نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
سرپرست گروه حمایتهای اجتماعی و ایثارگران دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
بودجه ریزی مهم ترین رخداد سیاستگذاری کشور و شاخص سنجش سطح عقلانیت اجتماعی و کیفیت حکمرانی است. درحقیقت این سند، بارزترین ابزار حکمرانی و روشن ترین برهان برای نمایش رویکرد حکمرانان به مسائل جامعه است. از این رو، نحوه تأمین و توزیع اعتبارات در این زمینه حائز اهمیت است. زیرا این سند صرفاً مجموعه ای از اعداد و ارقام خنثی نیست، بلکه معانی و رویکرد های سیاستی و اجرایی دولت ها و طراحی نقشه آینده در آن نهفته است و به بیان ساده کیفیت حکمرانی بودجه، تجلی میزان پایبندی دولت ها به عدالت اجتماعی در جامعه است. لذا هر نوع کم توجهی و سهل انگاری در فهم ساختار و منطق این میدان سیاستگذاری، خطای شناختی سیاستی محسوب می شود که هزینه آن، در قالب تولید و بازتولید نابرابری، فروش آینده با کمترین عایدی و تولید نارضایتی های اجتماعی رخ می دهد. یافته های این مطالعه نشان میدهد نظام بودجه ریزی در چارچوبی از محاسبات صرفاً اقتصادی تعریف شده و اساساً مبتنی بر رویکردهای اجتماعی طراحی نشده است. این ساختار بودجه ریزی علیرغم در اختیار داشتن ابزارهای لازم حکمرانی در دو طرف منابع و مصارف، نتوانسته است به خوبی نقش تنظیم گری اجتماعی خود را در مهار و کنترل نابرابری ها و نابسامانی های اجتماعی ایفا نماید. لذا این شیوه بودجه ریزی در طی یک دهه اخیر نه تنها تعهدی در قبال فقر و نابرابری در جامعه نداشته است؛ بلکه در بسیاری از مواقع خود مولد و بازتولید کننده فقر و نابرابری بوده است. در این چارچوب، ضروری است که با معیار عقلانیت اجتماعی، نقش تنظیم گری اجتماعی بودجه را برای دولت ها احیا کرد.
گزیده سیاستی
نظام بودجهریزی در یک دهه اخیر نقش تنظیم گری اجتماعی در مهار و کنترل نابسامانیهای اجتماعی را ایفا نکرده است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/شرح مسئله
در این مطالعه روند بودجه ریزی کل کشور برای سالهای 1395تا 1402نمایش داده شده است. بررسیها نشان میدهد که بودجه کل کشور در طی 8 سال مورد بررسی، بیش از 5 برابر شده که طی سه سال اخیر شتاب بیشتری گرفته و همواره بیشتر از 30 درصد افزایش را تجربه کرده است. با وجود اینکه بودجه عمومی کشور به طور اسمی رشد قابل توجهی داشته است؛ اما به لحاظ حقیقی رشد اندکی را نشان میدهد و این به معنی این مسئله است که تورم بخش اعظمی از رشد بودجه عمومی را بلعیده است.
اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها (مالیات و سایر درآمدها)، واگذاری داراییهای سرمایه ای و واگذاری داراییهای مالی است؛ ارقام برآوردی مربوط به منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سالانه (طی دوره مورد بررسی 1395-1402)روند روبه رشد حدوداً 7 برابری داشته است. از لحاظ ترکیب منابع سهم درآمدها (مالیات و سایر درآمدها) از منابع عمومی دولت در حدود 50 درصد بوده است و واگذاری داراییهای سرمایه ای و مالی به ترتیب سهمی در حدود 30 و 19 درصدی داشته اند.
سمت دیگر بودجه عمومی دولت، مصارف عمومی دولت است که اجزای آن شامل هزینه ها، تملک داراییهای سرمایه ای و تملک داراییهای مالی است. مصارف عمومی دولت طی دوره مورد بررسی (1395-1402) حدود7.1برابر شده و اجزای آن نیز مطابق با سیاستگذاریهای دولت در قالب بودجه افزایش یافته اند. از لحاظ ترکیب مصارف، بزرگترین بخش مصارف عمومی دولت، هزینه های جاری است که به طور متوسط سهم 75درصدی از مصارف عمومی دولت را دارد. دومین بخش از مصارف عمومی دولت، تملک داراییهای سرمایه ای یا به عبارتی هزینه های عمرانی است که در قوانین بودجه به طور متوسط سهم17درصدی دارد.
سومین محل مصارف عمومی دولت، تملک داراییهای مالی یا بازپرداخت دیون دولت است که به طور متوسط سهمی کمتر از 10درصد از مصارف عمومی دولت را دارد. همانگونه که از بررسی ارقام کلان بودجه نشان داده شد؛ منابع و مصارف عمومی بودجه کشور به ظاهر تراز هستند و کسری دیده نمیشود. اما مسئله اصلی در ساختار کلان بودجه، پنهان بودن کسری بودجه است.بررسی اجزا منابع و مصارف بودجه و روند تغییرات آنها نشان میدهد که نظام بودجه ریزی در ایران دچار ناترازی است.به این معنی که منابع بودجه ای دولت بر درآمدها (مالیات و ...) استوار نیست و همچنان به منابع حاصل از محل واگذاری داراییهای سرمایه ای (فروش نفت و غیره) و واگذاری داراییهای مالی (استقراض از بانک مرکزی و فروش اوراق) وابسته است.
نقطه نظرات/یافته های کلیدی
ارزیابی ترازهای بودجهای این واقعیت را آشکار کرد که کسری تراز عملیاتی در طی دهه 90 به ویژه از سال(1395از کسری56.4هزار میلیارد تومانی) روند روبه رشدی را سپری کرده و در سال(1401با کسری476.1هزار میلیارد تومانی) بیشترین کسری تراز عملیاتی (8.2برابر) ثبت شده است. در چنین شرایطی؛ خلق مخارج بیش از توانایی خلق درآمد است، یعنی نسل حاضر بیش از توان درآمدزایی خود خرج میکند.لذا منابع عمرانی صرف پوشش هزینه های جاری شده است.به بیان بهتر در تراز سرمایه ای، مازاد به منزله صرف کردن منابع سرمایه ای و بین نسلی در محلی غیر از سرمایه گذاری است که غالبا در محل جاری صرف میشود، یعنی درآمدهای عمرانی که همه نسلها از آن سهم دارند؛ صرف نسل جاری میشود. علاوه براین، دولتها تلاش کرده اند که این ناترازی را از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی جبران نمایند. این به معنای آن است که روند سیطره روزمرگی بر برنامه ریزی توسعه ای در ایران در طول زمان در حال شدت گرفتن است. محصول این شیوه جبران کسری بودجه، افزایش تورم و ظهور نابرابریهای اجتماعی است. گویی این منطق برنامه و بودجه، تعهدی به کاهش فقر، محرومیت و نابرابریهای اجتماعی جامعه ندارد.
این وضعیت نظام بودجه ریزی از جهات مختلف به ثبات اجتماعی جامعه آسیب وارد میکند؛ از یکسو، تکیه صرف و بیش از حد دولت بر واگذاری داراییهای سرمایه ای (عمدتا فروش نفت خام)، هم جمعیت فعال کشور را از فرصتهای بالقوه اشتغال در صنایع جانبی و تکمیلی محروم کرده است و هم با پیشخور کردن منابع ملی، عدالت بین نسلی را تحت تأثیر قرار داده است.از سوی دیگر، اتکا دولت به واگذاری داراییهای مالی (استقراض) برای تامین کسری بودجه، یکی از مهمترین عوامل موثر در اخلال در نظام اقتصادی (مولد تورم) و از همه مهمتر یکی از موثرترین عاملها در برهم زدن نظم اجتماعی و اخلاقی در جامعه است.
رصد وضعیت و روند تغییرات هریک از اجزای منابع عمومی دولت طی سالهای اخیر، نشان دهنده بی توجهی منطق حاکم بر بودجه ریزی با امر تنظیمگری اجتماعی است. در شرایطی که دولت باید در نظام بودجه ریزی به سمت شیوه های تأمین مالی پایدار و مصرف مبتنی بر عدالت اجتمالی- اقتصادی حرکت نماید، بررسی ارقام برآوردی مربوط به درآمدهای مالیاتی، واگذاری داراییهای سرمایه ای و واگذاری داراییهای مالی حاکی از روندی غیراجتماعی و یا حتی ضداجتماعی است. چرا که، دولتها در هریک از اجزای اصلی نظام تأمین منابع و مصارف بودجه دچار کژکارکردی بوده اند. به نحوی که در سمت منابع به دلیل عدم درک ماهیت اجتماعی نظام بودجه ریزی، نشانگرهای ناعدالتی مالیاتی، پیشخور کردن منابع، ناعدالتی نسلی و تورم بیشتر نمایش داده شده اند و در سمت مصارف نیز توزیع ناعادلانه اعتبارات عمرانی و شکل گیری قطبهای رشد ناموزون و غیرفراگیر، نابرابری در توزیع اعتبارات محرومیت زدایی و نابرابری در نظام پرداخت، عدم تعادل منطقه ای، ناپایداری و تقویت شکاف مرکز- پیرامون و به هم ریختگی نظم اجتماعی و گسترش اجتماع در حاشیه و در نهایت نارضایتی های عمومی را نتیجه داده است. لذا میتوان چنین استنباط کرد که این ساختار حکمرانی بودجه در طی این سالها نه تنها در جهت تنظیم گری اجتماعی حرکت نکرده است؛ بلکه اساسا تنظیم گری اقتصادی را هم محقق نکرده است.
مرور تصمیمات و اقدامات بازیگران حکمرانی طی دهه های اخیر نشان میدهد، اگرچه روح اجتماعی در متن سیاستهای کلان دیده میشود؛ اما دولتها و بازیگران مؤثر در جهت دهی به قوانین به نحوی عمل کرده اند که گویی از نقش تنظیمگری اجتماعی غافل شده اند؛ چراکه قوانین بودجه به عنوان مهمترین گلوگاه ارتباطی دولت با جامعه، تابع قواعد علمی و روشمند سیاستگذاری اجتماعی نبوده اند و دولتهای مختلف بیشتر تابع رویه های بودجه ای بوده اند تا اینکه اقدام به اصلاح ساختارهای کلان بودجه ای نمایند. این امر باعث شده به رغم تلاشهای بسیار نظام حکمرانی در قانونگذاری و نگارش انواع اسناد سیاستی، چرخه حکمرانی اجتماعی در ایران تکمیل نشود و با بیشترین هزینه های ممکن، کمترین رضایت عمومی حاصل گردد.در چنین شرایطی سیاستگذار برای پوشش ضعفها و کاستیهای گذشته با سیاستگذاری جدید و شتابزده، عرصه را بر خود تنگتر کرده و خسارتهای جدیدی را متوجه جامعه کرده است. زیرا تاکنون عمده تصمیم گیریها به صورت یکسویه و متکی بر توجیه اقتصادی-سیاسی و مهندسی بوده و کمتر سویه اجتماعی داشته است. این شیوه سیاستگذاری باعث شده است که طرحها و ایده های سیاستی با وجود ظاهر عدالت خواهانه و فقرزدا، ولی به واسطه دوری از منطق و عقلانیت اجتماعی، در عمل یا به اجرا در نیامده اند و یا در صورت اجرا، در مدت کوتاهی به ضدایده اولیه خود تبدیل شده اند و مولد فقر و نابرابری شده اند. و حتی مقاومتهای اجتماعی برای اجرای سیاستها نیز به وجود آمده است. ازاینرو، ضروری است با معیار عقلانیت اجتماعی نقش تنظیم گری اجتماعی بودجه را برای دولتها احیا کرد.
شکل 1. ساختار کلی بودجه عمومی دولت
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
نظام حکمرانی با در دست داشتن اختیار نحوه تأمین و توزیع بودجه، باید به گونه ای عمل کند که در گام اول منابع از مجاری مناسب تأمین و از منطق عدالت اجتماعی خارج نشود؛ و در گام بعدی اعتبارات به شیوه ای توزیع شود که به دستگاه تولید و تعمیق فقر و نابرابری تبدیل نگردد. لذا احیای نقش تنظیم گری اجتماعی در حکمرانی مالیاتی و بودجه ای ایران ضرورتی انکار ناپذیر است. در این راستا پیشنهاداتی در انتهای این گزارش ارائه شده است.
در راستای اجراییسازی اسناد بالادستی، سیاستهای کلی و قوانین برنامه توسعه، هرساله دولتها با اتخاذ رویکردهایی، سند مالی خود را تنظیم میکنند. این فرایند که نظام بودجهریزی نامیده میشود، مهمترین رخداد سیاستگذاری کشور و شاخص سنجش سطح عقلانیت و ظرفیت نظام حکمرانی است. درحقیقت این سند، بارزترین ابزار حکمرانی جهت نیل به توسعه در ابعاد اقتصادی و اجتماعی و روشنترین برهان برای نمایش رویکرد حکمرانان به مسائل جامعه است. ازاینرو، نحوه تأمین و تخصیص اعتبارات در حوزههای گوناگون، مؤید سطح عقلانیت اجتماعی حکمرانان در اداره کشور و همچنین نشاندهنده اولویتهای دولت در نحوه مواجهه و مقابله با مسائل و مشکلات جامعه است. زیرا این سند صرفاً مجموعهای از اعداد و ارقام خنثی نیست، بلکه معانی و رویکردهای سیاستی و اجرایی دولتها و طراحی نقشه آینده در آن نهفته است و بهبیان ساده کیفیت حکمرانی بودجه، تجلی میزان پایبندی دولتها به عدالت اجتماعی در جامعه است. لذا هر نوع کمتوجهی و سهلانگاری در فهم ساختار و منطق این میدان سیاستگذاری، خطای شناختی سیاستی محسوب میشود که هزینه آن، در قالب فروش آینده با کمترین عایدی و تولید نارضایتیهای اجتماعی رخ میدهد. در شرایطی که حکمرانی بودجه فاقد رویکرد سیاستی اجتماعی باشد؛ عموماً عرصههای اجتماعی بازندگان این چرخه معیوب سیاستگذاری خواهند بود. زیرا کارکردهای عرصههای اجتماعی به عملکرد فعالیتهای فرابخشی بستگی دارد و بهشدت از عرصههای سیاسی و اقتصادی تأثیر میپذیرد؛ تاحدی که بعضاً میدانهای اجتماعی در اسارت ساختارهای اقتصادی و سیاسی قرار میگیرند و در این فرایند، بازگشت ناخواسته و ناگزیر آثار اجتماعی سیاستها به عرصههای سیاسی و اقتصادی باعث همآیندی مسائل و قفلشدگی جریان سیاستگذاری در کشور میشود.
با توجه به ماهیت مسائل و مشکلات اجتماعی بهعنوان ابرچالشهای پیشروی جامعه و حکمرانان، ضرورت ایجاب میکند که منطق مواجهه با این مسائل مورد بررسی و کنکاش علمی قرار گرفته و بسترهای بروز بحرانهای اجتماعی که محصول کژکارکردی نهادی است، مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرند. در این راستا، نظام بودجهریزی بهعنوان مهمترین «گلوگاه سیاستی» در نظام حکمرانی در کنترل و یا افزایش مسائل و بحرانهای اجتماعی نقش بسیار پررنگی را داراست. در صورت وجود کیفیت در این عرصه و لحاظ نگاه اجتماعی در نظام تصمیمگیری، شاهد توسعه اجتماعی خواهیم بود و در غیر اینصورت، نابرابری و عدم تعادل منطقهای و در امتداد آن شیوع و گسترش آسیبهای اجتماعی در پی خواهد آمد. لذا نظام حکمرانی با در دست داشتن اختیار نحوه تأمین و توزیع بودجه، این حق را برای خود قائل است که نظام بودجهریزی خاصی را سالانه براساس مسائل و مشکلات کشور و اولویتهای برنامهای تعریف کند. اما این سیستم باید بهگونهای عمل کند که در گام اول منابع از مجاری مناسب تأمین و از منطق عدالت اجتماعی خارج نشود؛ و در گام بعدی اعتبارات به شیوهای توزیع شود که به دستگاه تولید و تعمیق فقر و نابرابری تبدیل نگردد. بنابراین، تحلیل و ارزیابی حکمرانی بودجه و تلاش برای فهم سازوکارها و راهبردهای دولت در نظام بودجهریزی، اهمیت و ضرورتی بنیادین دارد. در این راستا، در گزارش حاضر تلاش بر آن است تا قوانین بودجه سنواتی براساس رویکردهای اجتماعی مورد بررسی و ارزیابی کارشناسی قرار گیرد تا از این طریق تصویر اجتماعی واضحی از منطق بودجهریزی در کشور ارائه شود و ساختار بودجهریزی در دو سطح منابع و مصارف تحلیل شود. ازاینرو، پرسش بنیادین این مطالعه بر این امر استوار است که اساساً منطق بودجهریزی در کشور تا چهاندازه مبتنی بر رویکردهای اجتماعی است؟ و آیا این ساختار بودجهریزی با در اختیار داشتن ابزارهای لازم حکمرانی در دو طرف منابع و مصارف، توانسته است نقش تنظیمگری اجتماعی خود را در مهار و کنترل نابرابریهای اجتماعی بهخوبی ایفا نماید؟ بهبیان دیگر، نظام بودجهریزی در طی یک دهه اخیر آیا تعهدی در قبال فقر و نابرابری در جامعه داشته است؟
برای پاسخ به این سؤالها تلاش شده است؛ ساختار کلان بودجهریزی در دو ساحت منابع و مصارف در طول حدوداً یک دهه مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد. بهمنظور درک بهتر مسئله، ابتدا یک تصویر کلی از ساختار بودجه ارائه میشود. بهطوریکه اجزای تأمین منابع عمومی دولت که به تفکیک شامل درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای و واگذاری داراییهای مالی است؛ همچنین مصارف عمومی دولت که شامل پرداختهای هزینهای، تملک داراییهای سرمایهای و تملک داراییهای مالی است؛ مورد بررسی و تحلیل قرار میگیرد و با اتکا به اطلاعات کلان این دو بخش سعی میشود؛ پاسخ پرسشهای پژوهش استخراج گردد.
مطالعه ادبیات موضوع در زمینه رویکرد نظری سیاست اجتماعی نشان میدهد که سیاست اجتماعی در یک تعریف کلی مداخله دولت در جامعه و اقتصاد برای حل «مسئله اجتماعی» است و بهعنوان یکی از مؤلفههای اصلی و مهم آن مسئلهای است که امروزه سیاستگذاری اجتماعی نامیده میشود. اما بهلحاظ نظری باید دید که دلایل مداخله دولت برای حل «مسئله اجتماعی»چه بوده است؟ آیا از منظر «نهادی» مسئله برجسته بوده یا مسائل «بازتوزیع» مدنظر سیاستهاست؟ یا مهم «تحول اجتماعی» بوده و یا اینکه خود مسئله سیاستی محل مناقشه است؟
سیاستگذاری بهمثابه ابزاری در جهت حل مسئله است، که میتواند مددرسان باشد. ازجمله اندیشمندان مطرح در حوزه سیاستگذاری میتوان به توماس دای اشاره کرد. وی سیاستگذاری را چنین تعریف میکند: آنچه دولت انتخاب میکند که انجام دهد یا انجام ندهد. بهواقع از نظر دای؛ عامل اصلی سیاستگذاری، دولت است [23]. اگرچه در این رویکرد، روایتی مدیریتی از سیاستگذاری ارائه شده است که گویی بیتوجه به امر اجتماعی بوده، اما شایسته است که اشاره شود؛ امروزه شرایط بهگونهای است که دولتها تنها عامل اصلی سیاستگذاری نیستند؛ بلکه دولت یک بازیگر در کنار دیگر بازیگران در میدان سیاستگذاری اجتماعی بوده و نقش بازیگران غیردولتی در میدان سیاستگذاری بیشتر شده است. برخی همچون دنهارت به نقش سازمانهای خصوصی در سیاستگذاری تأکید میکنند و بیان میدارند که بسیاری از جنبههای مهم سیاستها، امروزه توسط این سازمانها تعیین میشوند [9]. علاوهبر بررسی عاملان سیاستگذاریها، بهمقوله الزامات و راهبردهای اجرایی سیاستگذاری و مدلهای مطلوب آن نیز پرداخته شده است. برای نمونه در مقوله الزامات و راهبردهای اجرایی سیاستگذاری، محققانی همچون ساموئل استالی معتقدند که برای اجرای موفق سیاستهای توسعه، باید به نقش بازار و مکانیسمهای اقتصادی توجه نمود و از توجه بیش ازحد به مکانیسمهای سیاسی و قانونگذاری پرهیز کرد. دیگر عوامل مؤثر بر اجرای موفق سیاستها از نظر این محقق عبارتند از: شفاف نمودن ابزار اندازهگیری نتایج سیاست، تدوین استانداردها و شاخصهای یکسان، اجتناب از اجباری کردن استفاده از فناوری یا رویکردهای خاص برای اجرای سیاست، استفاده از رویکردهای تشویقی بهجای رویکردهای دستوری، خاتمه بخشیدن به سیاستهای غیر اثربخش، توجه به تمایلات و ترجیحات شهروندان و دخالت دادن هرچه بیشتر دولتهای محلی در اجرای سیاستها [30]. برخی دیگر، بر فرایندها تأکید دارند و همچون کینگدام راهحل سیاستگذاری در مورد فقرا مبتنیبر مسائل خاص را، اقدامات سیاستی و همگرایی بین آنها میدانند.
- رویکرد فرایند سهگانه کینگدام: این مدل، فرایندهای سیاستگذاری را بهعنوان یک فرایند غیرخطی تعریف میکند. «کینگدام»(1996) سیاستگذاری را بهصورت فرایندی تعریف میکند که تحت تأثیر جریانهای سهگانه متمایز زیر قرار دارد. به استدلال کینگدام سیاستگذاری تحت تأثیر سه مرحله است:
الف) جریان مسائل خاص: مسئله یا مسائل خاصی مورد توجه سیاستگذاران قرار میگیرد؛
ب) راهحل: ایدههای سیاستی با توجه به مسائل خاص مورد توجه قرار میگیرد؛
ج) اقدامات سیاستی: تصمیمگیرندگان در مورد گزینههای سیاستی به بحث میپردازند.
زمانی یک اقدام سیاستی بهبود مییابد که جریانهای سهگانه فوق با یکدیگر همگرا شوند و این همان چیزی است که «کینگدام» آن را «پنجره فرصت» مینامد. پنجره فرصت زمانی ایجاد میشود که «این سه جریان با هم تلاقی میکنند، دریچهای برای راهحل مشکل مورد نظر از طریق اتخاذ تصمیم در نظر گرفته میشود و دریچه حل مشکل، زمانی باز میگردد که مشکل بهصورت جدی خودنمایی کرده (جریان یکم)، از نظر سیاسی مطرح میشود (جریان دوم) و راهحلهایی برای آن ارائه گردد (جریان سوم). بدینترتیب جریانهای سهگانه برهم تأثیر میگذارند و از اثرات آنها بر یکدیگر، سیاست بهدست میآید. اجرای سیاست اتخاذ شده نیز مرهون این همگرایی و پیوستگی سه جریان فوق است [6]. در این رویکرد ازآنجاکه مسائل جنبه مشاهدهپذیر دارند و راهحلها جنبه کلان، لذا برای سیاستگذاریهای از بالا به پایین و از پایین به بالا میتواند مثمرثمر باشد. اقدامات سیاستی بهمثابه برنامههایی هستند که در قالب برنامههای کلان و خرد بهاجرا درمیآیند. لذا، از منظر این تئوری درباره موضوع گزارش حاضر میتوان گفت؛ مسئله توزیع و توجه به گروههای آسیبپذیر، مسئله خاص، راهحلهای نظری چرخه دوم و اقداماتی که در قالب قانون بودجه بهاجرا درآمده، اقدام سیاستی است.
- رویکرد تعاملات چندوجهی: ایده اصلی در نظریه تعاملهای بسترمند این است که اجرای سیاستها کاملاً متأثر از بستر موجود است. بستر به دو بخش بیرونی و درونی تقسیم میشود [26]. در این رویکرد، سیاستگذاری اجتماعی در یک بستر چندبعدی مورد تحلیل قرار می گیرد. ازاینرو، سند بودجه در یک بستر کلان ملی بهتحریر درآمده است که باید متناسب با بستر ساختاری (شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی) تحلیل شود. این بستر ساختاری باید بهنحوی با بستر ویژه که همان وضعیتهای خاص گروهی/ قومی و شغلی/ طبقاتی است همگرا شود تا بتواند مهمترین ذینفع سیاستگذاری که همان کنشگران اجتماعی (زنان، کودکان، جوانان، سالمندان و ...) هستند را حمایت کند. لذا، ارزیابی قانون بودجه از یکسو، بر بسترهای شکلگیری برنامه در سطح کلان متمرکز است و ازسوی دیگر بر بسترهای ویژه و نیازهای کنشگران؛ که از این منظر میتوان نقد برنامه را به نظاره و تحلیل نشست.
- رویکرد عقلانیتهای سیاستگذاری پال: پال (2010) [29] به بحث عقلانیت در تحلیل سیاستها میپردازد و از چهار نوع عقلانیت سخن بهمیان میآورد: عقلانیت قانونی، عقلایت تجربی، عقلانیت هنجاری، و عقلانیت منطقی.
عقلانیت قانونی به تحلیل تدوین و اجرای سیاست با توجه به سازگاری با قوانین و فرامین بالادستی اشاره دارد؛ بیتوجهی به این امر امکان اجرای سیاست را تا حد زیادی کاهش میدهد. عقلانیت تجربی، اهمیت تحلیل سیاست را از منظر آثار و زمینهها و منافع سیاست و توجه به تجربیات عملی کسب شده مورد توجه قرار میدهد. توجه به این عقلانیت موجب میشود که احتمال اتخاذ سیاستهای عقلانیتر افزایش یابد و منافع بیشتری از سیاست حاصل شود. عقلانیت هنجاری به ارزشهای موجود یا مطلوب جامعه در امر تدوین و تحلیل سیاست اشاره دارد. عقلانیت منطقی هم به سازگاری و همافزایی سیاستهای موجود و عدم تضاد آنها اشاره دارد (پال، 2010). لذا، از این منظر میتوان گفت که بین قانون بودجه و اسنادبالادستی و سیاستهای کلی و قوانین برنامه توسعه تجانس وجود دارد. عقلانیت تجربی به ما این امکان را میدهد که بتوانیم قوانین بودجه که واقع و اجرا شده را تحلیل کنیم که در عمل به آنچه تکلیف آن بوده نائل شده است یا خیر؟ و از منظر آثار و زمینهها و منافع سیاست و توجه به تجربیات عملی کسب شده مورد توجه قرار گیرد. افزونبر این، عقلانیت هنجاری به ما کمک میکند که دریابیم قانون بودجه توانسته است شکاف بین وضع موجود و وضع مطلوب را کاهش دهد و به ایدههای مطروحه دست یابد یا خیر؟
- رویکرد عقلانیت سیاستگذاری اسنلن: این رویکرد همچون رویکرد پال بر عقلانیت سیاستگذاری تأکید دارد. اسنلن (2002) بر چهار نوع عقلانیت با چهار کارویژه خاص تأکید دارد که در سیاستگذاریها باید به آنها توجه داشت. «اولین نوع، عقلانیت قانونی است که سیاستها با اتکا به قانون اساسی و سایر قوانین، تدوین و اجرا، ارزیابی و تغییر و خاتمه پیدا کند». در عقلانیت اقتصادی گفته میشود که ابزار پاسخ به نیازها محدود است و هرچه از ابزارهای موجود استفاده بهینهتری شود، میتوان به نیازهای بیشتری پاسخ گفت و هزینههای کمتری داشت. در عقلانیت سیاسی کشمکش بر سر سیاستهاست؛ و قدرت مجابسازی طرف مقابل بهوسیله رویههای رأیدهی و قانونگذاری انجام میشود. در عقلانیت حرفهای برای تشخیص اهداف سیاستی، باید از رویکردهای تئوریک مناسب استفاده کرد. توجه به دانشی که ناشی از تجربیات عملی باشد، دانش عملی در مورد الگوهای رفتاری در بخشهای مختلف و توجه به امکانات مداخلاتی دولت است. با توجه به این رویکرد عقلانیت اقتصادی، میتوان گفت که به چه میزان برنامهها توانستهاند از حیث هزینه/ فایده مثمرثمر باشند و اینکه از حیث عقلانیت حرفهای تا چه میزان برنامهها حرفهای بوده است. این سطح از عقلانیت در علتشناسی و مسئلهشناسی قانون بودجه از منظر متخصصان، مددرسان این پژوهش خواهد بود.
بهطورکلی، سیاست اجتماعی در پی کنترل تضادهای ذاتی میان ذیمدخلان است. ازاینرو، هر تصمیم یا سیاستی، عدهای را متضرر و عدهای را منتفع میکند. تصمیماتی از عقلانیت برخوردارند که برندگان احتمالی آن بیشتر از بازندگان باشند؛ بااینوجود برخی از تصمیمات اینگونه نیستند. برای نمونه سیاست حذف ارز ترجیحی و افزایش قیمت حاملهای انرژی و ...، طبقات پایین و متوسط را متضرر میکند. درواقع بازندگان این تصمیم زیاد هستند و تنها طبقه مرفه و احتمالاً خود دولت در کوتاهمدت از آن منتفع میشوند. همچنین برای بازندگان نیز اقداماتی طراحی شود که ضرر و زیان آنها را کاهش داده و آنها را به سطحی از مزایا برساند. نباید بهنحوی تصمیمگیری شود که اقشار آسیبپذیر همیشه جزء بازندگان قرار گیرند. وجود عقلانیت اجتماعی در سیاستگذاری سبب میشود تصمیمسازیها حکمت بنیان و بهدور از ملاحظات سلیقهای صورت پذیرد. سیاستپژوهی با رویکرد اجتماعی میتواند تناقضات ذاتی میان ذیمدخلان را کاهش دهد و حتی در جاهایی تبعیض روا ایجاد نماید. تبعیض روا برای بازندگان است که سالها از ریل قطار توسعه جاماندهاند تا به این وسیله بهحدی از مزایا برسند. بهبیان دیگر، سیاست اجتماعی در پی کنترل و خنثیسازی تمرکز قدرت است و زمانی تحقق مییابد که فرایند ارزیابی تأثیرات اجتماعی بهعنوان جزئی از فرایند برنامهریزی و تصمیمگیری در نظر گرفته و عملیاتی شود. سیاست اجتماعی به زبان عامیانه «بیگدار به آب نزدن» است. مفاهیمی از قبیل رهاییبخشی، شنیدن صدای بیصداها، نزدیک شدن به عدالت و مقابله با عوامل فسادزا، پرهیز از تعجیل و تأخیر در تصمیمگیری و واقعیتاندیشی از مفاهیمی است که سیاست اجتماعی را قابلفهمتر میسازد.
مطالعات ارزیابی تأثیرات اجتماعی (اتا) ازجمله نحلههای فکری مکمل سیاست اجتماعی هستند و بهنوعی میتوان گفت سیاست اجتماعی از مسیر التزامبخشی و پایبندی به نتایج ارزیابی تأثیر اجتماعی سیاستها و مداخلات تجلی و تحقق پیدا میکند. در این چارچوب، فهم سازوکارهای ارزیابی تأثیر اجتماعی ضرورت مییابد [24]. لذا در ادامه گزارش، این حوزه کاربردی بیشتر تشریح میشود.
ارزیابی تأثیر اجتماعی: موضوع ارزیابی تأثیر و پیوست اجتماعی بیشتر از آنکه ساحتی نظری داشته باشد؛ ماهیتی نظری- روشی دارد و در چارچوب تکنیکهای علمی سیاستپژوهی معنا میشود. ارزیابی تأثیر اجتماعی، یکی از حوزههای فرعی علوم اجتماعی است که با ایجاد مبنایی علمی، امکان ارزیابی نظاممند، تأثیرات یک پدیده را پیش از بروز [و همچنین در حین اجرا و پس از اجرا]، بر کیفیت زندگی افراد و اجتماعاتی فراهم میکند که محیط آنها تحت تأثیر تغییر سیاست و خطمشی قرار دارد [2].
محققان در اجرای ارزیابی تأثیر اجتماعی از روشهای علوم اجتماعی استفاده میکنند و شیوههای مداخله عمومی و نظرخواهی از افراد تأثیرپذیر از پروژهها، سیاستها و برنامهها را بهعنوان مکمل بهکار میبرند [7]. بنابراین ارزیابی تأثیرات اجتماعی علاوهبر کاربرد در پروژههای عمرانی قابل رؤیت و ملموس، در سیاست، برنامه و طرح نیز کاربرد داشته و پیامدهای اجتماعی این اقدامات بر جامعه را مورد بررسی قرار میدهد. تأثیر اجتماعی طبق تعریف کمیته بینسازمانی اصول و دستورالعملهای ارزیابی تأثیر اجتماعی، عبارت است از: «پیامدهای هرگونه اقدام عمومی یا خصوصی برای مردم، که شیوه زندگی روزانه، کار و تفریح، روش برقراری ارتباط آنها با یکدیگر، نحوه سازماندهی برای برآورده کردن نیازهایشان و بهطورکلی شیوه عمل آنها بهعنوان اعضای جامعه را تغییر میدهد. این اصطلاح همچنین تأثیرات فرهنگی تغییرات (بهوجود آمده در) هنجارها و عقایدی را دربرمیگیرد که شناخت افراد از خود و جامعهشان را هدایت کرده و معقول میسازد» [2]. از این منظر میتوان تغییرات در متغیرهای فرهنگی را نیز در شمار متغیرهای مورد بررسی در ارزیابی تأثیرات اجتماعی قلمداد نمود [14].
در زمینۀ ارزیابی تأثیرات اجتماعی، ارزیابی عموماً معنایی غیرمعمول دارد و ارزیابی تأثیرات قبل از وقوع تأثیرات انجام میشود. بهعبارت دیگر، ارزیابی تأثیرات اجتماعی (اتا) اغلب امری پیشبینیکننده است تا تجربی که سعی دارد با شناسایی تأثیرات احتمالی قبل از وقوع، به روند برنامهریزی کمک کند. برآورد تأثیرات احتمالی آینده، براساس دانش تجربی موجود درباره تأثیر فعالیت مشابه در گذشته است. ونکلی در این خصوص بیان میکند:
امروزه، هدف از اتا حصول اطمینان از این امر است که توسعهها (یا مداخلات برنامهریزی شدهای) که اتفاق میافتد، منافع را به حداکثر برسانند و هزینههای توسعه را بهویژه هزینههایی که جامعه متحمل میشود، به حداقل کاهش دهند. غالباً، این هزینهها (عوامل خارجی) بهاندازه کافی توسط تصمیمگیرندگان، مقامات نظارتی و توسعهدهندگان در نظر گرفته نمیشود. بخشی از آن به این دلیل است که بهراحتی قابل شناسایی، سنجش و اندازهگیری نیستند. با شناسایی تأثیرات قبلی، میتوان تصمیمات بهتری در مورد اینکه چه مداخلاتی، چگونه باید ادامه یابد، اتخاذ کرد. برای به حداقل رساندن آسیب و به حداکثر رساندن منافع، میتوان اقدامات کاهشی و طراحی مجدد انجام داد. با ارتقای فرایندهای مشارکتی میتوان به اینکه چه نوع توسعهای مناسب یک جامعه است، توجه بیشتری داشت [27].
بکر اتا را «فرایند شناسایی تأثیرات آتی یک فعالیت جاری یا پیشنهاد شده» تعریف کرده است [25]؛ بنابراین اتا در ماهیت خود نوعی آیندهنگری خواهد داشت و قرار است آینده جامعه را براساس اقدام برنامهریزی شده و یا در حال اجرا پیشبینی کند.
بیان این نکته اهمیت دارد که با توجه به تعریف بکر، ارزیابی تأثیر اجتماعی میتواند برای یک فعالیت پیشنهاد شده نیز اجرا گردد. بنابراین انجام آن برای یک سیاست و برنامه نیز دارای کارکرد بوده و اگر به ابعاد گسترده آن (سیاست) و همچنین به قابلیت ارائه پیشنهادهای اجتنابی یک اتای سیاستی توجه شود، اهمیت انجام آن بر انواع دیگر اتا قابل مشاهده خواهد بود. در این ارتباط فرانک ونکلی نیز برآورد پیامدهای اجتماعی را فرایندی میداند برای تحلیل (پیشبینی، برآورد و بازاندیشی) و مدیریت عواقب خواسته و ناخواسته مداخلات برنامهریزی شده (سیاستها، برنامهها، طرحها و پروژهها) برای محیط انسانی و هرگونه فرایند تغییر اجتماعی ناشی از این مداخلات بهنحوی که محیط انسانی و زیستی- فیزیکی پایدارتر و عادلانهتر پدید آورد [3]؛ بنابراین آنچه قابل تأکید است کاربرد اتا برای تمامی اقدامات توسعهای است که برای آن تصمیمگیری، برنامهریزی، طراحی و یا فعالیتهای عملیاتی انجام شده است. این رویکرد مطالعاتی بر این نظر است که قلمروهای نظام اجتماعی باید از قابلیت لازم برای کنترل سیاستها و برنامههای دیگر دستگاهها و بخشهای اقتصادی و سیاسی برخوردار باشند؛ بهطوریکه تصمیمات و مداخلات مبتنیبر یک منطق اجتماعی و عقلانی توجیه شوند.
بانک جهانی (2008) [31] در دو دهه اخیر بر صورتهای دیگری از ارزیابی تأثیر، تأکید ورزیده که با نامهای متفاوتی از اتا جدا شدهاند. «تحلیل فقر و تأثیر اجتماعی» یکی از این گرایشهاست. این نوع تحلیل اثرات توزیعی اصلاح سیاستها بر رفاه گروههای مختلف را بررسی مینماید یعنی کسانی را که تحت تأثیر این اصلاحات قرار میگیرند و خطرات این اصلاحات برای فقرا و گروههای آسیب پذیر را شامل میشود؛ مبنای مطالعات این حوزه است. این حوزه از مطالعات ارزیابی تأثیر یکی از مهمترین و مرتبطترین حوزههایی است که در حوزه ارزیابی تأثیر اجتماعی بودجه مورد نظر خواهد بود. اگرچه بعید است بحث پیرامون صورتهای مختلف اتا به اجماع درباره حدومرز این حوزه مطالعاتی بینجامد، ولی ماهیت بینرشتهای اتا را بیشتر آشکار میسازد. صرفنظر از اینکه تمام صورتهای ارزیابی برشمرده شده را جزئی از اتا و پیوست اجتماعی بدانیم یا ندانیم؛ اتا در حداقلترین شکل خود نیز دانشی بینرشتهای است.
بودجه، مهمترین سند مالی کوتاهمدت دولت است که پیشبینیهای دولتمردان از فضای اقتصادی- سیاسی آتی کشور را به نمایش میگذارد. بودجه دولت بهعنوان اصلیترین کانال بازتوزیع منابع، شواهد واقعی از اهداف اجتماعی و سیاسی دولتمردان را در معرض دید قرار میدهد. سیاستگذار در پایان هر سال در قالب قانون بودجه، برنامهریزی دولت را در خصوص چگونگی سیاستگذاریها و نحوه تأمین مالی آنها برای سال آینده ارائه میکند. علاوهبر اثری که بودجه بهعنوان یک ابزار سیاستی دارد، نحوه تأمین مالی بودجه، تخصیص و توزیع مصارف آن دارای پیامدهای رفاهی و اجتماعی گستردهای خواهد بود. بهمنظور درک بهتر از وضعیت بودجه عمومی دولت یک تصویر کلی از ساختار آن در شکل 1 به نمایش گذاشته شده است. همانطور که در شکل 1 مشاهده میشود، بودجه عمومی دولت شامل دو طرف منابع و مصارف است. اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای و واگذاری داراییهای مالی است. همچنین مصارف عمومی دولت شامل پرداختهای هزینهای، تملک داراییهای سرمایهای و تملک داراییهای مالی است.
شکل 1. ساختار کلی بودجه عمومی دولت
قانون بودجه بهصورت یک تراز از منابع و مصارف دولت طی سال آتی بهطور متوازن نوشته میشود؛ بهعبارتی، دریافتیهای دولت (شامل مالیاتها، عایدات نفتی و سایر درآمدها) و پرداختیهای دولت (شامل هزینههای مصرفی، هزینههای سرمایهگذاری و بازپرداخت تعهدات و دیون) باید در دو طرف تراز بودجه با یکدیگر برابر باشند. هرچند در عمل ممکن است ارقام برآورد شده در بودجه تحقق نیابد، بهخصوص در شرایطی که پرداختهای دولت از دریافتهای آن بیشتر باشد، دولت با کسری بودجه مواجه میشود.
