |
550061 |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
129025 |
وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی- صندوق رفاه دانشجویان |
400,000 |
- |
400,000 |
- |
پرداخت ودیعه مسکن دانشجویان |
1401 |
740023 |
550061 |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
132500 |
سازمان تأمین اجتماعی |
210,000 |
- |
210,000 |
- |
اجرای بند «ت» ماده (17) و 3 ماه افزایش مرخصی زایمان برای تولد دوقلو و بیشتر |
1401 |
740032 |
550061 |
اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
153000 |
وزارت راه و شهرسازی |
0 |
2,200,000 |
0 |
2,200,000 |
آمادهسازی زمین مسکونی برای خانوادههایی که فرزند سوم و بیشتر آنها پس از تصویب قانون به دنیا آمده |
مجموع |
1,710,000 |
3,200,000 |
1,710,000 |
3,200,000 |
|
مأخذ: [6].
همانطور که ملاحظه میشود، در ابتدا 4 هزار و 910 میلیارد ریال (491 میلیارد تومان) ازسوی سازمان برنامه و بودجه برای موضوعات ذکر شده در جدول فوق، تخصیص یافت که 3 هزار و 200 میلیارد ریال آن از نوع اعتبارات تملک دارایی سرمایهای (برای موضوع خوابگاههای متأهلی و اختصاص زمین) و یک هزار و 710 میلیارد ریال آن هزینهای بوده است. با توجه به جدول فوق، تنها 4.5 درصد اعتبار ابلاغ شده برای موضوعات فوق تخصیص یافته است. ازسوی دیگر موضوعات پیشبینی شده جهت هزینهکرد اعتبارات در مقایسه با مواد قانون بسیار حداقلی بوده و به همه موضوعات نیازمند اعتبار توجه نشده، بهنحویکه تنها برای 4 ماده از مواد قانون اعتبار تخصیص یافته است ( مواد (4، 7، 8 و 17) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت).
بااینحال، دولت در تاریخ 1401/7/1 اقدام به ارسال لایحهای جهت افزایش100 درصدی حق عائلهمندی و 50 درصدی کمکهزینه اولاد بهواسطه ماده (16) قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» به مجلس شورای اسلامی تقدسم کرد که ذیل بند«3» «قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری» به تصویب رسید. نظر به اینکه منابع اجرای این بند، صراحتاً در قانون بودجه پیشبینی نشده بود و لازمه افزایش حق عائلهمندی و حق اولاد تأمین اعتبار آن بدون افزایش رقم کلی بودجه مصوب بود، اعتبار اجرای ماده (16) و افزایش حق عائلهمندی و حق اولاد عموم کارکنان دولت و بازنشستگان از محل اعتبار بند «ب» تبصره «17» قانون بودجه 1401 و اعتبارات قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت پیشبینی شد و بر این اساس باقیمانده اعتبار لحاظ شده برای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت صرف این موضوع شد. بهعبارت دیگر، بهرغم صراحت حکم ماده (16) درخصوص ضرورت لحاظ شدن اعتبار آن در چارچوب افزایش سنواتی حقوق و دستمزد و عدم پیشبینی این مسئله در قانون بودجه سال 1401، بخش عمده اعتبار اجرای قانون در قانون بودجه سال 1401 (ردیف 550000-61) برای افزایش حق عائله و حق اولاد اختصاص یافت (95 درصد اعتبار تخصیصیافته)و در عمل برای سایر موضوعات مذکور در قانون اعتباری تخصیص نیافت. این مسئله از دو وجه قابل تأمل است:
- اول آنکه نظر به قابلتوجه بودن اعتبار مورد نیاز جهت اجرای ماده (16) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، عدم پیشبینی اعتبار مورد نیاز اجرای این حکم در قانون بودجه سال 1401 بهصورت مجزا، منجر به اختصاص بخش عمده اعتبار اجرای قانون صرف یک ماده شد. گفتنی است در قانون بودجه سال 1402، اعتبار اجرای این حکم 15 هزار میلیارد تومان و در لایحه بودجه سال 1403 در جدول 23 لایحه بودجه، مبلغ 29 هزار میلیارد تومان افزایش حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد بود.
- دوم آنکه مرور مصوبات ستاد ملی جمعیت نشان میدهد، توزیع منابع قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در ردیف 550000-61 جهت پرداخت افزایش حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد در جلسه ستاد ملی جمعیت به تصویب نرسیده و از این منظر تخصیص مذکور، انحراف از نص بند «ب» تبصره «17» قانون بودجه 1401 محسوب میشود.
درمجموع میتوان گفت اعتبار سال 1401، برخلاف برخی از مصاحبههای مطرح شده تخصیص یافته است، اما موضوعاتی که این اعتبار صرف آنها شده بهعلت جامعه مخاطب کمتر، نتوانسته اثر کمّیوکیفی در جامعه برجای گذارد. علاوهبراین تخصیص اعتبار در سال 1401، بدون توجه به اولویتهای اساسی و تأثیرگذار در مسئله جمعیت صورت گرفته و عمدتاً صرف اجرای یک ماده بدون توجه به اثربخشی آن بر هدف قانون شده است. امری که درنهایت سبب شده برخی از مواد که جهت اجرای خود نیازمند تأمین اعتبار بودند، بهعلت عدم پیشبینی اعتبار لازم، اجرایی نشده باقی بمانند. درحقیقت میتوان گفت در سال 1401، شاهد انحراف در توزیع متوازن اعتبارات اجرای قانون هستیم که بخش عمدهای از این مسئله، برآمده از فقدان اولویتبندی در مسئلهشناسی در سال اول اجرای قانون است.
نکته قابل تأمل آنکه در گزارش نظارتی مشترک کمیسیونهای فرهنگی، اجتماعی و بهداشت و درمان در مورد نحوه عملکرد دستگاههای مسئول در اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت که در صحن مجلس شورای اسلامی در تاریخ 22 آذرماه 1401 قرائت شد؛ بخش عمدهای از احکام مهم قانون فاقد عملکرد بودهاند. در این گزارش ذکر شده: «۵۸ حکم از احکام قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به امور تشویقی– حمایتی پرداخته شده است. از میان این احکام، ۳۶ حکم اجرا شده، ۷ حکم درحال اجرا و ۱۵ حکم اجرا نشدهاند.
از مهمترین احکام تشویقی– حمایتی که تاکنون اجرا شدهاند، میتوان به پرداخت تسهیلات قرضالحسنه تولد فرزند به متولدین سال ۱۴۰۰ بهبعد (ماده(۱۰))، افزایش مرخصی زایمان، پوشش بیمهای خدمات سلامت زنان، اعطای تسهیلات ازدواج، افزایش سه برابری یارانه فرزندان خانوارهای محروم، واگذاری بدون قرعهکشی خودرو پس از تولد فرزند دوم به مادران، افزایش ۲۵ درصدی سقف تسهیلات مسکن پس از تولد هر فرزند، کاهش سن بازنشستگی بهازای تولد هر فرزند، دورکاری و اختیاری بودن شیفت شب برای مادران باردار یا دارای فرزند شیرخوار شاغل، تحت پوشش بیمه پایه قرار گرفتن درمان زوجهای نابارور (ماده (۴۳)) اشاره کرد.
