خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در غیاب یک نظام اطلاعات کامل رفاهی‌، اجرای برنامه‌های فقرزدایی علاوه‌بر آنکه می‌تواند به اتلاف منابع منجر شود، ممکن است عادلانه بودن تخصیص منابع میان گروه‌های هدف شامل فقرا و محرومین یا منطبق‌بر اولویت‌های اصلی بودن آن را هم با چالش مواجه کند. اتلاف منابع و بی‌عدالتی در سیاست‌های فقرزدایی و محرومیت‌زدایی عمدتاً از رویکرد جزیره‌ای نهادهای فعال و خطاهای شدید در شناسایی فقر و محرومیت سرچشمه می‌گیرد. در‌حقیقت سازماندهی و استفاده از پایگاه اطلاعات با داده‌های تجمیع شده در کنار برخی اصلاحات فرایندی که خود می‌تواند با اتکا به داده‌ها امکان‌پذیر شود، رمز کارایی سیاست‌های فقرزدایی و محرومیت‌زدایی است. با درک اهمیت این موضوع نظام قانونگذاری کشور در سال‌های اخیر تلاش کرده است به وسیله تصویب برخی قوانین در این راستا گام بردارد ازجمله در بندهای «و» و «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 و بندهای «ج» و «ح» تبصره «17» قانون بودجه سال 1402 به‌صورت مجزا به موضوع ساماندهی سیاست‌های حمایتی و محرومیت‌زدایی از طریق تشکیل و توسعه پایگاه‌های اطلاعاتی مرتبط و برخی اصلاحات فرایندی مرتبط به‌منظور فقرزدایی و محرومیت‌زدایی پرداخته شده است. در بندهای «و» و «ج» تبصره «17» قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 با هدف ساماندهی سیاست‌های حمایتی به موضوع تجمیع اطلاعات نهادهای دولتی، عمومی و خصوصی که در حوزه فقرزدایی فعال هستند، پرداخته شده است. همچنین بندهای «ع» و «ح» تبصره «17» قوانین بودجه سال 1401 و 1402 نیز تجمیع اطلاعات نهادهای فعال در حوزه محرومیت‌زدایی در قالب پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان را مورد تأکید قرار داده است.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

• بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 در قانون بودجه سال‌های 1399، 1400 و 1402 نیز با تغییرات اندکی همچون تغییر در ضمانت اجرایی تکرار شده، اما در لایحه و متعاقب آن در قانون بودجه سال 1403 حذف شده است. هر‌چند می‌توان حذف این بند در قانون بودجه سال 1403 را ناشی از اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی دانست، اما دولت موضوع بندهای «و» و «ج» تبصره «17» قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 را در لایحه «تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)» نیز نیاورده است. با توجه به اهمیت هدف مورد نظر تبصره مذکور و ضرورت ساماندهی سیاست‌های حمایتی، لازم است مشخص شود که این عدم تکرار از نظر دولت به‌خصوص وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی چه معنایی دارد؟ آیا نیاز گذشته رفع شده است؟ همین موضوع در‌خصوص بند‌های «ع» و «ح» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 و 1402 نیز صادق است.
• با وجود تکرار قانون بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 و در سایر قوانین بودجه سنواتی و به‌رغم تلاش‌های اولیه، دولت در اجرای این بند از قانون موفق نبوده است.
• با توجه به اینکه سامانه تجمیع اطلاعات حمایتی نهادها توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی راه‌اندازی نشده است، مؤسسات خیریه خصوصی همچنان به رویه‌های غیر‌شفاف گذشته از معافیت مالیاتی سازمان مالیاتی موضوع بند «ط» ماده (139) قانون مالیات‌های مستقیم بهره‌مند می‌شوند.
• در‌خصوص بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 و بند «ح» تبصره «17» قانون بودجه سال 1402سامانه مورد نظر راه‌اندازی نشده و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تنها به راه‌اندازی یک داشبورد اطلاعاتی بسنده کرده که با اهداف اولیه این قانون فاصله داشته و می‌توان گفت اجرای این بند از قانون موفق نبوده است.
• سازمان برنامه و بودجه کشور هیچ‌گونه خدماتی از پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان در راستای تخصیص اعتبارات محرومیت‌زدایی دریافت نکرده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی سایر اقدامات خود برای پنجره واحد خدمات حمایتی را معادل اجرای دو بند مذکور از قوانین بودجه تعریف کرده است. از‌این‌رو، لازم است نسبت بند «و» و بند «ج» تبصره «17» قوانین بودجه سال 1401 و 1402 با پنجره واحد خدمات حمایتی تبیین شده و ابهامات پیش آمده رفع شود.
• پیشنهاد می‌شود که در روند راه‌اندازی و تکمیل داده‌های پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بازنگری کرده و به مسیر اصلی متناسب با اهداف اولیه بند «ع» و بند «ح» تبصره «17» قوانین بودجه سال 1401 و 1402 برگردد؛ به‌نحوی‌که مبنای توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی در سازمان برنامه و بودجه قرار گیرد.
• پیشنهاد می‌شود مفاد بندهای ذکر شده در قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 به‌عنوان قانون دائمی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.