در ادامه سعی میشود تصویری از ارقام قوانین بودجه طی دوره مورد مطالعه ارائه شود. به همین منظور، در بخش اول منابع عمومی دولت و پس از آن مصارف عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402 مورد بررسی قرار میگیرد.
در این مطالعه روند بودجهریزی کل کشور برای سالهای 1395 تا 1402 نمایش داده شده است. بررسیها نشان میدهد که بودجه کل کشور در طی 8 سال اخیر، بیش از 5 برابر شده که طی سه سال اخیر شتاب بیشتری گرفته و همواره بیشتر از 30 درصد افزایش را تجربه کرده است. البته بخشی از این روند ناشی از شتاب گرفتن تورم بهجهت اصلاحات اقتصادی در سالهای اخیر است، که در ادامه رابطه بین بودجه و تورم بیشتر مورد بحث قرار خواهد گرفت. همچنین سهم بودجه عمومی دولت از بودجه کل کشور روندی رو به افزایش داشته و از حدود 33 درصد به 44 درصد رسیده است. بهطور متقابل، سهم بودجه شرکتهای دولتی کاهش یافته و از 67 درصد به 56 درصد رسیده است. اگرچه سند بودجه از دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکتهای دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانکها تشکیل شده است و متناسب با رویهها، این دو بخش هرساله در لایحه و قانون بودجه قرار دارند، بنابر نظر تحلیلگران اقتصادی [15]، تجمیع و محاسبه این دو بخش بودجه باهم، بهدور از منطق تحلیل فنی، حقوقی و اجرایی است. زیرا معتقدند که بودجه شرکتهای دولتی ماهیت بودجهای ندارد. بودجه شرکتهای دولتی نشاندهنده حجم عملیات شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاههای اجرایی نشاندهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا مقایسه بودجه شرکتهای دولتی با بودجه سایر دستگاههای اجرایی اساساً فاقد وجاهت است. حتی جمع نمودن این دو مبلغ نیز بهدلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست (هرچند مطابق قوانین کشور، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی و بودجه شرکتهای دولتی بهدست میآید). اما نکته حائز اهمیت در این رابطه این مسئله است که بالاخره اکنون رقم بودجه کشور دارای ابهام است و این ابهام و سردرگمی مسئله ای سیاستی است که اتفاقاً این وضعیت بستری برای خلق روایتها و افشاگریهایی علیه متولیان امر ایجاد میکند که اساساً فرساینده سرمایه اجتماعی هستند. لذا بنا بهدلایل پیشگفته، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قوانین مربوط و شفافسازی بودجه شرکت های دولتی ضرورتی انکارناپذیر است.
جدول 1. ارقام بودجه کل کشور طی سالهای 1395 تا 1402- ارقام به هزار میلیارد تومان
شرح |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
میزان تغییرات (برابر) (1395-1402) |
بودجه کل کشور |
978.6 |
1152.5 |
1223.2 |
1744.3 |
2026.7 |
2882.3 |
3758.8 |
4994.7 |
5.1 |
رشد بودجه کل کشور |
15.6 |
17.8 |
6.1 |
42.6 |
16.2 |
42.2 |
30.4 |
32.9 |
|
بودجه عمومی دولت |
335.5 |
398.9 |
443.9 |
520.0 |
649.8 |
1373.8 |
1527.4 |
2263.5 |
6.7 |
رشد بودجه عمومی دولت |
22.3 |
18.9 |
11.3 |
17.2 |
25.0 |
111.4 |
11.2 |
48.2 |
|
سهم بودجه عمومی دولت از بودجه کل کشور |
32.9 |
33.3 |
34.6 |
28.9 |
31.1 |
46.6 |
40.6 |
44.0 |
|
منابع عمومی |
294.4 |
346.8 |
386.8 |
448.6 |
571.0 |
1277.9 |
1394.1 |
2082.3 |
7.1 |
رشد منابع عمومی |
24.6 |
17.8 |
11.5 |
16.0 |
27.3 |
123.8 |
9.1 |
49.4 |
|
سهم منابع عمومی از بودجه عمومی دولت |
87.8 |
86.9 |
87.1 |
86.3 |
87.9 |
93.0 |
91.3 |
92.0 |
|
درآمدهای اختصاصی |
41.1 |
52.1 |
57.1 |
71.4 |
78.8 |
95.8 |
133.2 |
181.2 |
4.4 |
رشد درآمدهای اختصاصی |
7.8 |
26.8 |
9.5 |
25.1 |
10.3 |
21.6 |
39.0 |
36.0 |
|
بودجه شرکتهای دولتی |
682.8 |
800.5 |
839.1 |
1277.1 |
1436.3 |
1571.3 |
2231.4 |
2883.9 |
4.2 |
رشد بودجه شرکتهای دولتی |
13.4 |
17.2 |
4.8 |
52.2 |
12.5 |
9.4 |
42.0 |
29.2 |
|
سهم بودجه شرکتهای دولتی از بودجه کل کشور |
67.1 |
66.7 |
65.4 |
71.1 |
68.9 |
53.4 |
59.4 |
56.0 |
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
در تحلیل روندهای شاخصهای بودجه، مهمتر از ارقام اسمی، ارقام حقیقی هستند. ارقام حقیقی اثر تورم را از روند خارج میکنند و اطلاعات دقیقتری را ارائه میدهند. برای مثال با وجود اینکه بودجه عمومی کشور بهطور اسمی رشد قابلتوجهی داشته است؛ اما ارقام حقیقی سال 1395، تنها 27 درصد رشد کرده که بهمعنی رشد متوسط سالیانه 3 درصدی است. همانطور که از شکل زیر مشخص است رشد بودجه عمومی در نیمه دوم دهه 90 نزولی بوده و از ابتدای قرن جدید شمسی رشد کرده است. یعنی بهرغم اینکه بهطور اسمی بودجه عمومی دولت متورم شده، اما بهلحاظ حقیقی رشد اندکی را نشان میدهد و این بهمعنی این است که تورم حتی بخش اعظمی از رشد بودجه عمومی را بلعیده است. در مورد شرکتها اوضاع وخیمتر است؛ چراکه بودجه حقیقی شرکتهای دولتی در طی سالهای مورد بررسی، رشد منفی داشته است. بودجه شرکتهای دولتی در سال 1402 نسبت به سال 1395 حدود 20 درصد کاهش پیدا کرده و از تورم عقب مانده است.
شکل 2.نمودار ارقام حقیقی بودجه
مأخذ: قوانین بودجه سنواتی.
اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها (مالیات و سایر درآمدها)، واگذاری داراییهای سرمایهای و واگذاری داراییهای مالی بوده که در جدول 2 جزئیات ارقام آنها در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402 نشان داده شده است. همانطور که ملاحظه میشود؛ ارقام برآوردی مربوط به درآمدها و واگذاری داراییهای سرمایهای در قوانین بودجه سالانه روند روبه رشدی داشته است؛ بهطوریکه در طی هشت سال مورد بررسی، درآمدهای برآورد شده در قوانین بودجه حدود 7 برابر شده و منابع پیشبینی شده قابل استحصال از محل واگذاری داراییهای سرمایهای بیش از 9 برابر شده است.
بهطور دقیقتر برآورد منابع حاصل از گروه «درآمدها» در قوانین بودجه روند افزایشی مداومی داشته، اگرچه در سالهای 1395 تا 1399 شاهد رشد متوسط سالیانه 18 درصدی هستیم، اما در سالهای 1400 تا 1402 هرساله رشدی بیش از 50 درصد را تجربه کرده است.
منابع برآورد شده از محل واگذاری داراییهای سرمایهای نیز روند افزایشی اما درمجموع نوسانی داشته است؛ بهطوریکه در برخی سالها رشد متوسط 40 درصد تجربه شده و سالهایی نظیر 1397 برآورد منابع از محل واگذاری داراییهای سرمایهای نسبت به سال قبل کاهش یافته است. این موضوع بهطور عمده از وضعیت بازار جهانی نفت تأثیر میپذیرد.
سومین محل منابع عمومی دولت، واگذاری داراییهای مالی بوده که ارقام برآورد شده این گروه از منابع در قوانین بودجه نوسان بیشتری داشته است. درحالیکه هرچند طی هشت سال مطالعه مورد بررسی این گروه از منابع، بیش از 5 برابر شده؛ اما باید اشاره داشت روند تغییرات آن پرنوسان بوده است، بهطوریکه در یک سال با بیش از 240 درصد رشد نسبت به قانون سال قبل برآورد شده و در برخی سالها با رشد منهای 58.6 درصد نسبت به سال قبل برآورد شده است.
گفتنی است، در قانون بودجه 1402 سهم درآمدها از منابع عمومی دولت 50.6 درصد بوده و واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی بهترتیب سهم 35.2 و 14.2 درصدی داشتهاند.
جدول 2. ترکیب منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– ارقام به هزار میلیارد تومان
شرح |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
میزان تغییرات (1395-1402) |
درآمدها |
157.4 |
174.1 |
216.2 |
239.0 |
288.8 |
454.9 |
699.6 |
1054.1 |
6.7 |
رشد |
22.1 |
10.6 |
24.2 |
10.5 |
20.8 |
57.5 |
53.8 |
50.7 |
|
سهم درآمدها از منابع عمومی دولت |
53.5 |
50.2 |
55.9 |
53.3 |
50.6 |
35.6 |
50.2 |
50.6 |
|
واگذاری داراییهای سرمایهای |
79.1 |
119.0 |
107.6 |
158.5 |
107.5 |
395.5 |
517.6 |
732.2 |
9.3 |
رشد |
40.0 |
50.5 |
-9.6 |
47.4 |
-32.2 |
268.0 |
30.9 |
41.4 |
|
سهم واگذاری داراییهای سرمایهای از منابع عمومی دولت |
26.9 |
34.3 |
27.8 |
35.3 |
18.8 |
31.0 |
37.1 |
35.2 |
|
واگذاری داراییهای مالی |
58.0 |
53.7 |
63.0 |
51.1 |
174.7 |
427.5 |
176.9 |
296.0 |
5.1 |
رشد |
67.0 |
-7.3 |
17.4 |
-19.0 |
242.1 |
144.7 |
-58.6 |
67.3 |
|
سهم واگذاری داراییهای مالی از منابع عمومی دولت |
19.7 |
15.5 |
16.3 |
11.4 |
30.6 |
33.5 |
12.7 |
14.2 |
|
جمع منابع عمومی دولت |
294.4 |
346.8 |
386.8 |
448.6 |
571.0 |
1277.9 |
1394.1 |
2082.3 |
7.1 |
رشد |
22.3 |
18.9 |
11.3 |
17.2 |
25.0 |
111.4 |
11.2 |
48.2 |
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
برای اینکه تصویر دقیقتری از ترکیب منابع عمومی بودجه داشته باشیم؛ اجزای عمده هرکدام از منابع عمومی دولت را مورد بررسی قرار میدهیم. همانطور که ملاحظه میشود در جدول 3، اجزای عمده هرکدام از محلهای منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402 نشان داده شده است. در گروه درآمدها که شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای ناشی از کمکهای اجتماعی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات، درآمدهای حاصل از جرائم و خسارتها و درآمدهای متفرقه است، عمدهترین رقم مربوط به درآمدهای مالیاتی است. بهطوریکه، در قوانین بودجه سالانه، بهطور متوسط 70 درصد این گروه را درآمدهای مالیاتی شکل میدهد. ضمن اینکه در قانون بودجه سال 1402 سهم درآمدهای مالیاتی از گروه درآمدها به حدود 85 درصد رسیده است. پیشتر مشاهده شد که در طی هشت سال مورد بررسی این مطالعه، برآورد منابع عمومی دولت از محل گروه درآمدها 6.7 برابر شده و همانطور که در جدول 3 مشاهده میشود درآمدهای مالیاتی بهعنوان عمدهترین جزء این گروه نیز در طی دوره مورد بررسی این مطالعه 8.6 برابر شده است. البته باید اشاره کرد طی سه سال اخیر، رشد درآمدهای مالیاتی شدت گرفته و همواره بیش از 60 درصد بوده است.
اگرچه در بین منابع بودجهای تأکید بر درآمدهای پایدار مالیاتی است، اما رشد درآمدهای مالیاتی باید متناسب با رشد اقتصادی باشد و در زمانی که اقتصاد در شرایط رکودی است، فشار بیش از حد به درآمدهای مالیاتی میتواند بهشدت گرفتن رکود دامن بزند و عرصههای اجتماعی و اقتصادی جامعه با شوکهای اقتصادی پیدرپی مواجه شوند. علاوهبر این، مسئله مهمتر این است که روند افزایش درآمدهای مالیاتی بدون توجه به میزان تابآوری جامعه، عاملی مؤثر برای فشارهای اجتماعی است. نظام مالیاتی بهعنوان یکی از مهمترین تنظیمگرهای اجتماعی– اقتصادی است و در شرایطی که وضعیت اجتماعی جامعه باثبات و سطح اعتماد نهادی مطلوب باشد، میتوان از این امکان بهعنوان پروژه مشترک دولت و جامعه برای تنظیمگری اجتماعی استفاده کرد. به این معنا که مالیات بهعنوان ابزاری برای مهار و کنترل شکاف طبقاتی مورد استفاده قرار گیرد. اما در شرایطی که جامعه و دولت همچنان بر سر نظام مالیاتی بهعنوان پروژه مشترک به تفاهم نرسیده باشند و مالیات را بهمثابه فشار دولت بر جامعه تلقی کنند، روند افزایش مالیات بدون توجه به شرایط اجتماعی حاکم بر جامعه (فرسایش سرمایه اجتماعی، ظرفیت محدود در ایجاد کنش جمعی) چندان قابل توجیه نیست و امکان ظهور بحرانها و نابسامانیهای اجتماعی را در پی خواهد داشت. بنابراین مهمترین اقدام در این زمینه، تلاش برای ارائه تعریف اجتماعی از مالیات بهمنظور اقناع جامعه ضروری است. به این معنا که مالیات گرچه ماهیتی اقتصادی دارد، اما کنشی اجتماعی و تعاملی است و نیازمند وجود سطحی از اعتماد نهادی میان دولت و جامعه است که مالیات بهعنوان پروژه مشترک میان دولت و جامعه تلفی شود و از این طریق بتوان امکانی برای بهرهگیری از ابزار مالیاتی بهمنظور تحقق نظام تنظیمگر اجتماعی فراهم کرد. چراکه نظام مالیاتی و بودجهریزی بهعنوان عرصههای مالی دولت در ظاهر ماهیتی صرفاً اقتصادی دارند، اما درعینحال امکان تحقق کارکرد تنظیمگری اجتماعی از طریق آنها بیش از سایر فعالیتهای دولت است؛ لذا، به میزانی که نظام مالیاتی و بودجهای مبتنیبر حساسیت به شاخصهای وضعیت اجتماعی تدوین و صورتبندی شوند، میتواند کارکرد تنظیمگری اجتماعی ایفا کند.
در گروه منابع حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای شامل منابع حاصل از نفت و فراوردههای نفتی، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و منابع حاصل از واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای، بزرگترین جزء مربوط به منابع حاصل از فروش نفت و فراوردههای نفتی است. بهطوریکه حدود 90 درصد از منابع حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای از محل فروش درآمدهای نفتی و فراوردههای نفتی تأمین میشود. همانطور که در جدول 3 مشاهده میشود؛ برآورد درآمدهای استحصالی از محل فروش نفت و فراوردههای نفتی در طی دوره مورد بررسی 8.4 برابر شده است؛ اما آنچه درخصوص این جزء از گروه منابع حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای قابلتوجه است، نوسانات عمده در رشد رقم مورد پیشبینی در قوانین بودجه است. بهطورکه در برخی سالها درآمد قابل استحصال از این جزء رشدی بیش از 500 درصدی نسبت به رقم سال قبل داشته و در برخی سالها رقم مورد برآورد کاهشی حدود 63 درصد نسبت به رقم پیشبینی شده در قانون سال قبل داشته است. بهنظر میرسد یکی از دلایل نوسان این جزء منابع عمومی دولت طی این سالها، شدت گرفتن تحریمهای نفتی و مالی کشور بود. اگرچه علاوهبر شرایط تحریمی، این جزء از منابع ماهیت نوسانی نیز دارد، چراکه وابسته به وضعیت بازار جهانی نفت و شرایط بازار داخلی ارز است و از نوسانات هر دو تأثیر میپذیرد.
گروه واگذاری داراییهای مالی شامل منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، منابع حاصل از استفاده از تسهیلات خارجی، منابع حاصل از دریافت اصل وامها، منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی، منابع حاصل از برگشتی پرداختهای سالهای قبل، منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی، منابع حاصل از سایر واگذاریها و در قوانین اخیر منابع حاصل از واگذاری معادن و طرحهای تملک داراییهای سرمایهای است. در این گروه از منابع عمومی دولت، بزرگترین اجزا شامل منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی و منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی است. چنانچه در جدول 3 مشاهده میشود منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی بهطور متوسط سهم 60 درصدی دارد. اگرچه در سالهای 1395 تا 1399 منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی بهطور متوسط سهم 15 درصدی داشته، در سه سال اخیر سهم این جزء بهطور متوسط به 40 درصد رسیده است. نکته قابلتوجه این است که منابع برآوردی از اجزاء مربوط به واگذاری داراییهای مالی روند نوسانی دارد که بهنظر میرسد بهطور عمده تحت تأثیر نوسانات سایر منابع عمومی دولت و بهویژه منابع حاصل از فروش نفت بوده است. بهطوریکه در سالهایی که پیشبینی دولت دال بر احتمال کاهش درآمدهای نفتی بوده، برآورد این گروه از منابع عمومی دولت رشد بالاتری نسبت به سال قبل داشته است. علاوهبر این، نقش ترازکننده بودجه را (هرچند بهشکل ظاهری) نیز بازی میکند. بهعبارتی، وقتی سمت مصارف رشد بالایی را تجربه کرده و برآورد دو جزء دیگر از منابع عمومی دولت بهاندازه رشد مصارف نیست، رقم واگذاری داراییهای مالی بهشکل بیشبرآورد درج میشود تا بودجه بهصورتی تراز تنظیم شود. این رویه در تراز کردن بودجه با عنوان کسری بودجه پنهان تبیین میشود؛ چراکه دولت میداند منابع مالی پایدار متناسب با قابلیت و پتانسیل اقتصاد، برای تأمین مصارف در اختیار نخواهد داشت، لذا از واگذاری دارایی مالی که درواقع همان استقراض است بهعنوان ترازکننده استفاده میکند که پیامدهای منفی خود را از ابعاد اقتصادی و اجتماعی بههمراه خواهد داشت که در بخشهای آتی به آن پرداخته خواهد شد.
جدول 3. اجزای عمده هرکدام از محلهای منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– ارقام به هزار میلیارد تومان
شرح |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
میزان تغییرات (1395-1402) |
درآمدهای مالیاتی |
103.8 |
116.5 |
142.1 |
172.5 |
204.5 |
325.2 |
561.7 |
894.5 |
8.6 |
رشد |
17.5 |
12.2 |
22.0 |
21.4 |
18.5 |
59.0 |
72.7 |
59.2 |
|
سهم درآمدهای مالیاتی از درآمدها |
66.0 |
66.9 |
65.7 |
72.2 |
70.8 |
71.5 |
80.3 |
84.9 |
|
درآمدهای حاصل از مالکیت دولت |
23.9 |
27.6 |
37.7 |
27.5 |
41.2 |
48.5 |
87.5 |
104.5 |
4.4 |
رشد |
9.6 |
15.4 |
36.9 |
-27.0 |
49.8 |
17.7 |
80.3 |
19.5 |
|
سهم درآمدهای حاصل از مالکیت دولت از درآمدها |
15.2 |
15.8 |
17.5 |
11.5 |
14.3 |
10.7 |
12.5 |
9.9 |
|
منابع حاصل از نفت و فراوردههای نفتی |
53.7 |
74.5 |
113.9 |
101.0 |
153.1 |
56.9 |
349.3 |
484.4 |
8.4 |
رشد |
38.6 |
52.9 |
-11.3 |
51.5 |
-62.8 |
513.4 |
38.7 |
28.8 |
|
سهم از واگذاری داراییهای سرمایهای |
94.2 |
95.8 |
93.9 |
96.6 |
53.0 |
88.3 |
93.6 |
85.2 |
|
منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی |
40.0 |
34.5 |
38.5 |
43.0 |
88.0 |
132.5 |
103.0 |
187.0 |
4.7 |
رشد |
263.6 |
-13.7 |
11.6 |
11.7 |
104.7 |
50.6 |
-22.3 |
81.6 |
|
سهم از واگذاری داراییهای مالی |
69.0 |
64.2 |
61.1 |
84.2 |
50.4 |
31.0 |
58.2 |
63.2 |
|
منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی |
16.1 |
10.2 |
6.8 |
4.7 |
11.6 |
255.9 |
71.0 |
106.0 |
6.6 |
رشد |
-8.8 |
-36.8 |
-33.5 |
-30.7 |
147.9 |
2108.5 |
-72.3 |
49.3 |
|
سهم از واگذاری داراییهای مالی |
27.7 |
18.9 |
10.7 |
9.2 |
6.6 |
59.9 |
40.1 |
35.8 |
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
درآمدهای مالیاتی از منظر اینکه جزء پایدار منابع بودجهای هستند، از اهمیت ویژهای برخوردار است و درعینحال این موضوع آثار اجتماعی ویژهای نیز در پی دارد. به همین منظور، در ادامه ترکیب درآمدهای مالیاتی در قوانین بودجه مرور خواهد شد. در جدول 4 ترکیب اجزای درآمدهای مالیاتی در قوانین بودجه بههمراه سهم هرکدام از اجزا از کل درآمدهای مالیاتی آورده شده است. همانطور که پیشتر اشاره شد؛ برآورد درآمدهای مالیاتی دولت در قوانین بودجه طی سالهای 1395 تا 1402 حدود 8.6 برابر شده و از رقم 103.8 هزار میلیارد تومان به 894.5 هزار میلیارد تومان رسیده است. ارقام ارائه شده در جدول 4، حاکی از آن است که بهجز مالیات بر ثروت، بقیه اجزای مالیاتها بهطور متناسب با رشد کل درآمدهای مالیاتی افزایش یافتهاند. تنها جزء مالیات بر ثروت طی این دوره حدود 15 برابر شده است.
بزرگترین جزء درآمدهای مالیاتی، مالیات بر کالاها و خدمات است که طی دوره مورد بررسی بهطور متوسط سهم 37 درصدی داشته و در قانون بودجه 1402 سهم آن به 34 درصد رسیده است. پس از آن جزء مالیات بر اشخاص حقوقی، بزرگترین سهم را در درآمدهای مالیاتی دارد که طی دوره مورد بررسی بهطور متوسط سهم 27 درصدی را داشته و در قانون بودجه سال 1402 سهم آن 32.8 درصد بوده است. مالیات بر ثروت نیز کوچکترین جزء درآمدهای مالیاتی بوده و سهمی کمتر از 5 درصد را بهخود اختصاص داده است.
اگرچه طی سالهای گذشته دولت سعی در اصلاح نظام مالیاتی و گسترش پایه مالیاتی داشته و رشدهای بالای 107 و 303 درصدی مالیات بر ثروت در سالهای 1399 و 1400 پیرو این اصلاحات رقم خورده است (مانند مالیات بر خانههای خالی)، اما آنچه در اجزای درآمدهای مالیاتی قابلتوجه است؛ رشدهای بالای مالیات بر اشخاص حقوقی است. در سالهای گذشته این جزء، رشدهای 125.7 و 119.8 درصدی را تجربه کرده که این روند بهشدت ضد تولید است.
جدول 4. اجزای درآمدهای مالیاتی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402 سهم آنها– ارقام مالیاتها به هزار میلیارد تومان
شرح |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
میزان تغییرات (1395-1402) |
مالیات بر اشخاص حقوقی |
33.6 |
36.7 |
40.6 |
41.0 |
44.4 |
59.2 |
133.6 |
293.7 |
8.7 |
رشد |
12.3 |
9.3 |
10.8 |
0.8 |
8.3 |
33.4 |
125.7 |
119.8 |
|
سهم مالیات بر اشخاص حقوقی |
32.3 |
31.5 |
28.6 |
23.7 |
21.7 |
18.2 |
23.8 |
32.8 |
|
مالیات بر درآمدها |
14.1 |
17.2 |
19.4 |
24.7 |
34.7 |
54.2 |
84.2 |
114.0 |
8.1 |
رشد |
21.4 |
22.5 |
12.5 |
27.4 |
40.5 |
56.2 |
55.2 |
35.4 |
|
سهم مالیات بر درآمدها |
13.6 |
14.8 |
13.7 |
14.3 |
17.0 |
16.7 |
15.0 |
12.7 |
|
مالیات بر ثروت |
2.5 |
3.0 |
3.5 |
4.1 |
8.5 |
34.2 |
27.5 |
37.3 |
14.9 |
رشد |
6.6 |
17.8 |
18.1 |
17.3 |
107.0 |
303.8 |
-19.6 |
35.5 |
|
سهم مالیات بر ثروت |
2.4 |
2.5 |
2.5 |
2.4 |
4.1 |
10.5 |
4.9 |
4.2 |
|
مالیات بر واردات |
16.9 |
17.4 |
29.2 |
32.5 |
24.8 |
54.6 |
107.2 |
145.5 |
8.6 |
رشد |
23.3 |
2.7 |
68.0 |
11.3 |
-23.9 |
120.5 |
96.3 |
35.7 |
|
سهم مالیات بر واردات |
16.3 |
14.9 |
20.6 |
18.8 |
12.1 |
16.8 |
19.1 |
16.3 |
|
مالیات بر کالاها و خدمات |
36.7 |
42.2 |
49.3 |
70.2 |
92.2 |
122.9 |
209.1 |
304.0 |
8.3 |
رشد |
19.2 |
14.8 |
16.9 |
42.3 |
31.2 |
33.4 |
70.1 |
45.4 |
|
سهم مالیات بر کالاها و خدمات |
35.4 |
36.2 |
34.7 |
40.7 |
45.1 |
37.8 |
37.2 |
34.0 |
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
درنهایت پیش از آنکه به بررسی سمت مصارف بودجه پرداخته شود، تلاش میشود از طریق شکل 3 تصویر کلی منابع بودجه که تاکنون مورد بررسی قرار گرفت، ارائه شود. همانطور که مشاهده میشود در قوانین بودجه سالهای اخیر سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه عمومی دولت در حال افزایش و سهم سایر منابع روند کاهشی دارد. سهم درآمدهای نفتی نیز نوسان داشته است. اگرچه از لحاظ وابستگی بودجه به درآمدهای پایدار، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی نکته مثبتی بهنظر میرسد، اما از دو منظر این افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در قوانین بودجه کشور جای تأمل دارد. اول، کاهش سهم درآمدهای نفتی یک انتخاب نبوده و درواقع یک اجبار بهدلیل شدت گرفتن تحریمها و محدودیت در فروش نفت بوده و همانطور که مشاهده میشود هر وقت دولت به طریقی توانسته بر چالش فروش نفت فائق آید سهم درآمد نفتی مجددا افزایش یافته است. دوم، افزایش درآمدهای مالیاتی باید مبتنیبر قابلیتها و پتانسیل اقتصادی، عدالت مالیاتی و با توجه به وضعیت شاخصهای اجتماعی باشد.
شکل 3. نمودار سهم انواع منابع بودجه عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– درصد
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
یادآور میشود آنچه تاکنون درباره منابع عمومی دولت مورد بررسی قرار گرفت؛ ارقام برآوردی منابع عمومی دولت در قوانین بودجه طی سالهای 1395 تا 1402 است. آنچه میزان موفقیت دولت در برنامهریزیهای انجام شده در قالب بودجههای سالیانه را به نمایش میگذارد؛ عملکرد دولت و میزان تحقق قوانین بودجه است که در ادامه مورد بررسی قرار خواهد گرفت. اما قبل از آن برای اینکه تصویر کاملی از شیوه بودجهریزی طی سالهای مورد بررسی داشته باشیم، به واکاوی سمت دیگر قوانین بودجه، یعنی مصارف عمومی دولت میپردازیم.
قانون بودجه در قالب یک سند متوازن متشکل از منابع و مصارف بخش دولتی برای هر سال تدوین شده و بهتبع آن بودجه عمومی دولت نیز بهصورت تراز تنظیم میشود. سمت دیگر بودجه عمومی دولت، مصارف عمومی دولت است که در جدول 5 اجزای آن شامل هزینهها، تملک داراییهای سرمایهای و تملک داراییهای مالی، به تفکیک طی سالهای 1395 تا 1402 نشان داده شده است. همانطور که ملاحظه میشود مصارف عمومی دولت طی دوره مورد بررسی (1402-1395) حدود 7.1 برابر شده و اجزای آن نیز مطابق با سیاستگذاریهای دولت در قالب بودجه افزایش یافتهاند، بهطوریکه هزینههای جاری دولت حدود 7.1 برابر، تملک داراییهای سرمایهای نیز 6.5 برابر و تملک داراییهای مالی حدود 8.6 برابر شده است. مصارف عمومی دولت در طول دوره هشتساله مورد بررسی همواره روند افزایشی داشته است. اگرچه طی سه سال اخیر، رشد مصارف شدت بیشتری گرفته که بخش عمده آن ناشی از رشد شتابان قیمت و افزایش تورم در اقتصاد است. توضیح اینکه تورم خود معلول کسری بودجه دولت و نحوه تأمین مالی آن است که در بخشهای آتی تلاش میشود با تحلیل رابطه علّیت دوسویه تورم و کسری بودجه، ابعاد اجتماعی این موضوع نیز تدقیق شود.
در شکل 4 تلاش شده است تصویر کوتاهی از سهم اجزای مصارف عمومی دولت نشان داده شود.
شکل 4. نمودار سهم انواع مصارف بودجه عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– درصد
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
در شکل 5 متوسط سهم انواع مصارف بودجه عمومی دولت بین سالهای 1395 تا 1402 نمایش داده شده است.
شکل 5. نمودار متوسط سهم انواع مصارف بودجه عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– درصد
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
بزرگترین بخش مصارف عمومی دولت، هزینههای جاری است که بهطور متوسط سهم 75 درصدی از مصارف عمومی دولت را دارد. در قانون بودجه 1402 سهم هزینههای جاری از مصارف عمومی دولت 72.5 درصد بوده است. دومین بخش از مصارف عمومی دولت، تملک داراییهای سرمایهای یا بهعبارتی هزینههای عمرانی است که در قوانین بودجه بهطور متوسط سهم 17 درصدی دارد. اگرچه همانطور که در بخشهای آتی به این موضوع پرداخته خواهد شد، اما در بخش عملکرد، سهم این جزء مصارف کمتر است و کسری بودجه دولت ناشی از عدم تحقق منابع برآورد شده در قوانین، منجر به عدم تأمین مالی پروژههای عمرانی میشود. سومین محل مصارف عمومی دولت، تملک داراییهای مالی یا بازپرداخت دیون دولت است که بهطور متوسط سهمی کمتر از 10 درصد از مصارف عمومی دولت دارد.
جدول 5. ترکیب مصارف عمومی دولت در قوانین بودجه سالها 1395 تا 1402– ارقام به هزار میلیارد تومان
شرح |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
میزان تغییرات (1395-1402) |
هزینهها |
213.8 |
253.8 |
294.0 |
352.4 |
436.0 |
918.9 |
999.0 |
1508.8 |
7.1 |
رشد |
22.3 |
18.7 |
15.8 |
19.9 |
23.7 |
110.7 |
8.7 |
51.0 |
|
سهم هزینهها از مصارف عمومی دولت |
72.6 |
73.2 |
76.0 |
78.6 |
76.4 |
71.9 |
71.7 |
72.5 |
|
تملک داراییهای سرمایهای |
57.5 |
71.4 |
62.0 |
66.9 |
88.0 |
176.3 |
260.1 |
375.0 |
6.5 |
رشد |
13.0 |
24.2 |
-13.1 |
7.8 |
31.6 |
100.3 |
47.6 |
44.2 |
|
سهم تملک داراییهای سرمایهای از مصارف عمومی دولت |
19.5 |
20.6 |
16.0 |
14.9 |
15.4 |
13.8 |
18.7 |
18.0 |
|
تملک داراییهای مالی |
23.2 |
21.6 |
30.8 |
29.3 |
47.0 |
182.7 |
135.0 |
198.5 |
8.6 |
رشد |
116.9 |
-6.8 |
42.8 |
-4.7 |
60.1 |
288.8 |
-26.1 |
47.0 |
|
سهم تملک داراییهای مالی از مصارف عمومی دولت |
7.9 |
6.2 |
8.0 |
6.5 |
8.2 |
14.3 |
9.7 |
9.5 |
|
جمع مصارف عمومی دولت |
294.4 |
346.8 |
386.8 |
448.6 |
571.0 |
1277.9 |
1394.1 |
2082.3 |
7.1 |
رشد |
24.6 |
17.8 |
11.5 |
16.0 |
27.3 |
123.8 |
9.1 |
49.4 |
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
در ادامه اجزای عمده هریک از مصارف عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402 که در جدول 6 ارائه شده، بررسی میشود. در گروه هزینهها که شامل جبران خدمت کارکنان، استفاده از کالاها و خدمات، هزینههای اموال و دارایی، یارانه، کمکهای بلاعوض، رفاه اجتماعی و سایر هزینههاست؛ عمدهترین رقم مربوط به رفاه اجتماعی است؛ بهنحوی که بهطور متوسط در دوره مورد بررسی حدود 35 درصد هزینهها مربوط به رفاه اجتماعی بوده و در قانون بودجه 1402 سهم این فصل 39.5 درصد است. توضیح اینکه، فصل رفاه اجتماعی شامل حقوق بازنشستگان، خدمات رفاهی و درمانی بازنشستگی، یارانههای رفاهی دانشجویی، حمایت رفاهی از گروههای خاص نظیر جانبازان و معلولین و ...، کمکهزینههای رفاهی کارکنان دولت و سهم دولت از حق بیمههای بازنشستگی بوده که عمدهترین رقم آن حقوق بازنشستگان است. همانطور که در جدول 6 نیز ارائه شده، در سال 1400 که همسانسازی حقوق بازنشستگان صورت گرفته، رشد 141.8 درصدی فصل رفاه اجتماعی مشاهده میشود.
بعد از فصل رفاه اجتماعی، بزرگترین فصل هزینهها، فصل جبران خدمت کارکنان بوده که شامل حقوق و دستمزد و مزایا و فوقالعادههای شغلی است. این فصل بهطور متوسط 30 درصد از هزینههای جاری را دربرمیگیرد و در قانون بودجه سال 1402 سهم جبران خدمت کارکنان حدود 27 درصد است.
تملک داراییهای سرمایهای در بودجه به تفکیک فصول هفتگانه ساختمان و سایر مستحدثات، ماشینآلات و تجهیزات، سایر داراییهای ثابت، استفاده از موجودی انبار، اقلام گرانبها، زمین و سایر داراییهای تولید نشده است. فصل ساختمان و سایر مستحدثات با سهم متوسط 70 درصدی، بزرگترین جزء تملک داراییهای سرمایهای بوده و اغلب پروژههای عمرانی توسعهای ذیل این فصل بهشمار میآیند. دومین فصل عمده تملک داراییهای سرمایهای فصل ماشینآلات و تجهیزات است که بهطور متوسط سهم بیش از 15 درصد از تملک داراییهای سرمایهای را دارد. اگرچه روند ارقام مصوب قوانین بودجه روند روبه رشد اجزای تملک داراییهای سرمایهای را نمایش میدهد، اما در بخش کاهش عدالت نسلی و پیشخور کردن منابع نشان داده خواهد شد که این موضوع در عمل تحقق نیافته است. چنانچه حتی میتوان ادعا کرد، یکی از دلایل بروز رشد منفی موجودی سرمایه کشور طی 5 سال گذشته، عدم تحقق کافی پروژههای عمرانی و زیرساختی است.
گروه تملک داراییهای مالی شامل اعتبارات موضوع واگذاری سهام، بازپرداخت اصل اوراق مالی، بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، تعهدات پرداخت نشده سالهای قبل، بازپرداخت اصل وامهای خارجی و تعهدات، واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای و سرمایهگذاری، کمکهای فرهنگی و اقتصادی بینالمللی است. عمدهترین جزء این گروه از مصارف عمومی دولت، بازپرداخت اصل اوراق مالی بوده که بهطور متوسط سهم 70 درصدی از تملک داراییهای مالی را دارد. در قانون بودجه سال 1402، سهم بازپرداخت اصل اوراق مالی از تملک داراییهای مالی بیش از 86 درصد بوده است.
جدول 6. اجزای عمده هرکدام از مصارف عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– ارقام به هزار میلیارد تومان
شرح |
1395 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
میزان تغییرات (1395-1400) |
جبران خدمت کارکنان |
81.2 |
97.4 |
73.7 |
97.5 |
118.7 |
203.5 |
299.9 |
406.1 |
5.0 |
رشد |
25.0 |
19.9 |
-24.3 |
32.3 |
21.7 |
71.5 |
47.4 |
35.4 |
|
سهم جبران خدمت کارکنان از هزینههای جاری |
38.0 |
38.4 |
25.1 |
27.7 |
27.2 |
22.1 |
30.0 |
26.9 |
|
رفاه اجتماعی |
68.0 |
79.2 |
102.2 |
127.9 |
136.1 |
329.2 |
324.9 |
596.6 |
8.8 |
رشد |
37.5 |
16.6 |
29.0 |
25.2 |
6.4 |
141.8 |
-1.3 |
83.6 |
|
سهم رفاه اجتماعی از هزینههای جاری |
31.8 |
31.2 |
34.8 |
36.3 |
31.2 |
35.8 |
32.5 |
39.5 |
|
ساختمان و سایر مستحدثات |
41.8 |
51.5 |
45.1 |
48.8 |
58.1 |
129.7 |
182.3 |
243.5 |
5.8 |
رشد |
31.0 |
23.3 |
-12.5 |
8.2 |
19.2 |
123.1 |
40.6 |
33.5 |
|
سهم از تملک داراییهای سرمایهای |
72.7 |
72.2 |
72.8 |
73.0 |
66.1 |
73.6 |
70.1 |
64.9 |
|
ماشینآلات و تجهیزات |
11.9 |
11.3 |
7.9 |
8.7 |
16.6 |
37.0 |
34.4 |
59.2 |
5.0 |
رشد |
-7.3 |
-5.5 |
-30.1 |
10.9 |
89.9 |
122.8 |
-7.0 |
72.3 |
|
سهم از تملک داراییهای سرمایهای |
20.7 |
15.8 |
12.7 |
13.1 |
18.9 |
21.0 |
13.2 |
15.8 |
|
بازپرداخت اصل اوراق مالی |
1.8 |
9.6 |
23.0 |
21.9 |
40.0 |
70.2 |
118.2 |
171.2 |
97.7 |
رشد |
10.5 |
446.7 |
140.1 |
-4.8 |
82.7 |
75.3 |
68.6 |
44.8 |
|
سهم از تملک داراییهای مالی |
7.6 |
44.4 |
74.7 |
74.6 |
85.1 |
38.4 |
87.6 |
86.3 |
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
سه تراز مهم بودجهای شامل «تراز عملیاتی»، «خالص داراییهای سرمایهای» و «خالص داراییهای مالی» است که تراز عملیاتی خالص درآمدها و هزینههای دولت، خالص داراییهای سرمایهای تفاوت واگذاری داراییهای سرمایهای و تملک داراییهای سرمایهای و درنهایت خالص داراییهای مالی تفاوت واگذاری داراییهای مالی و تملک داراییهای مالی است. در شکل 6 تصویری از سه تراز مهم بودجه برای قوانین بودجه 1395 تا 1402 نشان داده شده است. آنچه بهطور واضح تصویر سه تراز بودجهای را نشان میدهد؛ جبران کسری تراز عملیاتی بودجه دولت توسط مازاد دو تراز خالص داراییهای سرمایهای و خالص داراییهای مالی است. بهعلاوه براساس اطلاعات نمایش داده شده در نمودار، روند روبه افزایش کسری تراز عملیاتی بهویژه در سه سال اخیر مشاهده میشود. در طول سالهای 1395 تا 1402 کسری تراز عملیاتی 8 برابر شده و مازاد خالص واگذاری داراییهای سرمایهای 16 برابر شده است. بهعبارت دقیقتر، بخشی از درآمدهای عمرانی صرف پوشش کسری در درآمدهای جاری شده است. بهعلاوه هر زمان دولت در تأمین درآمدهای نفتی با چالش مواجه بوده از طریق استقراض (واگذاری داراییهای مالی) کسری تراز عملیاتی تأمین مالی شده است.