با توجه به موارد مطرح شده، اما همچنان احکام تشویقی- حمایتی زیر تحقق نیافته است: بهسازی و تجهیز خوابگاههای موجود جهت اختصاص به خوابگاههای متأهلین و در اولویت قرار دادن خوابگاههای متأهلین در احداث خوابگاههای جدید، احداث خوابگاه متأهلین ویژه دانشجویان و طلاب با رعایت نوع وقف و با استفاده از ظرفیتهای مردمی، پرداخت ودیعه مسکن ازسوی صندوق رفاه دانشجویان، اختصاص بودجه جهت خرید واحدهای صندوقهای سرمایهگذاری قابل معامله در بورس، افزایش حقوق سالیانه از ابتدای سال ۱۴۰۱ به مدت پنج سال در سقف ردیف حقوق و جبران خدمت برای کلیه گروههای مختلف حقوقبگیر، برخورداری از تخفیف مالیاتی از فرزند سوم و بیشتر که بعد از تصویب این قانون متولد شود، اختصاص خدمات سبد تغذیه رایگان و بسته بهداشتی رایگان ماهیانه به مادران باردار، شیرده و دارای کودک زیر پنج سال که نیازمند حمایت میباشند، اختصاص سبد تغذیه و بسته بهداشتی ماهیانه به خانوادههایی که تحت پوشش نهادهای حمایتی نمیباشند و استحقاق آنها از طریق آزمون وسع تأیید میشود، پرداخت فوقالعاده کمک به فرزندآوری بهصورت افزایش پلکانی بهازای تولد فرزند اول بهبعد و بیمه مادران غیرشاغل دارای سه فرزند و بیشتر ساکن مناطق روستایی و عشایری. علت عدم اجرای ۹ حکم از احکام اجرا نشده قانون، عدم تأمین بودجه اعلام شده است» [7].
بر این اساس، بهرغم تخصیص اعتبار مذکور، بهعلت توزیع نامتوازن اعتبارات بسیاری از مواد اجرایی نشدهاند. چراکه همانطور که گفته شد 95 درصد اعتبار سال 1401 صرف افزایش حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد شده و برای سایر مواد اعتباری اختصاص پیدا نکرده است.
بااینحال توجه به این نکته ضروری است که تمامی مواد قانون نیازمند اعتبار مجزا نبوده و بسیاری از احکام از محل اعتبارات خود دستگاههای اجرایی قابلیت اجرا دارند و این تصور نباید شکل گیرد که علت عدم اجرای تمامی مواد، صرفاً عدم تأمین اعتبار است. ثانیاً آنکه از مواردی که در متن گزارش معاونت نظارت مجلس بهعنوان اقدام اجرا شده ذکر شده، برخی مصادیق وجود دارد که بهرغم قید در بخش اجرایی شده، فاقد عملکرد واقعی بودهاند؛ بهعنوان مثال افزایش سه برابری یارانه خانوادههای دارای سه فرزند و بیشتر، افزایش ۲۵ درصدی سقف تسهیلات مسکن پس از تولد هر فرزند، کاهش سن بازنشستگی بهازای تولد هر فرزند در عمل اجرایی نشده باقی ماندهاند.
با توجه به مطالب فوق آنچه درخصوص اعتبارات سال 1401 قابل ذکر میباشد، این نکته است که این اعتبار اختصاصیافته، اما توزیع متوازنی در تخصیص اعتبار صورت نگرفته و عمده اعتبار صرف اجرای ماده (16)با موضوع افزایش حق عائلهمندی و کمکهزینه اولاد قانون شده است.
3-2. اعتبارات تخصیصیافته برای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در قانون بودجه سال 1402
همانطور که ذکر شد در قانون بودجه سال 1402، اولینبار برای «دبیرخانه ستاد ملی حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» ردیف مجزا ذیل جدول (7) قانون بودجه ذکر شد. این درحالی است که در زمان تصویب قانون بودجه سال 1402، شناسه ملی برای دبیرخانه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت صادر نشده بود. نحوه تخصیص این اعتبار براساس مصوبه ستاد ملی جمعیت (ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت) بهشرح زیر است:
جدول 5. نحوه تخصیص اعتبارات دبیرخانه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت جهت توزیع اعتبارات قانون بودجه سال 1402
برنامه |
خروجی برنامه |
نام دستگاه |
عنوان |
سنجه عملکرد |
تعداد |
هزینه (میلیون ریال) |
جمع کل |
|
حوزه امور عمومی حاکمیت |
برگزاری کمیسیون سقط جنین |
پزشکی قانونی |
خرید تجهیزات تشخیصی و تخصصی مورد نیاز جهت اجرای تکالیف قانونی حوزه جمعیت- ماده (۵۶) |
|
|
|
12420000 |
|
جبران هزینههای پرسنلی کمیسیونهای سقط جنین شامل قضات، پزشکان و کارشناسان مدعو (خارج از سازمان پزشکی قانونی)- ماده (56) |
تعداد پرونده بررسی شده |
5300 |
500000 |
|||||
ایجاد سامانه رصد نرخ موالید و ازدواج و طلاق بهصورت برخط در کشور |
وزارت کشور (ثبت احوال) |
تکالیف وزارت کشور در قانون ازجمله رصد مداوم موالید و نرخ باروری در سطح کشور، تقویت زیرساختی و ذخیرهسازی الکترونیکی تجهیزات در راستای سرویسدهی سریع به سازمانهای ذیربط- سامانه برخط برای معرفی و صدور شناسه ویژه برای مادران دارای سه فرزند و بیشتر (ثبت احوال)- بند «ت» مادههای (1 و 25) |
پروژه |
1 |
200000 |
|||
ارتقای مشارکتهای اجتماعی و مردمی و خیرین شامل همکاریهای دولت، مردم و بخش غیردولتی |
وزارت کشور |
تکالیف وزارت کشور در حمایت از تشکلهای مردمنهاد و فعالین مردمی مرتبط با قانون- ماده (31) |
برنامه |
31 |
200000 |
|||
نظارت بر اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده |
ستاد کل نیروهای مسلح |
اجرای اعطای جوایز جوانی جمعیت و آگاهیبخشی نسبت به وجوه مثبت و ارزشمند ازدواج بههنگام، تعدد فرزندان در خانواده، تقویت و حمایت از نقش مادری و همسری، صیانت از تحکیم خانواده، مبارزه با سقط جنین |
برنامه |
1 |
900000 |
|||
سازمان بسیج مستضعفین |
آگاهیبخشی نسبت به وجوه مثبت و ارزشمند ازدواج بههنگام، تعدد فرزندان در خانواده، تقویت و حمایت از نقش مادری، صیانت از تحکیم خانواده، مبارزه با سقط جنین |
برنامه |
31 استان |
310000 |
||||
شورای برنامهریزی استانها |
حمایت از راهبری، برنامهریزی، هماهنگی، نظارت و ارزیابی فعالیتهای استانی (با ارائه برنامه عملیاتی در راستای قانون) بند «پ» ماده (۱)– ماده (۱۹) |
برنامه |
31 استان |
310000 |
||||
دبیرخانه ستاد ملی جمعیت |
سامانه مستقل و جامع رصد و پالایش میزان اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، هزینههای برگزاری رویداد ملی جوانی جمعیت بهصورت کشوری و استانی، هزینههای اجرای تکالیف قانونی برعهده دبیرخانه ستاد ملی جمعیت، هزینههای پژوهشی مطالعاتی و جبران خدمات اعضای کارگروههای تخصصی دبیرخانه، هزینههای مرتبط به سفرهای استانی جهت رصد و نظارت بر اجرای قانون، هزینههای جاری دبیرخانه ستاد ملی جمعیت (مادههای (1 و 19)، مصوبات ستاد ملی جمعیت) |