1. مقدمه

زدودن فقر از چهره جامعه یکی از اهداف متعالی سیاستگذاری رفاهی است که ریشه در هنجارها و ارزش‌های حاکم بر جامعه ایرانی دارد و از‌این‌رو است که سیاست‌های حمایتی و فقرزدایی قرابت‌های نزدیکی با آرمان‌های انقلاب اسلامی پیدا کرده است. به همین دلیل، قوانین برنامه‌های توسعه و قوانین بودجه سنواتی تلاش‌هایی در جهت ریشه‌کن کردن فقر و محرومیت در ایران داشته‌اند. اقدامات مقابله با فقر در ایران تنها محدود به قوانین رسمی و بودجه‌ای نمی‌شود و علاوه‌بر نهادهای دولتی، بسیاری از فعالیت‌های فرابودجه‌ای از طریق نهادهای عمومی غیر‌دولتی و نهادهای خصوصی در چارچوب اهداف نظام حمایتی و محرومیت‌زدایی در کشور در حال خدمات‌رسانی به جامعه هدف هستند.

سیاست‌های مقابله با فقر دو گونه از فقر را مورد هدف قرار می‌دهند؛ اول، فقر ناشی از کمبود درآمد خانوار که به فقر درآمدی معروف است و دیگری فقر ناشی از کمبود امکانات و خدمات که معادل محرومیت شناخته می‌شود. از یک‌سو وسعت فقر درآمدی به‌دلیل شرایط نامطلوب اقتصادی در نیمه دوم دهه 90 فشار بسیار زیادی را بر نظام حمایتی کشور وارد کرده به‌گونه‌ای که نرخ فقر در سال 1396 افزایش داشته و از سال 1398 به بعد در حدود 30 درصد تثبیت شده است [1]. از‌سوی دیگر، با وجود دستاوردهای ارزشمند در محرومیت‌زدایی در چهار دهه گذشته همچنان کشور از نقطه مطلوب فاصله دارد. با‌این‌حال، نظام تصمیم‌گیری مقابله با فقر و محرومیت در کشور به‌رغم محدودیت‌های فراوان منابع مالی، اعتبارات قابل‌توجهی را در این حوزه هزینه می‌کند. در قانون بودجه سال 1403 حدود 108 هزار میلیارد تومان برای اهداف محرومیت‌زدایی و حدود 643 هزار میلیارد تومان برای اهداف حمایتی پیش‌بینی شده است. این ارقام فارغ از تسهیلات بانکی به‌منظور توانمند‌سازی نیازمندان و همچنین مبالغ نهادهای عمومی و خصوصی در جهت مقابله با فقر در کشور است. یکی از چالش‌های اصلی در سال‌های اخیر، نحوه تخصیص و هزینه‌کرد چنین مبالغی برای زدودن چهره فقر و محرومیت از کشور بوده است. توزیع عادلانه به‌نحوی‌که حمایت‌ها به فقیرترینِ فقرا اصابت کند و منابع محرومیت‌زدایی به محروم‌ترین مناطق اختصاص یابد، همواره محل بحث بوده است. در همین راستا، در کنار فعالیت‌هایی که به تأمین منابع برای فقرزدایی می‌پردازد، تلاش‌هایی برای تقویت تنظیم‌گری و سیاستگذاری در نظام حمایتی و محرومیت‌زدایی نیز انجام گرفته است. بندهای «و» و «ع» از تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 یکی از این تلاش‌هاست که با هدف ساماندهی، انتظام‌بخشی، شفافیت، توزیع عادلانه، اجتناب از رویکرد جزیره‌ای  نهادهای فعال و نیازمندیابی فعال در سیاست حمایتی و محرومیت‌زدایی تدوین شده است [2]. این دو بند که در سال‌های دیگر نیز در قوانین بودجه تکرار شده‌اند، نشان از درک سیاستگذار از اهمیت پایگاه داده و اطلاعات برای تصمیم‌گیری در فرایند فقرزدایی دارد. بن‌مایه اصلی این دو بند از قانون بودجه سال 1401، تجمیع و شفافیت اطلاعات خدمات حمایتی تمامی نهادها برای مقابله با فقر و محرومیت‌زدایی در دو سامانه مجزاست که می‌تواند ضمن ارائه تصویری واضح از فقر در کشور، اساس سیاستگذاری قرار گرفته و در‌نهایت، مبنای مستحکمی برای تخصیص منابع و ارزیابی عملکرد سیاست‌های مقابله با فقر و محرومیت ارائه دهد. با توجه به اهمیت این موضوع، این احکام در بندهای «ج» و «ح» تبصره «17» قانون بودجه سال 1402 نیز تکرار شدند.