شکل 6.نمودار ترازهای مهم بودجه دولت در قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402– هزار میلیارد تومان
مأخذ: قوانین بودجه سالهای 1395 تا 1402.
توضیح اینکه بودجه بهصورت تراز تنظیم میشود؛ یعنی مجموع کسری و مازاد ترازهای عملیاتی، حاصل واگذاری داراییهای سرمایهای و خالص واگذاری داراییهای مالی صفر است. گفتنی است در عملکرد نیز بهرغم اینکه در مواردی منابع برآورد شده در قوانین بودجه با عدم تحقق مواجه میشود؛ لذا کسری منابع مختلف از طریق استقراض از بانک مرکزی، شبکه بانکی یا فروش اوراق مالی (واگذاری داراییهای مالی) تأمین مالی میشود و درمجموع تراز باقی میماند. در این بین دو نکته قابلتوجه است:
اول، آنچه بهعنوان کسری بودجه شناخته میشود مجموع کسری یا مازاد تراز عملیاتی و خالص واگذاری داراییهای سرمایهای است.
دوم، نحوه تأمین مالی کسری بودجه پیامدهای اقتصادی و اجتماعی خاص خود را دارد که در بخش عدم تناسب دخلوخرج عمومی دولت به آن پرداخته خواهد شد.
در قسمت اول این گزارش تلاش شد که تصویر کلان بودجه در دو سطح منابع و مصارف در طی یک روند هشتساله مرور شود. با اتکا به اطلاعات گردآوری شده، در ادامه سعی میشود این شیوه بودجهریزی در کشور از چند منظر مورد بررسی قرار گیرد و به این پرسش پاسخ داده شود که اساساً آیا این ساختار بودجهریزی امکانی برای کنترل و مهار نابرابریهای اجتماعی و اقتصادی دارد؟ و اینکه در طی این سالها، نظام بودجهریزی تا چه حد متعهد به رفع نابرابریهای اجتماعی و اقتصادی و رفع فقر و محرومیت بوده است؟
آنچه که در نظام اداره کشور بهمثابه میزان عقلانیت حکمرانی تلقی میشود، تناسب دخلوخرج دولت است. زیرا فلسفه وجودی دولت صیانت از حقوق شهروندان، تأمین منافع آنان و تنظیم و اجرای مقررات عادلانه است. ازاینرو؛ همخوانی و تناسب میان منابع و مصارف دولت، اصلی ضروری در حکمرانی بودجه است. اگرچه قوانین بودجه بهشکل تراز نوشته میشود؛ یعنی منابع و مصارف دولت با یکدیگر برابر تنظیم میشوند، اما در عمل ممکن است؛ ارقام برآورد شده در بودجه تحقق پیدا نکند. تجربه تاریخی بودجهریزی در ایران نشان میدهد که در زمان عملکرد، این تراز حفظ نمیشود و عمدتاً یا منابع بودجه تحقق پیدا نمیکند و یا اینکه مصارف دولت از آنچه مصوب شده است، پیشی میگیرد. چنانکه دولتها متهم به تراز کردن صوری بودجه نیز هستند. درواقع سمت مصارف دولت و بهویژه هزینههای جاری دولت، رشد بالایی داشته و برای تراز شدن بودجه هنگام بودجهریزی سمت منابع بیشبرآورد میشود.
تجارب پیشین نشان میدهد؛ هزینههای جاری عمدتاً صورت پذیرفته و عمدتاً این تملک داراییهای سرمایهای است که تأمین مالی نشده و با عدم تحقق مواجه میشوند. بخشی از کسری بودجه صورت گرفته نیز از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی تأمین مالی میشود که منجر به رشد نقدینگی در اقتصاد شده و تورم خلق میکند. شکل 7 تصویری از رقم تحققیافته تراز عملیاتی و خالص واگذاریهای سرمایهای را ارائه مینماید.
عدم تحقق منابع برآورد شده از محل فروش نفت بهویژه در سالهای 1398 و 1399 که بهدلیل خروج یکطرفه آمریکا از برجام و شدت گرفتن تحریمها رخ داده، تأییدی بر این ادعاست که عدم تحقق منابع پیشبینی شده در بودجه از طریق استقراض تأمین مالی میشود.
شکل 7.نمودار عملکرد ترازهای مهم بودجه دولت سالهای 1395 تا 1400– هزار میلیارد تومان
مأخذ: بانک مرکزی و گزارشهای تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور.
روند روبه رشد بدهی دولت به سیستم بانکی در شکل 8 نمایش داده شده است.
شکل 8. نمودار بدهی دولت به سیستم بانکی– میلیارد ریال
مأخذ: بانک مرکزی.
گفتنی است، تأمین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی بهطور مستقیم پایه پولی را افزایش میدهد و از مسیر پولی بهشدت گرفتن تورم در اقتصاد دامن میزند. درمقابل، استقراض دولت از شبکه بانکی علاوهبر اینکه پیامدهای تورمی بههمراه دارد؛ باعث میشود منابع سیستم بانکی از بخش تولیدی دریغ شود و در اختیار دولت قرار گیرد. این موضوع، علاوهبر پیامدهای تورمی میتواند به کاهش بنیه تولیدی بنگاهها بهدلیل ناتوانی در تأمین مالی پروژههای سرمایهگذاری و تولیدی و تأمین سرمایه درگردش، منجر شود.
کسری تراز عملیاتی در طی دهه 90 بهویژه از سال 1395 روند روبه رشدی را سپری کرده و در سالهای 1400 و 1401 بیشترین کسری تراز عملیاتی ثبت شده است. در این راستا، دولتها برای پاسخگویی به مسئله کسری تراز عملیاتی بودجه عمومی، تلاش کردهاند که این شکاف را از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی جبران کنند؛ اما این اقدام آنچنان که باید چاره کار و راهحل پایدارسازی منابع بودجه عمومی نبوده و نیازمند اصلاح رویکرد در این زمینه است.
در شرایطی که رشد اقتصادی مورد انتظار تحقق نیافته و شکاف درآمد– هزینه و پیامدهای ناشی از حذف ارز ترجیحی، تورم افسارگسیخته بالای 40 درصد را ایجاد کرده است، عرصههای اجتماعی در دام و اسارت ضعف سیاستهای اقتصادی قرار گرفته است. زیرا تناسبی میان منابع (اقتصادی) و مصارف (اجتماعی) وجود ندارد. بهبیان دیگر، دخلوخرج دولت باهم همخوانی ندارد. بهطوریکه، بیشبرآوردی قابلتوجه برخی اقلام منابع عمومی نظیر صادرات نفت، واگذاری شرکتهای دولتی و مولدسازی داراییهای دولت و کمبرآوردی برخی از اقلام مصارف، نظیر خرید تضمینی گندم و تکالیف سازمان تأمین اجتماعی و همچنین درج ارقام قابلتوجه خارج از سقف بودجه عمومی (نظیر منابع و مصارف سازمان هدفمندسازی به رقم 650 هزار میلیارد تومان) و عدم ارائه جدول منابع و مصارف هدفمندی یارانهها و اخذ مجوزهای بدون سقف برای واگذاری نفت خام بهمنظور پرداخت تعهدات و عناوین غیردقیقی مانند طرحهای پیشران[22]، مؤید ابهام، ناترازی و کاستیهای شیوه بودجهریزی کشور میباشد که منطق هماهنگی و تناسب دخلوخرج را برهم زده است.
یکی از مسیرهای مطلوب تأمین منابع بودجهای، نظام مالیاتی است که بررسیها حکایت از آن دارد که دولتها در عرصه تنظیم نظام مالیاتستانی و درآمدزایی از داراییهای دولتی، برنامه خلاقانه و اثربخشی را در دستورکار نداشتهاند و متناسب با الزامات و اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه پیش نرفتهاند؛ اگرچه درآمدهای مالیاتی از 40 درصد منابع در قانون بودجه سال 1401 به 43 درصد منابع در قانون بودجه سال 1402 افزایش یافته است؛ اما این سطح پایین از درآمدهای مالیاتی در بودجه بهمعنای وابستگی بیشتر بودجه عمومی به منابع ناپایدار و نااطمینانی از فروش نفت، واگذاری شرکتها و فروش اموال، استقراض و استفاده از پایه پولی است. این امر باعث شده که سیاستهای مالی دولت در اکثر موارد اثر تحولی در نظام بودجهریزی و توسعهای کشور ایجاد نکند و به موازات شوکهای تورمی، عرصههای اجتماعی بهشدت در تسخیر ناکارآمدی سیاستهای مالی دولت قرار بگیرند.
در چنین فرایند سیاستگذاری در بستر حدس و گمانهای نادقیق، ریسکهای تصمیمگیری و پیامدهای اجتماعی ناخواسته بهشدت افزایش پیدا میکند. به تأسی از این روند، سیاستهای اجتماعی نیز کارآمدی خود را از دست خواهند داد و ازسوی دیگر در عرصههای اقتصادی با اتخاذ رویکردهای شوکدرمانی و تورمزا، چرخه بازتولید مسائل اجتماعی فقر و نابرابریهای اجتماعی به گردش در میآید. چنین شرایطی، نیازمند اتخاذ سیاست راهگشایی است که ناپایداری تأمین مالی را جبران نماید و ازسوی دیگر با مدیریت کارآمد در توزیع اعتبارات، ناپایداری اجتماعی را کنترل کند. زیرا بنابر ماهیت عرصههای اجتماعی، تأخیر یا ناپایداری منابع اعتباری این حوزه، نوعی بازگشت به نقطه صفر و منفی و بازتولید آسیبها و بحرانهای اجتماعی در جامعه است و نباید مصارف حوزههای اجتماعی را وابسته به عرصههای اقتصادی ناپایدار و نامطمئن کرد.
نظام حکمرانی اجتماعی، ماهیتی فرابخشی دارد و تحقق آن در گرو تعریف پروژه مشترک میان جامعه و دولت است. در این رابطه نظام مالیاتی یکی از عرصههایی است که میتواند مبنایی برای تعریف پروژه مشترک میان جامعه و دولت باشد. زیرا نظام مالیاتی از سمت منابع، و بودجهریزی از سمت مصارف، مهمترین نقطه اتصال و تعامل نظام حکمرانی با جامعه است. به هر میزان که نظام مالیاتی و بودجهای کارآمد و مبتنیبر عقلانیت اجتماعی باشد؛ نظام حکمرانی اجتماعی پایدار خواهد بود. مالیات و بودجه از مهمترین ابزارهای حل مسئله در اختیار حکمران هستند؛ بهطوریکه از یکسو؛ راهکار بدیل کاهش کسری بودجه و ایجاد درآمدهای پایدار برای دولت، رشد اقتصادی، مهار تورم، کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی است و درعینحال یکی از بهترین سازوکارهای گسترش عدالت اجتماعی، کاهش نابرابری و رفع فقر، محسوب میشود. بهبیان بهتر، اگر مالیات بهعنوان پروژه مشترک دولت و جامعه تلقی شود؛ یکی از مهمترین پیشرانهای توسعه است. چراکه، یکی از مهمترین گلوگاههای سیاستی که امکان انجام تنظیمگری اجتماعی توسط دولت در آن بیش از سایر مراحل سیاستگذاری وجود دارد، نظام مالیاتی و بودجهریزی است. اگرچه نظام مالیاتی و بودجهریزی بهعنوان عرصه مالی دولت در ظاهر ماهیتی صرفاً اقتصادی دارد، اما درعینحال امکان تحقق کارکرد تنظیمگری اجتماعی از طریق آن بیش از سایر فعالیتهای دولت است؛ لذا، به میزانی که نظام مالیاتی و بودجهای مبتنیبر حساسیت به شاخصهای وضعیت اجتماعی تدوین و صورتبندی شود، میتواند کارکرد تنظیمگری اجتماعی ایفا کند؛ همچنین، عدم توجه به نسبت این دو با مقوله تنظیمگری اجتماعی، میتواند آثار و تبعات گستردهای برای نظام حکمرانی و نیز جامعه در پی داشته باشد. در اینجا، تنظیمگری اجتماعی هرگونه سیاستگذاری، برنامهریزی و اقدام توسط نظام حکمرانی در راستای ارتقا و بهینهسازی شاخصهای وضعیت اجتماعی تلقی میشود. در این زمینه، توجه به مقوله تنظیمگری اجتماعی، امری حیاتی برای استمرار بقای دولتهای سیاسی و تثبیت حیات جامعه است؛ از طریق توجه به این امر، میتوان عرصه اجتماعی را از اسارت عرصههای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی خارج نموده و بسترهای لازم برای حیات اجتماعی پویا و پایدار در جامعه را فراهم کرد.
در عرصه حکمرانی نظام مالیاتی سه کارکرد ویژه درآمدی، اجتماعی و مدیریت اقتصادی دارد:
عملکرد نامناسب نظام مالیاتی ضمن ایجاد نارضایتیهای اجتماعی و سیاسی و مقاومت اجتماعی در برابر اجرای قانون، با گذشت زمان سبب میشود رفتارهایی که در تقابل با این نظام مالیاتی هستند به هنجار تبدیل شوند و نوعی گسست و شکاف اجتماعی میان جامعه و نظام حکمرانی مالیاتی ایجاد شود و نتوان از آن بهعنوان پروژه مشترک میان دولت و جامعه صحبت کرد. چراکه کاهش اعتمادنهادی و افزایش عدم تمکین و افزایش هزینههای وصول مالیات گواه بر مسئلهمند بودن این حوزه است.
در توضیح شفاف نظام مالیاتی باید افزود؛ دولت بهازای خدماتی که به مردم ارائه میدهد از آنها مالیات اخذ میکند. درواقع مالیات هزینه بهرهبرداری از خدمات و امکاناتی است که توسط دولت ارائه میشود. در یک بیان ساده، عدالت مالیاتی بهمعنای آن است که آحاد شهروندان باید متناسب با بهرهمندی از منابع و امکانات کشور مالیات بپردازند. علاوهبر آن در نگاه برقراری عدالت نهتنها بار مالیاتی باید بهصورت عادلانه بین مردم توزیع شود؛ بلکه مالیاتستانی به توانایی پرداخت افراد وابسته باشد و طبقه ثروتمند که بهدلیل تمکن بالاتر امکان بهرهمندی بیشتر از منابع ملی و خدمات دولت را دارد، مالیات بالاتری بپردازد. با این نگاه، سهم گروههای مختلف از مالیات در قوانین بودجه، میزان عدالت مالیاتی در بودجه را نمایش میدهد. در شکل 8 میتوان سهم گروههای مختلف از مالیات را در قوانین بودجه دنبال کرد. همانطور که ملاحظه میشود؛ در سال 1402 مالیات بر درآمد و مالیات بر شرکتها (اشخاص حقوقی) درمجموع حدود 46 درصد از مالیات پرداختی را تشکیل می دهند. این درحالی است که مالیات بر ثروت تنها 4.5 درصد از پایه مالیاتی سال 1402 را شکل میدهد و روند سهم آن نیز حتی نزولی بوده است. بهعبارت دیگر، بهنظر میرسد تا اندازه زیادی حقوقبگیران ثابت و بنگاههای تولیدی بار مالیاتی را بر دوش میکشند و برخلاف نگاه عدالت مالیاتی، ثروتمندان که بهدلیل برخورداری مالی بالاتر، بهره بیشتری از امکانات ملی دارند؛ کمترین بار مالیاتی را بر دوش میکشند؛ چراکه سازوکار مالیاتستانی بر ثروت و یا بهتر بگوییم مالیات بر مجموعه درآمد در ایران ناقص است. در این راستا، بنرجی برنده جایزه نوبل (2019) اقتصاد قائل به این است که راز رشد اقتصاد نه در تخفیف مالیاتی به ثروتمندان و ایده ریزش از بالای ثمرات رشد، بلکه مالیاتستانی از ثروتمندان و صرف آن برای بقیه بخشها و توانمندسازی فقرا و تحریک تقاضاست. این دیدگاه مدعی است رشد از بالا نمیریزد، بلکه از پایین میجوشد.
یکی از اصلاحاتی که در سالهای اخیر در سیاستگذاری مالیاتی مورد توجه قرار گرفته است؛ انتقال بار مالیاتی از اشخاص حقوقی به اشخاص حقیقی است. با این تصور که این انتقال باعث حمایت از تولید، سوق دادن فعالیتهای غیررسمی به رسمی و بازتوزیع عدالتی کاراتر میشود. تصور مرسوم این است که مالیات، محیط تولید را پرریسک کرده، بنابراین کاهش آن منجر به تقویت بنیه تولیدی کشور میشود.
بررسیها نشان میدهد در ایران مالیاتها عموماً به مالیات بر تولید و مالیاتهای مصرف و مانند آن محدود شده است (آن هم بهطور ناقص و با پایههای مالیاتی محدود) و مالیات ثروت، عمدتاً محدود به مالیات سرقفلی یا مالیات بر ارث و ... است و عملاً اخذ نمیشود (آتشبار، 1398). شکل 8 سهم درآمدهای مالیاتی دولت در قوانین بودجه را نمایش میدهد که آشکارا بخش عمده مالیات (بیش از 60 درصد) از طریق مالیات بر فعالیتهای تولیدی (مالیات بر اشخاص حقوقی) و مالیات بر مصرف (مالیات بر کالاها و خدمات) تأمین شده است. بهعنوان مثال، در سال 1402 مجموع مالیات بر اشخاص حقوقی و مالیات بر کالاها و خدمات 67 درصد بوده است.
شکل 9.نمودار سهم درآمدهای مالیاتی در قوانین بودجه به تفکیک اجزاء- درصد
مأخذ: قوانین بودجه سنواتی.
تناقض نحوه بودجهریزی با عدالت مالیاتی زمانی آشکارتر میشود که ارقام تحقق درآمدهای مالیاتی مورد بررسی قرار گیرد. در شکل 8 مقادیر تحققیافته درآمد مالیاتی به تفکیک اجزاء نشان داده شده است. ملاحظه میشود سهم مالیات بر ثروت در قوانین بودجه 1400 و 1401 بهترتیب 10.5 و 5 درصد بوده و درمقابل ارقام تحققیافته مالیات بر ثروت سهم 4.5 و 3.2 درصدی از درآمد مالیاتی دولت را داشته است. مقایسه ارقام مصوب قانون و عملکرد مالیات بر ثروت نشان میدهد؛ تنها حدود 40 درصد از آن تحقق مییابد، این درحالی است که مالیات بر درآمد در سالهای 1400 و 1401 بهترتیب 105 و 103 درصد تحققیافته و مالیات بر اشخاص حقوقی (شرکتها) در دو سال یاد شده بهترتیب تحقق 198 و 126 درصدی داشته است. بهعبارت دقیقتر، بهنظر میرسد از حقوقبگیران و بنگاههای تولیدی بیش از آنچه در قانون برآورد شده مالیات اخذ شده است و درمقابل ثروتمندان علاوهبر اینکه در قانون نیز سهم کمتری از بار مالیاتی دارند؛ همان سهم کمتر را نیز پرداخت نکردهاند (فرار مالیاتی). البته ممکن است برخی از درآمد حاصل از مالیات بر ثروت با وقفه زمانی تحقق پیدا کند. در این شرایط باز هم هزینه تأمین مالی بودجه دولت بر دوش صاحبان عوامل تولید نیروی کار یعنی خانوارها خواهد بود. این روند از لحاظ توجه به عدالت اجتماعی ناکارآمد است؛ چراکه در طبقات کمدرآمد، محل کسب درآمد افراد، تنها درآمد ناشی از کار است و طبقات کمدرآمد داراییهای انباشته شده را در اختیار ندارند تا از آن طریق محل درآمدی غیر از کار داشته باشند. این درحالی است که برای طبقه پردرآمد بهدلیل برخورداری از داراییهای انباشته بزرگتر، درآمد ناشی از کار سهم ناچیزی از درآمد کلشان دارد و سهم بزرگتر از درآمد طبقه پردرآمد، شامل درآمد ناشی از عایدیهای سرمایهای است. درعینحال، مالیات بر ثروت سهم بسیار ناچیزی از منابع درآمدی مالیاتی را دارد (بهعنوان مثال، در قانون بودجه 1402 معادل 4.2 درصد بوده است) که تحقق هم نمییابد.
شکل 10. نمودار سهم درآمدهای مالیاتی در عملکرد به تفکیک اجزا- درصد
مأخذ: بانک مرکزی. سال 1401 پیشبینی تحقق مرکز پژوهشهای مجلس 1401.
نکته دیگری که درخصوص کمتوجهی قوانین بودجه به عدالت مالیاتی باید اشاره داشت؛ درخصوص مالیات مشاغل خویشفرمایی است که ارقام دقیقی از میزان مالیات پرداختی آنها در دسترس نیست؛ زیرا بهدلیل عدم استقرار پایانههای فروشگاهی در مشاغلی نظیر مطب پزشکان و دفاتر وکلا، امکان محاسبه درآمد و اخذ مالیات متناسب با آن وجود ندارد.
بهنظر میرسد قوانین بودجه سنواتی در طرف تأمین منابع و مصارف چندان پیوندی با واقعیتهای اجتماعی جامعه نداشته و متناسب با مسائل اولویتدار کشور تنظیم نشدهاند و گویی عرصههای بودجه و مالیات به اموری صرفاً مالی و حسابداری تقلیل یافتهاند تا از این طریق بتواند فرمولی برای کاهش کسری تراز عملیاتی فراهم کند. بودجه ازآنجاکه مهمترین سند تخصیص منابع سالیانه در کشور میباشد، سندی سیاسی و سیاستی نیز است و مالیات هم ازآنجاکه به رابطه دولت و شهروندان بازمیگردد و ناظر بر بازتوزیع منابع از گروههایی در جامعه به سازمانها و گروههایی دیگر است و موجب آثار اجتماعی میشود، مقولهای اساساً اجتماعی- سیاسی بوده و نیازمند تأمل و تدبیر عالمانه و تقویت بینش اجتماعی در این حوزه است.
مالیات، در بنیان خود، ریشه در قرارداد اجتماعی میان شهروندان و دولت دارد. این گزاره، درواقع، بازگویی سرشت سیاسی- اجتماعی مالیات است. میان شهروندان و دولت توافقی نانوشته و پروژهای مشترک شکل میگیرد که شهروندان درمقابل دریافت خدمات عمومی- از امنیت، تأسیسات عامالمنفعه و میزانی از رفاه تا تضمین آزادی و حقوق شهروندی -ازسوی دولت، هزینههای این خدمات را در قالب مالیات میپردازند و در ازای آن، انتظار برخورداری از «نمایندگی» در دولت و «کارایی»، «پاسخگویی» و «شفافیت» در هزینهکرد مالیاتها در جهت مصالح عمومی را دارند. وقتی شهروندان رضایت و اعتماد کافی نسبت به نهادهای نمایندگی (در شکلهای مختلف آن)، پاسخگویی و شفافیت و کارایی هزینههای عمومی نداشته باشند، «قرارداد اجتماعی» و «پروژه مشترک» میان دولت و شهروندان متزلزل شده و مردم در پرداخت مالیات اکراه خواهند داشت. در این صورت، شاید بتوان با ابزارهای آمرانه دولتی مالیات را برخلاف میل شهروندان اخذ کرد، اما در این حالت، فرار از مالیات از یکسو، شدت و پیچیدگی افزونتری میگیرد و ازسوی دیگر نارضایتی اجتماعی تقویت میشود.
کلام آخر در این باب اینکه اصلاحات اقتصادی باید از مسیر نهادهای اجتماعی و متناسب با ارزشهای فرهنگی و اجتماعی هر جامعه اعمال گردند. بهبیان دیگر؛ ایجاد بسترهای لازم برای برقراری عدالت باید از مسیر نهادهای اجتماعی عبور کند. جامعهای که مهمترین نهاد اجتماعی خود را خانواده میداند و در گفتار و ذهنیت سیاستمداران نیز خانواده ماهیت فرابخشی دارد، نباید در عمل و کردار کارکردی بخشی پیدا کند و اولویتهای سیاستی مبتنیبر منطق اقتصاد بازار با ارزشهای فردگرایانه مبنای عمل آنها واقع شود. این دقیقاً مصداق تعارض و ابهام و کژکارکردی نهادی است. نظام حکمرانی نباید سیاستهای اقتصادی و سیاسی خود را بیتوجه به نهادهای اجتماعی پایه و مبنایی مانند خانواده تعریف نماید. ازاینرو؛ باید اصلاح نظام مالیاتی با اتکا به پایههای مالیاتی خانوادگی طراحی شود. درحالیکه تاکنون این رویکرد در نظام خطمشیگذاری کمتر وجود داشته و عمدتاً رویکردهای اقتصاد بازاری و فردگرایانه و غیرخانواده محور مبنای تصمیمگیریها بوده است. ازاینرو؛ میتوان اینگونه استدلال کرد که حکمرانی بودجه در ایران در بحث نظام مالیاتی، بهرغم تأکیدهای اسناد بالادستی و ارزشهای فرهنگی- اجتماعی جاری در جامعه، التزامی به پیوست خانواده نداشته است.
با توجه به آنچه گفته شد؛ بهنظر میرسد سازوکار اجرایی شدن نظام مالیاتی در ایران باوجود تلاشهای گسترده برای تحقق عدالت اجتماعی مالیاتی، همچنان با وضعیت مطلوب فاصله دارد و بهمنظور تحقق این امر مهم نیازمند تأمل و تدبیر کارشناسی است. بهنحوی که نظام مالیاتی بر مدار عدالت اجتماعی استوار گردد و عاملی در کنترل و کاهش نابرابریهای اجتماعی باشد؛ در غیر اینصورت نظام مالیاتی نهتنها کارکرد تنظیمگری اقتصادی و اجتماعی خود را محقق نمیکند و در مسیر تعادلبخشی جامعه حرکت نمیکند؛ بلکه سازوکارهای اجرایی آن مولد نابرابریهای اجتماعی و تقویت شکاف طبقاتی میشود. زیرا نظام مالیاتی و بودجه در هر دو ساحت مالیاتستانی (منابع) و توزیع (مصارف)، کارویژههای اجتماعی خود را از دست میدهند و صرفاً در میدانی اقتصادی بدون توجه به ملاحظات اجتماعی تعریف شده است و تأمین هزینه های اداره کشور مهمترین توجیه فعالیت آن تلقی میشود. غلبه چنین رویکردی بر عملکرد نظام مالیاتی نهتنها دامنه نفوذ و اثرگذاری آن را در تنظیمگری نظام حکمرانی اجتماعی تعدیل میکند؛ بلکه کژکارکردیهای آن در عرصههای اجتماعی نیز بیشتر نمایان میشود. غلبه این نوع نگاه صرف اقتصادی به مقوله مالیات، باعث شده است که مالیات بهعنوان پروژه مشترک دولت و جامعه محسوب نشود و عملاً در صورت عدم همراهی جامعه، حداقل هدف دولت نیز محقق نشود. بنابراین باید اهمیت این نکته را درک کرد که مالیات نباید صرفاً هدف درآمدی دولت باشد؛ بلکه مالیات باید مهمترین ابزار تنظیمگری اجتماعی و مهمترین پروژه ائتلافی و مشترک دولت و جامعه باشد و بهبیان سادهتر مالیات ابزاری برای تحقق عدالت اجتماعی تعریف شود که در صورت غلبه چنین نگرشی است که میتوان بهسمت حکمرانی اجتماعی حرکت کرد.
کیفیت مالیاتستانی بودجه و اندازه آن به شرایط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی حاکم بر اقتصاد وابسته است. دورههای رونق و رکود اقتصادی ممکن است موجب نوسان درآمدهای مالیاتی شود و محدودیتهایی برای هزینهها ایجاد کند، اما ازآنجاییکه هزینههای موجود در بودجههای دولتی دارای ذینفعان بسیاری است، طرف هزینهای بودجه دولت درجه وابستگی به مسیر زیادی دارد و ازاینرو در دورههای رکود و تحریم که منجر به کاهش درآمدهای نفتی و کاهش ظرفیت مالیات ستانی میگردد، ممکن است حفظ سطح قبلی مالیات حقیقی، به رفاه عمومی فشار زیادی را وارد کند. شکل زیر نسبت مجموع درآمد مالیاتی دولت و حق بیمههای سازمان تأمین اجتماعی به تولید ناخالص داخلی را نشان میدهد. همانطور که از شکل مشخص است در سال 1394 این نسبت به مقدار میانگین جهانی بسیار نزدیک بوده، اما بلافاصله با افزایش فشار تحریمها در کشور از سال 1397، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی کاهش یافته و از سال 1400 بهبعد روندی باثبات را تجربه کرده است. هرچند که سهمی از کاهش نسبت مالیات بهاندازه اقتصاد میتواند ناشی از معافیتهای مالیاتی اعطای در این دوره باشد، اما ازآنجاییکه مالیات بر درآمد سهم قابلتوجهی از منابع مالیاتی را دارد، میتوان اینگونه تفسیر که با کاهش رفاه عموم مردم، ظرفیت مالیاتدهی جامعه کاهش یافته است. این گزاره همچنین میتواند دلالت بر سطح پایین عدالت در بازتوزیع درآمد در سیستم مالیاتی کشور باشد که احتمالاً بیشتر طبقات متوسط و پایین درآمدی را مورد هدف قرار داده و با ضعیف شدن گروههای هدف، محدودیتهای درآمدی برای دولت ایجاد میشود. ازاینرو، درآمدهای مالیاتی دولت در سال 1403 در ادامه روندی است که از سال 1400 شروع شده است.
شکل 11. نمودار نسبت درآمد مالیاتی دولت به تولید ناخالص داخلی
ماخذ: قوانین بودجه سنواتی.
در کنار ظرفیت مالیاتی، ترکیب منابع مالیاتی بودجه دولت نیز اهمیت دارد. تحلیل ترکیب منابع مالیاتی نشان میدهد که دولت عمدتاً از چه طریقی سعی در جمعآوری مالیات دارد و تا چهاندازه بازتوزیع ناشی از این مدل مالیاتستانی میتواند عادلانه باشد و به کاهش فقر و نابرابری کمک کند. همانطور که مشخص است، درآمدهای مالیاتی تقریباً بهاندازه نرخ تورم در سالهای بعد از 1396 رشد پیدا کرده، همچنین عمده منابع مالیاتی دولت از طریق مالیات اشخاص حقوقی و مالیاتهای غیرمستقیم تأمین میگردد.
رویکرد پلکانی مالیات بر درآمد با منطق بازتوزیع درآمدی دریافت میشود. تا سطحی از درآمد، افراد از مالیات معاف هستند و سطوح بالاتر درآمد با نرخهای متفاوتی مالیات پرداخت میکنند؛ بهطوریکه، هرچه درآمد بالاتر باشد نرخ مالیات نیز افزایش مییابد. با توجه به اینکه دستمزدها در ایران در سالهای متفاوت تا حدی از تورم جا مانده است، قدرت مانور درآمد خانوار نیز کاهش یافته و ظرفیت پرداخت مالیات بهتبع آن کاهش مییابد. نکته حائز اهمیت در مالیات دستمزدها، عدم توجه به هزینه خانوار است. رویکرد پلکانی براساس دستمزد دریافتی افراد تدوین میشود و هیچگونه توجهی به بُعد خانوار و یا میزان هزینههای که خانوار بهصورت ناخواسته درگیر آنهاست را ندارد. درواقع سطوح پلکان مالیاتستانی از دستمزدها بدون توجه به مؤلفههای هزینه خانوار در جامعه تدوین میشود و تنها سمت درآمد را در نظر میگیرد؛ درنتیجه درخصوص ظرفیتهای این شیوه مالیاتستانی در توزیع درآمد و عدالت ابهام وجود دارد.
در ادبیات، توسعه پایدار اینگونه گفته میشود که برای داشتن روند روبه رشد و توسعه یک کشور هر نسل باید حداقل به میزان منابع و سرمایهای که از نسل پیشین تحویل گرفته است، به همان میزان منابع و سرمایه به نسل بعدی تحویل دهد. در نظام بودجهریزی نیز به همین منظور دو تراز عملیاتی و سرمایهای استخراج میشود.
تراز عملیاتی: میزان کسری یا مازاد منابع و مصارف جاری دولت را نشان میدهد، بهعبارتی، منابعی که از نسل جاری جمعآوری و برای نسل جاری هزینه شده است.
تراز سرمایهای: میزان کسری یا مازاد منابع و مصارف سرمایهای را نشان میدهد. بهعبارتی، نشان میدهد منابع بیننسلی و سرمایهای کشور که متعلق به همه نسلهای کشور است؛ چگونه هزینه شده و چقدر صرف سرمایهگذاری و فعالیتهای توسعهای برای کشور شده است.
در تراز عملیاتی، کسری نشاندهنده خلق مخارج بیش از توانایی خلق درآمد است؛ یعنی نسل حاضر بیش از توان درآمدزایی خود خرج میکند. در تراز سرمایهای، مازاد بهمنزله صرف کردن منابع سرمایهای و بیننسلی در محلی غیر از سرمایهگذاری است که غالباً در محل جاری صرف میشود؛ یعنی درآمدهای عمرانی که همه نسلها از آن سهم دارند صرف نسل جاری میشود. البته همانطور که اشاره شد، تراز سومی هم استخراج میشود که خالص داراییهای مالی را نشان میدهد. واگذاری داراییهای مالی بهعبارت ساده بهمعنای قرض گرفتن دولت و تملک داراییهای مالی بهمعنای تسویه بدهیهای دولت است. درواقع، بهنوعی این خالص نشان میدهد؛ دولت چه میزان از بدهیهای گذشته خود را با قرض گرفتن، یعنی «مزمن کردن بدهیها»، تسویه میکند که این روند تسویه بدهیها از لحاظ برهمزدن پایداری وضعیت مالی دولت، نیز تبعات خاص خود را بر وضعیت اقتصادی و اجتماعی جامعه دارد.
بررسی بودجه دولت همانطور که در شکل های 4و5 به تصویر کشیده شد، نشان میدهد؛ نهتنها عملیات جاری دولت از طریق انواع استقراض برای تأمین کسری بودجه، به تحمیل بار تورمی در اقتصاد و پیامدهای اجتماعی ناشی از آن دامن میزند، بلکه عملیات جاری دولت بر عملیات عمرانی چیره شده است؛ این درحالی است که تراز عملیاتی در طول سالهای 1395 تا 1402 در قانون بودجه از کسری 56.4 هزار میلیارد تومانی به کسری 476.1 هزار میلیارد تومانی رسیده (8.2 برابر شده) و مازاد خالص واگذاری داراییهای سرمایهای از 21.6 هزار میلیارد تومان به 383.9 هزار میلیارد تومان رسیده (10.2 برابر شده) است. این بهمعنای آن است که روند سیطره روزمرگی بر برنامهریزی توسعهای نیز در طول زمان در حال شدت گرفتن است. همچنین تصویر دقیقتری از کاهش عدالت بیننسلی را در شکل 11 میتوان مشاهده کرد. در ادبیات توسعهای درآمدهای حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای (که دارایی بیننسلی است) «درآمدهای عمرانی» نامیده میشود. درواقع درآمدهای عمرانی باید صرف فعالیتهای عمرانی و سرمایهگذاری شده، تبدیل به سرمایه شود و بنابراین از منافع حاصل از آن نسلهای بعدی نیز منتفع شوند. تملک داراییهای سرمایهای نیز «هزینههای عمرانی» نامیده میشود؛ چراکه طرحهای عمرانی، سرمایهگذاری و تشکیل سرمایه به افزایش توان خلق ارزشافزوده و تولید در اقتصاد منجر میشود.
در شکل 11 سهم درآمدهای عمرانی از منابع عمومی و سهم هزینههای عمرانی از مصارف عمومی ترسیم شده است. آنچه در این نمودار ملاحظه میشود این است که همواره سهم درآمدهای عمرانی (که متعلق به تمام نسلهای یک کشور است)، بالاتر از سهم هزینههای عمرانی در بودجه است. بهعبارت دقیقتر نسل حاضر به قیمت قربانی کردن منافع نسلهای آینده، درآمدهای عمرانی را صرف هزینههای جاری میکند که در تعارض با اصل عدالت بیننسلی است. چنانچه در قانون بودجه 1402، سهم تملک داراییهای سرمایهای از بودجه، تنها 18 درصد است. این درحالی است که بیش از 35.2 درصد از منابع پیشبینی شده در قانون بودجه از محل درآمدهای عمرانی (یعنی واگذاری داراییهای سرمایهای) است.
شکل 12. نمودار سهم هزینهها و درآمدهای عمرانی از کل مصارف و منابع بودجه- درصد
مأخذ: قوانین بودجه سنواتی.
تصویر دقیقتر از قربانی شدن منافع نسلهای آینده به قیمت تأمین هزینههای جاری دولت زمانی آشکار میشود که به بررسی ارقام عملکرد هزینههای عمرانی پرداخته شود. واقعیت آن است که در زمان عدم تحقق منابع پیشبینی شده در بودجه و بروز کسری بودجه، بخشی از هزینههای جاری دولت از طریق استقراض تأمین مالی میشود و بخشی از آن با کاهش هزینههای عمرانی و تخصیص بیشتر درآمدهای عمرانی به هزینههای جاری تأمین مالی میگردد. شکل 12 ارقام مصوب و عملکرد هزینههای عمرانی را نمایش میدهد. در سال 1400 تنها 13.8 درصد از هزینههای دولت به هزینههای عمرانی اختصاص یافته و ارقام عملکرد هزینههای عمرانی نشان میدهد؛ تنها 45 درصد آن تحققیافته است. توضیح اینکه، هزینه اجتماعی عدم تحقق هزینههای عمرانی تنها به قربانی کردن منافع نسل آتی محدود نمیشود، بلکه پروژههای عمرانی دولت عمدتاً سرمایهگذاریهای زیرساختی یا پروژههای سرمایهگذاری بزرگ صنعتی است که تأمین مالی آن توسط بخش خصوصی میسر نیست. عدم تحقق هزینههای عمرانی منجر به تأخیر در پیشرفت فیزیکی طرحهای عمرانی میشود. به تأخیر افتادن بهرهبرداری از طرحهای عمرانی در کنار اینکه حجم انبوهی از منابع مالی و فیزیکی کشور را در قالب طرحهای عمرانی نیمهتمام بلوکه میکند و تأخیر در بهرهبرداری از لحاظ اقتصادی پروژهها را زیانده میکند، به بروز چالش زیرساخت در فعالیتهای تولیدی منجر میشود. چنانچه بهنظر میرسد در حال حاضر آسیبشناسی اغلب رشتهفعالیتهای تولیدی با چالش مشترک کمبود زیرساختها مواجه است. این موضوع باعث میشود سرمایهگذاریهای تولیدی خرد و بنگاهی نیز بهدلیل کمبود زیرساختهای لازم، توجیه اقتصادی نداشته باشد و در نسل جاری نیز کشور در دام تعمیق رکود گرفتار شود. علاوهبر این؛ یکی از چالشهای جدید ناشی از تأخیر در پیشرفت فیزیکی طرحهای عمرانی در شهرستانها، ایجاد نارضایتی از عملکرد دولت و کاهش اعتماد نهادی است.
شکل 13. نمودار مقایسه هزینههای عمرانی مصوب در قوانین بودجه و عملکرد آنها– هزار میلیارد تومان
مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و بانک مرکزی.
روند کاهشی عملیات عمرانی دولت در این سالها با روند نزولی تشکیل سرمایه در کشور کاملاً همسویی دارد و حتی میتوان یکی از دلایل رشد منفی موجودی سرمایه در کشور را کاهش سهم هزینههای عمرانی و سرمایهگذاری مولد دانست. ناتمام باقی ماندن پروژههای عمرانی نهتنها به اتلاف منابع و مستهلک شدن پیش از بهرهبرداری منجر میشود، بلکه با کاهش عامل تولید سرمایه در کشور به کاهش توان تولیدی و بنابراین تقاضای کار منجر میشود و از این مسیر نیز با کاهش توان کسب درآمد ناشی از کار افراد، پیامدهای اجتماعی بودجهریزی را تشدید میکند. مهمترین پیامد این شرایط پیشفروش کردن آینده و برهمزدن تعادل بیننسلی است.
در شکل 13 روند تشکیل سرمایه ثابت ناخالص نمایش داده شده است. طی سالهای 1390 تا 1401 تشکیل سرمایه ثابت ناخالص از 525 هزار میلیارد تومان به 274.6 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. روند نزولی تشکیل سرمایه بهمعنای آن است که حتی جبران استهلاک سرمایه صورت نگرفته و بنابراین روند موجودی سرمایه رو به کاهش است.