برنامه- فعالیت- پروژه |
1 |
1400000 |
||||
خرید واحدهای صندوق سرمایهگذاری قابل معامله در بورس بهنام فرزند |
وزارت امور اقتصادی و دارایی |
خرید واحدهای صندوق سرمایهگذاری قابل معامله در بورس بهنام فرزند ماده (11) |
نفر |
840000 |
8400000 |
|||
ایجاد سامانه رصد و پایش اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده |
دبیرخانه ستاد ملی جمعیت |
ایجاد سامانه رصد و پایش اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت بهمنظور نظارت بر اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
پروژه |
1 |
200000 |
|||
حوزه امور سلامت |
افزایش بهرهوری بهورزان |
وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی |
پرداخت فوقالعاده پلکانی کمک به فرزندآوری به ارائهدهندگان خدمات- بند «پ» ماده (46) |
نفر |
25000 |
1200000 |
5400000 |
|
بازآموزی کادر بهداشتی درمانی |
|
طرح آموزش آبشاری و ترویج زایمان |
فعالیتهای آموزشی، پژوهشی و فرهنگی ویژه دانشجویان و نیروی انسانی آموزشی و اداری- ماده (۳۵) |
|
|
|
||
ترویج زایمان طبیعی |
|
بازآموزی و تربیت کارکنان و ارائهدهندگان آموزشهای مربوط به تبیین مضرات مادی- معنوی سقط جنین، عوارض استفاده از داروهای ضدبارداری، منع زایمان غیرطبیعی غیرضروری- بند «پ» ماده (46) |
نفر |
309282 |
1500000 |
|||
آموزش مادران باردار |
|
آموزش و فرهنگسازی برای زایمان طبیعی و آموزشهای فردی به مادر باردار و خانواده، ماده (۵۰)- اصلاح تعرفه و کارانه درجهت افزایش زایمان طبیعی( در چارچوب دستورالعمل و رضایتسنجی از مراکز دولتی برای زایمان طبیعی) |
نفر |
70000 |
|
|||
حضور یک ماما همراه بهازای هر دو زایمان |
|
حضور ماما در کل فرایند زایمان طبیعی بهازای هر دو مادر (مامای همراه)- تبصره ماده (49)-(بهدلیل نبود مجوز استخدام، جبران خدمات استفاده از مامای دارای طرح تعهد خدمت) |
نفر |
9648 |
700000 |
|||
تکمیل و استقرار سامانه جامع اطلاعات مادران باردار |
|
تقویت استقرار سامانه جامع ثبت اطلاعات مراجعین باروری، بارداری، سقط و زایمان در کلیه مراکز بهداشتی درمانی، آزمایشگاهها، مراکز درمان ناباروری و مراکز تصویربرداری پزشکی (ظرف مدت سه ماه)– ماده (54) |
یک پروژه |
1 |
200000 |
|||
پرداخت ودیعه مسکن دانشجویان متأهل |
|
کمک به پرداخت وام ودیعه دانشجویان (صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت)- ماده (۸) |
نفر |
1200 |
1700000 |
|||
حمایت از زوجهای نابارور |
|
حمایت از زوجهای نابارور استان |
نفر/ خانوار |
|
100000 |
|||
حوزه امور فرهنگ |
ارتقای مشارکتهای اجتماعی و مردمی و خیرین شامل همکاریهای دولت، مردم و بخش غیردولتی |
سازمان تبلیغات اسلامی |
حمایت از گروههای فرهنگی و جهادی و سازمانهای مردمنهاد ماده (۳۱)، توانمندسازی نظارت و ارزیابی مراکز انتخاب همسر تبصره ماده (۳۷) |
پروژه |
1 |
19000 |
6030000 |
|
وزارت ورزش و جوانان |
حمایت از گروههای فرهنگی و جهادی و سازمانهای مردمنهاد ماده (۳۱)، توانمندسازی نظارت و ارزیابی مراکز انتخاب همسر تبصره ماده (۳۷) |
پروژه |
1 |
1481000 |
||||
فرهنگسازی در راستای اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
صدا و سیما |
حمایت از جریانسازی ویژه رسانهای (تیزر و نماهنگ و ... ) ماده (۲۸) |
فعالیت |
1 |
300000 |
|||
سازمان تبلیغات |
حمایت از فعالین مردمی |
تکالیف سازمان تبلیغات اسلامی در حمایت از تشکلهای مردمنهاد و فعالین مردمی مرتبط با قانون مادههای (30 و 31) |
فعالیت |
1 |
1610000 |
|||
وزارت آموزش و پرورش |
تکالیف آموزش و پرورش در حوزه فرهنگسازی مرتبط با قانون و تسهیل ازدواج دانشجو- معلمان دانشگاه فرهنگیان مادههای (33 و 34) و 7 قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت |
فعالیت |
1 |
500000 |
||||
وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی |
تکلیف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در حوزه فرهنگسازی مرتبط با قانون مادههای (25 تا 36) و تکالیف وزارت فرهنگ و ارشاد (دبیرخانه ستاد عالی کانونهای مساجد کشور) در حمایت از تشکلهای مردمنهاد و فعالین مردمی مرتبط با قانون ماده (۳۱) |
کانون |
1000 |
500000 |
||||
حوزه علمیه خواهران |
تکالیف حوزه علمیه خواهران در حوزه فرهنگسازی مرتبط با قانون مادههای (25 تا 36) |
فعالیت |
1 |
20000 |
||||
نهاد نمایندگی مقام معظم رهبری در دانشگاهها |
تکالیف نهاد نمایندگی مقام معظم رهبری در دانشگاهها (واسطهگری اردوهای آموزشی ابتدای ازدواج) در حوزه فرهنگسازی مرتبط با قانون مادههای (25 تا 36) |
فعالیت |
1 |
100000 |
||||
مرکز خدمات حوزه علمیه |
تکالیف مرکز خدمات حوزه علمیه در حوزه فرهنگسازی مرتبط با قانون مادههای (25 تا 36) |
فعالیت |
1 |
500000 |
||||
سازمان تبلیغات |
تکالیف سازمان تبلیغات در حوزه فرهنگسازی مرتبط با قانون |
فعالیت |
1 |
1000000 |
||||
حوزه امور آموزش |
تأمین تسهیلات ودیعه مسکن دانشجویان متأهل موضوع ماده (8) قانون حمایت ازخانواده و جوانی جمعیت |
وزارت علوم، تحقیقات و فناوری |
کمک به پرداخت وام ودیعه دانشجویی (صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم) |
دانشجو |
|
6800000 |
6800000 |
|
حوزه امور اجتماعی |
تأمین ودیعه مسکن طلاب متأهل |
مرکز خدمات حوزه علمیه |
کمک به پرداخت وام ودیعه مسکن طلاب (صندوق رفاه) |
تعداد طلاب |
300 |
400000 |
32400000 |
|
اختصاص سبد تغذیه رایگان و بسته پیشنهادی |
وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی |
حمایت از واگذاری سبد تغذیه رایگان و بسته بهداشتی رایگان |
نفر |
227000 |
15000000 |
|||
بیمه مادران غیرشاغل سه فرزند بیشتر در روستا و عشایری |
بیمه مادران خانهدار دارای سه فرزند و بیشتر روستایی و عشایر (صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر) |
تعداد بیمه شده |
312000 |
7000000 |
||||
پرداخت مابهالتفاوت حق بیمه (سه ماه افزایش مرخصی زایمان) از ۶ ماه به 9 ماه |
جبران بخشی از هزینه افزایش مرخصی زایمان |
تعداد بیمه شده |
42600 |
10000000 |
||||
مجموع |
|
63,050,000 |
مأخذ: [6].