نظر به اهمیتی که دو بند «و» و «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 در جهت سیاست‌های فقرزدایی دارد، گزارش حاضر سعی دارد عملکرد اجرایی دولت در‌خصوص دو بند مذکور را بررسی کرده و میزان موفقیت دولت برای ایجاد زیرساخت سیاستگذاری در حوزه فقرزدایی و محرومیت‌زدایی را ارزیابی کند. بدین‌منظور دو بند «و» و «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 به‌صورت مجزا بررسی شده است. در هر بخش ابتدا تحلیل محتوایی قانون صورت گرفته، سپس قوانین مرتبط (در صورت موجود بودن) جمع‌آوری شده‌اند. در‌نهایت روند اجرایی قانون روایت شده و در قسمت جمع‌بندی هر بخش قضاوتی در‌خصوص اجرای مواد قانونی مذکور ارائه شده است.

2. بند «و» تبصره «17» قانون بودجه ۱۴۰۱

2-1. هدف اولیه

در راستای ساماندهی سیاست‌های مقابله با فقر درآمدی، بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 تمامی نهادهای دولتی و غیردولتی را ملزم به ثبت اطلاعات فعالیت‌های حمایتی همراه با کد ملی دریافت‌کننده حمایت در یک سامانه نزد وزارت رفاه از طریق مرکز ملی تبادل اطلاعات در پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان می‌کند. این موضوع باعث تکمیل هرچه بیشتر پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان برای سیاستگذاری خواهد شد. همچنین اطلاعات کامل تسهیلات قرض‌الحسنه‌ای که به‌منظور حمایت توسط سیستم بانکی کشور پرداخت می‌شود، توسط بانک مرکزی در این سامانه ثبت می‌شود. قانونگذار مجازات حبس تعزیری برای مدیران (در صورت استنکاف از قانون) را به‌عنوان ضمانت اجرایی این بند از تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 قرار داده است. علاوه‌بر حمایت‌های نهادهای دولتی و عمومی غیر‌دولتی، شرط برخورداری مؤسسات خیریه خصوصی از معافیت مالیاتی، مشروط به ثبت اطلاعات حمایت‌ها در سامانه مذکور شده است. در جدول 1 سعی شده تقسیم‌بندی در مورد هدف اصلی، راهبرد و اطلاعات تکمیلی این بند از تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 ارائه شود.