شکل 14 .نمودار تشکیل سرمایه ثابت ناخالص– هزار میلیارد تومان
مأخذ: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
گفتنی است یکی از پایهایترین عوامل تولید، موجودی سرمایه یک اقتصاد است و کاهش سرمایه در اقتصاد منجر به تنزل بنیه تولیدی در توسعه میشود. بهروشنی کوچک شدن اقتصاد به کاهش تقاضای کار و توان اشتغالزایی منجر میشود. در شکل 14 روند رشد اقتصادی کشور طی یک دهه گذشته را نشان میدهد که روند نوسانی با رشد محدود آن کاهش پتانسیل اقتصاد را تأیید میکند. چنانچه در یک دهه گذشته رشد اقتصادی بین رشد منفی 4.3 درصد در سال 1391 تا 8.7 درصد در سال 1395 نوسان داشته است. طی سه سال 1399 تا 1401 رشد حدود 4 درصد محقق شده است. لازم به ذکر است، مقایسه ارقام تحققیافته رشد تولید ناخالص داخلی با ارقام رشد اقتصادی 8 درصدی مصوب شده در سند چشمانداز یا برنامههای پنجساله توسعه، ضعف در برنامهریزی و تبیین اشتباه موضوع رشد اقتصادی را آشکار میکند که موضوع این مطالعه نیست و در جای خود درخور بحث خواهد بود.
شکل 15. نمودار رشد تولید ناخالص داخلی به قیمتهای ثابت سال 1395- درصد
مأخذ: همان.
همانطور که اشاره شده یکی از پیامدهای عدم توسعه زیرساختی و کاهش سرمایهگذاری در اقتصاد تنزل بنیه تولیدی و درنتیجه آن کاهش توان اشتغالزایی است. در شکل 15 نرخ مشارکت و نسبت اشتغال کشور طی یک دهه اخیر نمایش داده شده است. نرخ مشارکت عبارت از مجموعه جمعیت فعال (یعنی جمعیت شاغل و بیکار) به جمعیت در سن کار است و نسبت اشتغال نیز عبارت از جمعیت شاغل 15 سال و بیشتر به کل جمعیت 15ساله و بیشتر است. همانطور که در شکل 15 مشخص شده، نرخ مشارکت در کشور پایین است؛ چنانچه بالاترین نرخ مشارکت در سال 1397 معادل 44.5 درصد بوده و در سال 1401 نرخ مشارکت به 40.9 کاهش یافته است. کاهش نرخ مشارکت نشاندهنده این موضوع است که جمعیت در سن کار از یافتن شغل دلسرد شدهاند و بنابراین در جستجوی شغل نیستند. این نرخ خود بهتنهایی گویای کاهش توان اشتغالزایی اقتصاد است. توضیح اینکه نرخ مشارکت در سایر کشورها بهطور متوسط بالای 60 درصد است. این موضوع در کنار روند کاهشی نسبت اشتغال بهویژه طی سالهای اخیر این ادعا را تأیید میکند. چنانچه این نسبت از 39.4 در سال 1398 به 37.2 در سال 1401 کاهش یافته است.
شکل 16. نمودار نرخ مشارکت و نسبت اشتغال کشور
مأخذ: مرکز آمار ایران.
بررسی بودجههای سالیانه دولتها نشان میدهد که مصارف عمومی دولت روند افزایشی را طی کرده و بهعنوان مثال طی سالهای 1395 تا 1401 از 214 هزار میلیارد تومان به 999 هزار میلیارد تومان رسیده، یعنی 4.7 برابر شده است. مطابق با دادههای مرکز آمار ایران در همین دوره سطح عمومی قیمتها نیز حدود 6 برابر شده؛ یعنی شاخص کل قیمت مصرفکننده از 100 در سال 1395 به 615 در آذرماه 1401 رسیده است. اگرچه در نگاه اول مقایسه این ارقام نشان میدهد مصارف حقیقی دولت در دوره یاد شده کاهش یافته است، اما بررسی ترازهای بودجهای، کسری بودجه پنهان در ترازها و نحوه تأمین مالی این کسری نشان میدهد؛ بیانضباطی مالی دولت عامل مؤثری در شتاب گرفتن رشد قیمتها (تورم) در اقتصاد ایران است.
در شکل 6 در بخش عدم تناسب دخلوخرج عمومی دولت سه تراز مهم بودجهای در قوانین بودجه نشان داده شده است. تراز عملیاتی عبارت است از تفاوت درآمدهای جاری و هزینههای جاری دولت. افزایش 8.2 برابری کسری در تراز عملیاتی طی سالهای 1395 تا 1402 بهروشنی روند فزاینده و روبه افزایش کسری در تراز عملیاتی دولت را نمایش میدهد. آنچه در قوانین بودجه پیشبینی شده نشان میدهد؛ بخش عمدهای از کسری تراز عملیاتی، با مازاد خالص داراییهای سرمایهای پوشش داده خواهد شد. هرچند بر این روش تأمین مالی کسری تراز عملیاتی از لحاظ روند توسعه بلندمدت و حفظ منافع بیننسلی انتقادات جدی وارد است، اما بررسی ارقام عملکرد نشان میدهد نحوه تأمین مالی کسری بودجه عملیاتی دلیل اصلی شتاب تورمی در اقتصاد ایران است.
در شکل 5 در بخش عدم تناسب دخلوخرج عمومی دولت عملکرد ترازهای مهم بودجهای قابل پیگیری است. آنچه مقایسه دو نمودار یاد شده نشان میدهد؛ در برخی سالها کسری تراز عملیاتی از آنچه در قوانین پیشبینی شده؛ بزرگتر است (بهعنوان مثال در سال 1399 کسری تراز عملیاتی برآورد شده در قانون بودجه 147.2 هزار میلیارد تومان بوده و در عملکرد، این کسری معادل 204.8 هزار میلیارد تومان بوده است). علاوهبر آن، در برخی از سالها نیز مازاد خالص واگذاری داراییهای سرمایهای پیشبینی شده در قانون بودجه تحقق نیافته است ( بهعنوان مثال در سال 1400 مازاد 219 هزار میلیارد تومان در حاصل واگذاری داراییهای سرمایهای برآورد شده و در عملکرد بهدلیل عدم تحقق درآمدهای ناشی از فروش نفت، این مازاد تنها 65 هزار میلیارد تومان بوده است). درنهایت، کسری مجموع ترازهای عملیاتی و واگذاری داراییهای سرمایهای از طریق مازاد خالص واگذاری داراییهای مالی یعنی استقراض پوشش داده میشود. در قانون بودجه سال 1402، حدود 187 هزار میلیارد تومان اجازه انتشار اوراق بدهی به دولت داده شده که نسبت به سال گذشته رشد 82 درصدی داشته و 63 درصد واگذاری داراییهای مالی دولت را شکل میدهد. این به معنای آن است که تأمین مالی کسری بودجه از طریق استقراض و واگذاری داراییهای مالی در صورتی شرط پایداری را تأمین میکند که در هر سال مالی، سود اسمی پرداختی اوراق را به بودجه سال بعد تحمیل کند. این درحالی است که تأمین مالی کسری بودجه با استقراض مالی در عمل روند فزاینده پیدا کرده و حتی بیم آن میرود که دولت وارد پانزی گیم شود. علاوهبر این، بخشی از کسری بودجه دولت از طریق استقراض از بانک مرکزی(چراکه دولت عموماً بانکها را وادار به خرید اوراق دولتی میکند و بعد از مدتی این اوراق با افزایش نقدینگی پاسخ داده میشوند) یعنی پولی کردن کسری بودجه تأمین مالی خواهد شد و از طریق تورم به جامعه تحمیل میشود.
از یکسو مزمن شدن تورم در اقتصاد ایران، محصول بیانضباطی مالی دولت و کسری بودجه مداوم است و نتیجه آن تورم و فشار بر زندگیهای اجتماعی است؛ و از سوی دیگر رشد ارقام بودجهای و فربه شدن منابع مورد نیاز برای ایفای تعهدات دولت در حال حاضر، خود محصول شتاب بالای قیمتها در اقتصاد است. چنانچه مقایسه رشد بودجه و رشد قیمتها طی 5 سال گذشته نشان میدهد؛ فشارهای قیمتی بهمراتب جلوتر از افزایش ارقام بودجهای است. بهبیان دیگر، بزرگ بودن بودجه عمومی دولت که نتیجه تورم افسارگسیخته این سالها بوده است، از یکسو؛ هزینه اداره کشور را برای دولت بالا برده و ازسوی دیگر نظم اجتماعی و اخلاقی جامعه را برهم زده و جامعه را به عرصهای برای سوداگری دلالان تبدیل کرده و ترویج فرهنگ غارتی را نتیجه داده است. گفتنی است؛ اگرچه جامعه در شرایط تورمی فشارهای زیادی را متحمل خواهد شد؛ اما در کلیت ماجرا، همانطور که در ادبیات اقتصادی در اثر الیورا تانزی تحلیل شده، دولت بزرگترین بازنده شرایط تورمی است. روند افزایشی حجم بودجه عمومی در طی این سالها مؤید همین وضعیت میباشد. بنابراین افزایش حجم بودجه عمومی دولت در شرایط کنونی، محصول روند تشدیدیافته تورمی است که عرصههای اقتصادی و اجتماعی جامعه را مصادره کرده و کارکرد سیاستگذاری بودجههای حوزههای اجتماعی را ساقط نموده است.
شکل 17. نمودار روند تورم و نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول- درصد
مأخذ: همان.
در شکل 16 میتوان اثر تورم و شدت گرفتن آن بر فقر و گسترش نابرابریهای اجتماعی را دنبال کرد. روند افزایشی نسبت هزینههای دهک دهم به دهک اول، شدت گرفتن شکاف طبقاتی در اقتصاد را نشان میدهد. تورم مزمن و بالا (تورم دورقمی که در سالهای اخیر به بالای 40 درصد افزایش یافته است) در اقتصاد بهطور مداوم از قدرت خرید خانوارهای دهکهای پایین درآمدی کاسته و ترکیب سبد هزینههای آنها را تغییر داده است. مصداق این موضوع افزایش سهم هزینه نیازهای اولیه در دهکهای پایین درآمدی است؛ برای مثال افزایش تورم باعث میشود خانوارهای کمدرآمد از نیازهایی مانند سلامت، کالاهای فرهنگی، آموزش و ... چشمپوشی کرده تا توانایی تأمین نیازهای اولیه خود مانند مسکن و خوراک (معیشت اولیه) را داشته باشند. شواهد منعکس شده در شکل 17 و جدول 7 این ادعا را ثابت میکنند. مشاهده میشود طی چند سال اخیر سهم هزینههای خوراکی از کل هزینههای خانوار روبه افزایش است و در مقابل سهم هزینههای غیرخوراکی که شامل هزینههای پوشاک، بهداشت و درمان، تحصیل، تفریحات و سرگرمی و سایر هزینههای غیرخوراکی میشود، کاهش یافته است.
شکل 18. نمودار روند سهم هزینههای خوراکی از کل هزینههای یک خانوار شهری برای دو دهک اول و دهم و متوسط کشور- درصد
مأخذ: همان.
جدول 7 شکاف طبقاتی را آشکار میکند؛ سهم هزینه خوراکی از هزینه خانوار دهک اول 45 درصد و برای دهک دهم 20 درصد است. این بهمعنای آن است که دهک اول برای پوشش هزینههای خوراکی از بسیاری از هزینههای آموزشی، فراغت و بهداشتی چشمپوشی میکند، هزینههایی که میتواند کیفیت زندگی و سرمایه انسانی را افزایش دهد. بهویژه همانطور که در جدول 7 گزارش شده است، سهم 87 درصدی هزینه اجاره مسکن از هزینههای غیرخوراکی در دهک اول این ادعا را تأیید میکند. بهعبارت دقیقتر، تنها 7 درصد از کل هزینههای خانوار دهک اول صرف خوراک و اجاره مسکن نمیشود و برای همه هزینههای دیگر یک خانوار ازجمله برای آموزش، بهداشت و فراغت صرف میشود.
جدول 7. مقایسه هزینههای خانوار دهک اول و دهم- سال 1400
کل |
دهک اول |
دهک دهم |
|
هزینههای خوراکی- ریال |
246537 |
94262 |
498565 |
هزینههای غیرخوراکی- ریال |
678480 |
116049 |
2028041 |
جمع هزینه خانوار- ریال |
925017 |
210311 |
2526606 |
سهم هزینه خوراکی از کل هزینه- درصد |
27 |
45 |
20 |
اجارهبها مسکن- ریال |
316471 |
100485 |
859970 |
سهم اجارهبها از هزینههای غیرخوراکی- درصد |
47 |
87 |
42 |
سهم اجارهبها از کل هزینههای خانوار- درصد |
34 |
48 |
34 |
مأخذ: مرکز آمار ایران.
اهمیت توزیع عادلانه هزینههای عمرانی در آن است که با افزایش زیرساختها و سرمایهگذاریهای زیربنایی در یک منطقه، توان خلق ارزشافزوده منطقه افزایش مییابد و چشمانداز رشد اقتصادی، اشتغال بیشتر و درآمد بالاتر برای مردم بومی منطقه را به ارمغان میآورد. در مقابل، محروم ماندن یک منطقه از هزینههای عمرانی و سهمبری کمتر منجر به ظرفیت تولیدی پایینتر، اشتغالزایی کمتر و بنابراین شدت گرفتن بیکاری، محرومیت و فقر در منطقه میشود. در این راستا، نحوه توزیع هزینههای عمرانی بین استانها نیز بر عدم توازن منطقهای کشور دامن زده است. بهعبارت دقیقتر، به تأسی از رویکرد قطبهای رشد، در طی سالهای گذشته، موضوع عدالت منطقهای و توزیع عادلانه هزینههای عمرانی بین استانهای برخوردار و کمتر برخوردار در دستورکار قرار نداشته و عمده بودجههای عمرانی برای مناطق مرکزی کشور و مکانهایی که تمرکز شرکتها در آنجا وجود دارد، اختصاص یافته است.
در شکل 1۸ سهم هر استان از مجموع مصارف عمرانی ملی و استانی در قانون بودجه 1402 بهعنوان یکی از قوانین بودجه سنواتی نشان داده است. اگرچه در قانون بودجه سال 1402 سهم استانهای محرومی نظیر سیستان و بلوچستان و کرمان افزایش یافته و در جایگاه دوم و پنجم از لحاظ سهمبری قرار دارند، اما هنوز استانهای محرومی نظیر خراسان شمالی و جنوبی، ایلام و چهارمحال و بختیاری سهم پایینی از توزیع مصارف عمرانی داشته و استانهای برخوردار مانند فارس، تهران، خراسان رضوی، آذربایجان شرقی، مازندران و اصفهان سهم بالاتری از بودجه عمرانی دارند. ازاینرو، باید معیار و شاخص تخصیص بودجههای عمرانی استانها مورد بازنگری قرار گیرد و با لحاظ کردن تبعیض مثبت، استانهای کمبرخوردار در اولویت برنامهها و تخصیصها قرار گیرند.
شکل 19. نمودار سهم هر استان از مصارف عمرانی (ملی و استانی)- درصد
مأخذ: قانون بودجه 1402.
علاوهبر این، اگر مقیاس و جمعیت استانها نیز لحاظ شود و سرانه کل هزینههای (جاری و عمرانی) دولت بررسی گردد؛ تصویر بهتری از عدم همسویی توزیع بودجه دولت با عدالت منطقهای ارائه میشود. در شکل 1۹ سرانه هزینههای جاری و عمرانی دولت در هر استان نمایش داده شده است. اگرچه وقتی بودجه استانی سرانه در نظر گرفته شود، در برخی استانهای محروم نظیر ایلام و کهگیلویه و بویراحمد سرانه هر نفر نسبت به سایر استانها بالاتر است، اما همچنان در استان تهران سهم سرانه هر فرد از بودجه بالاست و استانهای محرومی نظیر کرمان، سیستان و بلوچستان و آذربایجان غربی از سرانه بودجه پایینی برخوردار هستند.
شکل 20. نمودار سرانه کل هزینههای (جاری و عمرانی) دولت هر استان و نرخ فقر مطلق*
مأخذ: قانون بودجه 1402 و مرکز پژوهشهای مجلس.
* نرخ فقر مطلق عبارت از درصد جمعیت زیر خطفقر مطلق است.
آنچه در تحلیل سهم استانها از بودجه اهمیت دارد میزان تناسب سهمبری از بودجه با سطح محرومیت استانهاست. بهجرئت میتوان ادعا کرد که نحوه توزیع بودجه و پروژههای عمرانی در سنوات گذشته عامل بروز شکاف عمیق در سطح توسعهیافتگی و عدم توازن منطقهای کشور بوده است. بهعبارت دیگر، توزیع پروژههای عمرانی در سالهای گذشته در استانها (احتمالاً با منطق نظریه قطبهای رشد) متمرکز بر برخی استانها بوده است که در حال حاضر شکاف توسعهیافتگی قابلتوجهی نسبت به سایر استانها دارند. چنانچه در حال حاضر تمرکز بیشتر شرکتهای دولتی در استانهایی نظیر تهران، اصفهان و سمنان (بهعنوان مثال) است و نوار مرزی کشور کمترین سهم را از این منطق توزیع داشته است. علاوهبر انتقادهایی که بر نحوه مکانیابی شرکتهای دولتی وارد است و این موضوع از اساس دارای توجیه اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی نبوده است، حتی میتوان ادعا کرد این الگوی رشد به بروز تنشهای اجتماعی منطقهای نیز دامن زده است.
بر اساس منطق نظریه قطبهای رشد، تخصیص منابع عمومی و ملی کشور به چند استان در راستای توسعه اقتصادی، باید منجر به قطبهای رشد شده و از سرریز توسعه اقتصادی قطبها به سایر استانها و مناطق، جریان خلق درآمد و توسعه اقتصادی آنها را فراهم میکرد. چیزیکه در عمل اتفاق نیفتاد و منجر به تمرکز بیشتر منابع، فرصتها و قدرت و همچنین تعمیق شکاف توسعهیافتگی و نیز عقبماندگی استانهای محروم شد. روند ثابت الگوهای مهاجرتی در طی 50 سال اخیر از استانهای کمتر برخوردار به استانهای برخوردار و از همه مهمتر مهاجرت نخبگان را میتوان یکی از نتایج شکاف منطقهای دانست که این موضوع خود به کاهش ظرفیت رشد ناشی از سرمایههای انسانی در مناطق محروم منجر شده است. با این نگاه توزیع بودجه در راستای توسعه پایدار، باید متناسب با سطح محرومیت انباشته و تاریخی استانها و از پایین باشد؛ نه صرف ایجاد قطبهای رشدی شود که عملاً نهتنها سرریزی از آنها برای محرومان رخ نمیدهد؛ بلکه همانند یک آهنربا، دیگر منابع و امکانات و سرمایههای عمومی جامعه و دیگر مناطق را نیز بهسمت خود جذب مینماید. بهبیان دیگر، این رویکرد بیشتر از اینکه فراگیر و پوششگستر برای دیگر مناطق باشد؛ ماهیت مکنده و جذبکننده دارد.
میتوان ادعا کرد عدم توازن منطقهای کنونی در کشور محصول توزیع رانتهای پیشین در قالب بودجههای عمرانی و احداث کارخانهها و توسعه زیرساختها در مناطق توسعهیافته کنونی است. نتیجه استقرار پروژهها و شرکتهای دولتی بزرگ در استانهای توسعهیافته کنونی، بهخودیخود جریان درآمدی و تقاضای کار در استانهای برخوردار را به ارمغان میآورد. آنچه استانهای با سطح عقبماندگی توسعهای بیشتر، از آن محروم هستند.
بهطور دقیقتر، وجود شرکتهای دولتی بزرگ در مناطق توسعهیافته کنونی (بهواسطه بودجههای عمرانی که به آنها اختصاصیافته، پروژههای عمرانی و کارخانههای احداث شده و شرکتهای دولتی راهاندازی شده)، از مسیرهای متفاوتی که در ادامه تحلیل میشود، جریان درآمدی، تقاضای کار ناشی از آن و تقاضای کالا، خدمات و محصولات نهایی برای این مناطق به ارمغان میآورد.
هریک از مسیرهای یاد شده بهواسطه خلق جریان درآمدی برای صاحبان عوامل تولید مشارکت جسته در مراحل مختلف ساخت، احداث، بهرهبرداری و عملیات تولید شرکتهای یاد شده از طریق تقاضای القایی ناشی از درآمد حاصل شده منجر به خلق تقاضا برای کالاها و محصولات نهایی و خدمات در منطقه میزبان شرکت خواهد شد و از این طریق تمرکزی از منابع و فرصتها و نیز یک جریان درآمدی برای منطقه خلق میکند.
با نگاه توسعه پایدار مهمتر از جریان گردش مالی، ظرفیت خلق فرصتهایی است که سرمایهگذاریهای زیرساختی و شرکتهای بزرگ دولتی در مناطق توسعهیافته ایجاد کرده و مناطق کمبرخوردار را محروم کرده است. علاوهبر اینکه توسعه سرمایههای زیربنایی و زیرساختی، وجود شرکتهای بزرگ و سطح توسعهیافتگی ناشی از آن انگیزههای کارآفرینی در فعالیتهای تولیدی و خدماتی وابسته را تحریک میکند، فقدان آن نیز به جریان مهاجرت سرمایههای انسانی و گسیل داشتن منابع طبیعی (از قبیل انتقال آب) به مناطقی که امکان رشد و عرضه تواناییهای فردی را فراهم میکند، منجر میشود. این روند نهتنها مناطق محروم را از انگیزه و ظرفیتهای کارآفرینی، استعداد و سرمایههای انسانی و طبیعی تهی میکند؛ بلکه ظرفیت خلق فرصت و ایجاد کار شایسته را در مناطق محروم، محدود مینماید. یک شاهد قوی برای این ادعا، شکاف در نرخ مشارکت استانهای کشور است. نرخ مشارکت بهخوبی میتواند ظرفیت یک منطقه برای مشارکت در رشد و تولید اقتصادی را به نمایش بگذارد. توان خلق درآمد پایین و ظرفیت کم تولیدی باعث میشود افراد در سن کار امیدوار به یافتن شغل شایسته نبوده و بنابراین از مشارکت در بازار کار امتناع کنند. در شکل 20 نرخ مشارکت به تفکیک استانها نمایش داده شده که مطابقت معناداری با میزان عقبماندگی توسعهای استانها دارد.
شکل 21. نمودار نرخ مشارکت به تفکیک استانها در سال 1401
مأخذ: اطلاعات طرح آمارگیری نیروی کار مرکز آمار ایران.
بنابراین میتوان ادعا کرد نهتنها بودجهریزی و توزیع منابع عمومی و ملی کشور براساس ملاحظات آمایش سرزمین و توسعه متوازن نبوده و تعهدی به تحقق پیوست عدالت نداشته است؛ بلکه براساس ماده (9) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، توزیع بودجه در استانها (بهویژه بودجه عمرانی) اصل کفایت را احراز نمیکند و متناسب با سطح محرومیت استانها انجام نشده است. همچنین براساس بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه (1395) دولت مکلف بوده است که دوسومِ سه درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را به شهرستانهای مناطق کمتر توسعهیافته اختصاص دهد. ازآنجاکه منابع تأمین این حوزه نیز وابسته به فروش نفت خام و گاز طبیعی است و این امر بهدلیل شرایط تحریمی اخیر با ناپایداری مواجه بوده است؛ لذا بهنظر میرسد وابسته کردن اعتبارات حوزه محرومیتزدایی و مبارزه با فقر به منابع غیرقابلاطمینان و بیشبرآوردی درباره میزان درآمد حاصل از این حوزه، مسائل مربوط به مناطق محروم را برطرف نخواهد کرد و همچنان چالشها پابرجا خواهند ماند. این میزان اعتبار هم در برابر حجم محرومیت انباشته شده استانهای کمبرخوردار چندان راهگشا نخواهد بود.
در بین قوانین مختلف که تکلیف بودجهای جهت محرومیتزدایی دارند، دو قانون از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ چراکه در این قوانین هدف اصلی توزیع عادلانه اعتبارات استانی براساس شاخصهای محرومیت و توسعهنیافتگی بوده است. قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت» (مصوب30 مهر ماه 1393) و همچنین بند «ت» ماده (32) «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه» (مصوب 16 فروردین 1396)؛ در این دو قانون سهم اعتبارات استانها در بودجه سنواتی لحاظ میشود و به تفکیک در جدول 10- باعنوان مصارف استانی ارائه میگردد.
براساس مادهواحده قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت» (30 مهر ماه 1393) «در راستای تحقق اصل چهلوهشتم (۴۸) قانون اساسی و سیاستهای کلی و جهت حصول به اهداف چشمانداز و بهمنظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت، دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات بهنحوی عمل نماید که فاصله شاخص برخورداری شهرستانهای کمتر از سطح متوسط کشور در شاخصهای زیر، سالیانه حداقل ده درصد (۱۰%) به سطح متوسط کشوری نزدیک شود». بدینمنظور، در این قانون «دولت مکلف است سه درصد (۳%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت را در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند و طی جدولی که در آن سهم هر استان براساس شاخصهای نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهسازی روستاها، راه و زیرساختهای جادهای، سرانههای عمران شهری و درآمد شهرداریها و فضاهای فرهنگی، مذهبی، ورزشی مشخص میگردد، در قانون بودجه درج نماید».
براساس این قانون «سهم هر شهرستان برای بهبود شاخصهای مذکور همراه با دستورالعمل توزیع پروژهها و طرحهای موارد فوق، همزمان با ابلاغ اعتبارات استانی توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور به استان ابلاغ میشود تا با تصویب کمیته برنامهریزی شهرستان به طرحها و پروژههای شهری، روستایی و حسب مورد عشایری موضوع شاخصهای فوق اختصاص یابد».
در جدول 8 مبلغ مصوب از محل اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته، در سالهای 1396 تا 1402، مورد بررسی قرار گرفته است. براساس گزارشهای سازمان برنامه و بودجه کشور، اگرچه تقریباً هرساله به مبالغ مصوب این ردیف افزوده شده، اما در طول این سالها همواره کمتر از 36 درصد از اعتبارات مصوب از محل این قانون تخصیص داده شده و فاصله قابلتوجهی بین میزان تصویب و تخصیص اعتبارات از محل این قانون وجود داشته است.
جدول 8. اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته
سال |
مبلغ (میلیون ریال) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
درصد تخصیص |
قانون بودجه 1396 |
117/474/000 |
28/39 |
20 |
قانون بودجه 1397 |
125/000/000 |
6/41 |
30 |
قانون بودجه 1398 |
143/580/000 |
14/86 |
36 |
قانون بودجه 1399 |
145/000/000 |
0/99 |
33 |
قانون بودجه 1400 |
280/000/000 |
93/10 |
25 |
قانون بودجه 1401 |
280/000/000 |
0 |
- |
قانون بودجه 1402 |
350/000/000 |
25 |
- |
مأخذ: یافتههای تحقیق به استناد قوانین بودجه سالهای قبل و آمارهای اخذ شده از سازمان برنامه و بودجه کشور.
در بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه (16 فروردین 1396) نیز «دولت مکلف است سه درصد (3%) از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را بهترتیب یکسوم به استانهای نفتخیز و گازخیز که سهم هر استان براساس سهم آن استان در ارزش صادرات نفت خام و خالص صادرات گاز طبیعی تعیین میگردد و دوسوم به شهرستانهای مناطق کمتر توسعهیافته که براساس شاخصهای توسعهنیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین میشود، جهت اجرای برنامه عمرانی بودجههای سنواتی اختصاص دهد. این اعتبار صرفاً به مناطق نفتخیز و مناطق توسعه نیافته اختصاص مییابد و موجب کاهش سهم اعتبارات استانی این مناطق نمیشود».
در جدول 9 اعتبارات شهرستانهای کمتر توسعهیافته از محل بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه در قوانین بودجه سالهای 1396 تا 1402 مقایسه شده است. اعتبارات موضوع این قانون نیز اگرچه تقریباً هرساله افزایشی بوده، اما با توجه به اینکه از محل فروش نفت خام و گاز طبیعی بوده و کشور در طول این سالها درگیر تحریم بوده بهطور کامل تحقق پیدا نکرده است.
جدول 9. اعتبارات شهرستانهای کمتر توسعهیافته از محل بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه
بودجه |
مبلغ (میلیون ریال) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
قانون بودجه 1396 |
32/064/000 |
- |
قانون بودجه 1397 |
33/722/000 |
5/17 |
قانون بودجه 1398 |
36/360/000 |
7/82 |
قانون بودجه 1399 |
18/666/667 |
48/66- |
قانون بودجه 1400 |
54/400/000 |
191/43 |
قانون بودجه 1401 |
66/666/700 |
22/55 |
قانون بودجه 1402 |
249/134/936 |
273/70 |
مأخذ: یافتههای تحقیق به استناد قوانین بودجه سالهای قبل.
نکته مهم درخصوص بودجههای محرومیتزدایی این است که بین مصوب شدن و تخصیص بودجه فاصله بسیاری وجود دارد، ازطرفی محل تأمین بخش عمدهای از بودجههای محرومیتزدایی از فروش نفت و میعانات گازی است که بهصورت کامل محقق نمیشود و ازطرفی توزیع اعتبارات در استانهای مختلف براساس شاخصهایی دقیق صورت نگرفته و در تخصیص اعتبارات نیز شفافیت وجود ندارد. علاوهبر این، اگرچه در «تصویب بودجه» ممکن است براساس شاخصهای محرومیت، توزیعی متوازن صورت گیرد، اما در «تخصیص بودجه» مجدداً توزیع نامتوازن برقرار میشود.
بودجه تنها تراز مالی و حسابداری دولت نیست، یک برنامه سیاستی بسیار مهم است که دولتها در آن با استفاده از ابزارهای متنوع، سعی در هدایت اقتصاد و اجتماع بهسمت یک نقطه تعادلی کارآمدتر دارند. دستیابی به رشد اقتصاد و کنترل تورم از مهمترین اهداف دولتهاست که بودجه میتواند به توفیق دولتها در تحقق این اهداف کمک کند. مهمتر از آن، یکی از رسالتهای حضور دولت در جامعه فراهم کردن رفاه و بهبود توزیع درآمدهاست؛ وقتی که بازار توان یا کارآمدی لازم برای تحقق این مهم را ندارد. این درحالی است که دولت در هیچیک از اهداف یاد شده موفق عمل نکرده است. شیوه بودجهریزی و بهکارگیری ابزارها بهشکل ناکارآمد، چنانچه در بخشهای قبل به تفصیل مورد بحث قرار گرفت؛ باعث شده نهتنها تورم در اقتصاد ایران کنترل نشود؛ بلکه تبدیل به یکی از ابرچالشهای اقتصاد کشور شده است. در شکل 21 روند تورم در یک دهه اخیر گزارش شده است. از سال 1400 سقف تاریخی تورم در اقتصاد ایران شکسته و بالاترین رقم تورم تجربه شده کشور تا آن زمان ثبت شد. پس از آن نیز براساس ارقام تورم ماهیانه که در شکل 21 گزارش شده، در خرداد 1402 تورم به 48.5 درصد رسید.
شکل 22. نمودار روند تورم یک دهه اخیر- درصد
مأخذ: مرکز آمار ایران .
همانطور که پیشتر تحلیل شد یکی از بزرگترین دلایل تورم، کسری بودجه دولت و شیوه تأمین مالی آن یعنی استقراض از شبکه بانکی است. بنابراین شیوه بودجهریزی در ایران بهگونهای است که با رشد غیرموجه هزینهها و بیشبرآورد منابع برای تراز نمایش دادن بودجه بهشکل صوری، پیامدی جز کسری بودجه و انتقال آن به مردم از طریق تورم نداشته است. این موضوع با فلسفه وجود دولت که فراهم کردن رفاه و بهبود توزیع درآمد بوده در تضاد است؛ چراکه تورم به کاهش ارزش حقیقی درآمدهای افراد و قدرت خرید آنها منجر میشود و محصول این شرایط کاهش رفاه است. شکل 22 روند درآمد سرانه طی یک دهه اخیر را نشان میدهد که روند نزولی درآمد سرانه فقیرتر شدن مردم ایران را تأیید میکند. این درحالی است که درآمد سرانه از 7.4 میلیون تومان در سال 1390 به 5.2 میلیون تومان در سال 1401 تنزل یافته است.
شکل 23. نمودار روند درآمد سرانه یک دهه اخیر به قیمتهای ثابت سال 1390- هزار ریال
مأخذ: بانک مرکزی.
پیامد عملکرد ناکارآمد دولت در بودجهریزی، به تورم و کاهش رفاه محدود نیست؛ بلکه یکی از چالشهای شرایط کنونی گسترش نابرابری در اقتصاد است. در شکل 23 سهم دهکها از هزینه ناخالص نشان داده شده است. سهم دهک دهم حدود 13 برابر دهک اول میباشد که بهروشنی نابرابری و شکاف عمیق بین دهکها را نشان میدهد.
شکل 24. نمودار سهم هزینه ناخالص سرانه هر دهک*- درصد
مأخذ: مرکز آمار ایران.
* این شاخص سهم هر دهک از کل هزینه ناخالص (مصرف) که توسط خانوارهای کشور انجام شده را بهصورت سرانه نشان میدهد و مرکز آمار ایران آن را از دادههای طرح بودجه خانوار محاسبه میکند.
نسبت هزینه 10 و 20 درصد پرهزینهترین به 10 و 20 درصد کمهزینهترین جمعیت (شکل 24) نیز تصویر دیگری از شدت نابرابری در کشور را آشکار میکند. همانطور که در شکل 24 مشاهده میشود؛ نسبت هزینه 10 درصد پرهزینهترین خانوار به 10 درصد کمهزینهترین خانوار از 11.09 در سال 1390 به 12.86 در سال 1401 افزایش یافته است. همچنین این نسبت برای 20 درصد پرهزینهترین خانوار به 20 درصد کمهزینهترین خانوار از 6.78 در سال 1390 به 7.69 در سال 1401 افزایش یافته است.
شکل 25. نمودار نسبت هزینه 10 و 20 درصد پرهزینهترین به 10 و 20 درصد کمهزینهترین جمعیت* در کل کشور سالهای 1390-1401
مأخذ: همان.
* این نسبتها توسط مرکز آمار ایران با استفاده از مجموع هزینه خانوار حاضر در 10 درصد (20 درصد) پرهزینهترین و کمهزینهترین خانوارهای کشور با استفاده از اطلاعات بودجه خانوار بهدست میآید.
مسئله فقر و نابرابری بهطور مستقیم وابسته به دو وضعیت تولید و توزیع است که تجلی این دو عنصر در نظام بودجهریزی نشان داده میشود. با مفروض گرفتن حد نسبتاً مکفی تولید، نظام توزیع بهخودیخود میتواند مقوم فقر و نابرابری باشد. توزیع نامتوازن ثروت بهصورت مضاعف باعث تشدید فقر میشود. بهبیانی دیگر، در هر جامعهای حجم معینی از ثروت (یا همان کالاهای مورد نیاز) وجود دارد و شیوه توزیع این ثروت تا حد زیادی به سپهر تولید مرتبط است؛ مشخصاً مزد و درآمد افراد در سپهر تولید بهصورت عام و بیش از هر عامل دیگری فقر و غنای افراد را تعیین میکند. بنابراین اگرچه نابرابری در ذاتِ تولید سرمایهدارانه است -بهگونهای که باعث انباشت بیش از حد ثروت توسط عدهای قلیل و فقر اکثریت مزدبگیر میشود، اما غیر از نابرابری در هنگام تولید، سازوکارهایی که برای توزیع ثروت وجود دارد نیز بر فقر و غنای افراد بهطرز چشمگیری تأثیر میگذارد؛ اگر سازوکارهای جبرانی در نظام توزیع در نظر گرفته شود؛ تا حدودی از شدت فقر کاسته میشود و اگر سازوکارهای توزیعی تعهدی به برقراری حداقلی از رفاه عمومی نداشته باشند، قاعدتاً نتیجهای جز تعمیق و گسترش فقر نخواهند داشت. بنابراین میتوان مدعی شد که شیوه تنظیم عملکرد بازارهای مختلف (هم در سطح ملی و هم در سطح بینالمللی)، جهتگیری نظام مالیاتی و سیاستگذاریهای مالی و اعتباری عواملی تعیینکننده در شدت و عمق فقر اجتماعی هستند.
ازآنجاکه در کشور طی چند دهه اخیر شرایط تحریمی بوده و بهواسطه این محدودیتها امکان کنشگری فعال و مطلوب در بازارهای بینالمللی کم شده است؛ لذا بهنظر میرسد در صورت تداوم این محدودیتها همچنان مسائل این حوزه ماندگار خواهد بود. چراکه در طی این سالها رشد اقتصادی و سرمایه در گردش در بازارهای بینالمللی روند باثباتی را طی نکرده و سهم قابل اتکایی را بهخود اختصاص نداده است. ازسوی دیگر، عملکرد بازارهای ملی نیز دچار نوسان بوده و سیاستگذاریهای مالی در طی این سالها با شوکهایی که بر پیکره اقتصاد و اجتماع وارد کرده؛ کارکرد سیاستگذاری خود را از دست داده است. با توجه اینکه همچنان تداوم روند گذشته در دستورکار میباشد و برنامهای خلاقانه برای خروج از رکود، پیشبینی نشده است؛ ازاینرو، بهنظر میرسد، در سالهای آینده نیز همچنان مسئله فقر و نابرابریهای اجتماعی باید در دستورکار تصمیمگیران باشد.
این وضعیت در کنار روند افزایشی تورم که بهطور مداوم از قدرت خرید خانوارها میکاهد، انتظار شدت گرفتن نابرابری و فقر را افزایش میدهد. چراکه اگرچه تورم مخارج جاری دهکهای بالای درآمدی را افزایش میدهد؛ اما درمقابل بهدلیل اینکه از داراییهای سرمایهای مختلفی برخوردار هستند، با شدت گرفتن تورم، عایدی سرمایهای شامل حال داراییهای آنها شده و از این لحاظ از تورم سود میبرند. بهعنوان مثال، مطابق با اطلاعات مرکز آمار ایران رشد قیمت مسکن در بهار 1401 نسبت به بهار 1400 در 5 کلانشهر ایران، یعنی تهران، مشهد، اصفهان، شیراز و تبریز بهترتیب 105، 138، 83، 71 و 105 درصد بوده است. این ارقام بهمعنای آن است که افراد دارای مسکن از محل عایدی سرمایهای دارایی خود (مسکن) سود بردهاند؛ اگرچه هزینههای جاری آنها نیز افزایش یافته است. نکته قابلتوجه این است که قیمت مسکن و قیمت کالاهای موجود در سبد مصرفی خانوار بهطور متناسب شاخصبندی نمیشوند. بهعنوان مثال تورم مصرفکننده در همین دوره در استانهای تهران، خراسان رضوی، اصفهان، فارس و آذربایجان شرقی بهترتیب 36.5، 37.7، 39.8، 39 و 41.5 درصد بوده که بهمعنای آن است که قیمت مسکن رشد بالاتری از رشد قیمت سبد مصرفی خانوار داشته، یعنی ثروتمندان برنده واقعی تورم هستند، این درحالی است که در طرف مقابل، خانوارهای کمتر برخوردار و دهکهای پایین درآمدی بهطور عمده تنها داشتهشان برای تأمین مخارج زندگی، درآمد ناشی از کار است که بهطور معمول کمتر از تورم شاخصبندی میشود. بنابراین با شدت گرفتن روند تورمی تنها هزینههای تورم را متحمل میشوند و بهطور مداوم قدرت خریدشان کاسته میشود. این درحالی است که در دهکهای پایین درآمدی خرید مسکن از توان آنها خارج شده و برخی از محاسبات تخمینی، زمان انتظار برای خانهدار شدن کارگر ایرانی را حدود 100 سال برآورد کردهاند. بهمنظور اینکه درک بهتری از شدت کاهش قدرت خرید دهکهای پایین درآمدی، داشته باشیم؛ مطابق با دادههای مرکز آمار ایران برای سال 1400، سهم اجارهبهای مسکن از هزینههای غیرخوراکی خانوار شهری دهک اول 87 درصد و برای دهک دهم 42 درصد بوده است. حتی براساس شواهد جاری در جامعه میتوان ادعا کرد که روند مزمن تورم و افزایش مداوم قیمتها باعث شده است برخی از کالاهای بادوام نظیر خودرو ماهیت دارایی یافته و از دسترس فقرا و حتی طبقه متوسط نیز خارج شود. با این نگاه، با توجه به اینکه نهتنها در قوانین بودجه تمهیدی واقعبینانه برای ایجاد چتر حمایتی و کنترل تورم اندیشیده نشده، بلکه حتی با توجه به کسری بودجهای که در قوانین بودجه پنهان است؛ بهشدت گرفتن تورم دامن خواهد زد و افزایش فقر و نابرابری دور از ذهن نیست. ازاینرو، میتوان گفت قوانین بودجه تعهدی در قبال پیوست تأمین اجتماعی و عدالت برای خود قائل نیستند.