نکته قابلتوجه درخصوص جدول فوق آنکه بهرغم تخصیص اعتبار مذکور و واریز آن به خزانهداری، تا اسفندماه 1402 بهعلت عدم تعریف شناسه ملی دستگاه برای دبیرخانه و درنتیجه عدم افتتاح شماره حساب نزد خزانهداری، امکان برداشت این اعتبار و توزیع آن بین دستگاههای اجرایی وجود نداشت. بدینترتیب اگرچه تخصیص اعتبارات برخلاف سال 1401، بهنحوی صورت گرفته که مواد متعددی در حوزههای مختلف بهداشت و سلامت، رفاه اجتماعی، فرهنگ و آموزش و ... دیده شده، اما بااینحال موانع حقوقی– ساختاری مانع توزیع این اعتبار تا اسفندماه 1402 توسط دبیرخانه ستاد شد. درنهایت و با توجه به پیگیریهای دبیر ستاد ملی جمعیت (ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت)، ایجاد شناسه ملی دستگاه و حساب بانکی در اسفندماه 1402 به سرانجام رسید و درنتیجه در انتهای اسفندماه 1402، اعتبار تخصیصیافته، توسط دبیرخانه برداشت و بین دستگاههای اجرایی جهت پیشبرد مواد قانون- مبتنیبر موارد ذکر شده در جدول فوق- توزیع شد.
بر این اساس برخلاف سال 1401 که بهرغم تخصیص و توزیع اعتبار، شاهد توزیع نامتوازن آن بین احکام مصرح در قانون بودیم، در قانون بودجه سال 1402، مانع حقوقی پیش روی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت، مانع توزیع اعتبارات در طول سال و بهتبع آن عدم خدمترسانی به جامعه هدف در دستگاههای اجرایی شده است. بهعنوان مثال، در نامهای که ازسوی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به شماره 67926 مورخ 1403/3/21 در پاسخ به نامه مرکز پژوهشهای مجلس ارسال شده، تأکید گردیده که عدم توزیع اعتبار خوابگاههای متأهلی و ودیعه مسکن در سال 1402، موجب تأخیر در ارائه خدمات به دانشجویان شده است.
با توجه به حوزههای مذکور در جدول فوق، سهم حوزههای امور بهداشت و درمان، رفاه اجتماعی، امور فرهنگی، امور آموزشی، امور حاکمیتی از کل اعتبار اختصاصیافته به ردیف اختصاصی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت بهشرح زیر است:
شکل 2. شکل سهم امور مختلف در نحوه تخصیص اعتبارات ردیف اختصاصی قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سال 1402
همانطور که ملاحظه میشود سهم حوزه بهداشت و درمان و امور فرهنگی از سایر حوزهها کمتر بوده و 9 درصد کل اعتبار را دربرمیگیرد. این درحالی است که بیش از 13 حکم در حوزه بهداشت و درمان در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت وجود دارد که ذیل آنها تکالیف متعددی همچون بیمه درمان ناباروری، تجهیز مراکز درمان ناباروری، بیمه مادران فاقد بیمه و کودکان، پرداخت فوقالعاده کمک به فرزندآوری به بهورزها، ارتقای خدمات زایشگاهی ایمن و استاندارد، توسعه مراکز زایمان بدون درد و ... دیده شده که همگی نیازمند اعتبارات مشخص جهت اجرایی شدن هستند.
نکته قابلتوجه دیگر درخصوص جدول 5، سهم امور حاکمیتی همچون حمایت از راهبری و برنامهریزی فعالیتهای استانی، رصد موالید و باروری در سطح کشور، سامانه مستقل و جامع رصد و پالایش میزان اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، خرید واحدهای صندوق سرمایهگذاری قابل معامله در بورس و ...، میباشد که 20 درصد کل اعتبار را به خود اختصاص داده و رقم قابل ملاحظهای است. البته مشخص نیست چرا خرید واحدهای صندوق سرمایهگذاری قابل معامله در بورس و موضوع برگزاری کمیسیون سقط جنین ذیل امور حاکمیتی دیده شده است. علاوهبراین، ذیل عنوان نظارت بر اجرایی شدن قانون حمایت از خانواده و جمعیت نیز عناوینی همچون «آگاهیبخشی نسبت به وجوه مثبت و ارزشمند ازدواج بههنگام، تعدد فرزندان در خانواده، تقویت و حمایت از نقش مادری و همسری، صیانت از تحکیم خانواده، مبارزه با سقط جنین» ذکر شده که بهطور مشخص ارتباط ماهوی با موضوع نظارت نداشته و باید ذیل امور فرهنگی قرار میگرفت. درصورتیکه این عناوین را به بخش امور فرهنگی اضافه کنیم، اعتبار تخصیصیافته برای حوزه فرهنگی 755 میلیارد تومان خواهد بود و درصد امور فرهنگی به 12 درصد افزایش خواهد یافت.
علاوهبراین درخصوص جدول 5 و نحوه تخصیص اعتبارات چند نکته قابل تأمل است:
همانطور که ملاحظه میشود برای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سال 1402، درمجموع 7 هزار و 255 میلیارد تومان تخصیص داده شده که با توجه به تعدد مواد قانون و تکالیف دستگاههای اجرایی، این اعتبار پاسخگوی اجرای تمامی مواد قانون نیست؛ لذا این مسئله بهویژه درخصوص اجرای بیمه زنان خانهدار روستایی و عشایر ماده (21)، بیمه درمان ناباروری ماده (43)، سبد تغذیه رایگان مادران باردار، شیرده و دارای کودک زیر پنج سال ماده (۲۴) حائز اهمیت بوده بهویژه آنکه منابع مورد نیاز جهت اجرای کامل برخی احکام قابلتوجه است. بهعنوان مثال براساس مصاحبه با مدیران دبیرخانه ستاد ملی جمعیت، 2 میلیون و 236 هزار زن مشمول ماده (۲۱) جهت بیمه زنان خانهدار روستایی و عشایر هستند که جهت اجرای این ماده حدود 2 هزار میلیارد تومان مورد نیاز است. این مسئله درخصوص اجرای مادههای (16) و (24) نیز صادق است. بر این اساس، اولویتبندی مسایل و موضوعات مصرح در قانون با توجه به اعتبار پیشبینی شده ضرورت دارد.
اینکه وزن اثرگذاری هر موضوع (هر حکم قانونی در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت) به چه میزان است، و چه جامعه مخاطبی را تحت پوشش قرار میدهد در این اولویتبندی مسلماً تأثیرگذار است. قابلیت ارزیابی و اثربخشی را نیز یکی دیگر از ملاکهای اولویتبندی مسائل باید قرار داد.