جدول 1. اطلاعات محتوای بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401

2-2. قرابت قانونی

تبصره‌های تنظیمی قوانین بودجه عمدتاً در دو دسته تقسیم‌بندی می‌شوند؛ یا از یک نیاز اجرایی متولد شده‌اند و یا اینکه در دل قوانین بالادستی و یا قوانین موضوعه ریشه داشته و به‌منظور جزئی کردن روند اجرا، وارد قوانین بودجه شده‌اند. از‌آنجا‌که ساماندهی سیاست‌های حمایتی از دیرباز دغدغه تصمیم‌گیران حوزه رفاه و اقتصاد بوده است؛ لذا می‌توان بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 را جزء دسته دوم از تبصره‌های قوانین بودجه قرار داد. با تحلیلی که از محتوای این بند از تبصره «17» ارائه شده می‌توان قوانینی که به‌لحاظ مضمون به‌صورت مستقیم و غیر‌مستقیم به بند مذکور نزدیک هستند را شناسایی کرد. جدول 2، تعدادی از قوانین کشور با موضوع ساماندهی و تجمیع اطلاعات سیاست‌های حمایتی را گزارش کرده است. پیشگام این حوزه، «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال 1383» بوده که در دو ماده (6) و (16) به این موضوع پرداخته است. ماده (6) به موضوع ساماندهی و هماهنگی در حوزه‌های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی پرداخته و ماده (16) به تشکیل پایگاه اطلاعاتی نظام جامع تأمین اجتماعی برای هر سه‌لایه تأکید دارد. قانون برنامه ششم توسعه نیز لزوم تشکیل پایگاه اطلاعات و سامانه و پنجره واحد خدمات رفاه و تأمین اجتماعی برای ساماندهی به سیاست‌های حمایتی را درک کرده و در ماده (81) به‌عنوان بخش جدایی‌ناپذیر از نظام تأمین اجتماعی چندلایه به آن اشاره کرده است. تجربه دیگر قانونگذاری در این حوزه مربوط به قانون «برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور مصوب 1400» بوده که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مکلف به ثبت و ساماندهی فهرست کلیه افراد دریافت‌کننده کمک‌های حمایتی از محل بودجه عمومی کرده است. تأکیدهای قانونی و سیاستی بر اهمیت داده‌ها در سیاست‌های رفاهی در همین‌جا به اتمام نرسیده و در بند «2» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی از‌سوی مقام معظم رهبری در سال 1401 نیز بر «شکل‌دهی پایگاه اطلاعات» تأکید شده است. به همین دلیل است که قانون برنامه هفتم پیشرفت مصوب سال 1403، در راستای اجرایی‌سازی سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، راهکار ساماندهی به سیاست‌های حمایتی را پنجره واحد خدمات حمایتی و تشکیل پرونده الکترونیک رفاهی افراد دانسته است. آیین‌نامه پنجره خدمات حمایتی که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران رسیده، محتوای یکسانی با بند «ب» ماده (31) قانون برنامه هفتم پیشرفت داشته که در این آیین‌نامه بر اتصال این پنجره به پایگاه رفاه ایرانیان تأکید شده است. همان‌طورکه مشخص است تجمیع اطلاعات حمایتی برای شناسایی نیازمندان و پویایی نظام حمایتی در زنجیره ارائه خدمات حمایتی از دیرباز دغدغه سیاستگذاران حوزه رفاه و تأمین اجتماعی بوده و در طول سال‌های دهه 80 تا‌کنون همواره تلاش‌هایی برای رسیدن به یک پایگاه اطلاعات منسجم و کامل داشته‌اند.

جدول 2. قوانین کشور با موضوع ساماندهی و تجمیع اطلاعات سیاست‌های حمایتی

2-3. روند اجرایی

• موضوع تجمیع اطلاعات حمایت‌های دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادهای عمومی و خصوصی ابتدا در بند «ح» تبصره «17» قانون بودجه 1399 مطرح شد. در مرحله نخست در سال 1399 دستورالعملی برای مؤسسات خیریه خصوصی به‌منظور پرداخت‌های نقدی به‌صورت ساتنا و پایا با ثبت شناسه پرداخت 14 رقمی تهیه شد. این رویه‌ای بود که دستگاه‌های اجرایی دولتی نیز برای پرداخت‌های حمایتی رعایت می‌کردند.
• در سال بعد موضوع تجمیع اطلاعات حمایتی در قانون بودجه سال 1400 بار دیگر تکرار شد. تدوین‌کنندگان قانون در سال 1400 تلاش کردند با پیش‌بینی ضمانت اجرایی نسبت به اجرای قانون اطمینان حاصل کنند؛ به همین منظور، حبس تعزیری برای مدیران دستگاه‌های اجرایی در صورت استنکاف از قانون در نظر گرفته شده است. همچنین کمیته امداد امام خمینی (ره) از شمول حکم این بند از تبصره خارج شد. دولت برای اجرای این بند از قانون بودجه سال 1400 ابتدا آیین‌نامه اجرایی ۸۲۳۷۶/ت۵۸۹۴۴هـ مورخ 1400/08/03 را به تصویب هیئت‌وزیران رساند و سامانه موضوع بند قانونی مذکور راه‌اندازی شد.
• حکم مذکور در قانون بودجه سال 1401 با یک تغییر جزئی تکرار شد. در این قانون شمول کمیته امداد امام خمینی (ره) منوط به اذن مقام معظم رهبری شد. در ادامه روندی که در سال 1400 شروع شده بود به علت برخی مشکلات فنی، سامانه مذکور متوقف و از دسترس کاربران خارج شد. به همین دلیل، مسئولیت تهیه نسخه جدید به‌منظور توسعه و ارتقای سامانه به عهده شرکت فار گذاشته شد و این شرکت در سال 1402 نسخه جدید سامانه را تهیه کرد، اما همچنان در اختیار عموم قرار نگرفت.
• در پی عدم توفیق در اجرای این بند از تبصره «17»، حکم مذکور در قانون بودجه سال 1402 مجدد تکرار شد؛ با این توضیح که ضمانت اجرایی از حبس تعزیری به گزارش‌دهی سه‌ماهه وزارت رفاه به کمیسیون اجتماعی مجلس تغییر کرد. علاوه‌بر آن، نکته حائز اهمیت این بود که در این سال اتصال سامانه مذکور به پایگاه رفاه ایرانیان مورد تأکید قرار گرفت. در مرحله اجرا به‌دلیل عدم موفقیت در سال‌های پیش، سازمان امور مالیاتی همچنان به سیاق گذشته معافیت مالیاتی را برای مؤسسات خیریه خصوصی اعمال می‌کرد. با وجود اینکه بند مذکور طی چهار سال در قوانین بودجه کشور تکرار شده، اقدامی مؤثر در جهت اجرای این بند از‌سوی دولت صورت نگرفته است. با‌این‌حال، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اقدامات خود در‌خصوص تهیه آیین‌نامه پنجره واحد خدمات رفاه ایرانیان و مقدمات راه‌اندازی این سامانه را در راستای اجرایی‌سازی بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 تعریف کرده و به همین دلیل، دولت تکرار این بند از تبصره «17» را در قانون بودجه سال 1403 و یا لایحه «الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳)»، لازم ندیده است.