در شکل 25 روند تورم و ضریب جینی بهعنوان شاخص نشاندهنده نابرابری نشان داده شده است. ضریب جینی عددی بین صفر و یک است که هرچه به صفر نزدیکتر شود بهمعنای برابری بیشتر و هرچه به یک نزدیک شود نابرابری درآمد و اختلاف طبقاتی بیشتری را نمایش میدهد. اطلاعات نمودار بهروشنی نشان میدهد با شدت گرفتن تورم، شکاف درآمدی بین خانوارهای ایرانی افزوده شده و بنابراین ضریب جینی که نشاندهنده میزان اختلاف طبقاتی میباشد؛ افزایش یافته است. البته ذکر این نکته ضروری است که کاهش ضریب جینی از سال 1398 بهبعد بهدلیل افزایش یارانههای نقدی ناشی از افزایش قیمت بنزین است.
شکل 26. نمودار روند تورم و ضریب جینی
مأخذ: مرکز آمار ایران.
براساس آنچه گفته شد؛ بررسی وضعیت برخی از شاخصهای اجتماعی کشور از قبیل فاصله 16 برابری دهکهای پایین با دهکهای بالای درآمدی، عبور ضریب جینی از واحد 40، قرار گرفتن در جایگاه 98 در میان 152 کشور از نظر شکاف درآمدی و پنداشت منفی نسبت به عدالت و برابری در جامعه ، حاکی از وجود نابرابری و عدم تعادل منطقهای در کشور است. علاوهبر این؛ براساس آمارهای موجود، تنها 2.5 درصد حسابهای بانکی در کشور 85 درصد از مبلغ سپردهها را در اختیار دارند و بهدلیل معافیت سود سپردهها از مالیات، این شکاف و نابرابری روزافزون شده است. میزان دسترسی خانوارها به تسهیلات نیز وضعیت مشابه و وخیمی دارد. بهعنوان مثال تعداد افرادی که در دهک دهم (پردرآمدترین) قرار داشته و تسهیلات دریافت کردهاند؛ 9 برابر تعداد افرادی است که در دهک اول (کمدرآمدترین) قرار داشته اند و تسهیلات گرفتهاند (19). بنگاهها نیز دسترسی بسیار محدود و نابرابری به تسهیلات دارند. گزارش بانک جهانی نشان میدهد، 59 درصد بنگاههای کوچک و متوسط در ایران از دسترسی به اعتبار محروماند و در سالهای اخیر، تولیدکنندگان محدودیت دسترسی به تأمین مالی را بهعنوان مهمترین مانع کسبوکار خود معرفی کردهاند. لذا باید افزود؛ قوانین بودجه سنواتی ضمن اینکه برنامهای خلاقانه برای بهبود وضع موجود و التیام مسئله نوسانات اقتصادی از قبیل تورم در مسکن، خودرو، تأمین معیشت و ... را در خود دارا نیست؛ بلکه تعمیق شکاف و گسست طبقاتی و همچنین تلهفقر فقرا و محرومان را مستحکمتر میکند.
تورم مزمن مانند یک ویروس عمل میکند. چنانچه همهگیری ویروس (تورم مزمن) اتفاق بیفتد، نسبت آسیبپذیری افراد متفاوت خواهد بود. به همین دلیل برحسب ادبیات رایج، تورمهای مزمن گروههای برنده و بازنده متفاوتی خواهد داشت. در طبقهبندی گروههای اجتماعی، فقرا به نسبت دیگر گروهها بهشدت از شرایط تورمی آسیبپذیرترند، اما ثروتمندان در این وضعیت نهتنها دارای ویژگی پادشکننده هستند؛ بلکه شرایط تورمی عرصهای برای افزایش فاصله و شکاف طبقاتی برای آنهاست. اگرچه ممکن است در ظاهر، تورم سرمایهدار را سرمایهدارتر کند و فاصله طبقاتی چند برابر و گسست طبقاتی را ایجاد نماید؛ اما از نظر اصولی شرایط تورمی، برنده واقعی ندارد، زیرا همهگیری ویروس تورم، نظم اجتماعی را بهشدت تحت تأثیر قرار میدهد و منجر به تضعیف قواعد اخلاقی جامعه خواهد شد. قواعدی که مبنای زیست مسالمتآمیز است؛ در وضعیت تورمی در اسارت محاسبات مالی و حسابداری قرار میگیرد و بنیانهای اعتماد اجتماعی نیز خدشهدار میشود.
در شرایط تورمی، سرمایهدار برحسب محاسبات اقتصادی و جذاب شدن غیرمولدها، عرصه تولید را کنار خواهد گذاشت و سرمایه خود را بهسمت غیرمولدها هدایت خواهند کرد. وضعیت این روزهای بازار مسکن، خودرو، طلا و ارز در کشور مؤید جذاب شدن غیرمولدهایی است که سرمایهها را بهسوی خود جذب کرده و میدانی برای جولان سوداگران و دلالان ایجاد کرده است. میدانی که کالاهای مصرفی را به کالاهایی سرمایهای تبدیل کرده و آنها را از دسترس فقرا و حتی طبقه متوسط خارج کرده است. این درحالی است که کالاهای سرمایهای برای طبقات بالای درآمدی مانند یک بدن مقاوم در برابر ویروس عمل میکند که نهتنها آسیبپذیری اندکی دارند؛ بلکه از جهاتی بستری برای ایجاد سودهای کلان غیرتولیدی محسوب میشوند.
در شرایط کنونی هرچقدر که از دهکهای بالای درآمدی بهسمت گروههای درآمدی متوسط و ضعیف حرکت کنیم، درجه آسیبپذیری افزایش مییابد. طبقات متوسط امکان تحرک طبقاتی را از دست میدهند و ریسک سقوط به دهکهای پایین درآمدی نسبت به شانس ورود به دهکهای بالای درآمدی بیشتر میشود. در این وضعیت سبد مصرفی طبقات پایین و متوسط درآمدی بهسمت نیازهای اساسی تغییر میکند و جمعیت زیادی بهورطه فقر سقوط میکنند. افزایش جمعیت فقیر (افزایش نرخ فقر) منجر به این امر می شود که طیف گستردهای از افراد جامعه، همسطح همدیگر شوند و گویی کاهش نابرابری در سطح جامعه در معنای معکوس آن اتفاق میافتد؛ بهبیان دقیقتر، نوعی «عدالت در توزیع فقر» شکل گرفته است که افزایش فقر مستمر نتیجه آن میشود. فقر مستمر بخشی از جمعیت فقیر میباشد که امکان خروج از فقر را از دست داده و در تلهفقر و محرومیت گرفتار شده است. بنابراین، این گروه یعنی فقرا و محرومان، از بازندگان واقعی تورمهای مزمن هستند. شکل 26 نشان میدهد در سال 1400 خطفقر سرانه متوسط کشوری با رشد حدود 50 درصدی نسبت به سال 1399، به میزان حدود یک میلیون و هفتصد هزار تومان رسیده است. براساس خطفقر سرانه براورده شده توسط مرکز پژوهشهای مجلس، خطفقر متوسط کشوری در سال 1400 برای یک خانوار چهارنفره در حدود چهار میلیون و پانصد هزار تومان بوده است.
شکل 27 . نمودار خطفقر مطلق سرانه (هزار تومان 1400– 1390)
مأخذ: مرکز پژوهشهای مجلس.
در طرف مقابل شوکهای تورمی و تورمهای مزمن بر روی سوداگران و دلالان مانند پدیده پادشکننده اثر میگذارد. شوک تورمی با افزایش فعالیت سوداگری همراه شده و بنابراین این گروه را غنیتر میکند. در شرایط تورمی واسطهگری به قصد سوداگری کالاها افزایش مییابد و گروهی بهبهای فقیرتر شدن جمعیت کثیری بهرهمند میشوند و مرزهای اخلاقی را میشکنند. این گروه شرایط تورمی را شرط کسب سود میدانند و از تغییر شرایط بهسمت ثبات استقبال نمیکنند. درنتیجه تورم مزمن از یکسو عده قلیلی را غنی و جمعیت کثیری را فقیر میکند و ازسوی دیگر نظم و روح اخلاقی حاکم بر جامعه را دچار اضمحلال مینماید. در چنین شرایطی امکان توسعه از جامعه سلب شده و چشمانداز مثبتی برای حرکت روبه جلو وجود نخواهد داشت. این سازوکار بهمعنی کاهش شدید فعالیتهای توسعهای و افزایش فعالیتهای ضدتوسعهای است و در چنین شرایطی سیاستگذار بهواسطه غوطهور بودن در فضای ابهام و سردرگمی سیاستی، عملاً تصمیمات و اقدامات مخاطرهآمیز را در دستورکار خود قرار میدهد که هزینههای اجتماعی و سیاسی- اقتصادی آن کمتر قابل جبران است.
جدول 10. برندگان و بازندگان شرایط تورمی
ذیمدخلان تورم |
گروهها |
نحوه تأثیرپذیری |
امکان سرمایهگذاری و توسعه |
پیامدها |
نتیجه |
حکمرانی |
دولت |
زیاد منفی |
کسری بودجه و ناتوانی در ایجاد قابلیتها و ظرفیتهای حکمرانی، افزایش هزینه جاری و کاهش هزینههای عمرانی امکان توسعه را سلب میکند |
1. افزایش نارضایتی عمومی 2. گسست طبقاتی 3. پنداشت منفی از عملکرد دولت 4. کاهش اعتماد عمومی 5. ناپایداری و افول اخلاق اجتماعی 6. عدم امکان رشد و توسعه |
شکست حکمرانی و ناپایداری جامعه |
جامعه |
سوداگران و دلالان |
زیاد مثبت |
جذاب شدن غیرمولدها و افزایش فعالیتهای سوداگری و دلالی و عدم امکان توسعه |
||
طبقات بالای درآمدی |
زیاد |
کاهش تقاضا، بالا بودن ریسک سرمایهگذاری |
|||
طبقات متوسط درآمدی |
زیاد منفی |
عدم تحرکات طبقاتی، محدودیت شدید طبقه متوسط بهعنوان بنیان تغییرات توسعهای |
|||
طبقات پایین درآمدی |
خیلی زیاد منفی |
افزایش جمعیت فقیر و فقر مستمر، فشار به بودجه عمومی، عدم امکان توسعه و خروج از تلهفقر |
|||
آیندگان |
خیلی زیاد منفی |
محدودیت منابع، نبود فرصتهای اجتماعی برابر، بدهیهای مزمن و انباشته |
ازآنجاکه آموزش، بهداشت، خدمات اجتماعی، تأمین نیازهای اولیه، امنیت و ... ازجمله وظایف ذاتی دولتهاست، افزایش تورم، هزینه ارائه این خدمات دولتی را بالا برده و باعث میشود دولت برای ارائه این خدمات مجبور به انتخاب شود؛ در این انتخاب عمدتاً خدمات اجتماعی بهعنوان خط مقدم مبارزه با فقر در اولویت خطمشیگذاران قرار نمیگیرد. در این شرایط، دولت مجبور به افزایش بودجه عمومی میشود. بهطوریکه در طی دهه 90، بودجه عمومی رشد اسمی 727 درصدی در طول 10 سال و بهطور متوسط سالیانه رشد 29 درصدی را تجربه کرده است.
میتوان استنباط کرد که رشد مخارج دولت و تورم با همدیگر همآیند هستند و یکدیگر را تحت تأثیر قرار میدهند. همچنان که ملاحظه میشود، در طی یک دهه اخیر رشد مخارج دولت و تورم در ایران روند صعودی داشته است. ازاینرو، باید اشاره کرد که دولتها در شرایط تورمی بهمراتب نیازمند تلاشی بیشتر برای کنترل نظم اجتماعی هستند و لذا هزینههای اداره کشور در این وضعیت بسیار بالاتر است. زیرا تداوم افزایش نرخ تورم و رشد بودجه عمومی بدون پشتوانه مالی همواره دو عامل همافزا و مکمل مولد فقر و نابرابریهای اجتماعی بوده است. در این شرایط دولتها توانایی پوشش ریسکهای ناشی از تورم را از دست داده و انتخابهای نامطلوب برای جبران و تعدیل پیامدهای تورم را در پیش میگیرند که منجر به افزایش نارضایتی عمومی، گسست طبقاتی، کاهش اعتماد عمومی، پنداشت منفی از عملکرد دولت، ناپایداری و افول اخلاق اجتماعی و عدم امکان رشد و توسعه میشود. در چنین شرایطی، دولتها توان سیاستگذاری و قابلیت تصمیمگیری و اصلاح را از دست میدهند. این شرایط منجر به تضعیف دولت و ناپایداری جامعه میشود. بنابراین، مهمترین پیامد تورم، تضعیف نظام حکمرانی و جامعه است که چرخههای معیوب سیاستگذاری را تداوم میبخشد؛ لذا برای بسامان نمودن وضعیت تورمی، ضروری است که کسری بودجه بهعنوان عامل اصلی تورم کنترل شود.
بدون تردید نظام توزیعی، یکی از اصلیترین عوامل شکلگیری جامعه عادلانه یا نابرابر است و نحوه جهتدهی آن، منعکسکننده اولویتهای حکمرانی درباره تصمیمهای اساسی در زمینههای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است. یکی از اساسیترین ویژگیهای نظام توزیعی، توزیع عادلانه فرصتهای زندگی برای آحاد شهروندان کشور است. نابرابری در بهرهمندی از منابع اجتماعی کشور به تمرکز روزافزون جمعیت و فعالیتها در برخی از مناطق میانجامد و منجر به برهمخوردن توازن و تعادل منطقهای در کشور خواهد شد و از این طریق چالشهای جدی برای نظام اقتصادی و اجتماعی کشور ایجاد خواهد کرد. بررسی شواهد مختلف در زمینه نحوه تراکم و پراکندگی شرکتها، سهم استانها از تولید ناخالص ملی، شاخص استاندارد زندگی در مناطق و میزان مشارکت اقتصادی در کشور را نشان میدهد؛ ایران دچار نوعی عدم توازن منطقهای است و توزیع فرصتها بهگونهای عادلانه نیست. این الگوی توسعهای چندان نمیتواند قابلیتهای توسعهای را ارتقا ببخشد. شکل 27 سهم استانها از تولید ناخالص ملی را نشان میدهد.
شکل 28.نمودار سهم نامتعادل استانها از تولید ناخالص ملی- درصد
مأخذ: مرکز آمار ایران.
سهم از تولید ناخالص داخلی به سهم از جمعیت هر استان عددی را ارائه میکند که وضع و شکاف عدم تعادل را نشان میدهد. آنچه در نمودار بالا قابل ملاحظه است؛ این است که سهم تهران از تولید ناخالص داخلی 1.6 برابر سهم این استان از جمعیت است. این درحالی است که این شاخص در سیستان و بلوچستان 0.4 و در استانهای خراسان شمالی، چهارمحال و بختیاری، لرستان، گلستان، کردستان و آذربایجان غربی، حدود 0.5 بوده و تنها استانهای ایلام، قزوین، مازندران و زنجان در محدوده تعادل میانه هستند. شکاف این شاخص بین دو سر طیف حدود 8.6 برابر است. شکاف 8.6 برابری بین استانهای مختلف چنان زیاد است که میتواند تمام نهادههای مادی، معنوی و انسانی را به حرکت وادارد.
بهبیان دیگر؛ سهم استانهای تهران، یزد، سمنان، مرکزی و اصفهان از تولید ناخالص ملی سه برابر بیشتر از استانهای سیستان و بلوچستان، خراسان شمالی، چهارمحال و بختیاری، لرستان، گلستان، کردستان و آذربایجان غربی است.
بررسیهای انجام شده حول سیاستگذاری در کشور نشان میدهد؛ سیاستهای اجرا شده تقریباً طی سه دهه فعالیت توسعهای منجر به سرریز و نشت ثروت از طبقات بالا به طبقات پایین جامعه نشده و بهعبارتی اثرات توزیع عادلانه ثروت را که باید هدف و وعده دولت از سکانداری طرحهای توسعهای بوده باشد، بههمراه نیاورده است. برعکس، فرایند رشد اقتصادی، توزیع منابع طبیعی را بهگونهای پیش برده که موجب تمرکز بیشتر ثروت و درآمد در مناطق مرکزی کشور شده است.
در این دوقطبی واضح که استانهای تهران، مرکزی، سمنان و اصفهان و بوشهر منابع پولی و مالی بسیار بیشتری از سهم جمعیت ساکن در خود را جذب کردهاند و استانهای پایین نمودار منابعی بسیار کمتر از سهم از جمعیت را در اختیار دارند باعث شده است که جمعیت از مناطق محروم به مناطق برخوردار مهاجرت کنند. الگوی این مهاجرت در شصت سال اخیر که آمار رسمی در دسترس است همسان بوده و همچنان کشور براساس همان الگو رفتار میکند. این امر نشان میدهد که تأثیر شاخص مذکور بر مهاجرت مستقیم است.
پروژه توازن سرمایهگذاری (زنجیرهها و مناطق) که به همت سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران در حال انجام میباشد، 465 شهرستان کشور را با توجه به 10 شاخص به 4 منطقه تقسیم کرده است. این شاخصها در جدول 11 ارائه شده است.
جدول 11. شاخصهای توازن سرمایهگذاری
شاخصهای توازن سرمایهگذاری |
|
1. نرخ بیکاری؛ 2. نرخ بیکاری تحصیلکردهها؛ 3. تعداد بنگاههای زیر 10 نفر اشتغال؛ 4. تعداد بنگاههای 10 تا 50 نفر اشتغال؛ 5. تعداد بنگاههای 50 تا 100 نفر اشتغال؛ |
6. تعداد بنگاههای بالای 100 نفر اشتغال؛ 7. تعداد طرحهای بالای 20 درصد پیشرفت؛ 8. نسبت اشتغال صنعتی به کل اشتغال شهرستان؛ 9. اشتغال طرحهای بالای 20 درصد؛ 10. نسبت تغییرات جمعیت در دوره پنجساله. |
براساس شاخصهای توازن سرمایهگذاری فوق، 465 شهرستان کشور به 4 منطقه تقسیم شدهاند. این مناطق بهلحاظ توسعهای دارای شرایط زیر هستند:
جدول 12. ویژگیهای توسعهای مناطق چهارگانه کشور
توزیع جمعیتی کشور در این مناطق بهگونهای است که 77درصد جمعیت در مناطق 3 و 4 هستند و 23 درصد جمعیت در مناطق 1و 2 ساکن هستند. براساس سرشماری 1395، نزدیک به 18 میلیون نفر در مناطق 1 و 2 و 61 میلیون نفر در مناطق 3و 4 سکونت دارند.
شکل 29. توزیع جمعیتی کشور در مناطق چهارگانه- درصد
نکته دارای اهمیت در این تقسیمبندی، قرارگیری شهرستانهای مناطق 1 تا 4 در سراسر کشور است. توزیع این شهرستانها که حاصل سیاستگذاریهای کلان بوده، نشاندهنده عدم توازن منطقهای و تمرکز بر استانهای مرکزی و بیتوجهی به ظرفیتها و قابلیتهای مناطق مرزی کشور است. رویکردی که میتواند پیامدهای فرهنگی و اجتماعی بسیاری داشته باشد. شکل 2 نشاندهنده توزیع مناطق توسعهای در کشور است.
شکل 30. نمای منطقهبندی طرح توازن در سطح کشورهای کشور
همانطور که در نقشه منطقهبندی طرح توازن نمایان است، نوار مرزی کشور مملو از مناطق 1 و 2 است که بهلحاظ توسعهای از مرکز کشور عقبماندهاند. درحالیکه استانهای مرکزی کشور در زمره مناطق 3 و 4 هستند که بهنوعی آنها را استانهای توسعهیافته و یا برخوردار مینامند. این تصویر کلان از وضعیت توسعه استانهای کشور، بهوضوح مؤید ناتعادلی و ناتوازنی توسعه در ایران است. این موضوع بهخصوص در استانهایی که دارای منابع طبیعی قابلتوجه هستند؛ احساس محرومیت نسبی آنها را در مقایسه با دیگر مناطق بیشتر میکند و این امر عاملی در ایجاد نارضایتی و پنداشت منفی نسبت به عملکرد حکمرانان است. درواقع در دهههای اخیر، تمرکز زیرساختهای اقتصادی و سرمایهگذاری در مکانهای خاص (مرکز کشور) موجب نابرابری شدیدی میان مناطق شده است. شکلهای مختلف نابرابری که حاصل توسعه نامتوازن است؛ باعث میشود تا از فضا استفاده بهینه بهعمل نیاید و تراکم جغرافیایی فقر و محرومیت در برخی مناطق تشدید شود؛ و خود عاملی باشد برای بروز بحرانهای اجتماعی دیگر که حاصل همین توسعه نامتوازن است.
در شکل 29 ستونهای میلهای شاخص استاندارد زندگی برای استانهای مختلف کشور را نمایش میدهد و منحنی نسبت این شاخص در سال 1399 به 1398 را نشان میدهد که درواقع اگر بالاتر از 1 باشد میتواند معیاری از بهبود استاندارد زندگی در استان باشد. در نمودار زیر، بهروشنی شکاف قابلتوجهی در میزان دسترسیها و بنابراین استاندارد زندگی مردم ساکن استانهای مختلف مشاهده میشود. پژوهشهای بسیاری حول این موضوع انجام شده است که نشان میدهد سطح توسعهیافتگی و بهرهمندی از امکانات درخور یک زندگی شایسته با مهاجرپذیری رابطه دارد. درواقع یکی از بسترهای شکلگیری مهاجرتهای داخلی در ایران، توسعه نابرابر است.
شکل 31. نمودار شاخص استاندارد زندگی در استانهای مختلف
مأخذ: محاسبات براساس اطلاعات سالنامه آماری استانها در مرکز آمار ایران سالهای 1399 و 1398.
همانطور که شکل بالا نشان میدهد؛ شاخص استاندارد زندگی در استانهای کمبرخوردار به نسبت استانهای برخوردار بسیار پایین است. بهعنوان مثال این شاخص برای استانهای سیستان و بلوچستان، هرمزگان، بوشهر، کرمان، خراسان جنوبی، ایلام، خراسان رضوی، خراسان جنوبی و شمالی، لرستان و آذربایجان غربی کمتر از متوسط کل کشور است. در سال 1399 شاخص استاندارد زندگی برای متوسط کشور 0.47 بوده که در استانهای سیستان و بلوچستان، هرمزگان و بوشهر این شاخص بهترتیب 0.24، 0.34 و 0.39 بوده است. در مقابل تهران با بیشترین دسترسیهای تعیینکننده کیفیت زندگی، شاخص استاندارد زندگی 0.87 را دارد و استانهای گیلان، اردبیل و مازندران نیز پس از آن بهترتیب 0.63، 0.62 و 0.62 است. مقایسه فهرست استانها با شاخص استاندارد زندگی کمتر از متوسط کل کشور با نام استانهای توسعهنیافته، کمبرخوردار و محروم قرابت و همپوشانی بالایی دارد. بهعبارتی شاخص استاندارد زندگی که با اندازهگیری میزان دسترسی به زیرساختهای تعیینکننده در کیفیت زندگی بهدست میآید؛ الگوی توسعه نامتوازن و نابرابری در کشور را با ادبیات دیگری به نمایش میگذارد.
با توجه به آنچه گفته شد بهنظر میرسد، قوانین بودجه در کشور نسبت به حل مسئله عدم تعادل منطقهای طرح خلاقانهای را دارا نیستند و همچنان متکی بر رویهها و تداوم الگوهای پیشین است. ازسوی دیگر، قوانین محرومیتزدایی که ناظر بر توسعه متوازن است راهگشا و پیشران حل این مسئله تلقی نمیشوند. با وجود اینکه اجرای «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمترتوسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت» (1393) در طی سالهای اخیر در خوشبینانهترین حالت تخصیص 36 درصدی داشته است؛ در قانون بودجه سال 1402، اعتبار 35 هزار میلیارد تومان، معادل 1.62 درصد از بودجه عمومی دولت برای آن در نظر گرفته شده است. درحالیکه براساس قانون فوق باید سه درصد از بودجه عمومی که برای سال 1402 معادل 65 هزار میلیارد تومان است؛ لحاظ میشد. که این امر نیز مؤید کمتوجهی به مسئله عدم تعادل منطقهای در کشور است.
براساس دادههای جمعیتی مرکز آمار ایران، از سال 1355 تاکنون وضعیت مهاجرپذیری و مهاجرفرستی استانها تغییری نکرده؛ بهطوریکه استانهای تهران، البرز، یزد، اصفهان، سمنان، قم بهترتیب بیشترین مهاجرپذیری را داشتهاند. درحالیکه استانهای خوزستان، لرستان، کرمانشاه، همدان، سیستان و بلوچستان، چهارمحال و بختیاری، بیشترین مهاجرفرستی را داشتهاند. ازاینرو؛ میتوان استنباط کرد که استانهایی که کمترین سهم را در تولید ناخالص ملی داشتهاند، بیشترین میزان آمار مهاجرفرستی را نیز تجربه کردهاند که عموماً این مهاجرتها بیشتر ازسوی گروههای در سن کار رخ داده و بهنوعی مهاجرت سرمایهها از مناطق کمتر برخوردار به مناطق برخوردار رخ داده است. این امر گواه بر مسئله عدم تعادل منطقهای و تمرکز منابع و فرصتهای توسعهای و محرومیت دیگر مناطق از این فرصتهاست. این رویه در طی سالها تداوم داشته است و قوانین بودجه پیشین با بیتوجهی به اسناد بالادستی و مهمتر از همه لحاظ نکردن منطق آمایش سرزمین، مسیر عدم تعادل منطقهای را تعمیق بخشیدهاند؛ بهطوریکه در شرایط کنونی هم در مبدأ و هم در مقصد مهاجرتهای داخلی، زیست نامناسبی را رقم زده و کنترل اجتماعی را به مخاطره انداخته است.
در شکل ارائه شده در زمینه روندهای مهاجرتی در ایران که از سال 1355 آغاز و به سرشماری 1395 منتهی شده است؛ نشان میدهد که الگوی مهاجرت جزء در موارد خاص (بوشهر) و در زمان جنگ (خوزستان) همواره یک الگوی ثابت دارد و براساس همان الگو رفتار میکند.
تداوم روندهای مهاجرتی از استانهای کمتر برخوردار به استانهای برخوردار، باعث ظهور گروههای اجتماعی در شهرها شده است که بهدلیل عدم جذب در نظام اجتماعی رسمی مجبور به استقرار در حاشیه شهرها شدهاند و نوعی قلمرو و حصار خردهفرهنگی خاص را در اطراف کلانشهرها ایجاد نمودهاند و کنشهای آنها در حاشیه اقتصاد رسمی، در حاشیه نظام اجتماعی، در حاشیه نظام اداری و سیاسی و در حاشیه فرهنگ رسمی قرار دارند و در معنای عام، شکلگیری اجتماعات حاشیهنشینی با جمعیتی بیش از 8 میلیون نفر در کشور (شرکت ملی بازآفرینی شهری ایران، 1402) را باعث شدهاند. مضافاً اینکه ضعف سیاستهای اجتماعی در هر دو سر مهاجرفرست و مهاجرپذیر بهصورتی است که سیستم رفاهی کشور توان مداخله اثرگذار در آن را ندارد و چتر حمایت اجتماعی نیز از کفایت، جامعیت و فراگیری لازم برخوردار نیست.
مهاجرت یک جریان جمعیتی جوانپسند است؛ بهخصوص اگر عامل مؤثر بر مهاجرت عمدتاً اشتغال باشد. بیش از 80 درصد از مهاجرت کشور تابعی از مهاجرت افراد جویای کار و افراد خانواده تابع ایشان است. با توجه به اینکه نرخ بیکاری در جمعیت جوان کشور بهخصوص مناطق مهاجرفرست همواره بیش از 40 درصد بوده است و نرخ بیکاری در جمعیت جوان تحصیلکرده بیش از میانگین نرخ بیکاری جمعیت جوان است؛ پس جمعیت مهاجر کشور عموماً جمعیت جوان بوده که در مناطق مقصد مهاجرت باعث تراکم جمعیت جوان و جوانی جمعیت در مناطق مهاجرپذیر و پیری زودرس جمعیت در مناطق مهاجرفرست میشود. این نوع از پدیده پیری جمعیت در جامعه روستایی و شهرهای کوچک بیشتر خود را نشان میدهد. اثر مهاجرت جمعیت جوان بهدلیل اثر مستقیم بر باروری جامعه مهاجرفرست طولانی بوده و سالیان سال قابلیت ترمیم ندارد. این اثر بر جامعه مهاجرپذیر هم بهنوعی دیگر است که میتواند بر تمام زیرساختهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مؤثر واقع شود. جوانی جمعیت در استانهای مهاجرپذیر همواره مدیران اجرایی را در مقابل تقاضای مداوم زیرساختها ازسوی این جمعیت قرار میدهد. این تقاضا هماکنون در استانهای تهران و البرز وجود دارد؛ بهنحوی که وزارت آموزش و پرورش نمیتواند تقاضای دانشآموزی را پاسخ دهد. ساختار جمعیت جوان یک مدل تقاضا و ساختار جمعیت پیر، نوعی دیگر از تقاضا را ایجاد میکند که مدیریت آن در هر دو منطقه بسیار سخت است؛ چون اساساً حجم مهاجرت بهاندازهای است که امکان مدیریت را از بین میبرد. آنچه در آینده نزدیک اتفاق خواهد افتاد پیری زودرس در مناطق مهاجرفرست بهخصوص جامعه روستایی و جوانی مزمن جمعیت در مناطق مهاجرپذیر است.
یکی از مهمترین مصادیق تعادل جمعیتی، تعادل در نسبت جنسی است. نسبت جنسی باید بین 103 تا 104 باشد. به این معنا که در یک جامعه سالم باید 104 مرد در برابر 100 زن زندگی کند. این یک پدیده زیستی با قاعده است و درنتیجه مداخلههای انسانی این تعادل را بههم میریزد. ازاینرو؛ تجلی مسئله عدم تعادل منطقهای را بهوضوح میتوان در مسئله مهاجرت و بهتبع آن برهمخوردن نسبت جنسی مشاهده کرد.
مهاجرت از شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جوامع مهاجرفرست و مهاجرپذیر برای پذیرش مرد یا زن تبعیت میکند. عدم تعادل در مهاجرت زن و مرد در کشور بهخصوص در مبدا و مقصد باعث شدت در تحولات شاخص نسبت جنسی شده و این امر باعث شده است که توزیع جمعیت زن و مرد در استانهای کشور نرمال نباشد.
همانطور که ملاحظه میشود؛ الگوی مهاجرپذیری و مهاجرفرستی، تعادل نسبت جنسی عموم استانهای کشور را بههمریخته است. مدل نظام برنامهریزی کشور بهگونهای عمل کرده که در حیاتی و انسانیترین وجه جمعیت اخلال ایجاد شده است. این اخلال در استانهای گیلان، گلستان، خراسان شمالی، تهران از یکسو و ازسوی دیگر یزد و اردبیل و بوشهر ازسوی دیگر دچار معضلات اجتماعی شدهاند. مهمترین عوارض عدم تعادل نسبت جنسی شامل تجرد قطعی، فساد جنسی، اخلال در باروری و افزایش خانوارهای یکنفره و همچنین ظهور اشکال گوناگون خانواده و ...، است.
بهعنوان مثال شهر تهران بهنوعی مقصد زنان تحصیلکرده، بیهمسر بر اثر طلاق و هرگز ازدواج نکرده کشور شده است، به همین دلیل، نسبت جنسی این شهر به کمتر از عدد 100 سوق یافته و این عدد برای شهر 10 میلیونی تهران بسیار نگرانکننده است. تجمع دختران در شهر تهران، فرصت ازدواج را برای آنان از بین میبرد و بخش عمدهای از دختران متولد شهر تهران بیش از همه این فرصت را از دست میدهند. عدم تعادل در نسبت جنسی باعث اختلال جدی در رفتارهای جنسی میشود که فساد اخلاقی تابع آن بهراحتی قابل مدیریت نیست. لذا باید بدانیم تا وضع این شاخص در همین اندازه است؛ امکان مداخله در مسائل حوزه خانواده وجود ندارد.
شکل 32. نمودار روند مهاجرتهای داخلی در چهار دهه
ایجاد نظام چندلایه تأمین اجتماعی یکی از مهمترین اهداف سیاستگذاری اجتماعی ایران است. این نظام مبتنیبر سه لایه حمایتی، امدادی، بیمه اجتماعی با هدف بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیضهای ناروا در بهرهمندی از منابع عمومی است. در ادامه نحوه پاسخ و مواجهه نظام بودجهریزی به مسئله نابرابریهای رفاهی در کشور طی چند سال اخیر بررسی میشود.
بررسی اعتبارات دستگاههای فعال در حوزه بیمههای اجتماعی در سالهای اخیر (1402-1399) نشان میدهد که اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح بیش از ۹۰٪ از کل اعتبارات مذکور در سالهای مورد بررسی را بهخود اختصاص دادهاند. رشد اعتبارات بهطور میانگین در بازه زمانی مورد بررسی ۶۱٪ بوده و در سال ۱۴۰۱ با ۸۱٪ رشد نسبت به سال قبل، بالاترین میزان را به ثبت رسانده است. قانون بودجه سال 1402 اعتباری بیش از 350 هزار میلیارد تومان برای صندوقهای بازنشستگی در نظر گرفته است. این اعتبار برای صندوق بازنشستگی کشور 207 هزار میلیارد تومان، برای نیروهای مسلح 112 هزار میلیارد تومان و برای سازمان تأمین اجتماعی 16 هزار میلیارد تومان بوده است.
جدول 13. اعتبارات دستگاههای فعال در حوزه بیمههای اجتماعی (ارقام به هزار میلیارد تومان)
شرح |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
||||
مبلغ |
سهم از کل |
مبلغ |
سهم از کل |
مبلغ |
سهم از کل |
مبلغ |
سهم از کل |
|
صندوق بازنشستگی کشوری |
43 |
51% |
72 |
56% |
143 |
61% |
207 |
59٪ |
تأمین اجتماعی نیروهای مسلح |
34 |
40% |
47 |
36% |
76 |
33% |
112 |
32٪ |
سازمان تأمین اجتماعی |
1 |
1% |
2.2 |
2% |
5.6 |
2% |
16 |
5٪ |
صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر |
1.2 |
1% |
1.2 |
1% |
1.5 |
1% |
4 |
1٪ |
صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات |
1 |
1% |
1.2 |
1% |
1.4 |
1% |
1.6 |
۱٪ |
صندوق بازنشستگی فولاد |
4 |
5% |
5.5 |
4% |
6 |
3% |
9.7 |
۳٪ |
کل |
84.2 |
100% |
129.1 |
100٪ |
233.5 |
100% |
350.3 |
100% |
یکی از مهمترین وجوه نابرابری که در حوزه بیمههای اجتماعی قابلتوجه میباشد، سهم منابعی است که در سالهای مختلف به گروههای خاص اختصاص داده شده است. همانطور که در شکل 33 پیداست، بازنشستگان لشکری و کشوری بیش از هر گروه دیگری، اعتبارات دستگاههای فعال در حوزه بیمههای اجتماعی را بهخود اختصاص دادهاند. سهم بازنشستگان کشوری در سالهای مورد بررسی بهمرور روند کاهشی پیدا کرده و از ۴۰٪ در سال ۱۳۹۹ به ۳۲٪ در سال ۱۴۰۲ رسیده است. در مقابل، سازمان تأمین اجتماعی روند افزایشی داشته و از ۱٪ در سال ۱۳۹۹ به ۵٪ در سال ۱۴۰۲ دست یافته و درنهایت در تمام سالهای مذکور، صندوق بازنشستگی کشوری بهتنهایی بیش از ۵۰٪ اعتبارات این حوزه را بهخود اختصاص داده است.
شکل 33. نمودار سهم صندوقهای بیمهگر از کل اعتبارات دستگاههای فعال در حوزه بیمهای
شایسته توجه است که بهرغم تکالیف قانونی دولت نسبت به موضوع تأدیه بدهی خود با سازمان تأمین اجتماعی، بهنظر میرسد که دولت همچنان تعهدات خود به بازنشستگان لشکری و کشوری را در اولویت قرار داده و توجهی به تعهدات خود نسبت به سازمان تأمین اجتماعی (بهرغم گروه هدف گستردهتر و متنوعتر خود) ندارد. بررسی روند تخصیص اعتبارات در حوزه صندوقهای بیمهگر اجتماعی نشان از تبعیض قابلتوجهی میان بازنشستگان لشکری و کشوری با سایر صندوقهای بیمهگر (ازجمله سازمان تأمین اجتماعی) دارد.
با در نظر گرفتن چالشهای کلان حوزه بیمههای اجتماعی و صندوقهای بیمهگر که به برخی از آنها در بالا اشاره شد، بهنظر میرسد که دولت در بودجههای سنواتی در راستای کاهش نابرابری و تحقق اسناد بالادستی قدم چندانی برنداشته و صرفاً درگیر رویهها و مسائل جاری و پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان و بازنشستگان خود بوده است؛ بااینوجود، اقدام ویژهای درخصوص کاهش نابرابریهای اجتماعی در مهمترین سند مالی دولت، در دستورکار قرار نگرفته است. سهم بزرگ حقوق و دستمزد کارکنان دولت و پرداخت مستمری بازنشستگان از کل بودجه عمومی نشان میدهد دولت تا حد زیادی تبدیل به دولت کارکنان دولت شده و دیگر توانایی تولید خدمات به سایر آحاد جامعه را ندارند. بهعبارت دقیقتر، بهعلت محدودیتهای بودجهای، مصارف دولت به حقوق و دستمزد محدود شده و سهم هزینههای اجتنابناپذیر مانند حقوق و دستمزد آنقدر افزایش یافته که اختیار عمل بهمنظور اقدامات برنامهای در جهت مقابله با فقر و نابرابری از دولت سلب شده است.
طبق اسناد و قوانین بالادستی، کارویژه لایه حمایتی، حمایت از آن دسته از گروههایی است که درآمدشان کفاف حداقل زندگیشان را نمیدهد یا اساساً توان بازیابی خود را بهدلایل گوناگونی از دست دادهاند. بند «5» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی ابلاغی رهبری، «رفع فقر و آسیبهای اجتماعی و تضمین سطح پایه خدمات» را اصلیترین هدف لایه حمایتی معین کرده است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز بهعنوان مهمترین قانون موجود در حوزه رفاه اجتماعی، حوزه حمایتی را چنین تعریف کرده است: «حوزه حمایتی شامل ارائه خدمات حمایتی و توانبخشی و اعطای یارانه و کمکهای مالی به افراد و خانوادههای نیازمندی است که بهدلایل گوناگون قادر بهکار نیستند و یا درآمد آنان تکافوی حداقل زندگی آنان را نمینماید».
امور رفاه اجتماعی در قوانین بودجه سنواتی شامل ۵ فصل امداد و نجات، بیمههای اجتماعی، حمایتی، توانبخشی و تحقیق و توسعه است. فصل حمایتی تا سال 1401 بیشترین سهم را از بودجه امور رفاهی بهخود اختصاص میداد. بااینحال، بخش اعظمی از اعتبار این فصل تا قبل از سال 1401 بهجای اینکه صرف ارائه خدمات حمایتی گردد، شامل امور بیمهای همچون کمک به صندوقهای بازنشستگی میگردید. بهعنوان مثال، از مجموع ۱46 هزار میلیارد تومان اعتبارات این فصل در قانون بودجه سال 1400، بیش از ۱۲0 هزار میلیارد تومان، به موضوعات بیمههای اجتماعی مربوط است که صرف کمک به دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح میشد. در جدول 14 روند افزایش بودجه فصل حمایتی از سال 1397 تا 1402 نمایش داده شده است. همانطور که مشخص است با جدا شدن بودجه صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری در قانون بودجه سال 1402، بودجه فصل حمایتی بیش از 50 درصد کاهش پیدا کرده است.