آنچه انتظار میرفت در فرایند تخصیص اعتبار قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت تحقق یابد، ابتدا مسئلهشناسی دقیق و اولویتبندی موضوعات مبتنیبر شاخصهایی همچون ضریب اثربخشی مواد، اجماع عمومی، مطالبات مردمی و همچنین ضریب پوشش جامعه در تناسب با بودجه موجود بود؛ بهویژه آنکه این مسئله در بند «ب» ماده (1) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت جزء وظایف ستاد ملی جمعیت قرار گرفته است. بااینحال، نگاهی به جدول فوق که در ستاد ملی جمعیت به تصویب رسیده، نشان میدهد ملاک انتخاب برخی از موضوعات و محورها واضح نیست و مشخص نیست که چرا از بین 72 ماده قانون این موضوعات انتخاب شدهاند.
ازسوی دیگر، ملاک تعیین سنجه عملکرد و تعداد جامعه هدف در جدول تدوین شده نیز مشخص نیست. بهعنوان مثال برای خرید واحدهای صندوق سرمایهگذاری قابل معامله در بورس برای 840 هزار فرد، مبلغ 840 میلیارد تومان پیشبینی شده که از متولدین سال 1402 –یک میلیون و 57 هزار و 959 نفر کمتر برآورد شده است. جهت بیمه زنان خانهدار دارای سه فرزند روستایی و عشایر صرفاً 312 هزار نفر مشمول شناخته شدهاند؛ این درحالی است که براساس اعلام وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی حدود ۲ میلیون و236 هزار زن روستایی و عشایر که دارای سه فرزند و بیشتر مشمول این طرح هستند [8]. اینکه چرا تنها 14 درصد جامعه زنان روستایی و عشایر دارای حداقل سه فرزند مشمول شناخته شدهاند و ملاک تعیین هدف تعیین شده چیست، واضح نیست.
یکی از مهمترین اقداماتی که باید در راستای هزینهکرد اعتبارات مورد توجه قرار گیرد، طراحی شاخصهای نظارتپذیر و عملیاتی است. این مسئله بهویژه در موضوعات فرهنگی که ماهیتی سیال و کیفی دارند، پررنگتر از سایر بخشهاست. نگاهی به جدول 5 نشان میدهد، سنجش عملکرد موضوعات فرهنگی لحاظ شده به علت کلی ذکر شدن عناوین بسیار چالشزاست. بهعنوان مثال، برای موضوع «فرهنگسازی در راستای اجراییسازی قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» برای دستگاههایی همچون سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت آموزش و پرورش، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، حوزه علمیه خواهران، نهاد نمایندگی در دانشگاهها، مرکز خدمات حوزه علمیه درمجموع 603 میلیارد تومان با هدف حمایت از فعالیتهای فرهنگی تخصیصیافته که نظارت بر نحوه هزینهکرد و فعالیتهای صورت گرفته از حیث اثربخشی اقدامات بسیار دشوار است. برای موضوع حمایت از جریانسازی ویژه رسانهای صداوسیما نیز 300 میلیارد ریال اعتبار لحاظ شده است. اگرچه تمرکز بر مسائل فرهنگی و تغییر نگرش درخصوص فرزندآوری بسیار حائز اهمیت است، اما با توجه به اینکه ارزیابی اقدامات صورت گرفته ذیل این حوزه بهعلت ماهیت کیفی آنها و ذکر کلی عناوین دشوار است، بسیار محتمل است که این اعتبارات صرف اقدامات کماثر، کممخاطب و یا فعالیتهای تکراری شود. آنچه در این راستا حائز اهمیت است جهتدار کردن اعتبارات فرهنگی ذیل دستگاهها و همچنین توجه به کیفیت اقدامات بهجای کمّیت آنهاست. باید توجه کرد که این مسئله بهمعنی پیشنهاد جهت عدم تخصیص اعتبار برای موضوعات فرهنگی نیست؛ بلکه آنچه در اینجا مدنظر است شفافسازی و پرهیز از کلیگویی از عناوین جهت نظارتپذیری بیشتر اقدامات است (بهعنوان مثال جهت شفافسازی بیشتر و همچنین فراهم کردن امکان نظارت بیشتر میتوان به تخصیص اعتبار برای ساخت یک سریال «الف» ویژه در موضوع تحکیم خانواده و فرزندآوری بهجای عنوان کلی فرهنگسازی اشاره کرد).
بر این اساس، ذکر موضوعات بهصورت دقیق و عملیاتی و پرهیز از کلیگویی و همچنین طراحی شاخصهای کمّیوکیفی جهت سنجش و ارزیابی اقدامات دستگاهها در این زمینه حائز اهمیت است.
یکی دیگر از نکات قابلتوجه درخصوص جدول فوق، عدم تفکیک اعتبارات برنامهای ذیل دستگاهها و شرح وظایفی میباشد که قانونگذار در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای آن ایجاد کرده است.
علاوهبراین، تفکیک وظایف و تکالیفی دستگاه های اجرایی که برای اولینبار در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت ذکر شدهاند (مثل سبد تغذیه رایگان برای مادران باردار و کودکان خردسال نیازمند) و درنتیجه تاکنون جزء برنامه دستگاهها وجود نداشته از وظایفی که حتی در صورت فقدان قانون نیز مبتنیبر سیاستهای کلی و قانون شرح وظایف دستگاه انتظار اجرای آنها وجود داشته، حائز اهمیت است.
توجه به این نکته ضروری است که ماهیت برخی از تکالیفی که در جدول فوق برای آنها اعتبار اختصاصیافته، نیازمند منابع مجزایی نیست. بهعنوان مثال برای اجرای ماده (۳۱) برای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، 500 میلیارد ریال و برای وزارت کشور جهت اجرای همین موضوع، 200میلیارد ریال اعتبار در نظر گرفته، این درحالی است که سیاق ماده (31)، صرف اعتبار از محل اعتبارات حمایتی خود دستگاه است و صرفاً دستگاههای اجرایی باید اعتباری که در این زمینه دریافت میکردند را بهصورت جهتدار در حوزه جمعیت و فرزندآوری هزینه کنند.
این موضوع برای اجرای مادههای (30) و (31) توسط سازمان تبلیغات اسلامی نیز که درمجموع 161 میلیارد تومان برای آنها اعتبار اختصاصیافته، صادق است. بر این اساس بهنظر نمیرسد اولویتبندی و تفکیک وظایف تخصصی از وظایف ذاتی جهت هزینهکرد اعتبارات قانونی صورت پذیرفته باشد.
ازسوی دیگر، در قانون بودجه سال 1402 ذیل تبصره «ح» نیز تمامی دستگاههای اجرایی مکلف شدهاند که یک درصد اعتبارات هزینهای خود را در امور زنان و خانواده و حمایت از فرزندآوری هزینه کنند. در این تبصره ذکر شده: «بهمنظور تحقق اهداف مندرج در اصول دهم (۱۰)، بیستم (۲۰) و بیستویکم (۲۱) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و سیاستهای کلی برنامه پنجساله هفتم مبنیبر «تحکیم نهاد خانواده و رفع موانع رشد و شکوفایی بانوان» کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند یک درصد (۱%) از اعتبارات هزینهای خود را (بهاستثنای فصول ۱، ۴ و ۶) در موضوعات مربوط به حوزه زنان از قبیل توانمندسازی زنان خودسرپرست، حمایت از فرزندآوری، مشاوره در حوزه خانواده، حمایت از زنان و دختران در معرض آسیب و یا آسیبدیده، سلامت، بهداشت، آموزش، ورزش و کارآفرینی زنان هزینه کنند. آییننامه اجرایی این بند مشتملبر برنامه عملیاتی دستگاههای ذیربط ظرف دو ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون توسط معاونت ریاستجمهوری در امور زنان و خانواده با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارتخانههای کشور و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه میشود و به تصویب هیئتوزیران میرسد. سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یکبار به کمیسیونهای اجتماعی، فرهنگی و بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی ارائه کنند».