جدول 3. روند تقنینی و اجرایی بند «و» تبصره «17» قانون بودجه ۱۴۰۱

2-4. جمع‌بندی بخش اول

افزایش نرخ فقر در نیمه دوم دهه 90 شمسی باعث شده که مبالغ قابل‌توجهی به‌منظور فقر‌زدایی و کمک از طریق دستگاه‌های دولتی، نهادهای عمومی غیر‌دولتی و نهادهای مردمی هزینه شود. اما کارآمدی این مبالغ به‌دلیل فقدان یک نظم مشخص در سیاستگذاری مورد تردید است. حمایت‌های موازی نهادهای حمایتی و رویکرد جزیره‌ای باعث شده که تصمیم‌گیران رفاهی تصویر درستی از وضعیت نظام رفاهی نداشته باشند. بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1402، تلاشی برای ساماندهی تمامی سیاست‌های حمایتی در کشور است. از‌این‌رو، نهادهای دولتی و نهادهای عمومی غیر‌دولتی و بنیادها مکلف به ثبت حمایت‌های خود در سامانه‌ای مشخص نزد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی حوزه رفاه شده‌اند. در کنار این نهادها مؤسسات خیریه غیر‌دولتی و خصوصی نیز وفق این بند از قانون بودجه، باید حمایت‌های خود را در سامانه مذکور ثبت کنند؛ با این توضیح که ضمانت اجرایی آن توسط مؤسسات غیردولتی از طریق مشروط کردن معافیت مالیاتی این خیریه‌ها، به ثبت اطلاعات در این سامانه در نظر گرفته شده است.

متمرکز کردن اطلاعات حمایت‌های اجتماعی گامی مهم در جهت کاهش خطاهای هم‌پوشانی و دقیق‌تر شدن هدف‌گیری و گسترش عدالت و کاهش هزینه‌های احتمالی سیاستگذاری برای گسترش پوشش حمایتی است. دولت برای این بند از قانون بودجه که در قوانین بودجه سال‌های 1399 و 1400 نیز تکرار شده در تاریخ‌های 1400/08/03 و 1401/03/22 آیین‌نامه اجرایی تدوین کرده، اما عملکرد اجرایی این بند از قانون بودجه سال 1402 نشان می‌دهد که دولت در ادامه راه توفیق چندانی در اجرای آن نداشته است. به‌عنوان نمونه بررسی‌ها نشان می‌دهد وجود این سامانه کمکی به سازمان امور مالیاتی نکرده و عملاً این سازمان براساس رویه قبلی در‌خصوص مؤسسات خیریه و مردم‌نهاد رفتار کرده و معافیت‌های مربوط آنها به شیوه گذشته اعمال می‌شود. 

به‌رغم موفق نبودن اجرای این بند از قانون بودجه سال 1401 که در قوانین بودجه سال‌های گذشته و بعد از آن نیز تکرار شده، دولت در سال 1402 تلاش‌هایی را برای تدوین آیین‌نامه اجرایی سامانه پنجره واحد خدمات حمایتی ایرانیان کرده است. در این سامانه نیز، ثبت کلیه خدمات حمایتی قابل ارائه به جامعه هدف از طریق نهادهای حمایتی- دولتی، غیردولتی- عمومی و خصوصی پیش‌بینی شده است.