جدول 14. اعتبارات فصل حمایتی در قوانین بودجه سنواتی از سال 1397 تا 1402 (میلیارد تومان)
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
1401 |
1402 |
59.000 |
76.000 |
89.000 |
146.000 |
261.000 |
128.000 |
نهادهای حمایتی در سال ۱۴۰1، ۳ میلیون و ۳۷۷ هزار خانوار را تحت پوشش قرار دادهاند که از این میان حدود 68/2 درصد تحت پوشش کمیته امداد و 31/8 درصد تحت پوشش سازمان بهزیستی قرار داشتهاند. براساس سالنامه آماری سال 1400 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در سال 1400، تعداد 2 میلیون و 302 هزار و 514 خانوار تحت حمایت کمیته امداد قرار داشتهاند و با در نظر گرفتن اعضای خانوار، تعداد 4 میلیون و 665 هزار و 511 نفر تحت پوشش این نهاد قرار گرفته است. سازمان بهزیستی، اما گروههای واجد حمایت متنوعی را پوشش میدهد؛ یکی از مهمترین گروههای تحت پوشش این سازمان، خانوارهای دریافتکننده مستمری خدمات حمایتی مستمر هستند که تعداد آنها براساس سالنامه 1400 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در پایان سال 1400، برابر با 259،017 خانوار بوده که نسبت به سال 1399 حدود 2/5 درصد افزایش داشته است. تعداد خانوارهای مددجوی کمتوان دریافتکننده کمکهزینه خدمات توانبخشی و حمایتی مستمر تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور نیز مطابق با سالنامه آماری 1400 برابر با 93،386 خانوار بوده که نسبت به سال پیش از آن، رشد 13/7 درصدی داشته است.
شکل 35 تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی را طی سالهای 1392 تا 1400 نشان میدهد. افزایش جمعیت تحت پوشش نهادهای حمایتی بهواسطه افزایش جمعیت زیر خطفقر و پایین آمدن اثربخشی مستمری مددجویان این نهادها، نشان میدهد که بازتوزیع بودجههای حمایتی توسط دستگاههای متولی همچون کمیته امداد و سازمان بهزیستی نهتنها باعث رفع شکاف میان فقرا و گروههای برخوردار نشده، بلکه این شکاف در کل دهه 90 شدیدتر شده است.
شکل 34. نمودار تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی
نتایج گزارشها حاکی از آن است که در سال 1400، بیش از 30% از جمعیت کشور زیر خطفقر قرار داشته و شکاف فقر (فاصله فقرا تا خطفقر) به بیشترین مقدار خود رسیده است. در دهه 90، 11 میلیون به جمعیت زیر خطفقر اضافه شده است و با رصد تورم سال 1401 و 6ماهه ابتدایی سال 1402، احتمال میرود که بر جمعیت زیر خطفقر افزوده شده باشد.
ازسوی دیگر، با اینکه میانگین مستمری پرداختی ماهیانه به مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی از 55 هزار تومان در سال 1392 به 710 هزار تومان در سال 1400 رسیده، اما این افزایش فقط 9/2 درصد از هزینه کل خانوار شهری و 16/4 درصد از هزینه کل خانوار روستایی را در این سال پوشش داده است. درواقع مسئله دیگر در ارتباط با چالش برانگیز بودن بازتوزیع بودجههای حمایتی توسط این دستگاهها، عدم کفایت آنها در جبران هزینههای مصرفی خانوارهای نیازمند است. عدم کفایت مستمری نهادهای حمایتی نسبت به پوشش هزینههای خانوار بهنحوی است که رشد 338 درصد مستمری پرداختی به مددجویان در سال 1396، باز هم نتوانسته حتی نیمی از هزینه خوراکی خانوار شهری را در همان سال جبران کند؛ بهعبارتی، اگر تمام مستمری پرداختی به خانوارهای شهری تحت پوشش نهادهای حمایتی صرف هزینه خوراک شود، حتی نیمی از هزینههای مذکور در این سال را پوشش نخواهد داد. در شکل 35 میانگین و رشد مستمری پرداختی ماهیانه به مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی در طول دهه 90 ارائه شده است.
شکل 35. نمودار میانگین و رشد مستمری پرداختی ماهیانه به مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی
ماخذ: آمار معاونت رفاه اجتماعی، 1400.
شکل 36.نمودار میزان پوشش هزینه کل خانوار شهری و روستایی بهواسطه مستمری نهادهای حمایتی
ماخذ: محاسبه نگارندگان براساس سالنامه آماری مرکز آمار و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.
همانگونه که در شکل 36 مشاهده میشود؛ منطقه خاکستری نشاندهنده دشواری تأمین هزینهها در ابعاد مختلف خوراک و پوشاک، بهداشت و درمان، آموزش، مسکن و ... زندگی خانوادههای تحت پوشش این دو نهاد است که در مناطق شهری بیشتر جلوهگری میکند. مستمری پرداختی در سال 1400، تنها حدود 16 درصد از کل هزینه خانوار روستایی و 41.2 درصد از هزینه خوراکی آنها را پوشش داده است. در مورد خانوار شهری، مستمری مذکور 9.2 درصد از کل هزینه خانوار و 34.6 درصد از هزینه خوراکی را پوشش میدهد.
بهطورکلی، افزایش گاهبهگاه مستمری نهادهای حمایتی، اگرچه به جبران بخشی از هزینههای مددجویان کمک کرده، اما با توجه به تورم سالیانه، بهمرور اثرگذاری خود را بهنحو محسوسی از دست داده است. بهعنوان مثال، رشد 338 درصد مستمری پرداختی به مددجویان در سال 1396، سبب شد تا نسبت مستمری به هزینه خوراکی خانوار روستایی از 14.7 درصد در سال 1395، به حدود 58 درصد در سال 1396 برسد، اما همانطور که گفته شد؛ این سهم در سالهای بعد اثربخشی خود را از دست داد و در فرایندی کاهشی در سال 1400 به سهم 41 درصد از پوشش هزینه خوراک خانوار روستایی رسید. درواقع در مسابقه بین نرخ تورم و افزایش مستمری سالیانه، در وضعیت معیشت مستمریبگیران این دو نهاد، نرخ تورم بوده که با فاصله زیاد همواره برنده رقابت بوده است.
در خانوار شهری نیز وضعیت به همین منوال است؛ بهصورتیکه در سال 1395، نسبت مستمری به هزینه خوراکی یک خانوار شهری 13 درصد بود که با افزایش مستمری در سال 1396 به حدود 50 درصد رسیده است، اما همچون خانوار روستایی، روندی کاهشی را طی کرده و در سال 1400، میزان پوشش هزینه خوراکی خانوار شهری بهواسطه مستمری نهادهای حمایتی به 34.6 درصد تنزل یافته است.
شکل 37. نمودار میزان پوشش هزینه خوراکی خانوار شهری و روستایی بهواسطه مستمری نهادهای حمایتی
شکل 37 میزان پوشش هزینه خوراکی خانوار شهری و روستایی را از محل مستمری این دو نهاد نشان میدهد. این وضعیت در شرایطی درحال رقم خوردن است که براساس گزارشهای معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از وضعیت فقر در ایران، در نیمه اول دهه ۱۳۹۰ جمعیت زیر خطفقر، در حدود ۱۶ میلیون نفر نسبتاً ثابت بوده، اما در دو سال ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ با رشد شدید خطفقر، جمعیت زیر خطفقر نیز رشد قابلتوجهی را تجربه کرده و در دو سال مذکور هربار بیش از ۲۷ درصد بر جمعیت فقرا افزوده شده است؛ بهنحوی که در سالهای اخیر حدود 25/5 تا 26/26.55 میلیون نفر زیر خطفقر قرار داشتهاند. لذا چالشهای بودجهای نمیتواند بهانهای برای عدم حمایت از فقرا باشد. بهبیانی دیگر، اولویت سیاستگذاری دولت باید سیاستهای حمایتی قرار گیرد، اما آنچه مشخص است دولت اولویتهای دیگر را مورد توجه قرار داده است.
یکی از مهمترین اقدامات حمایت اجتماعی در ایران، پرداخت یارانههای نقدی بهصورت نسبتاً عام به شهروندان در بیش از یک دهه گذشته است. از سال 1389 با تصویب قانون هدفمند کردن یارانهها (1388) و بهتبع آن تاسیس سازمانی برای اجرای این قانون، پرداخت یارانه نقدی به مردم آغاز شد. از همان ابتدای تصویب این قانون، جدال جدی میان کارشناسان حوزه اقتصادی و اجتماعی درخصوص دایره شمول جمعیت دریافتکننده یارانه نقدی و سهم پرداخت دولت به خانوارها شکل گرفت. با وجود ابهامات موجود در ماهیت توزیع یارانههای نقدی تا پایان دوره دولت دهم، تأکیدی بر برقراری آزمون وسع برای حذف مردم دیده نمیشود و فرایند ثبتنام بهشکل عمومی و مبتنیبر خوداظهاری شهروندان انجام گرفته است. با آغاز بهکار دولت یازدهم و همزمان با اجرای فاز دوم قانون هدفمند کردن یارانهها ازسوی دولت درخواست ثبتنام مجدد متقاضیان دریافت یارانه مطرح شد، اما تنها 2.4 درصد از جمعیت یارانهبگیر پیشین بهشکل داوطلبانه انصراف دادند. بنابراین تا پایان سال 1393، جمعیت حدوداً 73 میلیون نفری (94 درصد جمعیت ایران) مشمول دریافت یارانه بودند.
با وجود راهاندازی پایگاه رفاه ایرانیان بهعنوان مهمترین مرکز ارائهدهنده آمار و اطلاعات دهکبندی درآمدی خانوار و مرجع انجام آزمون وسع برای حذف افراد مشمول در سه دهک درآمدی بالای اقتصادی، کماکان جمعیت دریافتکننده یارانه دچار تغییر زیادی نشد و همچنان تا پایان سال 1401، حدود 91 درصد از مردم ایران مشمول دریافت یارانه نقدی باقی ماندند. در این سال، با اجرایی شدن طرح «مردمیسازی و توزیع عادلانه یارانهها» و حذف ارز ترجیحی پرداختی دولت برای کالاهای اساسی، تحولات قابلتوجهی در وضعیت معیشت خانوار ایجاد شد و نگرانیهایی درخصوص چگونگی حمایت از خانوارهای نیازمند در قبال این سیاستها بهوجود آمد. بند «ص» تبصره «1» قانون بودجه سال 1401 نیز که به صراحت شرط حذف کالا از سبد ارز ترجیحی را «جبران زیان رفاه مصرفکننده» اعلام کرده، نمایانگر چنین دغدغهای است.
ادغام یارانههای نقدی و یارانه کمکمعیشتی حاصل از حذف ارز ترجیحی و افزایش مبلغ پرداختی به خانوارها، همزمان با تفکیک درونی میان گروههای هدف دریافتکننده یارانه نیز شد. در حال حاضر سه دهک اول درآمدی کشور، مبلغ 400 هزار تومان و دهکهای 4 تا 9 نیز یارانهای به ارزش 300 هزار تومان دریافت میکنند. درواقع 69.7 درصد از جمعیت یارانهبگیران یارانه نقدی به مبلغ 300 هزار تومان و 30.3 درصد دیگر مبلغ 400 هزار تومان را دریافت میکنند. در شکل 38 وضعیت گروههای مختلف یارانهبگیر و غیرمشمولان قابل مشاهده است.
شکل 38.نمودار جمعیت مشمولان و غیرمشمولان دریافت یارانه نقدی 1401 (میلیون نفر)
هرچند شمولیت پرداخت یارانه نقدی در دهه گذشته همچنان پابرجاست، اما کیفیت توزیع یارانههای حمایتی جدید، نگرش پرداخت یارانه جهت حمایت از دهکهای کمدرآمد را تقویت میکند. نگرشی که از ابتدای اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها نیز از میان برخی سیاستگذاران شنیده میشد. همچنین در قانون برنامه ششم توسعه و قوانین سنواتی بودجه در طول این یک دهه وزارت رفاه را ملزم به «حذف یارانه خانوارهای غیرمشمول حمایت دولت» نموده است که نشاندهنده رویکرد غیرشمولگرای دولت به پرداخت یارانههای نقدی دارد. بهنظر میرسد، همچنان پس از یک دهه این سوال جدی روی میز حوزه حمایتهای اجتماعی ایران است که جهتگیری یارانه نقدی برای حمایت از گروههای هدف نیازمند است یا ماهیتی همگانی دارد؟
براساس بررسیهای انجام شده، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، طبق اطلاعات پایگاه رفاه ایرانیان، در سال ۱۴۰۱، حدود 29 میلیون و ۳۵۰ هزار خانوار در کشور را شناسایی کرده است که جمعیت آنان بیش از ۸۶.۵ میلیون نفر میباشد. در این میان، 79.6 میلیون نفر یارانه نقدی جدید را دریافت کردند که 55 میلیون نفر در دهکهای چهارم تا نهم شناسایی شدهاند و یارانه ۳۰۰ هزار تومانی به حساب سرپرستان این خانوارها واریز میشود و 24 میلیون نفر نیز در دهکهای اول تا سوم شناسایی شده که مشمول حمایت ۴۰۰ هزار تومانی بودهاند. این وضعیت بدون تغییر باقی مانده است.
همچنین درصد خانوارهای یارانهبگیر در هر استان نشان میدهد در استانهای کردستان، سیستان و بلوچستان و خراسان شمالی، بیش از ۹۰ درصد خانوارها مشمول یارانه شدهاند که بیشترین نرخ پوشش یارانه، در این سه استان بوده است. ازسوی دیگر، در استانهای البرز، بوشهر و تهران بهترتیب ۷۷، ۷۵ و ۶۰ از خانوارها مشمول یارانه جدید شدهاند که کمترین نسبت در بین استانهای کشور است.
شکل 39. درصد خانوارهای یارانهبگیر در هریک از استانهای کشور
با توجه به آنچه گفته شد در بُعد ارائه خدمات حمایتی (بیمهای و حمایتی) در نظام بودجهریزی نیز همچنان شاهد تداوم فرایند نابرابرساز و فقرزا سیاستگذاری رفاهی هستیم و تداوم این روند در طی یک دهه اخیر، حاکی از این مسئله است که نظام بودجهریزی گویی تاکنون نهتنها امکانی بر خروج فقرا از چرخه فقر فراهم نکرده، بلکه تلهفقر فقرا را تعمیق کرده و نظام اجتماعی را دستخوش ناهنجاریهایی کرده است.
شایسته توجه است که با توجه به کاهش فاصله غیرفقرا (طبقه متوسط) تا خطفقر در دهه 90، تکانههای اقتصادی، تأثیر قابلتوجهی بر وضعیت دهکهای میانی خواهند گذاشت؛ بنابراین ضروری است بهمنظور توزیع متوازن و هدفمند بودجههای حمایتی در دستگاههای متولی، دولت در اتخاذ سیاستهای فقرزدا، فعالانهتر عمل کرده و فعالیتهای خود را به شناسایی و وسعسنجی از این افراد محدود نکند. بهعبارت دیگر، انتظار می رود برای جلوگیری از سقوط دهکهای میانی به وضعیت زیر خطفقر، سیاستهای حمایتی مورد نیاز از جنس تضمین سطح پایه خدمات که در بند پنجم سیاستهای کلی تأمین اجتماعی (1401) نیز بدان اشاره شده است، اتخاذ شود و بهمنظور پیشگیری از افزایش نرخ فقر به وضعیت اقشار میانی نیز توجه ویژه صورت بگیرد.
موضوع سلامت نیز ازجمله حوزههایی است که ماهیت فرابخشی دارد. بخش اعظم کارآمدی حوزه سلامت وابسته به عملکرد دیگر بخشها و نهادهاست. تأثیر بودجههای سالیانه بر عدالت در سلامت از جوانب مختلف قابل بررسی است. از یک منظر میتوان آن را در کلان بودجه کشور مورد بررسی قرار داد. بهعنوان مثال، طی سالهای گذشته همواره با یک بودجه تورمی مواجه بودهایم و اساساً این نظام بودجهریزی تورمزا خود بهعنوان یک پیشران مهم برای ایجاد ناعدالتی است.
از منظر درونی بخش سلامت، مادامیکه نحوه بودجهریزی بهگونهای باشد که منجر به برخورداری آحاد جامعه شود به عدالت نزدیکتر است. بهعبارتی، هرقدر بودجهریزی حوزه سلامت منجر به تقویت امکانات و زیرساختهای بهداشت عمومی و پیشگیری (که مورد نیاز آحاد جامعه است) شود؛ عادلانهتر است. درمقابل هرچه تمرکز منابع بر مصارف درمانی باشد، بهدلیل اینکه این خدمات معمولاً تخصصی و نیاز بخش خاصی از جامعه را تأمین میکند و بعضاً نیز القایی بوده و منطبق با نیازهای گیرندگان خدمت هم نیست؛ بنابراین میتواند منجر به ناعدالتی گردد. درواقع تمرکز منابع سلامت بر امکانات درمانی بهمعنی تخصیص آنها برای تخصصهای خاص و بخش خاصی از جمعیت است که از این امکانات استفاده میکنند؛ یا این خدمات را ارائه میدهند، است که این خود بهدور از عدالت میباشد.
بررسی اعتبارات امور سلامت در قوانین بودجه سنواتی در طول سالهای گذشته نشان داده است که همواره بخش عمده این اعتبارات به حوزه درمان اختصاص یافته است و سهم اعتبارات مصوب برای فصل درمان، با اختلاف از اعتبارات فصل بهداشت، بیشتر (حدوداً سه برابر) بوده است. شکل 39 و جدول 15 روند اعتبارات مصوب برای فصول بهداشت و درمان در قوانین بودجه سنواتی 1402-1395 را نشان میدهد. همانطور که ملاحظه میشود اختلاف اعتبارات مصوب برای امور بهداشتی با امور درمانی طی سالهای مختلف بهنفع امور درمانی افزایش یافته است.
شکل 40.نمودار روند اعتبارات فصول بهداشت و درمان در قوانین بودجه سنواتی 1395-1402 (میلیارد ریال)
جدول 15. مقایسه اعتبارات فصول مختلف امور سلامت در قوانین بودجه سنواتی 1395-1402
گفتنی است، اولویتدهی به حوزه پیشگیری، از موضوعهای محوری سیاستهای کلی سلامت «بند 2-1» است و قانونگذاران در طی سالهای گذشته با همین رویکرد احکامی را مصوب نمودهاند؛ تا منابع لازم برای بخش بهداشت تأمین شود و برنامههایی که هدف آنها تمرکز بر حوزه بهداشت و پیشگیری بهصورت همهگیر برای آحاد جامعه میباشد، اجرایی گردد. مثال بارز در این خصوص، برنامه پزشکی خانواده است که از زمان تصویب قانون برنامه چهارم توسعه مورد تأکید قرار گرفته است. بااینحال، پس از پشت سرگذاشتن سه قانون برنامه توسعه و همچنین در پایان دوره زمانی قانون برنامه ششم توسعه، هنوز با اجرای کامل این برنامه در کشور فاصله داریم. نمودار 40 وضعیت اعتبارات در نظر گرفته شده برای برنامه مذکور را در قوانین بودجه سنواتی 1401-1393 نشان میدهد. همانطور که ملاحظه میشود طی حدود یک دهه، اعتبارات این برنامه در برخی موارد ثابت مانده و در مواردی نیز با کاهش مواجه بوده است.
شکل 41.نمودار وضعیت اعتبارات با عنوان پزشکی خانواده در قوانین بودجه سنواتی (1401-1393)
بررسی تأثیر بودجههای سالیانه بر عدالت در حوزه سلامت از منظر نحوه تخصیص بودجههای دانشگاههای علوم پزشکی نیز قابل بررسی است. طی سالهای مختلف همواره اعتباراتی که برای بخش بهداشت و درمان در بین استانهای کشور پیشبینی شده براساس واحدها و امکانات موجود تحت نظر دانشگاههای علوم پزشکی بوده است. بنابراین طبیعتاً برای استانهای دارای امکانات بیشتر، منابع بیشتری نیز پیشبینی شده است و اما از این حیث مناطقی که از امکانات کمتری برخوردار بودهاند (بهرغم نیاز به منابع بیشتر برای ارتقای وضعیت موجود) به نسبت اعتبارات کمتری برای آنها پیشبینی شده و ناعدالتی بین این مناطق بیشتر شده است. البته قانونگذار با تصویب برخی قوانین سعی داشته تا این ناعدالتی را جبران نماید. بهعنوان مثال، در سال 1393 با تصویب ماده (37) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت [2] مقرر گردید؛ علاوهبر افزایش قانونی نرخ مالیات بر ارزشافزوده، یک واحد درصد در هر سال بهعنوان مالیات سلامت به نرخ مالیات بر ارزشافزوده سهم دولت اضافه و صددرصد (۱۰۰%) منابع موضوع این حکم به پیشگیری و پوشش کامل درمان افراد ساکن در روستاها و شهرهای دارای بیست هزار نفر جمعیت و پایینتر و جامعه عشایری (در چارچوب نظام ارجاع)، اختصاص یابد. در ذیل همین حکم تأکید شد که پس از تحقق هدف مذکور نسبت به تکمیل و تأمین تجهیزات بیمارستانی و مراکز بهداشتی و درمانی با اولویت بیمارستانهای مناطق توسعهنیافته، مصارف هیئت امنای ارزی و ارتقای سطح بیمه بیماران صعبالعلاج و افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی خارج از روستاها و شهرهای بالای بیست هزار نفر جمعیت اقدام شود. همچنین قانونگذار با هدف تضمین اختصاص منابع مربوط برای اهداف مذکور، هرگونه پرداخت هزینههای پرسنلی نظیر حقوق و مزایا، اضافهکار، کمکهای رفاهی، پاداش، فوقالعادههای مأموریت، کارانه، بهرهوری، مدیریت، نوبتکاری، دیون و مانند آن و هزینههای اداری نظیر اقلام مصرفی اداری و تأمین اثاثیه و منصوبات اداری از این محل را ممنوع نموده است. بااینوجود، طی قوانین بودجه سنواتی همواره بخشی از منابع موضوع این ماده قانونی برای اهداف تعیین شده توسط قانونگذار ابلاغ و تصویب نشده و از طرفی عملکرد بودجههای مصوب نیز از آنچه در قوانین بودجه تصویب شده، اختلاف داشته و بسیار کمتر بوده است.
مسئله دیگری که از حیث تأثیر بودجه سلامت بر عدالت قابل بررسی است؛ تأثیر اصلاحات اقتصادی اخیر، با عنوان آزادسازی نرخ ارز در کشور میباشد. بدین صورت که با آزادسازی نرخ ارز، هزینههای تأمین دارو در کشور با افزایش چند برابری مواجه بوده، اما منابع مصوب برای جبران این هزینهها بسیار کمتر از برآوردهای متولی سلامت در این خصوص است. طی سالهای گذشته میزان اعتبارات پیشبینی شده بدین منظور توسط وزارت بهداشت با اعتبارات برآورده شده در قانون بودجه متفاوت بوده است (بهعنوان مثال، وزارت بهداشت میزان نیاز برای اعتبارات دارویار را حدود 105 هزار میلیارد تومان برآورد نموده، اما صرفاً 69 هزار میلیارد تومان برای این موضوع در قانون مصوب شده است). عدم تخصیص منابع کافی برای حوزه دارو ازجمله دلایل ایجاد نگرانی از جنبه عدالت در سلامت است. طبیعی است که در شرایط محدودیت منابع، احتمال اینکه نیاز گروههای محروم جامعه که جایگاه ضعیفتر و قدرت کمتری برای پیگیری مطالبات خود دارند از اولویت خارج شده و پاسخ داده نشود، افزایش مییابد. درمقابل احتمال اینکه منابع محدود برای گروههای ذینفوذ واردکنندگان داروهای گرانقیمت و تکنسخهای اختصاص یابد، افزایش یافته و به همین علت به بیعدالتی دامن زده خواهد شد. همچنین تأمینکنندگان انگیزه کمتری برای تأمین و تولید داروهای با حاشیه سود کمتر که نیازهای ضروری را پوشش میدهند، خواهند داشت و بازار بهسمت تأمین کالاهای لوکس و غیرضروری مثل مکملهای ورزشی که بعضاً نهتنها سلامتی تولید نمیکنند؛ بلکه سلامتی افراد را نیز به خطر میاندازند، میرود.
در ماده (1) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تأکید شده که دولت موظف است؛ پیامد منفی سیاستهای خود در جامعه را جبران کند. دولت بهعنوان بازوی اجرای حاکمیت، باید سیاستهای خود را در جهت حمایت از قانون اساسی و برای اعتلای آن پیش برد، اما آنچه در این دهههای اخیر شکل گرفته است، خلاف آن را نشان میدهد و دولت باید در جهت جبران آن به فکر سیاستهای اصلاحی باشد.
پوشش کامل تحصیلی دوره آموزش و پرورش عمومی یکی از اهداف سیاستها و قوانین بالادستی حوزه آموزش و پرورش میباشد و بنابر اصل سیام قانون اساسی، دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سر حد خودکفایی کشور بهطور رایگان گسترش دهد. با وجود چنین اصلی در قانون اساسی، برخی گروهها بهدنبال تأسیس مدارس غیرانتفاعی افتادند و با وجود برخی مخالفتها از سال 1359، خصوصیسازی بهطور نیمهرسمی آغاز شد. از سال 1367 و با تصویب قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی، مسیر خروج برای سایر طبقات هم باز شد. در آن مقطع مدارس غیرانتفاعی بهعنوان راهکاری معرفی شد برای طبقاتی که مایلاند برای فرزندشان خدمات آموزشی بیشتر و باکیفیتتری تأمین کنند. این رویکرد بهتدریج به برنامههای توسعه پس از انقلاب راه یافت. در این زمینه برنامهریزان بهویژه در برنامه سوم موضوعی را برای اولینبار مطرح کردند و آن این بود که اعتبارات، آموزش را بهمثابه یارانه اجتماعی دیدند که باید هدفمند شود و این استدلال را مطرح کردند که برخوردارترها باید هزینه آموزش فرزندان خود را بپردازند. استدلال و سیاستی که تبعات اجتماعی پیچیدهای بهدنبال خود ایجاد کرد. تمایز اجتماعی میان مدارس دولتی و غیرانتفاعی، ایجاد مانع برای تحرک اجتماعی از طریق آموزش و محرومیت آموزشی مناطق محروم و دولت در بخش آموزش، تنها مسئولیت تأمین حداقل امکانات را به عهده گرفت.
جدول 16. رتبهبندی استانهای دارای بیشترین میزان ترک تحصیل
این وضعیت در کنار آمار ترک تحصیل و بازماندگان تحصیل در استانهای مختلف نشان میدهد، تا چهاندازه دولت درگیر پیامدهای پیچیده تصمیمات و سیاستگذاریهای بخش آموزش است. بنابر گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، آمار بازماندگان از تحصیل در سال تحصیلی 1401-1400 نسبت به سال تحصیلی 1395-1394 به میزان 17/15 درصد افزایش داشته است. در این میان، پنج استان سیستان و بلوچستان، آذربایجان غربی، خراسان رضوی، خراسان شمالی و گلستان در سال تحصیلی 1395-1394 بیشترین فراوانی نسبی بازماندگان از تحصیل را داشتهاند. که در همین استان در سال تحصیلی 1401-1400 نیز دارای بیشترین فراوانی نسبی هستند. تمام این استانها مرزی و از زمره استانهای کمتوسعه کشور محسوب میشوند. بهاینترتیب، میتوان مشخصاً رخداد چنین مسائلی را به سیاستهای دولت مربوط دانست و بنابر قانون، دولت را موظف کرد تا در جهت جبران سیاستهای اشتباه، بهدنبال راهچاره برای بهبود این وضعیت باشد.
با وجود این شرایط، درحالیکه انتظار میرود دولت در بودجه 1402، در حوزه آموزش و پرورش در جهت ترمیم پیامدهای کووید و ترک تحصیل و بازماندگی از تحصیل برآید، ما شاهد آن هستیم که بودجه آموزش و پرورش با رشد 21 درصدی و اعتبار 239 همت رسیده است، که این رقم معادل 11 درصد بودجه عمومی دولت میباشد. بهنظر میرسد بودجه مصوب در حوزه آموزش و پرورش با کسری مواجه خواهد شد و تورم سالیانه را نیز پوشش نخواهد داد که بهدنبال آن توانایی ترمیم مسائل و مشکلات این حوزه را هم نخواهد داشت.
درنهایت این عدم شفافیت و عدم توجه به نیازهای موجود در عرصه آموزش و پرورش، تبعات اجتماعی و فرهنگی جبرانناپذیری خواهد داشت که مشخصاً نتیجه آن سیاستگذاری و طراحی بودجه است. درواقع لایحه بودجه در حوزه آموزش و پرورش بدون توجه به مسائل مطرح در این حوزه تنظیم شده و یک شکاف میان برنامه و عرصه میدان دیده میشود که در مقایسه با سالهای گذشته عمیقتر و غیرشفافتر است.
مقایسه قوانین بودجه پیشین نشان میدهد، همچنان سازوکارهای حمایتی در قالب سیاستهای حوزه رفاه اجتماعی، دچار سردرگمی است و گویی امر حمایت از آسیبدیدگان اجتماعی در سایه عرصههای بیمهای، نادیده انگاشته شده است و همچنان عدم توجه ویژه به استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه پابرجاست. این درحالی است که ماده (81) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین سیاستهای کلی تأمین اجتماعی (1401)، دولت را مکلف به استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه کرده است؛ اما همچنان اجرای این مهم در ساختار نظام رفاهی کشور بلاتکلیف مانده و این امر باعث شده است؛ با وجود سیاستها و قوانین بسیاری در این زمینه همچنان مسئله رفاه اجتماعی بهعنوان یکی از مهمترین ابرچالشهای کشور تلقی شود. در این راستا، باید اذعان داشت که اساساً یک سیستم حمایت اجتماعی باید کارآمد باشد (مزایای معقولی را توزیع کند)، عادلانه باشد (یعنی بار تأمین مالی آن بهصورت منصفانه بین گروههای جمعیتی و نسلهای مختلف تقسیم شود) و از نظر بودجهای کارا و عملیاتی باشد. بهگونهای که منابع هدر نرود و زیان رفاهی هم به کسی تحمیل نگردد. بنابراین اصول، اگر حمایت اجتماعی را تمامی مزایای نقدی و غیرنقدی تعریف کنیم که جامعه با اهداف جلوگیری و کاهش فقر، کمک به افراد برای رویارویی با وقایع و مخاطرات و کاهش یا اصلاح نابرابریها پرداخت میکند، کوشش برای ثباتبخشی و تنظیم اجتماعی آن نیازمند دقت نظر بالایی است. حمایت اجتماعی کارآمد، باید تضمینکننده زندگی حداقلی برای افراد فقیر و کسانی باشد که در آستانه فقر هستند (8).
مرور اعتبارات در حوزه حمایتهای اجتماعی در قوانین بودجه، بهوضوح مشخص میکند که توزیع اعتبارات از یک سیستم باثبات و کارآمد حمایت اجتماعی تبعیت نمیکند. سیستم باثبات انتقال حمایت اجتماعی دارای ۴ مؤلفه: تأمینکننده مالی، قوانین، سازمان توزیعکننده و دریافتکننده حمایت است که به اقتضای زمان و مکان تغییراتی را بهخود میبیند. مثلاً ارزشها و هنجارهای اجتماعی مشخص میکنند که حمایت در چه سطحی تعیین و به چه کسی تعلق گیرد، اما ممکن است از نظر محاسباتی و صرفهپذیری اقتصادی و بودجهای قابل پیادهسازی نباشد، یا ممکن است تشکیلات اجرایی و اداری بهسبب ضعف، فساد و هرنوع ناکارآمدی دیگر نتواند فرایند پیچیده حمایت شامل سنجش دارایی، اختصاص انتقالهای نقدی و غیرنقدی و توزیع اجتماعی- اقتصادی را اجرا کنند؛ بنابراین کلیت این امر میتواند باعث بههمریختگی امر حمایت اجتماعی، فقیر شدن افراد در آستانه فقر، ناتوانی در کنترل معیشت و زندگی در بین فقرا، عدم دسترسی به نیازمندیها، توقف و حرکت سطحی تأمین اجتماعی- اقتصادی و درنهایت هدررفت منابع شود.
نگاهی به برنامههای حمایتی بودجه نشان میدهد، که در تمام سطوح چهارگانه تأمین مالی، سازمان توزیعکننده، قوانین و دریافتکننده حمایت، مشکلات عمیقی وجود دارد؛ سادهترین موضوع در تأمین مالی در ایران و در بودجهریزی فعلی در قانون بودجه 1402، تأمین مالی منابع دولت از محل هدفمندی یارانههاست که حدود 660 هزار میلیارد تومان بهصورت ناخالص شناسایی شده است. این منابع از محل فروش داخلی فراوردههای نفتی و گاز طبیعی، اصلاح قیمت خوراک میعانات گازی پتروشیمیها و منابع حاصل از اصلاح نرخ گاز و ... حاصل میشود. این منبع تأمین مالی حمایت اجتماعی، بهطور مستقیم و غیرتفکیک شده از فقرا، مردم در آستانه فقر، اقشار متوسط و ثروتمندان جمعآوری و بازتوزیع میشود. بهعنوان مثال، اگرچه مشخص نیست برای تأمین منابع پیشبینی شده در هدفمندی یارانهها قیمت پنج فراورده اصلی (بنزین، گازوئیل، نفت سفید، نفت کوره و گازمایع) افزایش مییابد یا خیر، اما این منابع بهطور عمده از فعالیتهای تولیدی و خدمات وابسته به تولید اخذ میشود و از کانال افزایش قیمت تمام شده محصولات به آحاد افراد جامعه منتقل میشود. معنای این مطلب آن است که اگرچه دولتها ظاهراً پرداختهای انتقالی نقدی و غیرنقدی قابلتوجهی را انجام میدهند؛ اما این شکل خاص از انتقال به ضرر کسانی است که در بازه فقیر جامعه قرار دارند. به این معنی که یارانهها در مرحله اول پرداختی ممکن است کفایت خوبی را ایجاد کنند، اما با ادامه روندی تورمی، ارزش یارانه کاسته میشود و درنهایت بازنده اصلی افزایش قیمت حاملهای انرژی فقرا هستند.
دومین مؤلفه یک سیستم باثبات، حمایت اجتماعی قانون است؛ درخصوص قوانین باید اشاره شود صرفاً در قانون برنامه ششم توسعه بالغبر ۶۰ ماده و بند قانونی مستقل به امر حمایتهای اجتماعی و بیمهای پرداخته است که غالب این قوانین یا اجرا نشدهاند و یا در اجرا با مشکلات و کاستیهای زیادی روبرو هستند. مضافاً اینکه باوجود معطل ماندن قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (1383)، در سال 1401 سیاست های کلی تأمین اجتماعی نیز ابلاغ شده است. اگرچه در اینجا مجال آسیبشناسی آنها وجود ندارد، اما باید به این نکته اشاره کرد که تعدد و تکثر قوانین و سیاستهای اجرا نشده در این حوزه، گواهی بر متشنج بودن امر حمایت و تأمین اجتماعی در کشور است.
سومین مؤلفه، سازمان توزیعکننده حمایت است؛ سازمان توزیعکننده در وهله اول باید قدرت تشخیص و تیزبینی بالایی داشته باشد و بتواند ضمن اجرای سنجش دقیق دارایی افراد، با عبور دادن اقشار جامعه از آستانه فقر، آنان را از مخاطرات بیکاری، فقدان سلامت و هزینههای مرتبط با آن، پیری و ... عبور داده و اعتبارات را بهنحو مناسبی توزیع کند.
آنچه در طی یک قرن اخیر در ایران پیادهسازی شده، ترکیب نامتعارفی از نظامات رفاهی بوده است، که بهشکلی بههمریخته در وظایف یکدیگر مداخله داشته و دولتها هم بهسبب ملاحظات سیاسی- اجتماعی خود به این موضوع دامن زده و یا چشم خود را بر روی بیانضباطی عملیات رفاهی سازمانها بسته نگه داشتهاند. شاهد مثال واضح این موضوع، پوشش حمایتی سازمانهای بیمهگر اجتماعی و فعالیتهای بیمهای سازمانهای حمایتی است که نظم و ترتیب خاصی را نمایش نمیدهد. بهعنوان مثال، 30 درصد از جمعیت شاغل کشور تحت هیچ نوع بیمه اجتماعی نیستند و از آنها با عنوان اشتغال غیررسمی یاد میشود. مثال دیگری از سردرگمی سیاستگذاری رفاهی، طرحهای بزرگ تأمین مسکن مانند مسکن مهر و مسکن اجتماعی است. درحالیکه این طرحها برای تأمین مسکن دهکهای پایین درآمدی تدوین شدهاند؛ اما ماهیتی مشارکتی داشته و از توانایی افراد کمدرآمد خارج هستند. به همین دلیل نمیتوان این گروه از سیاستها را در دستهبندی خاصی از سیاستهای رفاهی قرار داد.نمودار 41 نسبت خانوارهای فاقد هرگونه بیمههای اجتماعی در مناطق روستایی به تفکیک استانها را نمایش میدهد. مشاهده میشود در برخی استانهای محروم بیش از 60 درصد خانوارهای روستایی فاقد حمایت اجتماعی هستند. این بهمعنی ضعف نظام تأمین اجتماعی در ایران میباشد که ناقض اصول اثربخشی، فراگیری و جامعیت خدمات اجتماعی است.
شکل 42.نمودار نسبت خانوارهای فاقد بیمه اجتماعی در مناطق روستایی- درصد
مأخذ: اطلس رفاه ایرانیان، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی 1401.
چهارمین مؤلفه، دریافتکننده حمایت است؛ ناگفته پیداست زمانی که منابع تأمین مالی حمایتهای اجتماعی از یکسو، بهصورت نابرابر تأمین میگردد و وابسته به منابع ناپایدار است و ازسوی دیگر قوانین بهدرستی اجرا نشوند و سازمانهای توزیعکننده نتوانند بهدرستی نسبت به سنجش دارایی اقدام کنند، ازاینرو؛ جامعه هدف مورد نظر جهت دریافت حمایت اجتماعی نیز بهدرستی شناسایی نمیشود. شاهد مثال این موضوع، جمعیت (700 هزار خانوار) پشتنوبتی نهادهای حمایتی است، تعداد کثیری از افراد که بهعلت فقر نیازمند حمایت هستند؛ اما اعتبارات دستگاههای حمایتی کفاف توجه به آنان را ندارد؛ درحالیکه برمبنای مطالعه صورت گرفته، هزینههای حمایتی کشور ایران نسبت به GDP در سال ۲۰۱۸ بالاتر از کشورهای اندونزی، کره جنوبی و استرالیا بوده؛ درصورتیکه ضریب جینی ایران بهصورت معتنابهی از هر سه کشور یاد شده بالاتر است. این موضوع بهوضوح ضعف در توزیع منابع و نابرابری را نشان میدهد که در اصطلاح به آن پایین بودن نرخ کارایی هدفگذاری نابرابری میگویند (خلیلی و همکاران، 1399). یکی از خطاهای سیاستی دیگری که در برنامههای حمایتی رخ داده و در طی این سالها تداوم داشته است؛ اجرای سیاست هدفمندی یارانههاست که بدون اینکه جامعه هدف را بهدرستی شناسایی کند و حمایتها بهصورت هدفمند انجام شود؛ پرداخت نقدی یکسان به تمام افراد کشور صورت گرفته و همچنان باوجود نوسانات قیمتی و تورمی در کشور، روند پرداخت با ارقام ثابت استمرار دارد. این فرایند در نظام حمایتهای اجتماعی نهتنها رویکرد صدقهای و خیریهای پیدا کرده، بلکه سهم تولید از هدفمندی یارانهها هرگز ارائه نشده و با فشار هزینهای و تورم ناشی از آن قدرت خرید خانوارها را بیشازپیش کاهش داده است. درنهایت به رقمی تبدیل شده است که با توجه بهشدت کاهش قدرت خرید برای خانوارها، حمایت قابل اعتنایی بهشمار نمیآید و سهم ناچیزی از هزینههای خانوارهای کمدرآمد دارد، اما ارقام تجمیع شده آن برای دولت بزرگ بوده و حتی دولت شاهد بروز کسری در منابع و مصارف طرح هدفمندی یارانهها است. بهبیان دیگر، دولت بهرغم تخصیص مبالغ بسیاری از بودجه عمومی به حوزه رفاهی نتوانسته چتر حمایتی کارآمد و بهینهای را ایجاد کند.