علاوهبراین، براساس بند «هـ» تبصره «۹» قانون بودجه سال 1402 و در راستای ارتقای اخلاق و فرهنگ اسلامی، شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در این قانون مکلف بودند «یک درصد (۱%) از هزینههای خود را برای همافزایی و ارتقای فعالیتها و تولیدات فرهنگی از قبیل موضوعات قرآنی، نمایشی، جوانی جمعیت، مطبوعاتی، رسانهای نوین، نشر و کتاب و تولید محتوای فرهنگی فاخر فارسی در فضای مجازی و گردشگری، توسعه و آموزش سواد رسانهای اختصاص دهند». مبتنیبر آییننامه اجرایی این بند، بخشی از اعتبارات آن، باید به حوزه تشکیل و تحکیم خانواده، افزایش فرزندآوری و جوانی جمعیت اختصاص یابد.
درحقیقت میتوان گفت؛ عدم تفکیک اعتبارات برنامهای دستگاهها از اعتبار مورد نیاز جهت اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت منجر به ابهام در هزینهکردها و ضعف در نظارتپذیری شده است. در حال حاضر، اینکه چه فعالیتها و اقداماتی بهعنوان کارویژه جدید ذیل دستگاهها ایجاد شده و چه فعالیتهایی از قبل صورت میگرفته در این حوزه محل ابهام است. ازسوی دیگر، توجه به این نکته ضروری است که با توجه به اینکه اعتبار پیشبینی شده برای اجرای قانون در سال 1402، 7 هزار میلیارد تومان بوده، انتظار میرود در مواردی که همپوشانی با فعالیتهای مسبوقبهسابقه دستگاهها وجود دارد، آن اعتبار با اولویت موضوعات اثربخشتر و با جامعه مخاطب بیشتر و یا تکالیف بر زمین مانده همچون اجرای مادههای (22)، (23)، (32) و (41) و ... قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت هزینه شود.
بهنظر میرسد تفکیک اعتبارات برنامهای دستگاه که میتواند در راستای اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیز هزینه شود، از اعتبارات تخصصی مرتبط با این قانون، توسط ستاد ملی جمعیت و دبیرخانه آن ضرورت دارد. این امر امکان نظارت بیشتر بر اعتبارات را فراهم خواهد کرد.
یکی از مهمترین چالشهایی که در بررسی اعتبارات مرتبط با جمعیت بهچشم میخورد، عدم استفاده از ظرفیتهای استانی و اعتبارات ذیل استانها در جهت پیشبرد اهداف قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت است. بهعنوان مثال در قانون بودجه سال 1402 ذیل بند «ع» تبصره «9»، شورای برنامهریزی استان مکلف به هزینهکرد حداقل پنج درصد اعتبارات سرمایهای استانی در امور مختلف ازجمله موضوع جوانی جمعیت شده است. در این تبصره ذکر شده: «شوراهای برنامهریزی استان، موظفند حداقل پنج درصد (۵%) از اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای استانی را بهمنظور توسعه زیرساختهای گردشگری، مرمت بافت تاریخی، حوزهها و مصلاهای نیمهتمام، اردوگاههای کشوری و استانی آموزش و پرورش، مساجد نیمهتمام استان و اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت هزینه کنند. سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر 6 ماه یکبار به کمیسیونهای آموزش، تحقیقات و فناوری، فرهنگی و اجتماعی مجلس شورای اسلامی ارائه کند».
این موضوع در بند «ج» تبصره «3» قانون بودجه سال 1403 نیز تکرار شده است. این درحالی است که بنابر مصاحبه صورت گرفته با کارشناسان سازمان برنامه و بودجه از این ظرفیت مهم در اعتبارات استانی بهره جسته نشده و در مقابل در جدول 5 برای شورای برنامهریزی استانها مبلغ 31 میلیارد تومان جهت حمایت از راهبری و برنامهریزی و نظارت بر فعالیتهای استانی لحاظ شده است. امری که نشان از عدم اطلاع و آگاهی کافی مدیران و حتی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت از ظرفیتهای بودجهای استانی جهت پیشبرد اهداف قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت دارد. این اعتبار امکان برنامهریزی مبتنیبر آمایش سرزمین را نیز فراهم میکند.
4.جایگاه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و دبیرخانه آن در توزیع اعتبارات
یکی از مهمترین چالشهایی که در فرایند تخصیص اعتبارات بهچشم میخورد و در بررسی اعتبارات دو سال گذشته نیز بهوضوح قابل ملاحظه بود، جایگاه ستاد ملی جمعیت در نحوه توزیع اعتبار است.
طی دو سال مورد بررسی در این گزارش، شیوه تصویب و توزیع اعتبار ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به این نحو بود که در قانون بودجه اعتبار مشخصی جهت اجرای کلیت قانون در قالب ردیفی مشخص تعیین شده و سپس در جلسه ستاد ملی جمعیت، نحوه توزیع اعتبار و دستگاههای اجرایی تعیین شده است.
این درحالی است که در ماده (1) قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» مقرر شده «بهمنظور راهبری، برنامهریزی، ارزیابی کلان و نظارت بر اجرای این قانون با رعایت مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی»، ستاد ملی جمعیت به ریاست رئیسجمهور تشکیل میشود. براساس بند «ب» همین ماده، وظایف ستاد ملی جمعیت نیز مشخص شده است. برخی از این وظایف که مرتبط با بودجه هستند به این شرح میباشند:
- «پیشنهاد اعتبار دستگاههای مرتبط با این قانون در بودجه سنواتی به سازمان برنامه و بودجه کشور»،
- «دریافت گزارش سالیانه عملکرد و ارزیابی فعالیتهای صورت گرفته در ارتباط با بودجههای اختصاصیافته در موضوع جمعیت و فرزندآوری»
- «نظارت بر طرحها، برنامهها و عملکرد ناظر بر اعتبارات مرتبط با این قانون».
براساس تبصره «2» این ماده، «ستاد ملی جمعیت دارای دبیرخانه مستقل بوده و دبیر ستاد، مسئولین معاونتها و کارگروههای تخصصی دبیرخانه مذکور با حکم رئیسجمهور منصوب میشوند. دبیرخانه ستاد ملی جمعیت مسئولیت تهیه طرحها و پیگیری مصوبات ستاد ملی جمعیت را برعهده دارد».
حال سؤال اینجاست که مطابق با ماده (1)، آیا توزیع اعتبارات پس از تصویب قانون بودجه سنواتی، جزء وظایف ستاد ملی جمعیت است یا خیر؟ بهنظر میرسد منظور از عبارت «پیشنهاد اعتبار دستگاههای مرتبط با این قانون در بودجه سنواتی به سازمان برنامه و بودجه کشور» در متن ماده (1) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت این نکته است که هر سال باید میزان اعتبار سال آینده دستگاههای اجرایی، مبتنیبر عملکرد آنها و گزارشهای نظارتی در سال جاری تا پیش از تدوین لایحه بودجه سال آینده توسط ستاد تهیه و به سازمان برنامه و بودجه ارسال شود تا پس از بررسیهای کارشناسی در لایحه بودجه درج شود. بااینحال، آنچه در عمل طی این سالها رخ داده، تصویب کلیت اعتبار اجرای قانون (یک رقم کلی بدون اشاره به سهم دستگاههای اجرایی) در قانون بودجه هرسال و سپس تصمیمگیری درخصوص چگونگی توزیع آن در جلسه ستاد ملی جمعیت و ارسال آن به سازمان برنامه و بودجه بوده که بهنظر میرسد مغایر با فرایندی است که قانونگذار تعیین کرده است. بخشی از این مسئله برآمده از بند«ب» تبصره «۱۷» قانون بودجه سال 1401 است. این درحالی است که این مسئله در قانون بودجه سال 1401 امری موقتی و بهواسطه عدم تشکیل ستاد ملی جمعیت در زمان تدوین قانون بودجه مطرح شده بود و پس از تشکیل ستاد ملی جمعیت و همچنین دبیرخانه آن در سنوات بعدی بلاموضوع است.