همچنین قابل ذکر است که اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در سال 1401، دولت را در تدوین لایحه بودجه محدود کرده است؛ به‌طوری‌که از قانون بودجه سال 1402 به بعد صرفاً احکام مرتبط با منابع و مصارف در قوانین بودجه قرار می‌گیرد و مقرر شد سایر احکام تنظیمی که پیش از این در بودجه‌های سنواتی قرار می‌گرفت، در صورت نیاز، در قالب لایحه‌ای به نام «تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)» به مجلس ارائه شود. با توجه به اینکه بندهای «و» و «ج» تبصره «17» قوانین بودجه 1401 و 1402، جزء احکام تنظیمی بودجه به حساب می‌آید، لذا به‌لحاظ قانونی امکان تکرار آنها در لایحه اولیه بودجه سال 1403 نبود. اما نکته آنجاست که این بندها حتی در لایحه پیشنهادی اولیه «تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)» نیز نبوده و دولت نیازی برای تکرار آن‌ حس نکرده است. بر این اساس، باید مشخص شود که این عدم تکرار از نظر دولت به‌خصوص وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی چه معنایی دارد؟ آیا نیاز گذشته رفع شده است؟ 

3.بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه ۱۴۰۱

3-1. هدف اولیه

عمده اعتبارات محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه کشور موضوع بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور یا به‌تعبیری دو‌سوم از سه درصد (3%) حاصل از صادرات نفت و گاز و همچنین موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور است (درمجموع 108 همت در سال 1403). به‌رغم اینکه در چند سال گذشته اعتبارات مصوب حوزه محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه رشد مناسبی داشته‌، اما عملکرد ردیف‌های مذکور قابل‌توجه نبوده و از همه مهم‌تر توزیع استانی اعتبارات و به‌تبع سهم مناطق محروم از این اعتبارات قابل قبول نبوده است. یکی از دلایل اصلی توزیع نامتوازن اعتبارات محرومیت‌زدایی، عدم تعریف درست از محرومیت و بی‌توجهی به سطوح مختلف آن (اعم از محرومیت شدید) در احکام مربوطه و به‌تبع آن، استفاده از شاخص‌های غیردقیق و غیرمرتبط با محرومیت است. آخرین فهرست رسمی از مناطق محروم کشور (شامل دهستان‌ها، بخش‌ها و شهرستان‌های محروم) مربوط به سال 1388 می‌باشد که از نظر گستردگی حدود 75 درصد پهنه جغرافیایی کشور را شامل می‌شود. واضح است چنین تعریفی از محرومیت که سه‌چهارم کشور را در‌برمی‌گیرد، نشان از بی‌توجهی به اولویت‌ها و شدت محرومیت مناطق دارد. عدم به‌روزرسانی آن فهرست تاکنون موجب شده هرساله اعتبارات مربوطه براساس همان فهرست توزیع شود؛ این در‌حالی است که بررسی‌ها نشان می‌دهد در پانزده سال گذشته محرومیت در بسیاری از مناطق روند کاهشی داشته است و برخی از آن مناطق اکنون در وضعیت محروم به‌سر نمی‌برند. هرچند ذکر این نکته نیز اهمیت دارد که اصلاح این فهرست به‌دلیل تنوع ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان محلی و منطقه‌ای و اینکه هیچ‌یک از ذی‌نفعان مزیتی برای خارج شدن منطقه خود از فهرست مناطق محروم و کمتر توسعه متصور نیستند، پیچیده بوده و یکی از موانع مهم اصلاح فهرست مذکور تا‌کنون به حساب می‌آید. به‌روزرسانی فهرست مناطق محروم کشور برای کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت‌زدایی یک اولویت است و برای این کار لازم است شاخص‌های مناسب و مرتبط به‌کار برده شود و همچنین داده‌های دقیق و به‌روز مورد استفاده قرار گیرد. دغدغه اصلی تدوین‌کنندگان بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401، ساماندهی اقدامات و هزینه‌های محرومیت‌زدایی است. ساخت و راه‌اندازی چنین سامانه‌ای امکان برقراری عدالت در تخصیص اعتبارات و سیاست‌های محرومیت‌زدایی را فراهم کرده و کارایی را افزایش می‌دهد. با استفاده از اطلاعات این سامانه نظام رفاهی کشور با هوشمندی و کارایی بهتری پروژه‌های محرومیت‌زدایی را آغاز کرده و یا پروژه‌های نیمه‌کاره را تکمیل می‌کند. راهبرد اصلی برای دستیابی به هدف این بند از قانون این است که کلیه دستگاه‌های اجرایی ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه و سایر نهادهای غیردولتی و خصوصی که در حوزه محرومیت‌زدایی فعال هستند، اطلاعات روند پیشرفت پروژه‌های محرومیت‌زدایی و هزینه‌های محرومیت‌زدایی در سامانه بهره‌مندی ایرانیان ثبت کنند. به‌بیان دیگر، این بند نیز پیش‌نیاز ساماندهی تجمیع و رصد‌پذیری اطلاعات پروژه‌ها و اقدامات محرومیت‌زدایی در کشور است. تقسیم‌بندی محتوای بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 در جدول 4 ارائه شده است.