مشارکت جامعه در فرایند بودجهریزی از مهمترین سازوکارهای جلب مشارکت در سطوح مختلف حکمرانی (از همکاری در تصمیمگیری تا نظارت و مطالبهگری) است. اما باید به این مهم توجه داشت که سرمایه اجتماعی و اعتماد به نظام حکمرانی، سنگ بنای مشارکت مردم با دولت است. درواقع با توجه به پیامدهای فعلی نظام بودجهریزی کشور، تمایل مردم به مشارکت در بودجهریزی محل تأمل است. بررسی کلانروندهای سنجش سرمایه اجتماعی در ایران نشان میدهد، کژکارکرد تصمیمات اقتصادی پرتکرارترین عامل کاهش سرمایه اجتماعی بوده و مؤثرتر از سایر ابعاد حکمرانی بر زندگی روزمره مردم اثر گذاشته است. کنار هم قرار گرفتن مسائل چندبعدی همچون تورم، نابرابری، فقر و افزایش تصاعدی قیمت ارز و رکود ازجمله مواردی است که ردپای آن در برنامههای بودجه وجود دارد و سرمایه اجتماعی را کاهش میدهد.
این کژکارکردها سبب بیاعتمادی تدریجی به نهادها و کارآمدی ایشان میشود. وقتی مردم مشارکتی در تدوین و تصمیمگیری سند نداشته و اعتماد کمی به مسئولان داشته باشند، به تدریج توجه خود را از مسائل ضروری کشور کنار میبرند و به امور فردی میپردازند. افزایش بر ساخت فاصله دولت با مردم، از دیگر ریشههای احساس نارضایتی عمومی از نظام بودجهریزی کشور است. فضای مجازی و ارتباطات جهانی سبب رسوخ ارزشهای جدید در میان جوانان شده که با تربیت فرهنگ رسمی مغایرت دارد. لذا با تهییج جنگ شناختی توسط دشمن هرساله با انتشار سند بودجه موجی از اعتراضات به سند مالی دولت در فضای مجازی شکل میگیرد. فضای رسانهای این باور را ایجاد کرده است که تحتالشعاع قرار دادن بودجهریزی اجتماعی، دلالت دیگری بر در نظر نداشتن مسئله مشارکت ایجابی و صرفاً توجه بر ابعاد مشارکت سلبی یا اعتراضی است.
شفافیت و دسترسی به دادهها منبع مهمی برای مشارکت ایجابی مردمی هستند. اما وقتی عموم و حتی نخبگان جامعه، دادههای محدودی از روند حکمرانی در اختیار داشته باشند، مجال برای سوءبرداشت باز میشود. «فقدان شفافیت» در برخی ردیفهای بودجه بهلحاظ اجتماعی قابل تأمل است. فقدان شفافیت در بودجه «شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات وابسته به دولت» که به تنهایی بیش از ۶۰ درصد بودجه کل کشور را تشکیل میدهند، از نقدهایی است که به اکثر قوانین بودجه وارد است. لذا ضروری است که هرساله صورتهای مالی این نهادها در اختیار عموم مردم قرار گیرد. عدم شفافیت در محل هزینهکرد و نحوه بازتوزیع منابعی که بهواسطه تورم، صرفهجویی در هزینهها، افزایش منابع مالیاتی، کنترل فرار مالیاتی ثروتمندان و ... شکل میگیرد، میتواند به نظارتگریزی بینجامد. تعریف منابع مالی جدید، از محل درآمدهایی که رسانهای نیز شدهاند، اما محل خرجکرد آن در ردیفهای بودجه مشخص نمیشود، شائبه توزیع ناعادلانه این منابع را پیش میآورد و به کاهش سرمایه اجتماعی و گسترش شکافهای اجتماعی میانجامد. برای نمونه میتوان به موارد زیر در لایحه 1403 اشاره کرد:
«عدم ارائه جدول منابع و مصارف هدفمندی یارانهها»؛
«اخذ مجوزهای بدون سقف برای واگذاری نفت خام برای پرداخت تعهدات و عناوین غیردقیقی مانند طرحهای پیشران (جزء «3» بند «ی» تبصره «1»)».
از دیگر موارد مهم لایحه 1403 که به عدم شفافیت و نظارتگریزی دامن میزند میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
حذف الزام به افشای اطلاعات مربوط به تسهیلات و تعهدات کلان و اشخاص مرتبط بانکها (بند «د» تبصره «16»)؛
حذف سامانه رصد و پایش محرومیت در کشور (سامانه بهرهمندی ایرانیان موضوع تبصره «17» قانون بودجه ۱۴۰۱) و سایر احکام بهروزرسانی شاخصهای محرومیت؛
عدم شفافیت و عدم پیشبینی منابع کافی برای تعهدات دولت نسبت به سرمایهگذاران در حوزه بهینهسازی انرژی؛
عدم شفافیت درباره استراتژی، نحوه برنامهریزی و فرایند ارزیابی نتایج برنامههای حوزه آب بهرغم اختصاص3۰ هزار میلیارد تومان منابع برای حل مسئله کمآبی.
با وجود کثرت دستگاههای متولی در امور حمایتی و سیاستهای گسترده بازتوزیعی و خدمات گسترده این دستگاهها، بهدلیل فقدان شفافیت، هم کارآمدی سازوکارهای این سیاستهای بازتوزیعی و هم میزان رضایت اقشار هدف این سیاستها، با چالش همراه است. بهاینترتیب تعریف نکردن سازوکارهای شفاف در زمینه سیاستهای بازتوزیعی، بستری مهم برای ایجاد حس محرومیت نسبی در میان اقشار آسیبپذیر بوده است.
نظام بودجهریزی ممکن است در ابعاد گوناگون برنامهریزی و اجرا، سبب ایجاد نارضایتی عمومی شود. بیتوجهی و گسترش این نارضایتی، به اعتراض گروههای بیقدرت منجر میشود. نارضایتی عمومی عوامل مختلفی دارد که محرومیت نسبی یکی از ریشههای ذهنی آن است. محرومیت نسبی نتیجه تفاوت درک شده میان انتظارات و تواناییهای افراد جامعه است. در این رابطه، منابع انتظارات فزاینده، تحتتأثیر مواجهه با شیوههای نوین زندگی و دستاوردهای گروههای مرجع است؛ اما ادراک تواناییها ناشی از ذخایر قابل دسترس و تجربه گذشته هر گروه است. لذا از مهمترین معیارهای ارزیابی تأثیر اجتماعی برنامههای بودجه کشور، بررسی وضعیت ادراک محرومیت نسبی مردم است.
تحلیل مضامین برنامههای بودجه کشور نشان میدهد، برنامه و اجرای آن در سالهای گذشته، نهتنها نتوانسته ادراک توانایی آحاد جامعه را افزایش دهد، بلکه متأسفانه نتایج پیمایشهای اجتماعی نشان میدهد بیدقتیهای تخصیص بودجه، سبب افزایش احساس تبعیض اقشار مختلف نیز شده است. رشد ناچیز حقوق کارمندان و بازنشستگان، ناهمخوانی افزایش مالیات با درآمد، کاهش اعتبار سازمانهای اجتماعی و حذف برخی ردیف بودجههای حمایتی، سبب کاهش قدرت خرید عمومی شده که ازجمله مصادیق آن افزایش احساس محرومیت نسبی اقشار مختلف مردم است.
طبق قانون، افزایش حقوق باید متناسب با تورم سالیانه باشد. بدین معنا میزان افزایش حقوقها طبق «ماده (125) قانون مدیریت خدمات کشوری» و «بند «پ» ماده (28)» قانون «برنامه پنجساله ششم توسعه»، باید در چهار سال گذشته حداقل بهاندازه نرخ تورمی که توسط بانک مرکزی اعلام میشود، افزایش مییافت. اما در این سالها، افزایش هزینههای مردم و نرخ تورم، همواره بالاتر از رشد حقوق و دستمزدها بوده است. بهعبارت دیگر، قدرت خرید مردم در طی این سالها بهصورت پیوسته کاهش یافته است.
شکل 43.نمودار متوسط انواع هزینه سالیانه یک خانوار شهری سال 1401-1396 (هزار ریال)
مأخذ: سالنامه آماری مرکز آمار.
شکل 44.نمودار متوسط انواع هزینه سالیانه یک خانوار روستایی سال 1401-1396 (هزار ریال)
مأخذ: سالنامه آماری مرکز آمار.
چنانکه از شکل های 42 و 43 مشخص است در طول سالهای گذشته تورم سالیانه بهصورت میانگین 45.25 درصد بوده، درحالیکه میانگین افزایش حقوق و دستمزد در بودجه این سالها، 17.5 درصد، یعنی 28 درصد کمتر از میانگین تورم چهارساله است. همچنین با توجه به تشدید فقر در سالهای اخیر در مورد سازمانهای حمایتی بهعنوان نمونه در برنامه سال 1402 نسبت به سال 1401، بودجه کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی بهترتیب 57 و 30 درصد کاهش یافته است. در چنین شرایطی، وضعیت معیشتی افراد و بهتبع آن، وضعیت روانی مردم، بهشدت آسیبپذیر میشود.
در راستای اجرای برنامه، اتفاقاتی همچون حذف ارز ترجیحی و آزادسازی قیمتها باعث شکلگیری احساس ناتوانی در تأمین سبد معیشتی خانوارها شده است. بیان شفاف محل هزینهکرد درآمدهای جدید نفتی، طرحهای اشتغال کامل، فراهمآوری زمینههای کارآفرینی، زمینهسازی برای راهاندازی کسبوکارهای خرد در سطوح مختلف محلی، بهکارگیری اصول شایستهسالاری، تأمین اجتماعی گروههای آسیبپذیر و تمرکززدایی از منابع اشتغالآفرین به استانهای در حاشیه، ازجمله اقدامهایی است که میتوانند زمینههای رفع دغدغه کوتاهمدت مردم را در زمینه اشتغالزایی فراهم کند. عدالت طبقاتی، رویهای و توزیعی جزو ارزشهای نهادینه شده انقلاب اسلامی است. پیگیری نهضت ملی مسکن از طریق مجلس شورای اسلامی و تسهیل در پرداخت وامهای ضروری در این خصوص و نهادسازی و تأمین اعتبار نهادها برای رفع مشکلات اجتماعی ازجمله، حاشیهنشینی، بیمسکنی، فقر و بزههای اجتماعی و بیخانمانی از دیگر اقدامهایی است که نظام حکمرانی با آنها میتواند اعتبار اجتماعی خود را افزایش دهد.
جامعه ایرانی در طی چند دهه اخیر با چالشهای اقتصادی و اجتماعی بسیاری دستوپنجه نرم کرده است و سیاستهای اتخاذ شده برای مقابله با مسائل و مشکلات جامعه در عرصههای مختلف بعضاً به بستری برای تولید فقر و محرومیت و نابرابری بدل شدهاند. گویی هر سال جامعه متحمل هزینههایی خارج از اراده خود میشود و با تصمیمگیریهای اقتصادی شتابزده (شوک درمانی) و کمتوجهی به پیامدهای اجتماعی آن، آستانه تحمل و تابآوری اجتماعی جامعه نیز تغییر میکند و نوعی نارضایتی و عدم اطمینان به آینده اجتماعی- اقتصادی باثبات را برای افراد بهوجود آورده است. این مسئله، حساسیت و ریسک تصمیمگیری در سالهای پیشرو را بهشدت افزایش داده است. ازاینرو سند مالی دولت (بودجه) بهعنوان مهمترین سند سیاستی، نمیتواند بیتفاوت به عرصههای اجتماعی و واقعیتهای جامعه باشد و رویههای پیشین را مبنای عمل خود قرار دهد و باید متناسب با میزان تابآوری جامعه اقدام به تغییر و اصلاح سیاستها در راستای تولید امید اجتماعی نماید. در غیر این صورت وضعیت اجتماعی شکننده و ناپایدار موجود و منطق بودجهریزی در پیش گرفته؛ چندان نمیتواند حلال مسائل و چالشهای پیش روی دولت باشد و عدم همراهی جامعه با دولت در انجام اصلاحات سیاستی را نتیجه خواهد داد.
درنهایت میتوان ادعا کرد؛ سیاستگذاری دولت در قالب برنامههای بودجه سالیانه نتوانسته است اصول برنامههای حمایتی و اجتماعی را محقق کند و قدرت خرید خانوارهای ایرانی بهطور مداوم در حال کاهش است. این بهمعنای آن است که هر سال از تعداد افرادی که از درآمد شایسته برخوردار هستند کاسته شده و به افرادی که نیازمند چتر حمایتی دولت هستند، افزوده میشود. چنانچه در شکل 44 روند درآمد سرانه حقیقی نمایش داده شده و روند کاهشی آن چشمگیر است.
شکل 45. نمودار درآمد سرانه به قیمتهای ثابت سال 1390- هزار ریال
مأخذ: حسابهای ملی بانک مرکزی ایران.
درآمد سرانه حقیقی سهمبری هریک از آحاد مردم کشور از درآمد ملی خلق شده در طول یکسال را به نمایش میگذارد. کاهش درآمد سرانه در یک کلام بهمعنی کاهش رفاه عمومی و حتی کاهش ظرفیت توسعه است. همانطور که ملاحظه میشود سطح درآمد سرانه ایرانیان در سال 1401 با رقمی در حدود 5160 هزار تومان در سال (پنج میلیون و صدوشصت هزار تومان) به سطح دوران جنگ تحمیلی نزدیک شده و این روند در سالهای بعد نیز شرایط وخیمتری را تجربه کرده، لذا میتوان چنین استنباط کرد که رفاه جامعه ایرانی در شرایط بحرانی (مانند شرایط جنگ تحمیلی) قرار گرفته است.
در راستای اجرای بند «2» جزء «الف» قانون برنامه ششم توسعه ناظر بر «تهیه پیوست اجتماعی در طراحی کلیه برنامههای کلان توسعهای، ملی و بومی با توجه به آثار محیطی آنها و بهمنظور کنترل آثار یاد شده و پیشگیری از ناهنجاریها و آسیبهای اجتماعی» و همچنین بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مبنیبر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور» ضرورت ایجاب میکرد؛ لایحه بودجه ارائه شده ازسوی دولت بهعنوان طرح و برنامه کلانی که کلیت نظام اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور را تحت تأثیر قرار میدهد؛ با اتکا به گزارش کارشناسی «پیوست اجتماعی» انجام شده باشد و بههنگام اعلام وصول لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی، گزارش پیوست اجتماعی لایحه نیز در اختیار نمایندگان مجلس قرار میگرفت و همچنین با نمایهسازی آن در تارنماهای مجازی، عرصهای برای تحلیلگران و پژوهشگران فراهم میشد؛ اما بررسی لوایح و قوانین بودجه در طی این سالها نشان میدهد، نهتنها لوایح فاقد گزارش پیوست و هرگونه توجیه اجتماعی پیشینی هستند، بلکه قوانین بودجه نیز کمتر مورد ارزیابی اجتماعی پسینی قرار گرفتهاند.
منطق سیاستگذاری و همچنین تأکیدهای قانونی در زمینه ارزیابی تأثیر تصمیمات و مداخلات، اقتضا میکند که هر تصمیم و اقدام کلان در نظام حکمرانی که آثار عمومی و گستردهای را در پی دارد؛ پیش از اجرا مورد ارزیابی کارشناسی قرار گیرد و پیامدهای اجتماعی احتمالی مترتب به اجرای آن سیاست برآورد شود که این مهم گویی در چارچوب سیاستگذاری چندان مورد توجه قرار نمیگیرد و ازسویدیگر متولیان امر، انگار ضرورتی بر اجرای این فرایند سیاستی نمیبینند. ازجمله مصادیق این بیتوجهی میتوان به طرح افزایش قیمت حاملهای انرژی (بنزین) که بدون هرگونه گزارش پیوست اجتماعی انجام شد و یا پروژهها و طرحهای کلان عمرانی و سدسازی که با کمترین توجه به گزارشهای پیوست اجتماعی و زیستمحیطی به اجرا در میآیند؛ اشاره کرد. این مسئله در قوانین بودجه نیز در امتداد رویههای پیشین برقرار است و همچنان برنامهها و پروژههایی که توجیه اجتماعی برای آنها وجود ندارد، مبنای بودجهریزی قرار گرفته و مبنایی برای توزیع اعتبارات تلقی میشوند. در این فرایند، سازمان برنامه و بودجه بهعنوان متولی این امر در دولت ضرورتاً باید تمامی طرحها و برنامههایی که قرار است در سند بودجه بهعنوان ردیف اعتباری در نظر گرفته شده و یا بهعنوان یک سیاست مبنای توزیع اعتبارات واقع شوند، در گام اول، گزارش پیوست اجتماعی پیشینی آن را تهیه و بههمراه لایحه بودجه در اختیار نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار دهد و همچنین نمایه عمومی برای بهرهبرداری و نظارت جامعه بر عملکرد برنامهای این سازمان صورت گیرد. این درحالی است که مهمترین لایحه دولت، بدون هیچ گزارش پیوست اجتماعی سالیانه در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول میشود. علاوهبر این؛ در گام دوم، ضرورت ایجاب میکرد؛ مهمترین مصوبه قانون بودجه سال 1401 مبنیبر «حذف ارز ترجیحی» مورد بررسی قرار گرفته و حداقل گزارش ارزیابی تأثیر اجتماعی پسینی حذف ارز ترجیحی در طول یکسال گذشته به مجلس شورای اسلامی ارائه میشد تا از این طریق بتوان شناخت واضحی از آثار تصمیمات و مداخلات دولت در طول یکسال اخیر بهدست آورد.
سیاست حذف ارز ترجیحی در لایحه بودجه سال 1401 باوجود مخالفتها و نقدهای جدی ازسوی صاحبنظران اجتماعی به منطق اجرای آن، بیآنکه گزارش پیوست اجتماعی پیشینی (و حتی پسینی) آن تهیه و منتشر شود تا از قبل سیاستهای جبرانی و تعدیلی در دستورکار قرار گیرد؛ مصوب و در دستورکار دولت قرار گرفت و امروز شاهد آثار اجتماعی اجرای این سیاست در قالب کاهش قدرت خرید مردم، افزایش سهم هزینههای سلامت از جیب مردم به بیش از 70 درصد، تعمیق نابرابریهای اجتماعی و از همه مهمتر افزایش نارضایتیهای اجتماعی هستیم. این درحالی است که باید سیاستها و برنامههای کلان رفاهی و غیررفاهی در کشور، برآمده از مطالعات علمی و روشمند بوده و پیش از تدوین کلیه سیاستها و برنامهها، مطالعات پیوست اجتماعی پیشینی صورت گرفته باشد. همچنین با اتکا به نتایج و برآورد پیامدهای اجتماعی این مطالعات، از آثار سوءاحتمالی برنامههای کلان کشور بر وضعیت رفاه اجتماعی جامعه جلوگیری شده و ضمن کاهش هزینههای اجتماعی، آثار مثبت طرحها و برنامهها تقویت گردد. اهمیت این بخش از آن جهت است که ماهیت فرابخشی رفاه اجتماعی در سطوح کلان حکمرانی، سیاستگذار را از نتایج بیتوجهی به آثار و پیامدهای ناخواسته سیاستها و برنامهها آگاه میکند. ازاینرو، در این سطح انتظار میرود با اهتمام به تدوین پیوست تأمین اجتماعی، سرریز ناکارآمدیها و اختلال کارکردی دیگر حوزهها، بر حوزه بخشی رفاهی آوار نشود و نقشه نقشهای ذینفعان به خوبی ترسیم گردد.
بدیهی است که نظام حکمرانی، مجموعهای از زنجیرههای بههمپیوستهای هستند که بر یکدیگر تأثیر متقابل دارند؛ ازاینرو، کارکردهای نظام رفاهی به عملکرد فعالیتهای فرابخشی آن بستگی دارد و رویکرد صرفاً بخشی نمیتواند؛ سرریز ناکارآمدی حوزههای دیگر را پوشش دهد. ازآنجاکه نظام رفاه و تأمین اجتماعی ماهیتی فرابخشی دارد؛ باید آن را بهمثابه نظام جامع سیاستگذاری اجتماعی مدنظر قرار داد و از تقلیل آن بهعنوان صرفاً یکی از مقولههای سیاستگذاری اجتماعی پرهیز کرد. اما رویکرد غالب در نظام حکمرانی کشور، بیشتر مؤید نگاه حداقلی و تعلیقی به موضوع نظام رفاه و تأمین اجتماعی بوده است. درواقع این رویکرد با توجه به چالشهای موجود در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی بهخصوص روند فزاینده آسیبهای اجتماعی و افزایش فقر و نابرابری، بر این نظر است که قلمروهای نظام رفاه باید از قابلیت لازم برای کنترل سیاستها و برنامههای دیگر دستگاهها و بخشهای اقتصادی و سیاسی کشور برخوردار باشند و هر اقدامی در سطوح مختلف تصمیمگیری بدون توجه به آثار سوءاحتمالی آن بر نظام رفاهی قابلیت اجرا پیدا نکند؛ در غیر اینصورت؛ نوعی تعلیق و خنثیسازی برنامهریزیهاست. چراکه نظام رفاهی جامعه بهشدت تحتتأثیر ساختارهای کلان اقتصادی و سیاسی کشور است و هر نوع نوسان و بیثباتی در شاخصهای کلان اقتصادی کشور، بهطور مستقیم نظام اجتماعی و رفاهی جامعه را دچار اختلال میکند. بنابراین یکی از عرصههایی که تحقق سیاستهای اجتماعی را بهشدت تحتتأثیر قرار میدهد؛ میزان تحقق پیوست تأمین اجتماعی/ عدالت در سطوح کلان برنامهریزی است. همانگونه که اشاره شد، قوانین بودجه توجهی به این مهم نداشته و بدون توجه به آثار و پیامدهای اجتماعی احتمالی ناشی از این شیوه بودجهبندی، سند بودجه در دستورکار بررسی و تصویب قرار گرفته است.
منابع بودجهای دولتها بهطورکلی از دو طریق مالیات و غیرمالیات (عایدات داراییهای سرمایهای و استقراض) است. متناسب با الگوهای رایج توسعهای تأمین منابع بودجه از طریق مالیات مهمترین و با اطمینانترین بخشهایی است که کشورهای توسعهیافته در دستورکار خود دارند. درحالیکه، در کشورهای در حال توسعه که از ظرفیت منابع طبیعی مانند نفت برخوردارند، بیشتر از اینکه بر مالیات متکی باشند، منابع غیرمالیاتی مبنای تأمین بودجه محسوب میشود. جامعه ایرانی نیز از این قاعده مستثنا نبوده و با اتکا به منابع نفتی، اعتیاد درآمدی (دریافتی) در این حوزه پیدا کرده است و این بخش تمام عرصههای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی- فرهنگی کشور را تحتتأثیر قرار داده است و گویی کسی در جامعه نیست که آلوده به اعتیاد نفتی نباشد و از نئشگی آن اثر نپذیرفته باشد. بهطوریکه تقریباً همه بنیانها و ساختارهای زندگی اجتماعی بر نفت استوار شده و در گرو میزان و قیمت فروش نفت قرار گرفته است. از تسهیلات ازدواج و خانواده و فرزندآوری و مسکن گرفته تا آموزش و بهداشت و سرمایههای فرهنگی و اجتماعی، همهوهمه در اسارت اقتصاد نفتی گرفتار آمدهاند.
اگرچه رشد اقتصادی ناشی از درآمدهای نفتی باید بهمثابه نعمتی برای توسعه تلقی شود؛ اما وابستگی بیش از حد به این منبع و عدم بهرهوری مناسب از آن در راستای تقویت بنیهها و زیرساختهای توسعهای در کشور، باعث شده است که در ادبیات رایج توسعهای از آن بهعنوان «نفرین منابع» یاد کنند (5). زیرا این منبع بهشدت وابسته به نظام سیاسی و نوع تعاملات با نظام بینالملل و کارآمدی حکمرانی است. با توجه به شرایط تحریمی کشور که سوابقی چند دههای داراست، گره زدن توسعه کشور به منابع ناپایدار بودجهای، گناه نابخشودنی دولتهایی است که نسبت به این مسئله بیتفاوت بودهاند و نئشگی درآمدهای نفتی، آنها را از برنامهریزی اصولی بازداشته است و در شرایط کسری بودجه و ناپایداری دریافتهای نفتی، راهکارهای تسکینی و کوتاهمدت در دستورکار آنها قرار گرفته و با «فروش و واگذاری دارایی سرمایه ای و مالی»،در پی تأمین کسری بودجه بودهاند. اگرچه هریک از این راهبردها میتواند مبنایی برای جبران کسری بودجه بهصورت کوتاهمدت تلقی شود؛ اما این روش محدود و ناپایدار است و نمیتوان بهعنوان یک پایه اصلی در بلندمدت به آن متکی بود. چون اساساً این روش معنای درآمدی ندارد؛ بلکه بهمعنای فروش دارایی برای جبران ناکارآمدیها و کسری بودجه عمومی است. بهبیان سادهتر، این عمل نوعی فروش داراییهای سرمایهای و مالی برای رفع نیازیهای مصرفی است. این درحالی است داراییهای سرمایهای و مالی باید در عرصههای تولیدی و زیرساختی توسعهای کشور به خدمت گرفته شوند که بتوان آثار آن را متناسب با عدالت نسلی توزیع نمود؛ نهاینکه بیش از اندازه و ظرفیت موجود از داراییها استفاده شده و آیندگان را با بدهیهای انباشته و مزمن مواجه کرد. ازاینرو؛ ضرورت ایجاب میکند، برای تحول در روند توسعهای کشور، ساختار بودجه مورد بازاندیشی واقع شود و متناسب با ظرفیت هر بخش، ذینفعان مورد بازآرایی قرار گیرند.
گفتنی است؛ اصلاحات ساختاری بودجه به یک اجماع ملی و انسجام اجتماعی و اعتماد نهادی نیازمند است که در شرایط کنونی و دهه اخیر بهواسطه تأخیرهای چند دههای در اعمال اصلاحات ساختاری بودجه، شرایط روزبهروز سختتر و دشوارتر از قبل شده است؛ بهنحوی که اکنون ناملایمات و نارضایتیهای اجتماعی و فرهنگی و ضعفها و کاستیهای اقتصادی، عرصه را بر اعمال جراحی و اصلاحات ساختاری بودجه تنگ کرده و عزم و اراده دولت در برابر بازآرایی و اعمال اصلاحات در شیوه مدیریت ذینفعان را سست کرده است. گویی دولتها چه با شعارهای عدالتخواهانه، اصلاحی، آزادی و فقرزدا، چندان ریسک اصلاحات ساختاری بودجه را نپذیرفتهاند و هریک بهنوعی با اصلاحات فرمی و شکلی از این امر مهم شانه خالی کرده و سرگرم روزمرگی سیاسی و بعضاً سیاستی شدهاند و این مهلکترین سمی است که از طریق بیتوجهی به نظام بودجهریزی و رویهمداری به نظام حکمرانی تزریق شده است.
در این شرایط دولتها برای جبران ناپایداری عرصه اقتصادی و کسری بودجه خود در طی این سالها در دام رویکردهای شوک درمانی و تسکینی افتادهاند و خماری اعتیاد نفتی خود را با اصلاح (افزایش) قیمت برخی حاملهای انرژی (بنزین، حذف ارز ترجیحی و ...) و یا استقراض و چاپ پول و فروش داراییها و اموال دولت و بهنوعی با سیاست جیب مردم را خالی کردن جبران میکنند. سناریویی مشخص که در این سالها بهشدت تکرار شده است و روح نفتی دولتها و کارگزاران آن بهراحتی امکان اصلاح ساختار بودجه را نداده است. زیرا نفت در طی این سالها بهمثابه ماده مخدری عمل کرده که لذت نئشگی آن بهحدی در ساختار اداری، سیاسی و اجتماعی کشور فراگیر شده است که خروج و ترک این احساس اعتیاد نفتی به سادگی امکانپذیر نیست و عموماً دولتها در برابر آثار هیجانانگیز این ماده تسلیم بودهاند و طرحی نو برای تغییر ریل توسعهای کشور ارائه نکردهاند.
دولتهای نفتی بهمانند یک فرد معتاد که زندگی خود را در مسیر اعتیاد گذاشته است، در ابتدا تا توانستهاند منابع در اختیار را مصرف کرده و در ادامه زمانی که کفگیرشان به ته دیگ خورده مجبور به فروش داراییها شدهاند تا بتوانند نئشگی بودجهای را برای خود ایجاد نمایند و با دستکاریهای آماری و پنهان کردن کسری در ظاهر بودجه، حس خماری کسری بودجه را نچشند. این روند اعتیادی بهقدری مورد توجه دولتها واقع شده است که دائماً در مسیر تکرار این سیاست غلط قرار گرفتهاند. ازسوی دیگر، زمانی که فروش داراییها نیز پوششدهنده هزینههای دولتی نباشد، فشار ناشی از خماری بودجهای باعث میشود که جیب و اموال مردم مبنای چپاول قرار گیرد.
سند بودجه از دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکتهای دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانکها تشکیل شده است و متناسب با رویهها، این دو بخش هرساله در لایحه و قانون بودجه قرار دارند، بنابر نظر تحلیلگران اقتصادی (15)، تجمیع و محاسبه این دو بخش بودجه باهم، بهدور از منطق تحلیل فنی، حقوقی و اجرایی است. زیرا معتقدند که بودجه شرکتهای دولتی ماهیت بودجهای ندارد. بودجه شرکتهای دولتی نشاندهنده حجم عملیات شرکت در یکسال است، اما بودجه سایر دستگاههای اجرایی نشاندهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا مقایسه بودجه شرکتهای دولتی با بودجه سایر دستگاههای اجرایی اساساً فاقد وجاهت است. حتی جمع نمودن این دو مبلغ نیز بهدلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست (هرچند مطابق قوانین کشور ما، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی و بودجه شرکتهای دولتی بهدست میآید). لذا بنا بهدلایل پیشگفته، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قوانین مربوط ضروری است.
در این موضوع پرسشی که مطرح میشود؛ این است که مگر این شرکتها سرمایه عمومی ملت نیستند؟ لذا ضمن اینکه باید در راستای تحقق امر شفافیت، صورتهای مالی شرکتهای دولتی در اختیار عموم قرار گیرد؛ از لحاظ حقوق عامه وکلای مردم در مجلس باید سازوکاری برای نظارت بیشتر و دقیقتر برای این شرکتها تعریف نمایند تا این سرمایه ملی در انظار عمومی شفاف و قابل پایش و رصد باشد. زیرا احداث و تأسیس این شرکتها در مناطق مختلف که منطقاً باید مبتنیبر مزیت نسبی باشد؛ سرمایهای ملی و برای همه مردم جامعه است. ازسوی دیگر، سهم عمدهای از مصارف بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، از منابع داخلی آنها تأمین میشود که چندان نظارت کافی بر آنها وجود ندارد. درواقع یکی از ابهامات کنونی بودجهریزی در کشور، ابهام و نامعلوم بودن نقش وکلای مردم در رسیدگی به بودجه شرکتهای دولتی و بانکهاست؛ این امر مصداق بارز عدم شفافیت و کمتوجهی به سرمایههای عمومی و منطق بودجهریزی مبتنیبر عملکرد است و جامعه نیز از کموکیف فعالیتها و عملکرد این شرکتها و میزان اثرگذاریشان بر روند توسعه ملی و منطقهای بیاطلاع است و بعضاً تحتتأثیر رسانهها و شایعات، مسئله رانت و فساد و میزان عملکرد و اثربخشی آنها محل پرسش جامعه قرار گرفته است و از آنها بهعنوان «تاریکخانههای دولت» یاد میشود. ازاینرو؛ ضروری است با توجه به روند کاهشی اعتماد نهادی جامعه نسبت به عملکرد حکمرانی در تحقق عدالت اجتماعی، دولت و مجلس در راستای جراحی اقتصادی ابتدا از ساختارهای تحت اختیار خود اقدام به جراحی نمایند و اولین گام در این عرصه وضعیت شرکتهای دولتی و بانکهایی است که عملکرد و نحوه مکانیابی آنها در مناطق مختلف کشور، مورد پرسش ازسوی جامعه است و از اعمال اصلاحات و جراحی اقتصادی منجر به شوک به ساختارهای اجتماعی، اجتناب نمایند. در غیر اینصورت؛ اصلاحات فرمی و شکلی بودجه راهگشای مسائل و مشکلات کشور نیست؛ بلکه اصلاح روابط ذینفعان، برندگان و بازندگان بودجهریزی باید مبنایی برای اصلاح ساختار بودجه باشد. زیرا با چنین رویکردی است که میتوان عدالت اجتماعی را در نظام بودجهریزی بهعنوان مهمترین گلوگاه سیاستی تزریق کرد و حکمرانی بودجه را متناسب با پیوست عدالت تعریف کرد.
حرکت در مسیر پیشرفت و دستیابی به جامعهای توسعهیافته، نیازمند توجه به وضعیت اجتماعی زیست شهروندان جامعه است. وضعیت اجتماعی نیز در قالب شاخصهای مهمی مانند سرمایه اجتماعی، عدالت اجتماعی، امید به آینده، همبستگی و انسجام اجتماعی، ادغام اجتماعی، نرخ مسائل و آسیبهای اجتماعی و غیره متجلی میشود. لذا میتوان گفت؛ به میزانی که شاخصهای وضعیت اجتماعی در حد مطلوب یا قابل قبولی قرار داشته باشند، جامعه توسعهیافته است یا در مسیر توسعه قرار دارد. بر همین اساس، دولتها از ابزارهای حکمرانی مختلف که در حوزههای اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، فنی و غیره در اختیار دارند بهمنظور تغییر شاخصهای وضعیت اجتماعی و ارتقای آنها در راستای تنظیم گری اجتماعی استفاده می کنند. در اینجا، تنظیمگری اجتماعی هرگونه سیاستگذاری، برنامهریزی و اقدام توسط نظام حکمرانی در راستای ارتقا و بهینهسازی شاخصهای وضعیت اجتماعی تلقی میشود. در این زمینه، توجه بهمقوله تنظیمگری اجتماعی امری حیاتی برای استمرار بقای دولتهای سیاسی و تثبیت حیات جامعه است؛ از طریق توجه به این امر، میتوان عرصه اجتماعی را از اسارت عرصههای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی خارج کرده و بسترهای لازم برای حیات اجتماعی پویا و پایدار در جامعه را فراهم کرد.
تحقق امر تنظیمگری اجتماعی توسط دولتها، در صورت وجود التفات و اراده در این راستا، میتواند در گامهای مختلفی از چرخه سیاستگذاری و متناسب با اقتضائات آن انجام پذیرد. در این زمینه، یکی از مهمترین گلوگاههای سیاستی که امکان انجام تنظیمگری اجتماعی توسط دولت در آن بیش از سایر مراحل سیاستگذاری وجود دارد، نظام بودجهریزی است. اگرچه بودجهریزی بهعنوان سند مالی دولت در ظاهر ماهیتی صرفاً اقتصادی دارد، اما درعینحال امکان تحقق کارکرد تنظیمگری اجتماعی از طریق آن بیش از سایر فعالیتهای دولت است؛ چراکه، بودجه سنواتی مهمترین سند سیاستگذاری اقتصادی و اجتماعی دولتها محسوب میشود که بهصورت سالیانه و منظم به تدوین و اجرای آن اهتمام دارند. لذا، به میزانی که نظام بودجهریزی مبتنیبر حساسیت به شاخصهای وضعیت اجتماعی تدوین و صورتبندی شود، میتواند کارکرد تنظیمگری اجتماعی ایفا نماید؛ همچنین، عدم توجه به نسبت بودجهریزی با مقوله تنظیمگری اجتماعی، میتواند آثار و تبعات گستردهای برای نظام حکمرانی و نیز جامعه در پی داشته باشد. اهمیت بودجه بیش از یک سند مالی است چراکه شناخت دولت از مسائل و چالشهای کشور، نحوه اولویتبندی مسائل و راهحلهای انتخاب شده -که بیانگر رویکردهای دولت هستند- را نشان میدهد. این سند زمینه گفتگوی قوه مقننه و مردم با دولتها را نیز فراهم میکند. در این سند عملکرد دولت و سیاستگذاریها در قالب بودجه مشخص میشود و بهطور مشخص رفتار دولت، عملکرد سایر بازیگران حاضر در اقتصاد را تحت تأثیر قرار میدهد. درواقع انتخاب هزینهها، شیوه و محل تأمین مالی آنها بهنوعی چشمانداز عملکرد دولتها را طی سال آینده برای سایر بازیگران اقتصادی مشخص میکند. گفتنی است سیاستهای بودجهای تنها به ابعاد اقتصادی محدود نمیشود و علاوهبر اینکه بهطور مستقیم رفاه عموم مردم را تحت تأثیر قرار میدهد، سند بودجه بههمراه خود پیامدهای اجتماعی مختلفی نیز بهدنبال دارد.
در این مطالعه تلاش شد قوانین بودجه دولت و نظام بودجهریزی از منظر کارکردهای تنظیمگری اجتماعی مورد ارزیابی قرار گیرد. این هدف از طریق بررسی دو بخش اساسی سند بودجه، منابع و مصارف، و ناترازیهای موجود در اجزای مختلف هریک از این دو بخش انجام پذیرفت. کژکارکردی نظام بودجهریزی در بخش منابع میتواند منجر به ایجاد بیعدالتی مالیاتی، پیشخور کردن منابع، بیعدالتی نسلی و تورم شده و در جهت عدم تنظیمگری اجتماعی حرکت کند. در بخش مصارف نیز، عدم توجه به الزامات تنظیمگری اجتماعی میتواند انواعی از نابرابریها و عدم تعادلهای فضایی و منطقهای را در پی آورد. درنهایت، سردرگمی و ناتوانی دولتها در تراز کردن منابع و مصارف با التزام به کارکردهای تنظیم اجتماعی، حاکی از فقدان نظریه سیاستی حکمرانی در نظام بودجهریزی یا عدم توان دولت در اجرای آن است.
بررسی روند تغییرات بودجه دولت در طول سالهای 1395 تا 1402 نشان میدهد؛ بودجه کل کشور در طی 8 سال مورد بررسی، بیش از 5 برابر شده و در طی سالهای مورد بررسی، رشد بودجه همواره بیشتر از 30 درصد بوده است.
اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها (مالیات و سایر درآمدها)، واگذاری داراییهای سرمایهای و واگذاری داراییهای مالی است؛ رصد وضعیت و روند تغییرات هریک از اجزای منابع عمومی دولت طی سالهای اخیر، نشاندهنده بیتوجهی منطق حاکم بر این مقولهها با امر تنظیمگری اجتماعی است. در شرایطی که دولت باید در نظام بودجهریزی بهسمت شیوههای تأمین مالی پایدار و مبتنیبر عدالت اجتمالی- اقتصادی حرکت نماید، بررسی ارقام برآوردی مربوط به درآمدهای مالیاتی، واگذاری داراییهای سرمایهای و واگذاری داراییهای مالی حاکی از روندی غیراجتماعی و یا حتی ضداجتماعی است. چراکه، دولت در هریک از اجزای اصلی نظام تأمین مالی دچار کژکارکردی بوده است. اگرچه منابع برآورد شده از محل واگذاری داراییهای سرمایهای، در برخی سالها رشد متوسط 40 درصد را تجربه کرده و سالهایی نظیر 1397 برآورد منابع از محل واگذاری داراییهای سرمایهای نسبت به سال قبلتر کاهش یافته است؛ اما درمجموع تحت تأثیر بازار جهانی نفت این روند نوسانی بوده و عموماً دولتها در زمان تنظیم لایحه بودجه در این بخش دچار بیشبرآوردی شده و این موضوع در مراحل بعد منجر به کسری بودجه و نیاز رجوع دولت به واگذاری داراییهای مالی میگردد. این وضعیت از جهات مختلف به ثبات اجتماعی جامعه آسیب وارد میکند؛ از یکسو، تکیه صرف و بیش از حد دولتها بر واگذاری داراییهای سرمایهای (عمدتاً صدور نفت خام)، هم جمعیت فعال کشور را از فرصتهای بالقوه اشتغال در صنایع جانبی و تکمیلی محروم میکند و هم با پیشخور کردن منابع ملی، عدالت بیننسلی را تحت تأثیر قرار میدهد.
در عرصه حکمرانی نظام مالیاتی کارکردهای مختلفی نظیر ابزار درآمدی، ابزار تنظیمگری اقتصادی و اجتماعی دارد. مهمترین هدف از وضع مالیات در بُعد اجتماعی، تصحیح نابرابریهای درآمدی و کاهش فاصله طبقاتی است که میتوان از آن بهعنوان یک تنظیمگر اجتماعی با اهمیت یاد کرد. با این نگاه، سهم گروههای مختلف از مالیات در قوانین بودجه، میزان عدالت مالیاتی در بودجه را نمایش میدهد. بررسی قوانین بودجه نشان داد، برآورد درآمدهای مالیاتی دولت در قوانین بودجه طی سالهای 1395 تا 1402 حدود 8.6 برابر شده و از رقم 103.8 هزار میلیارد تومان به 894.5 هزار میلیارد تومان رسیده است.
در زمینه درآمدهای مالیاتی و نسبت آن با تنظیمگری اجتماعی میتوان به نکات مختلفی اشاره داشت. بزرگترین جزء درآمدهای مالیاتی، مالیات بر کالاها و خدمات است که طی دوره مورد بررسی بهطور متوسط سهم 37 درصدی داشته است. پس از آن، جزء مالیات بر اشخاص حقوقی بزرگترین سهم را در درآمدهای مالیاتی دارد که طی دوره مورد بررسی بهطور متوسط سهم 27 درصدی را داشته و در قانون بودجه سال 1402 سهم آن 32.8 درصد بوده است. مالیات بر ثروت نیز کوچکترین جزء درآمدهای مالیاتی است و سهمی کمتر از 5 درصد را بهخود اختصاص داده است و با اینکه طی سالهای مورد بررسی روند صعودی را داشته، اما همچنان از شرایط ایدهآل فاصله دارد. میزان، نوع و روند تغییر درآمدهای مالیاتی از مسیرهای مختلف میتواند به زیستاجتماعی پایدار مردم و رابطه ایشان با دولت خلل وارد نماید؛ زیرا از یک طرف در سالهای گذشته مالیات بر اشخاص حقوقی رشدهای 125.7 و 119.8 درصدی داشته که این روند بهشدت ضدتولید است. چراکه اشخاص حقوقی که همان بنگاههای تولیدی هستند، میتوانند بزرگترین نقش را در وضعیت اقتصاد بازی کنند و فشار بار مالیاتی بر بنگاهها ، منجر به تعمیق رکود در درجه نخست و کاهش منابع درآمد دولتی بهتبع آن خواهد شد. بررسی سهم گروههای مختلف از مالیات در قوانین بودجه نشان میدهد در سال 1402 مالیات بر درآمد و مالیات بر شرکتها (اشخاص حقوقی) درمجموع حدود 46 درصد از مالیات پرداختی را تشکیل میدهند. این درحالی است که مالیات بر ثروت تنها 4.5 درصد از پایه مالیاتی سال 1402 را شکل میدهد. بهعبارت دیگر، حقوقبگیران ثابت و بنگاههای تولیدی اصلیترین بار مالیاتی را بر دوش میکشند و برخلاف نگاه عدالت مالیاتی، ثروتمندان که بهدلیل برخورداری مالی بالاتر، بهره بیشتری از امکانات ملی دارند؛ کمترین بار مالیاتی را بر دوش میکشند. ازسوی دیگر، کمتوجهی به لزوم پرداختن به جزء مالیات بر ثروت در درآمدهای مالیاتی، تحقق عدالت اجتماعی را با چالش مواجه کرده است.
با توجه به آنچه گفته شد؛ بهنظر میرسد سازوکار اجرایی شدن نظام مالیاتی در ایران با وجود تلاشهای گسترده برای تحقق عدالت اجتماعی مالیاتی، بهدلیل بیتوجهی به عنصر مالیات در دهههای گذشته بهعنوان عاملی مؤثر در نظام بودجهریزی، همچنان با وضعیت مطلوب فاصله وجود دارد و برای تحقق این امر مهم نیازمند تأمل و تدبیر کارشناسی است. بهنحوی که نظام مالیاتی بر مدار عدالت اجتماعی استوار گردد و عاملی در کنترل و کاهش نابرابریهای اجتماعی باشد؛ در غیر این صورت نظام مالیاتی نهتنها کارکرد تنظیمگری اقتصادی و اجتماعی خود را محقق نمیکند و در مسیر تعادلبخشی جامعه حرکت نمیکند؛ بلکه سازوکارهای اجرایی مولد نابرابریهای اجتماعی و تقویت شکاف طبقاتی میشود. زیرا نظام مالیاتی و بودجه در هر دو ساحت مالیاتستانی (منابع) و توزیع (مصارف)، کارویژههای اجتماعی خود را از دست داده اند و صرفاً در میدانی اقتصادی بدون توجه به ملاحظات اجتماعی تعریف میشوند و تأمین هزینههای اداره کشور مهمترین توجیه فعالیت آن تلقی میشود. غلبه چنین رویکردی بر عملکرد نظام مالیاتی، نهتنها دامنه نفوذ و اثرگذاری آن را در تنظیمگری نظام حکمرانی اجتماعی تعدیل میکند؛ بلکه کژکارکردیهای آن در عرصههای اجتماعی نیز بیشتر نمایان میشود. غلبه این نوع نگاه صرف اقتصادی بهمقوله مالیات، باعث شده است که مالیات بهعنوان پروژه مشترک دولت و جامعه محسوب نشود و عملاً در صورت عدم همراهی جامعه، حداقل هدف دولت نیز محقق نشود. بنابراین باید اهمیت این نکته را درک کرد که مالیات نباید صرفاً هدف درآمدی دولت باشد؛ بلکه مالیات باید مهمترین ابزار تنظیمگری اجتماعی و مهمترین پروژه ائتلافی و مشترک دولت و جامعه باشد و بهبیان سادهتر، مالیات ابزاری برای تحقق عدالت اجتماعی تعریف شود که در صورت غلبه چنین نگرشی است که میتوان بهسمت حکمرانی اجتماعی حرکت کرد.
بررسی تناسب دخلوخرج عمومی دولت حاکی از بروز نابرابریهای اجتماعی است. اگرچه قوانین بودجه بهشکل تراز نوشته میشود؛ اما در عمل ممکن است؛ ارقام برآورد شده در بودجه تحقق پیدا نکند. در زمان عدم تحقق منابع بودجه، تجارب پیشین نشان میدهد؛ هزینههای جاری عمدتاً تحقق پیدا کرده و در سمت مصارف این تملک داراییهای سرمایهای است که تأمین مالی نشده و با عدم تحقق مواجه میشوند و تراز سرمایهای بودجه را برهم میزند. بخشی از کسری بودجه صورت گرفته نیز از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی تأمین مالی میشود که منجر به رشد نقدینگی در اقتصاد شده و تورم خلق میکند. ارزیابی ترازهای بودجهای این واقعیت را آشکار کرد که کسری تراز عملیاتی در طی دهه 90 بهویژه از سال 1395 روند روبه رشدی را سپری کرده و در سالهای 1400 و 1401 بیشترین کسری تراز عملیاتی ثبت شده است. در این راستا، دولتها برای پاسخگویی به مسئله کسری تراز عملیاتی بودجه عمومی، تلاش کردهاند که این شکاف را از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی جبران نمایند. محصول این شیوه جبران کسری بودجه، شدت گرفتن تورم و ظهور نابرابریهای اجتماعی است.
سمت دیگر بودجه عمومی دولت، مصارف عمومی دولت است که اجزای آن شامل هزینهها، تملک داراییهای سرمایهای و تملک داراییهای مالی است. مصارف عمومی دولت طی دوره مورد بررسی (1402-1395) حدود 7.1 برابر شده و اجزای آن نیز مطابق با سیاستگذاریهای دولت در قالب بودجه افزایش یافتهاند، بهطوریکه، هزینههای جاری دولت حدود 7.1 برابر، تملک داراییهای سرمایهای نیز 6.5 برابر و تملک داراییهای مالی حدود 8.6 برابر شده است. از لحاظ ترکیب مصارف، بزرگترین بخش مصارف عمومی دولت، هزینههای جاری است که بهطور متوسط سهم 75 درصدی از مصارف عمومی دولت دارد. در قانون بودجه 1402 سهم هزینههای جاری از مصارف عمومی دولت 72.5 درصد بوده است. دومین بخش از مصارف عمومی دولت، تملک داراییهای سرمایهای یا بهعبارتی هزینههای عمرانی است که در قوانین بودجه بهطور متوسط سهم 17 درصدی دارد. سومین محل مصارف عمومی دولت، تملک داراییهای مالی یا بازپرداخت دیون دولت است که بهطور متوسط سهمی کمتر از 10 درصد از مصارف عمومی دولت دارد.
سه تراز مهم بودجهای شامل «تراز عملیاتی»، «خالص داراییهای سرمایهای» و «خالص داراییهای مالی» است. ناگفته مشخص است که جبران کسری تراز عملیاتی بودجه دولت توسط مازاد، دو تراز خالص داراییهای سرمایهای و خالص داراییهای مالی پوشش داده میشود. بهعبارت دقیقتر، مازاد درآمدهای عمرانی صرف پوشش کسری در درآمدهای جاری شده است. بهعلاوه هر زمان دولت در تأمین درآمدهای نفتی با چالش مواجه بوده از طریق استقراض (واگذاری داراییهای مالی)، کسری تراز عملیاتی تأمین مالی شده است.
بودجه دولت علاوهبر تراز مالی منابع و مصارف دولت، اهداف سیاستگذاری در حوزههای اقتصادی و اجتماعی را دنبال میکند. ارزیابی قوانین بودجه این واقعیت را آشکار کرد که شیوه بودجهریزی دولت، قانون بودجه سنواتی را به تنظیم یک تراز حسابداری تنزل داده و پیامد این شیوه بودجهریزی بروز چالشها و حتی گاهاً بحرانهای اجتماعی در جامعه شده است. برخی از مهمترین پیامدهای اجتماعی شناسایی شده در این مطالعه عبارت است از عدم تناسب دخلوخرج عمومی دولت و ظهور نابرابریهای اجتماعی، ضعف عدالت مالیاتی در بودجه، کاهش عدالت نسلی و پیشخور کردن منابع، مزمن شدن بدهیهای دولت و بازتولید مسائل اجتماعی، توزیع ناعادلانه اعتبارات عمرانی و شکلگیری قطبهای رشد ناموزون و غیرفراگیر، نابرابری در توزیع اعتبارات محرومیتزدایی، شدت گرفتن تورم و نابرابریهای اجتماعی، تعمیق شکاف طبقاتی و تداوم تلهفقر فقرا، عدم تعادل منطقهای، ناپایداری و تقویت شکاف مرکز- پیرامون، تداوم الگوهای مهاجرتی از استانهای کمتر برخوردار به استانهای برخوردار و بههمریختگی نظم اجتماعی و گسترش اجتماع در حاشیه، برهمخوردن نسبت جنسی مناطق، نابرابریهای رفاهی، نابرابریهای ناشی از توزیع اعتبارات بیمهای، نابرابریهای ناشی از توزیع اعتبارات حمایتی، نابرابری درآمد پایه همگانی (یارانهای)، ناپایداری سلامت در جامعه، نابرابری آموزشی، ناپایداری نظام حمایتهای اجتماعی، فرسایش سرمایه اجتماعی و کاهش مشارکت مردمی، احساس محرومیت نسبی و نارضایتیهای عمومی و کمتوجهی به سطح تابآوری اجتماعی جامعه. در مطالعه حاضر هریک از پیامدهای نامبرده به تفصیل مورد ارزیابی قرار گرفت.
مقایسه دو تراز عملیاتی و سرمایهای نشان میدهد منابع عمرانی صرف پوشش هزینههای جاری میشود و از حیث عدالت نسلی نیز بودجهریزی کشور با نقص مواجه است. در تراز عملیاتی، کسری نشاندهنده خلق مخارج بیش از توانایی خلق درآمد است؛ یعنی نسل حاضر بیش از توان درآمدزایی خود خرج میکند. در تراز سرمایهای، مازاد بهمنزله صرف کردن منابع سرمایهای و بیننسلی در محلی غیر از سرمایهگذاری است که غالباً در محل جاری صرف میشود، یعنی درآمدهای عمرانی که همه نسلها از آن سهم دارند صرف نسل جاری میشود. بررسی بودجه دولت نشان میدهد نهتنها عملیات جاری دولت از طریق انواع استقراض برای تأمین کسری بودجه، به تحمیل بار تورمی در اقتصاد و پیامدهای اجتماعی ناشی از آن دامن میزند، بلکه عملیات جاری دولت بر عملیات عمرانی چیره شده است؛ چنانچه تراز عملیاتی در طول سالهای 1395 تا 1402 در قانون بودجه از کسری 56.4 هزار میلیارد تومانی به کسری 476.1 هزار میلیارد تومانی رسیده (8.2 برابر شده) و مازاد خالص واگذاری داراییهای سرمایهای از 21.6 هزار میلیارد تومان به 383.9 هزار میلیارد تومان رسیده (10.2 برابر شده) است. این بهمعنای آن است که روند سیطره روزمرگی بر برنامهریزی توسعهای نیز در طول زمان در حال شدت گرفتن است.
بررسی بودجههای سالیانه دولتها نشان میدهد که مصارف عمومی دولت روند افزایشی را طی کرده و بهعنوان مثال طی سالهای 1395 تا 1401 از 214 هزار میلیارد تومان به 999 هزار میلیارد تومان رسیده، یعنی 4.7 برابر شده است. مطابق با دادههای مرکز آمار ایران در همین دوره سطح عمومی قیمتها نیز حدود 6 برابر شده یعنی شاخص کل قیمت مصرفکننده از 100 در سال 1395 به 615 در آذرماه 1401 رسیده است. اگر چه در نگاه اول مقایسه این ارقام نشان میدهد مصارف حقیقی دولت در دوره یاد شده کاهش یافته است، اما بررسی ترازهای بودجهای، کسری بودجه پنهان در ترازها و نحوه تأمین مالی این کسری نشان میدهد؛ عامل اصلی شتاب گرفتن رشد قیمتها (تورم) در اقتصاد ایران، دولت و بیانضباطی مالی در بودجهریزی است. تکرار این روند در قوانین بودجه و عملکرد آنها این واقعیت را آشکار میکند که بدهیهای دولت و ناترازی بودجه ماهیت مزمن پیدا کرده است.
از یکسو مزمن شدن تورم در اقتصاد ایران محصول بیانضباطی مالی دولت و کسری بودجه مداوم است و نتیجه آن تورم و فشار بر زندگیهای اجتماعی است. ازسوی دیگر، رشد ارقام بودجهای و فربه شدن منابع مورد نیاز برای ایفای تعهدات دولت در حال حاضر، خود محصول شتاب بالای قیمتها در اقتصاد است. اثر تورم و شدت گرفتن آن بر فقر و گسترش نابرابریهای اجتماعی را میتوان در افزایش سهم هزینه نیازهای اولیه در دهکهای پایین درآمدی دنبال کرد؛ برای مثال افزایش تورم باعث میشود خانوارهای کمدرآمد از نیازهایی مانند سلامت، کالاهای فرهنگی، آموزش و ... چشمپوشی کرده تا توانایی تأمین نیازهای اولیه خود مانند مسکن و خوراک (معیشت اولیه) را داشته باشند. سهم هزینه خوراکی از هزینه خانوار دهک اول 45 درصد و برای دهک دهم 20 درصد است. این بهمعنای آن است که دهک اول برای پوشش هزینههای خوراکی از بسیاری از هزینههای آموزشی، فراغت و بهداشتی چشمپوشی میکند، هزینههایی که میتواند کیفیت زندگی و سرمایه انسانی را افزایش دهد.
توزیع ناعادلانه اعتبارات عمرانی نیز بهشکلگیری قطبهای رشد ناموزون و غیرفراگیر منجر شده است. اهمیت توزیع عادلانه هزینههای عمرانی در آن است که با افزایش زیرساختها و سرمایهگذاریهای زیربنایی در یک منطقه، توان خلق ارزشافزوده منطقه افزایش مییابد و چشمانداز رشد اقتصادی، اشتغال بیشتر و درآمد بالاتر برای مردم بومی منطقه را به ارمغان میآورد. در مقابل، محروم ماندن یک منطقه از هزینههای عمرانی و سهمبری کمتر منجر به ظرفیت تولیدی پایینتر، اشتغالزایی کمتر و بنابراین شدت گرفتن بیکاری، محرومیت و فقر در منطقه میشود. بررسی عملکرد بودجهریزی نشان داد؛ که نحوه توزیع هزینههای عمرانی بین استانها نیز بر عدم توازن منطقهای کشور دامن زده است.
یکی از بزرگترین دلایل تورم، کسری بودجه دولت و شیوه تأمین مالی آن یعنی استقراض از شبکه بانکی است. بنابراین شیوه بودجهریزی در ایران بهگونهای است که با رشد غیرموجه هزینهها و بیشبرآورد منابع برای تراز نمایش دادن بودجه بهشکل صوری، پیامدی جز کسری بودجه و انتقال آن به مردم از طریق تورم نداشته است. این موضوع با فلسفه وجود دولت که تنظیمگری اجتماعی و فراهم کردن رفاه و بهبود توزیع درآمد بوده در تضاد است؛ چراکه تورم به کاهش ارزش حقیقی درآمدهای افراد و قدرت خرید آنها منجر میشود و محصول این شرایط کاهش رفاه است. روند نزولی درآمد سرانه (درآمد سرانه از 7.4 میلیون تومان در سال 1390 به 5.2 میلیون تومان در سال 1401 تنزل یافته است) فقیرتر شدن مردم ایران را تأیید میکند و گواه بر این امر است که حکمرانی بودجهگویی، تعهدی به مسئله فقر و نابرابریهای اجتماعی ندارد؛ چراکه در دو بخش منابع و مصارف آن نهتنها به نقش تنظیمگری اجتماعی خود نزدیک نشده؛ بلکه عملکرد آن منجر به تولید و بازتولید نابرابری و فقر شده است.
همچنین شدت گرفتن تورم و عدم تناسب تورم (تورم طبقاتی) باعث شده سهم طبقات مختلف درآمدی از تله تورم متفاوت باشد و محصول آن تعمیق شکاف طبقاتی و تداوم فقر شود. روند افزایشی تورم که بهطور مداوم از قدرت خرید خانوارها میکاهد، انتظار شدت گرفتن نابرابری و فقر را افزایش میدهد. چراکه اگرچه تورم مخارج جاری دهکهای بالای درآمدی را افزایش میدهد؛ اما درمقابل بهدلیل اینکه این دهکها از داراییهای سرمایهای مختلفی برخوردار هستند، با شدت گرفتن تورم، عایدی سرمایهای شامل حال داراییهای آنها شده و از این لحاظ از تورم سود میبرند. واکنش بازارها به این وضعیت بهنحوی باعث شده است که کالاهای مصرفی نیز به کالای سرمایهای تبدیل شوند و نظم بازارهای اقتصادی را نیز برهم بزند.
از دیگر پیامدهای بودجهریزی ناعادلانه و نابرابری در بهرهمندی از منابع عمومی کشور، تمرکز روزافزون جمعیت و فعالیتها در برخی از مناطق است که منجر به برهمخوردن توازن و تعادل منطقهای در کشور خواهد شد. بررسی شواهد مختلف در زمینه نحوه تراکم و پراکندگی شرکت ها، سهم استانها از تولید ناخالص ملی، شاخص استاندارد زندگی در مناطق و میزان مشارکت اقتصادی در کشور نشان میدهد؛ ایران دچار نوعی عدم توازن منطقهای است و توزیع فرصتها بهگونهای عادلانه نیست. بهعنوان مثال، سهم تهران از تولید ناخالص داخلی 1.6 برابر سهم این استان از جمعیت است. این درحالی است که این شاخص در سیستان و بلوچستان 0.4 و در استانهای خراسان شمالی، چهارمحال و بختیاری، لرستان، گلستان، کردستان و آذربایجان غربی، حدود 0.5 بوده و تنها استانهای ایلام، قزوین، مازندران و زنجان در محدوده تعادل میانه هستند. شکاف این شاخص بین دوسر طیف حدود 8.6 برابر است. شکاف 8.6 برابری بین استانهای مختلف چنان زیاد است که میتواند تمام نهادهای مادی، معنوی و انسانی را به حرکت وادارد.
علاوهبر آن توزیع ناعادلانه پروژههای عمرانی، سطح دسترسی آحاد مردم کشور به زیرساختها و معیارهای بهبوددهنده کیفیت زندگی را تحت تأثیر قرار میدهد. چنانچه بررسی شاخص استاندارد زندگی نشان میدهد این شاخص در استانهای کمبرخوردار به نسبت استانهای برخوردار بسیار پایین است. بهعنوان مثال، این شاخص برای استانهای سیستان و بلوچستان، هرمزگان، بوشهر، کرمان، خراسان جنوبی، ایلام، خراسان رضوی، خراسان جنوبی و شمالی، لرستان و آذربایجان غربی کمتر از متوسط کل کشور است. درمقابل، تهران بیشترین دسترسیهای تعیینکننده کیفیت زندگی را داشته و استانهای گیلان، اردبیل و مازندران نیز پس از آن قرار دارند.
نتیجه این نابرابریها در دسترسیها و کیفیت زندگی بهشکلگیری الگوهای مهاجرتی از استانهای کمتر برخوردار به استانهای برخوردار و بههمریختگی نظم اجتماعی و گسترش اجتماع در حاشیه شهرها منجر شده است. استانهای تهران، البرز، یزد، اصفهان، سمنان، قم بهترتیب بیشترین مهاجرپذیری را داشتهاند. درمقابل، استانهای خوزستان، لرستان، کرمانشاه، همدان، سیستان و بلوچستان، چهارمحال و بختیاری، بیشترین مهاجرفرستی را داشتهاند. ازاینرو، میتوان استنباط کرد که استانهایی که کمترین سهم را در تولید ناخالص ملی داشتهاند و همچنین شاخص استاندارد زندگی پایینی دارند، بیشترین میزان آمار مهاجرفرستی را نیز تجربه کردهاند که عموماً این مهاجرتها بیشتر ازسوی گروههای در سن کار رخ داده و بهنوعی مهاجرت سرمایهها از مناطق کمتر برخوردار به مناطق برخوردار رخ داده است.
از دیگر پیامدهای توزیع اعتبارات بودجهای، نابرابریهای رفاهی، سلامتی و آموزشی است. چنانچه بررسی اعتبارات فصول مختلف هزینهای، شکلگیری و شدت نابرابریهای یاد شده را آشکار میکند. این شرایط در کنار ناپایداری نظام حمایت اجتماعی، به فرسایش سرمایه اجتماعی و کاهش مشارکت مردم در سطوح مختلف منجر شده است. باید به این مهم توجه داشت که سرمایه اجتماعی و اعتماد به حاکمیت، مقدمه هر نوع مشارکت مردمی است. درواقع با توجه به پیامدهای فعلی نظام بودجهریزی کشور، تمایل مردم به مشارکت در بودجهریزی محل تأمل است. پیمایشهای انجام شده، نشان میدهد کژکارکرد تصمیمات اقتصادی پرتکرارترین عامل کاهش سرمایه اجتماعی بوده و مؤثرتر از سایر ابعاد حکمرانی بر زندگی روزمره مردم اثر گذاشته است. کنارهم قرار گرفتن رخدادهای چندبعدی همچون تورم عمومی ازجمله مسکن، نوسانات بورسی، کمبود در تأمین کالا و خدمات اساسی، حقوق اقشاری همچون معلمان و بازنشستگان، پیشبینی افزایش تصاعدی قیمت ارز و رکود در برابر افزایش بودجه نهادهای فرادولتی و فساد اقتصادی ازجمله مواردی است که ردپای آن در برنامههای بودجه وجود دارد و سرمایه اجتماعی را کاهش میدهد.
نظام بودجهریزی ممکن است در ابعاد گوناگون برنامهریزی و اجرا، سبب ایجاد نارضایتی عمومی شود؛ بیتوجهی و گسترش این نارضایتی، به اعتراض گروههای بیقدرت منجر میشود. نارضایتی عمومی عوامل مختلفی دارد که محرومیت نسبی یکی از ریشههای ذهنی آن است. شدت گرفتن شکاف طبقاتی، افزایش فقر و کاهش مداوم قدرت خرید مردم بهدلیل تورم مزمن وضعیت معیشتی افراد و بهتبع آن، وضعیت روانی مردم را بهشدت آسیبپذیر کرده است. درنهایت میتوان ادعا کرد، که سیاستگذاری دولت در قالب قوانین بودجه سالیانه نتوانسته است اصول برنامههای حمایتی و اجتماعی را محقق کند و قدرت خرید خانوارهای ایرانی بهطور مداوم در حال کاهش است. این بهمعنای آن است که هر سال از تعداد افرادی که از درآمد شایسته برخوردار هستند، کاسته شده و به افرادی که نیازمند چتر حمایتی دولت هستند افزوده میشود.
نتایج این مطالعه نشان میدهد بیتوجهی به آثار اجتماعی تصمیمات و نبود گزارش پیوست اجتماعی در قوانین بودجه ریشه بروز پیامدهای اجتماعی یاد شده است. اگرچه مطابق با بند «2» جز «الف» قانون برنامه ششم توسعه بر «تهیه پیوست اجتماعی در طراحی کلیه برنامههای کلان توسعهای، ملی و بومی با توجه به آثار محیطی آنها و بهمنظور کنترل آثار یاد شده و پیشگیری از ناهنجاریها و آسیبهای اجتماعی» تأکید شده و همچنین بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مبنیبر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور» است، قوانین بودجه دارای گزارش پیوست اجتماعی نیستند. هر تصمیم و اقدام کلان در نظام حکمرانی که آثار عمومی و گستردهای را در پی دارد؛ باید پیش از اجرا مورد ارزیابی کارشناسی قرار گیرد و پیامدهای اجتماعی احتمالی مترتب به اجرای آن سیاست برآورد شود. درعینحال، در چارچوب تدوین لوایح بودجه سالیانه به این مهم توجهی نشده است.
بهنظر میرسد؛ قوانین بودجه سنواتی گویی برنامه منسجم و خلاقانهای در ساحت مقابله با بسترهای تولید فقر و نابرابری نداشته است و دولتهای مختلف بیشتر تابع رویههای بودجهای بودهاند تا اینکه اقدام به اصلاح ساختارهای کلان بودجهای نمایند و تداوم نظام بودجهریزی پیشین با همان سازوکار و کیفیت قبلی مبنای کار و عمل همه دولتها بوده است. این درحالی است که جامعه امروز ایران با انباشتی از مسائل و آسیبهای اجتماعی مواجه است که تأخیر در اقدام عملی برای کنترل و کاهش آنها، هزینههای سیاسی و اجتماعی بسیاری را بههمراه خواهد داشت. ثبت رکوردهای جدید تورم در سال اخیر و تداوم آن در سال آینده، رشد اقتصادی منفی در طی این سالها و ابهام در روند آینده در این عرصه، تداوم روند افزایشی ضریب جینی و نرخ فقر، گواه بر کاهش شدید درآمد حقیقی و رفاه خانوار در سال آینده است که بودجه فعلی باید دارای چشمانداز و برنامهای واضح برای ابرچالشهای پیشروی آن باشد؛ اما اسناد بودجهای ارائه شده فاقد این رویکرد و بینش سیاستی است و گویی این منطق بودجهریزی تعهدی به کاهش فقر و محرومیت جامعه ندارد. بهطوریکه مهمترین حکم بودجهای حوزه محرومیتزدایی درخصوص رصد و پایش محرومیت در کشور با عنوان «راهاندازی سامانه بهرهمندی ایرانیان و بهروزرسانی شاخصهای محرومیت موضوع تبصره «۱۷» قانون بودجه 1401» بیآنکه دولت در سال جاری نسبت به اجرا و استقرار این سامانه اقدام قابل دفاعی انجام داده باشد؛ در قانون بودجه سال 1402 حذف شده است. علاوهبر این، همچنان در این سالها کمتر از 36 درصد از اعتبارات مصوب از محل قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته» در راستای کاهش محرومیتهای اجتماعی تخصیص داده شده است که این امر گواه بر کمتوجهی و ضعف سیاستهای حمایتی و محرومیتزدایی در کشور است. در چنین وضعیتی بهنظر میرسد، تداوم رویههای بودجهریزی سنوات گذشته راهحلی برای کنترل مسائل و مشکلات جامعه نیست و نیازمند اتخاذ رویکردهای سیاستی جدید در چرخه خطمشیگذاری اجتماعی است.
با توجه به آنچه گفته شد؛ این سازوکار بودجهریزی صرفاً متکی بر منطق اقتصادی و حسابداری با تقلیل دادن ماهیت و نقش تنظیمگیر اجتماعی آن به ابزاری صرفاً درآمدی و معطوف به خزانه اقتصادی دولت و بیتوجه به خزانه اجتماعی مردم عملاً کارویژههای حیات بخش حکمرانی بودجه ای را با چالش روبهرو ساخته است. این درحالی است که رسالت دولت، تنظیمگری اجتماعی برای کنترل و مهار نابرابریها و دفاع و حمایت از حقوق اجتماعی جامعه است.
باید توجه کرد که مسائل و آسیبهای اجتماعی ماهیتی فرارونده، برگشتپذیر و سیال دارند و هرگونه توقف و تأخیر و سیاستگذاری غیراجتماعی، ممکن است منجر به بیاثر شدن و خنثیسازی اقدامات پیشین و تحمیل هزینههای مضاعف گردد. ازاینرو، «بهبود رفاه اجتماعی»، «رفع فقر و نابرابری» و بهصورت کلی تحقق «عدالت اجتماعی» در هر جامعه در گرو اتخاذ سیاستهای اجتماعی صحیح و کارآمد است. وضعیت موجود حاصل برهمکنش «ضعف شرایط اقتصاد کلان» و «ناکارآمدی سیاستهای رفاه اجتماعی» است. شرایط اقتصاد کلان در طی این سالها بهگونهای بوده است که همواره طبقات کمدرآمد از ناحیه تورمهای افسارگسیخته و نرخهای بیکاری بالا متحمل رنجهای فراوانی شدهاند و بهعلاوه همین موضوع در ناکارآمدی سیاستهای رفاهی نیز نقش ویژهای داشته است. ازسوی دیگر، آشفتگی در سیاستگذاری نظام رفاه و تأمین اجتماعی بهدلایل زیادی ازجمله تعدد نهادهای مسئول و متولی، عدم ضمانت اجرای لازم برخی از احکام اسناد بالادستی و همچنین نظام بودجهریزی نامطلوب، رصدناپذیر بودن عملکرد دستگاههای اجرایی، همپوشانی و توازی وظایف دستگاههای حمایتی و فقدان یکپارچگی در ارائه خدمات رفاهی موجب هدررفت منابع و تأمین نشدن نیازهای جامعه هدف این سیاستها شده است.
مرور تصمیمات و اقدامات بازیگران حکمرانی طی دهههای اخیر نشان میدهد، اگرچه روح اجتماعی در متن سیاستهای کلان دیده میشود؛ اما دولتها و بازیگران مؤثر در جهتدهی به قوانین بهنحوی عمل کردهاند که گویی از نقش تنظیمگری اجتماعی غافل شدهاند؛ چراکه قانون بودجه بهعنوان مهمترین گلوگاه ارتباطی دولت با جامعه، تابع قواعد علمی و روشمند سیاستگذاری اجتماعی نبودهاند و با مسائلی از قبیل نبود رویکرد اجتماعی منسجم و مبتنیبر نظام مسئلهیابی و اولویتبندی مسائل، عدم تمرکز و انسجام نظری کافی، عدم صورتبندی شفاف از مسیر اقدامات، عدم توافق بر سر اهداف سیاستها و برنامهها، اتکای صرف به توجیه اقتصادی و فنی تصمیمات و اقدامات و ضعف سویههای اجتماعی در تصمیمسازیها و تصمیمگیریها مواجه بوده است (یوسفوند، 1400). این امر باعث شده بهرغم تلاشهای بسیار نظام حکمرانی در قانونگذاری و نگارش انواع اسناد سیاستی، چرخه سیاستگذاری اجتماعی در ایران تکمیل نشود و با بیشترین هزینههای ممکن، کمترین رضایت عمومی حاصل گردد. در چنین شرایطی سیاستگذار برای پوشش ضعفها و کاستیهای گذشته با سیاستگذاری جدید و شتابزده، عرصه را بر خود تنگتر کرده و خسارتهای جدیدی را متوجه جامعه کرده است. بهطوریکه ناخواسته، فقر، نابرابری و آسیب اجتماعی را تولید و بازتولید کرده است. این شیوه عمل کارگزاران به این معناست که همچنان نسبت به بسترها و سرمنشأهای تولید فقر و نابرابری بیتوجه هستند و درعینحال صرفاً روشهای تسکینی و موقتی مبنای عمل آنهاست. زیرا تاکنون عمده تصمیمگیریها بهصورت یکسویه و متکی بر توجیه اقتصادی- سیاسی و مهندسی (از قبیل افزایش قیمت حاملهای انرژی (بنزین)، طرح مسکن مهر، سیاست حذف ارز ترجیحی، هدفمندسازی یارانهها، طرح تحول سلامت، پروژههای کلان عمرانی از قبیل سدسازیهای بیرویه و ...) بوده و کمتر سویه اجتماعی داشته است. این شیوه سیاستگذاری باعث شده است که طرحها و ایدههای سیاستی با وجود ظاهر عدالتخواهانه و فقرزدا، ولی بهواسطه دوری از منطق و عقلانیت اجتماعی، در عمل یا به اجرا در نیامدهاند و یا در صورت اجرا، در مدت کوتاهی به ضدایده اولیه خود تبدیل شدهاند و حتی مقاومتهای اجتماعی برای اجرای سیاستها نیز بهوجود آمده است. ازاینرو، ضروری است با معیار عقلانیت اجتماعی نقش تنظیمگری اجتماعی بودجه را برای دولتها احیا کرد.
الف) اصلاح ساختاری بودجه با اتکا به منطق تنظیمگری اجتماعی: با توجه به جایگاه و نقش بیبدیل بودجه در نظام حکمرانی باید اذعان داشت که این سند صرفاً مالی دولت؛ باید اجتماعیترین اقدام دولتها باشد و برپایه و معیار امر اجتماعی تنظیم گردد، بهنحوی که جامعه توجه دولت بهخود را در بودجه ملاحظه نماید و بهبیان بهتر خود را اولویت برنامههای دولت بداند که از این طریق بیگانگی جامعه با دولت و سیاستهای آن کمتر میشود و بهمثابه عاملی برای ترمیم و ارتقای سرمایه اجتماعی نظام حکمرانی عمل مینماید. لذا ضروری است که پیش از هر اقدام شوک درمانی، مقطعی و تسکینی توسط دولتها و مجالس، اصلاحات ساختاری بودجه با نگاه اجتماعی در دستورکار قرار گیرد، بهنحوی که در بخش منابع و مصارف نقش تنظیمگری اجتماعی بودجه احیا شود.
ب) احیای نقش تنظیمگری اجتماعی به حکمرانی مالیاتی: نظام مالیاتی بهعنوان یکی از مهمترین تنظیمگرهای اجتماعی– اقتصادی محسوب میشود و در شرایطی که وضعیت اجتماعی جامعه باثبات و سطح اعتماد نهادی مطلوب باشد، میتوان از این امکان بهعنوان پروژه مشترک دولت و جامعه برای تنظیمگری اجتماعی استفاده کرد. به این معنا که مالیات بهعنوان ابزاری برای مهار و کنترل شکاف طبقاتی مورد استفاده قرار گیرد. اما در شرایطی که جامعه و دولت همچنان بر سر نظام مالیاتی بهعنوان پروژه مشترک به تفاهم نرسیدهاند و مالیات را بهمثابه فشار دولت بر جامعه تلقی میکنند، ضروری است که تصمیمگیری درخصوص نظام مالیاتی با احتیاط و متناسب با ملاحظات اجتماعی صورت گیرد. لذا در جهت پایداری منابع بودجهای و اجتناب از راههای تأمین مالی تورمزا و بیثباتکننده اقتصاد، بهبود نظام مالیاتی اولویت دارد. همچنین در جهت عدالت مالیاتی نیز اصلاح پایههای مالیاتی و انسداد راههای فرار مالیاتی با اتکا به شرایط اجتماعی جامعه ضرورت دارد. بنابراین مهمترین اقدام در این امر، تعریف مالیات عادلانه بهعنوان پروژه مشترک میان دولت و جامعه است که از این طریق بتوان امکانی برای بهرهگیری از ابزار مالیاتی بهمنظور تحقق نظام تنظیمگر اجتماعی فراهم کرد. علاوهبر این، سطح دیگر موضوع تنظیمگری اجتماعی نظام بودجهریزی است که باید در تکمیل نظام مالیاتی عمل کرده و مناسبات اجتماعی و اقتصادی را هدایت نماید. ازاینرو؛ ضروری است ساختار کلان حکمرانی قبل از هر اقدامی منطق و مبنای نظری تنظیمگری اجتماعی را فهم نماید و بهجای تصمیمگیریهای غیرکارشناسی شتابزده، در پی اخذ تصمیمگیریهای مبنایی بر آید و ساختارها و رویههای متعارف در نظام مالیاتی و نظام بودجهریزی را اصلاح نماید.
ج) شفافیت در بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات وابسته به دولت: شفافیت و دسترسی به دادهها منبع مهمی برای مشارکت ایجابی مردمی هستند. اما وقتی عموم و حتی نخبگان جامعه، دادههای محدودی از روند حکمرانی در اختیار داشته باشند، مجال برای سوءبرداشت باز میشود. «فقدان شفافیت» در برخی ردیفهای بودجه بهلحاظ اجتماعی قابل تأمل است. فقدان شفافیت در بودجه «شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات وابسته به دولت» که به تنهایی بیش از ۶۰ درصد بودجه کل کشور را تشکیل میدهند، از نقدهایی است که به اکثر قوانین بودجه وارد است.لذا ضروری است که هرساله صورتهای مالی این نهادها در اختیار عموم مردم قرار گیرد.
د) الزام دولت به ارائه گزارش پیوست اجتماعی بودجه: قوانین بودجه مهمترین قوانین دولتها هستند که آثار کلان و ماندگاری را دارا هستند لذا با توجه به اهمیت و جایگاه این قانون، ارائه تهیه و تدوین گزارش پیوست اجتماعی در راستای اجراییسازی بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی (1401) و قوانین برنامه توسعه (6 و 7)، ضرورتی انکارناپذیر است؛ ازاینرو؛ ارائه گزارش پیوست اجتماعی بودجه توسط دولت در هر سال باید الزامی باشد.
ه) شفافیت بودجهای و انضباط مالی: بودجهریزی دولت مبتنیبر عملکرد نیست. عمدتاً منابع در بودجه بهمنظور تراز کردن بودجه بیشبرآورد میشوند و در عملکرد تحقق نیافته و دولت با کسری مواجه میگردد. بهطور معمول برای پوشش کسری از روشهایی استفاده میشود که به رشد پایه پولی و تورم در اقتصاد دامن میزند. ازاینرو؛ ضروری است که برای سامانبخشی به نابسامانیهای مالی، شفافیت بودجهای و انضباط مالی در دستورکار باشد و مجلس شورای اسلامی در دوره جدید پیگیری این مسئله را بهعنوان یکی از مهمترین اقدامات تقنینی و نظارتی خود قرار دهد.
و) توزیع بودجه و طرحهای عمرانی براساس آمایش سرزمین: بخش مصارف بودجه باید بهنحوی تنظیم گردد که بتواند در نقش یک چتر حمایتی و با منطق آمایش سرزمینی از تمام ظرفیتهای توسعهای مناطق استفاده کرد.
توزیع بودجه، بهویژه بودجه عمرانی براساس ملاحظات آمایش سرزمین و مزیتهای منطقهای میتواند به بهبود این بحران کمک کند.
ز) استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه: در طی این سالها عدم استقرار نظام تامین اجتماعی چندلایه را به مسائل عدیده ای از قبیل نبود زیرساختاها و سامانه های اطلاعاتی، کمبود اعتبارات و غیره نسبت داده اند. اما آنجه در این موضوع حائز اهمیت است و مغفول مانده است؛ کم توجهی نظام بودجه ریزی به استقرار این ساختار و سامانه فقرزدا است. لذا ضروری است با عنایت به رسالت تنظیم گری اجتماعی بودجه، ابزارهای حکمرانی در راستای استقرار کامل نظام تاین اجتماعی چند لایه به خدمت گرفته شود.
25.Beckerm, Henk A. (1997) Social Impact Assessment: Method and Experiences in Europe, North America and the Third World. UCL Press.
26.Bressers J. T. (2007). Contextual Interaction Theory and the Issue of Boundary Definition: Governance and Motivation, Cognitions and Resource of Actors. CSTM Series Studies and Reports.
27.hari Mohan Mathur (2011).Social Impact Assessment:A Tool for Planning Better Resettlement. Social Change.
28.Human Development Report 2019: Beyond income, beyond averages, beyond today: Inequalities in human development in the 21st century, Copyright @ 2019 By the United Nations Development Programme 1 UN Plaza, New York, NY 10017 USA
29.Pal, A.L (2010), Beyond policy analaysis:issue management in tyrbukent times, 4th editions, vekson press.
30.Staley S. R. (2006). “Institutional Consideration for Sustainable Development Policy Implementation: A US Case Study”; Property Management, Vol. 24, No. 3.
31.World Bank (2008). Social Analysis in the Urban Sector: A Guidance Note. Social Development Department, The World Bank.