علاوهبر در تبصره «3» ماده (71) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیز بر ضرورت درج اعتبارات دستگاههای اجرایی مبتنیبر عملکرد آنها در لایحه بودجه سنواتی جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی تأکید شده است. در این تبصره ذکر شده: «دولت مکلف است از سال دوم اجرای این قانون، اعتبار مرتبط با موضوع جمعیت در دستگاهها را به پیشنهاد ستاد ملی جمعیت براساس میزان عملکرد آن دستگاهها در سالهای قبل در لایحه بودجه سنواتی پیشنهادی به مجلس شورای اسلامی درج نماید». بر این اساس، مشخص نشدن اعتبار موضوع جمعیت دستگاههای اجرایی در بودجه سنواتی برخلاف نص صریح قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت است.
با توجه به مطالب فوق این انتظار وجود دارد که پیش از تصویب بودجه، اعتبارات مورد نیاز هر دستگاه و موضوعات آن تعیین و پس از تصویب در جلسه ستاد ملی جمعیت به سازمان برنامه و بودجه ارسال شود تا در زمان تهیه بودجه سنواتی ذیل هر دستگاه و در ردیف مشخص تعیین گردد. این مسئله در مصوبه جلسه سوم ستاد ملی جمعیت مورخ 1401/9/16 نیز مورد تأکید قرار گرفته است. در این مصوبه ذکر شده:
کلیه دستگاهها مکلفند موضوع حمایت از خانواده و جوانی جمعیت را بهعنوان روح حاکم بر برنامههای خود در نظر گرفته و ارتباط هر برنامه با نحوه تحقق قانون را شفاف نمایند. همچنین دستگاهها باید یک خط برنامه مستقل با عنوان حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و اختصاص اعتبارات مکفی در برنامههای سال 1402 خود پیشبینی نموده و پس از تنظیم موافقتنامههای مورد نیاز با سازمان برنامه بودجه یک نسخه از آن را برای دبیرخانه ستاد ملی جمعیت ارسال نمایند. همچنین سازمان برنامه و بودجه مکلف است یک ردیف اختصاصی برای موضوع جمعیت در دستگاههای متولی اجرای این قانون ایجاد نماید. |
علاوهبراین، یکی دیگر از چالشها در فرایند تخصیص اعتبار که پیشتر نیز به آن اشاره شد، ماهیت حقوقی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت از حیث جایگاه آن بهعنوان یک دستگاه اجرایی یا نهاد هماهنگکننده دستگاههای اجرایی است. این نکته از این حیث حائز اهمیت است که در قانون بودجه سال 1402 این دبیرخانه بهعنوان یک دستگاه ذیل نهاد ریاستجمهوری قلمداد شده و بر این مبنا تخصیص اعتبار به آن نیازمند مشخص شدن ساختار سازمانی آن در سازمان اداری و استخدامی کشور، تعیین شناسه و حساب ملی نزد خزانهداری بوده که عدم تعیین تکلیف در این زمینه، چالشهایی را درخصوص برداشت اعتبار تخصیص داده شده در قانون بودجه سال 1402 تا اسفندماه ایجاد کرد.
مراجعه به ماده (1) قانون و بررسی تبصره ذیل آن نیز نشاندهنده ابهام درخصوص ساختار حقوقی دبیرخانه ستاد است. توجه به این نکته ضروری است که ماهیت وظایف دبیرخانه ستاد در فرایند تصویب قانون حمایت از خانواده و جمعیت با ایراد شورای نگهبان نیز مواجه شده بود. به این شکل که در تبصره «3» ماده (1) مصوبه کمیسیون مشترک جوانی جمعیت، دبیرخانه ستاد مسئولیت پیگیری کلیه امور اجرایی، نظارتی و مصوبات ستاد را برعهده داشت و در تبصره «1» ماده (72) نیز قید شده بود که دبیرخانه ستاد ملی جمعیت باید بر طرحها، برنامه و عملکرد این اعتبارات نظارت داشته باشد، بااینحال شورای نگهبان در فرایند بررسی مصوبه، مقصود از «نظارت دبیرخانه ستاد» و سازوکارهای آن را در بند «3-1» مشمول ابهام دانست. بر این اساس کمیسیون مشترک حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، عبارت «امر نظارت» را از متن حذف کرد و نظارت بر طرحها، برنامهها و عملکرد اعتبارات ماده (72) را نیز به ستاد ملی جمعیت واگذار کرد. درعینحال در متن قانون نیز قید شد که وظایف نظارتی ستاد نافی نظارت سایر نهادهای ناظر کشور نیست و بدینترتیب ایرادات شورای نگهبان نسبت به این مواد برطرف شد. بااینحال بهنظر میرسد اصلاح صورت گرفته منجر به ابهام در ساختار ستاد و وظایف آن شده است.
بر این اساس و با توجه به ایرادات شورای نگهبان بهنظر نمیرسد منظور قانونگذار از دبیرخانه، تبدیل آن به یک دستگاه اجرایی مستقل باشد؛ بلکه بیشتر هدف یک نهاد هماهنگکننده و نظارتی است. مضافبر اینکه درصورتیکه منظور قانونگذار از دبیرخانه، دستگاه مستقل برداشت میشد، این مسئله با ایراد بار مالی شورای نگهبان نیز مواجه میشد. علاوهبراین، در تبصره «2» صرفاً وظیفه تهیه طرحها و پیگیری مصوبات ستاد برعهده دبیرخانه گذاشته شده است که بیشتر نقش پشتیبانیکننده و هماهنگکننده را به ذهن تداعی میکند. بر این اساس بهنظر میرسد تلقی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت بهعنوان دستگاه اجرایی چندان منطقی نیست و مبنای درستی ندارد.
ازسوی دیگر، پیشبینی اعتبار برای دبیرخانه ستاد بهصورت کلی (بدون اشاره به میزان اعتبار دستگاه اجرای جهت اجرای تکالیف مصرح در قانون) بهجای پیشبینی اعتبار برای هریک از دستگاههای اجرایی و درج ردیف تخصصی ذیل برنامههای آنها، این چالش را بهوجود خواهد آورد که در صورت عدم تشکیل جلسه ستاد به هر دلیل، روند تخصیص و توزیع اعتبار نیز با چالش مواجه شده و با تأخیر روبهرو خواهد شد. بهعنوان مثال در حال حاضر بهعلت شهادت رئیسجمهور فقید شهید حجتالاسلام و المسلمین رییسی و تغییر دولت، برگزاری جلسات این ستاد با تأخیر مواجه شده و همین مسئله مانع توزیع اعتبارات قانون بودجه سال 1403 شده است. این درحالی است که درصورتیکه اعتبارات ذیل دستگاههای اجرایی در قانون بودجه پیشبینی میشد، پس از ابلاغ بودجه، نحوه توزیع آن مشخص بود و این امکان وجود داشت با نظارت دبیرخانه ستاد این اعتبار توزیع شود.