جدول 4. اطلاعات محتوایی بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه ۱۴۰۱

3-2. روند اجرایی

تجمیع اطلاعات سیاست‌های محرومیت‌زدایی در قالب مواد قانونی، دو بار در قوانین بودجه سال های 1401 و 1402 بدون تغییر تکرار شده، اما به‌نظر می‌رسد نتیجه تکرار در حیطه اجرا چندان موفق نبوده است. آنچه که به‌عنوان پایگاه بهره‌مندی ایرانیان در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی راه‌اندازی شده، یک داشبورد اطلاعاتی است که برخی از داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان (و چند داده دیگر) را بر روی نقشه جغرافیایی نشان می‌دهد. این در‌حالی است که هدف اولیه این بند تجمیع اطلاعات پروژه‌های محرومیت‌زدایی مکان‌محور ازجمله میزان تخصیص اعتبارات مربوط به «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر‌توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت» و بند «ت» ماده (32) «قانون احکام دائمی کشور» و میزان پیشرفت پروژه‌ها و اعتبار مورد نیاز برای تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام بوده است. وجود این اطلاعات و سایر شاخص‌هایی که از موقعیت‌های جغرافیایی به‌دست می‌آیند، می‌تواند مبنای توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی در سازمان برنامه بودجه کشور شود. اما براساس اطلاعات به‌دست آمده از سازمان برنامه و بودجه کشور تاکنون آن سازمان به‌دلیل نقص‌های فراوان در اجرای سامانه و عدم تکمیل سامانه توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، هیچ‌گونه خدماتی از این سامانه برای توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی نگرفته است. 

جدول 5. روند تقنینی و اجرایی بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه ۱۴۰۱

3-3. جمع‌بندی بخش دوم

بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه 1401 و بند «ح» تبصره «17» قانون بودجه 1402، زیرساخت‌های قانونی لازم جهت ثبت داده‌های محرومیت (مانند دسترسی به خدمات زیرساخت، بهداشت، آموزش و ...) و به‌روزرسانی آن را در قالب «پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» ایجاد کرده است. همچنین تأکید شده کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه و قرارگاه‌های محرومیت‌زدایی نیروهای مسلح نیز اطلاعات مربوط به اقدامات محرومیت‌زدایی خود شامل مکان، مشخصات طرح، میزان اعتبار اختصاص‌یافته، دستگاه مجری، میزان پیشرفت فیزیکی و سایر اطلاعات تکمیلی را در «پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» ثبت کنند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که تاکنون عملکرد حکم قانونی مربوطه قابل‌توجه نبوده و به‌طور خاص هیچ زیرساختی برای ثبت عملکرد دستگاه‌های فعال در حوزه محرومیت‌زدایی فراهم نشده است. در حال حاضر، این پایگاه برخی از شاخص‌ها را از سایر دستگاه‌ها دریافت کرده و صرفاً داشبوردی از برخی امکانات زیرساختی آن هم در سطح شهرستان (و نه در سطح آبادی‌های کشور) ارائه می‌‌کند.

نکته بسیار حائز اهمیت در رابطه با «پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» آن است که این پایگاه باید به‌گونه‌ای آماده‌سازی و تکمیل شود که قابل استفاده برای تدوین شاخص‌های ترکیبی به‌عنوان معیاری برای توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی باشد. ارائه تصویر محرومیت مناطق مختلف کشور تنها یکی از وظایف این پایگاه اطلاعاتی است. همان‌طور که «پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان» به‌نحوی پایه‌گذاری و تکمیل شد که در حال حاضر می‌توان براساس اطلاعات آن آزمون وسع انجام داد و خانوارهای کشور را دهک‌بندی کرد؛ «پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» باید حاوی اطلاعات مکان‌محور دقیقی باشد که بتوان با استفاده از شاخص‌های ترکیبی، اعتبارات محرومیت‌زدایی کشور را براساس آن شاخص‌ها در میان مناطق توزیع کرد و وضعیت پروژه‌های محرومیت‌زدایی را به‌صورت شفاف رصد کرد. عدم پیش‌بینی و تحقق چنین ظرفیتی از‌سوی مجریان پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان، به‌معنای انحراف از هدف اصلی سیاستگذار در تدوین بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 است.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

پایه‌ریزی زیرساخت اطلاعاتی، قدم اول برای ساماندهی نظام حمایتی و سیاستگذاری است. تجمیع آمار و اطلاعات در حوزه‌های فقرزدایی و محرومیت‌زدایی با ارائه تصویری جامع، امکان رصد‌پذیری و تشخیص انحرافات و یا حتی تغییر ریل در سیاستگذاری را فراهم می‌کند. از‌این‌رو است که دو بند «و» و «ع» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مکلف به تجمیع اطلاعات فعالیت‌های نهادهای حوزه فقرزدایی و محرومیت‌زدایی کرده است. 

بررسی‌ها نشان می‌دهد که عملکرد دولت در بند «و» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 برای تجمیع اطلاعات نهادهای حمایتی موفق نبوده است. به‌رغم تکرار این قانون از سال 1399 تا سال 1402 در قوانین بودجه سنواتی و ابتکارات قانونگذاری برای بهبود کیفیت قانون و یا ایجاد ضمانت اجرایی در هر سال، دستاوردی در راه‌اندازی سامانه مذکور به‌منظور تجمیع اطلاعات حمایتی حاصل نشده است. هرچند از سال 1400 تا 1401 تلاش‌هایی به‌منظور زمینه‌سازی اولیه اجرای این بند از قانون بودجه صورت گرفته، اما همچنان هیچ سامانه‌ای برای اهدافی که بند «ح» تبصره «17» قانون بودجه 1402 در نظر داشته، در دسترس قرار نگرفته است. چنانچه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی سایر اقدامات خود برای پنجره واحد خدمات حمایتی را معادل اجرای دو بند مذکور از قوانین بودجه تعریف کرده است، لازم است نسبت این قوانین را با پنجره واحد خدمات حمایتی تبیین کرده و ابهامات پیش آمده را رفع کند.

اما در سمتی دیگر عملکرد دولت در‌خصوص اجرای بندهای «ع» و «ح» تبصره «17» قوانین بودجه سال 1401 و 1402بیانگر آن است که درک دولت در اجرا فاصله بسیار زیادی با اهداف و ماهیت اولیه این بند از قوانین بودجه سال 1401 و 1402دارد. داشبوردی که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان سامانه بهره‌مندی ایرانیان راه‌اندازی کرده است، برخلاف اهداف تدوین‌کنندگان قانون، ویژگی‌های یک سامانه اطلاعاتی که بتواند مبنای تصمیم‌گیری‌ها و تخصیص اعتبارات محرومیت‌زدایی قرار ‌گیرد را ندارد. در‌نتیجه عملکرد این بند از قانون نیز مطلوب ارزیابی نمی‌شود. از‌این‌رو ضروری است که روند راه‌اندازی و تکمیل داده‌های پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان، بازنگری شده و به مسیر اصلی متناسب با اهداف اولیه بندهای «ع» و «ح» تبصره «17» قوانین بودجه سال 1401 و 1402 برگردد؛ به‌نحوی‌که مبنای توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی در سازمان برنامه و بودجه قرار گیرد. لازمه تحقق این پیشنهاد تصویب مفاد بندهای مذکور به‌عنوان قانون دائمی توسط مجلس شورای اسلامی است. گفتنی است که حذف مفاد این بندها از قانون بودجه با این استدلال صورت پذیرفت که ماهیت آن قانون دائمی است و بهتر است به لایحه «تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)» اضافه و به تصویب مجلس برسد. با‌این‌حال، با توجه به معطل ماندن لایحه مذکور، پیشنهاد می‌شود مفاد بندهای ذکر شده (در متن گزارش موجود است) به‌طور مجزا به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و برای نظارت بیشتر بر روند اجرایی، گزارش‌های ۶ماهه آن به کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی ارائه شود.