با توجه به مطالب فوق بهنظر میرسد اولین گام در این مسیر، مشخص کردن ساختار حقوقی دبیرخانه و جایگاه آن در توزیع اعتبار است. بااینحال با توجه به اهمیت شأن نظارتی و هماهنگکننده دبیرخانه ستاد ملی جمعیت و بهمنظور حفظ استقلال این نهاد مناسب است ردیف مستقلی برای دبیرخانه ستاد ملی جمعیت با شرح فعالیت «نظارت و پیگیری اجرای قانون و هزینهکرد اعتبارات در دستگاههای اجرایی» مشاهده شود.
علاوهبراین پیشنهاد میشود؛ برای تهیه لایحه بودجه سال 1404، مسیر تصویب بودجه قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت اصلاح شده و مطابق با نص ماده (1) حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مراحل ذیل در پیش گرفته شود:
شکل ۳. مراحل تصویب اعتبارات قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
مأخذ: نگارنده.
5.جایگاه نهاد ناظر قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سازمان برنامه و بودجه کشور
یکی دیگر از چالشهایی که در فرایند سنجش وضعیت تخصیص اعتبارات و نظارت بر دستگاههای اجرایی وجود دارد، نحوه نظارت بر اعتبارات قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در ساختار سازمان برنامه و بودجه کل کشور است. در حال حاضر پیگیری اعتبارات مرتبط با اجرای قانون به امور فرهنگی، گردشگری و ورزش سازمان برنامه و بودجه واگذار شده است. این درحالی است که برخی از اموری که ذیل قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت قرار میگیرد؛ بهعنوان مثال درمان ناباروری و موضوعات مرتبط با حوزه رفاه در سایر امور سازمان برنامه و بودجه پیگیری میشود. امری که امکان گزارشگیری منسجم، جامع و مبتنیبر تمامی ابعاد را تا حدودی سلب کرده است. علاوهبراین، درصورتیکه ذیل برنامههای سایر دستگاه، برخی موضوعات مرتبط با موضوع جوانی جمعیت دنبال شود؛ امکان پیگیری، نظارت و تجمیع اعتبارات وجود ندارد. این پراکندگی، ضمن عدم جامعیت در احصای اعتباراتی که در این حوزه هزینه میشود، مانع از فهم همپوشانی فعالیتهای دستگاه و اعتبارات هزینه شده در این زمینه میگردد. با توجه به مطالب فوق بهنظر میرسد موضوع جمعیت و اعتبارات مرتبط با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، باید در جایگاهی فراتر از رؤسای امور پیگیری شود. بهویژه آنکه موضوع جمعیت فرابخشی است و ضرورت رصد و ارزیابی اعتبارات مرتبط با آن در تمامی امور ذیل سازمان برنامه و بودجه وجود دارد.
همانطور که ملاحظه شد مجموعه اطلاعات حاصله از سازمان برنامه و بودجه کل کشور و دبیرخانه ستاد ملی جمعیت نشان از تخصیص اعتبار ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سالهای 1401 و 1402 دارد. بااینحال بررسی نحوه تخصیص این اعتبار در سالهای یاد شده، نشان از ابهامات متعدد درخصوص کمّیتوکیفیت توزیع اعتبارات بهعلت مشخص نبودن سازوکار توزیع آن و مسئلهشناسی دقیق در قانون بودجه دارد.
در سال 1401، بهعلت توزیع بخش عمده از اعتبار ردیف اختصاصی، اجرای قانون به موضوع افزایش حق عائلهمندی و حق اولاد، احکامی از قانون که اعتبار جهت اجرای آنها اختصاصیافته، بسیار محدود بوده و عمده اعتبار صرف اجرای ماده (16) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت شده است. این توزیع نامتوازن علاوهبر اینکه مصوبه ستاد ملی جمعیت را نداشته و درنتیجه میتوان گفت تخلف از نص صریح بند «ب» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 است، این تلقی نادرست را دامن زده که اعتبارات قانون، تخصیص نداشته است. علاوهبراین، توزیع نامتوازن یاد شده برخی از احکام را که جهت اجرا نیازمند تأمین اعتبار بودند، در موقعیت عدم اجرا قرار داده است.
ازسوی دیگر، در سال 1402 با توجه به اختصاص ردیفی مستقل به دبیرخانه ستاد ملی جمعیت و بهعلت واضح نبودن ساختار سازمانی دبیرخانه و فقدان شناسه ملی، امکان برداشت اعتبار تخصیص داده شده تا پایان سال فراهم نشد و درنهایت پس از رفع مشکلات مذکور، در انتهای اسفندماه، اعتبارات توزیع شد و همین مسئله مانع از پیشبرد احکام تخصصی اجرای قانون توسط دستگاههای اجرایی شده است. بر این اساس میتوان گفت؛ در سال 1402 عدم توزیع بهموقع اعتبارات مانع جدی در راستای اجرای احکامی شده که تحقق آنها نیازمند تأمین اعتبار بوده است.
همچنین، بررسی جدول توزیعی اعتبار ردیف اختصاصی اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در سال 1402 نشان از چالشهایی همچون واضح نبودن شاخصها و معیارهای اولویتبندی موضوعات جهت هزینهکرد اعتبارات، نبود شاخصهای نظارتپذیر و عملیاتی جهت سنجش هزینهکرد، عدم تفکیک اعتبارات برنامهای دستگاهها از اعتبارات قانون جوانی جمعیت و فقدان مکانیسمی شفاف جهت اعمال نظر دبیرخانه ستاد ملی جمعیت درخصوص اعتبارات استانی دارد.
بررسی نحوه تصویب و تخصیص اعتبارات ردیف تخصصی قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در قانون بودجه سالهای 1401 تا 1403 نشان میدهد آنچه در عمل رخ داده، تصویب کلیت اعتبار اجرای قانون (یک رقم کلی بدون اشاره به سهم دستگاههای اجرایی) در قانون بودجه هرسال و سپس تصمیمگیری درخصوص چگونگی توزیع آن در جلسه ستاد ملی جمعیت بوده است که بهنظر میرسد مغایر با فرایندی است که قانونگذار تعیین کرده است. چراکه مطابق با نص تصریح تبصره «3» ماده (71) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، بر درج اعتبارات دستگاههای اجرایی مبتنیبر عملکرد آنها در لایحه بودجه سنواتی جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی تأکید شده است.
ازسوی دیگر، اعتبار ردیف تخصصی دبیرخانه ستاد ملی جمعیت در قانون بودجه سال 1403 نیز بهعلت عدم تشکیل جلسه ستاد ملی جمعیت همچنان تخصیصنیافته که نشان از ضرورت اصلاح مسیر تخصیص اعتبارات برای دستگاههای اجرایی و همچنین اهمیت تعیین تکلیف اعتبارات دستگاهی بهصورت مشخص در قانون بودجه دارد.
با توجه به تجربه تخصیص اعتبارات در سالهای 1401 و 1402، انتظار میرود در سنوات آینده موارد زیر، بهعنوان موارد قابلتوجه نظام بودجهریزی و دبیرخانه ستاد ملی جمعیت قرار گیرد: