نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری، دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
چکیده
ماده (۴) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شامل ۵۷ بند و ۱۷ تبصره است. ۲۰ بند مرتبط با میراث فرهنگی، ۶ بند در حوزه گردشگری، ۳ بند در حوزه صنایع دستی و ۲۸ بند به صورت مشترک تدوین شده است. در این گزارش احکام حوزه گردشگری ماده (۴) لایحه مورد بررسی قرار گرفته است.
بررسی های کارشناسی نشان می دهد که از ۶ حکم گردشگری، ۵ حکم نیازمند اصلاح و ۱ حکم بایستی حذف شود. بنابراین معادل ۸۳ درصد از کل احکام گردشگری اصلاح شد. ۱۷ درصد از احکام حوزه گردشگری نیز به دلیل تشابه موضوعی با سایر بندها ادغام و حذف شد. در قسمت الحاقیات نیز، ۱۱ حکم جدید (۱۰ بند و ۱ تبصره) افزوده شدند.
رفع مشکلات حقوقی، ادغام بندهای مشابه با یکدیگر، ایجاد انسجام و انضباط در متن ازجمله اصلاحات کلی احکام گردشگری بودند. موضوعات احکام الحاقی به حوزه گردشگری لایحه ی اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی عبارتند از: نظام جامع آماری گردشگری، دسترس پذیری گردشگری داخلی، ممنوعیت ایجاد و اداره تأسیسات گردشگری توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده (۲۳) قانون مدیریت خدمات کشور مصوب ۱۳۸۶، بن سفر کارکنان دولت موضوع ماده (۲۵) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب ۱۳۸۴، فرهنگ گردشگری، تأمین امنیت گردشگران، ساماندهی تعطیلات با تأکید بر گردشگری داخلی، مصوبات لغو روادید، ساماندهی تأسیسات گردشگری و توجه به فعالیت های تخصصی و کلان گردشگری.
گزیده سیاستی
احکام گردشگری ماده(4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، لازم است به موضوعاتی مانند دسترس پذیری گردشگری داخلی، نظام جامع آمار گردشگری، ساماندهی تأسیسات گردشگری، ساماندهی تعطیلات و ساماندهی بن سفر کارکنان دولت در قالب اصلاحات بپردازد.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
مسئله اصلی
در این گزارش به تحلیل و بررسی احکام حوزه گردشگری ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی پرداخته شده است. کلیات احکام حوزه گردشگری مورد قبول است، اما جزئیات آن نیازمند اصلاح و بازبینی است. ازجمله اصلاحات این بخش عبارتند از: تفکیک احکام گردشگری از دیگر حوزههای تخصصی، رفع مشکلات حقوقی، تصریح نام دستگاههای همکار مطابق با اصل (57) قانون اساسی [1] و ... برخلاف حوزه میراث فرهنگی که با تعدد احکام و حتی موارد تکراری همراه بود؛ احکام حوزه گردشگری جامعیت لازم را ندارد. ازاینرو بهنظر میرسد که تکالیف نگاشته شده در رابطه با حوزه گردشگری ماده (4) لایحه، کامل نبوده و نیاز به الحاق موضوعات بسیار مهمی همچون دسترسپذیری گردشگری داخلی دارد. به همین جهت در دومین گزارش از سلسلهگزارشهای ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، احکام مرتبط با حوزه گردشگری بررسی و سعی شد، خلأ و کاستیهای این احکام با الحاق پیشنهادهایی برطرف شود.
نقاط قوت و ضعف احکام گردشگری ماده (4) لایحه
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
قانون اهداف و وظایف دستگاهها یکی از ابزارهای اساسی در تعیین صلاحیتها، مدیریت، تقسیم مسئولیت و نظارت بر آنهاست. قوانینی ازایندست به دستگاهها کمک میکند تا هدف و مأموریت خود را بهوضوح مشخص کرده و برای دستیابی به آن اقدامات لازم را انجام دهند. همچنین، دستگاهها میتوانند با توجه به اهداف و وظایف مشخص، راهبردها و برنامههای عملیاتی خود را برنامهریزی کرده و مسئولیتهای خود را به بهترین شکل ممکن تقسیم کنند. گفتنی است که چنین قانونی بهعنوان یک معیار ارزیابی عملکرد است و به افزایش شفافیت و مسئولیتپذیری در عملکرد دستگاههای مختلف کمک میکند. بنابراین لزوم ارائه لوایح اهداف، وظایف و اختیارات ازسوی دستگاههای دولتی و درنهایت تصویب در مجلس شورای اسلامی وجود دارد.
وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز پس از تغییرات ساختاری، تصمیم به ارائه پیشنویس لایحه در همین خصوص گرفت. حوزه گردشگری با توجه به ظرفیتهای کشور ازجمله موضوعات مهمی است که وزارت مذکور نیز در پیشنویس لایحه اهداف، وظایف و اختیارات خود بدان پرداخته است. برنامهریزی و اتخاذ سیاستهای صحیح در حوزه گردشگری علاوهبر رشد و توسعه آن، پیشرفت در حوزههای میراث فرهنگی و صنایع دستی را نیز رقم خواهد زد. بررسیهای کارشناسی نشان داد که از میان احکام 57گانه ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارتخانه، 6 حکم (معادل 10/5 درصد) در حوزه گردشگری تدوین شده، اما مفاد مربوط به گردشگری در ماده (4) لایحه جامع و کامل نبوده و نیازمند اصلاح و بازنگری است. همچنین برخی اقتضائات جدید حوزه گردشگری مورد توجه واقع نشده و لازم است این موارد به بخش گردشگری ماده (4) لایحه الحاق شوند. به همین جهت در دومین گزارش از سلسلهگزارشهای ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی؛ احکام حوزه گردشگری مورد بحث و بررسی قرار گرفت.
از میان احکام ماده (4) لایحه، 6 حکم با موضوع گردشگری (معادل 10/5 درصد از کل احکام ماده (4)) مشاهده میشود. موضوعات این احکام عبارتند از: تسهیل برخورداری همگانی و عادلانه از سفر، پیشگیری از وقوع جرائم و نیز رسیدگی و پیگیری جرائم اتفاق افتاده در حوزه گردشگری، پیشنهاد تأسیس مناطق نمونه گردشگری، ساماندهی و نظارت بر انجام فعالیتهای حوزه گردشگری و ایجاد، توسعه، ارتقا و بهسازی زیرساختهای گردشگری. در ادامه، مفاد مربوط به حوزه گردشگری مورد تحلیل قرار گرفته است.
بند |
حکم |
پیشنهاد اصلاحی |
«5» |
تسهیل برخورداری همگانی و عادلانه از سفر و ارتقای کیفیت تجربه گردشگری و نشاط اجتماعی در داخل کشور. |
تسهیل برخورداری همگانی و عادلانه از سفر و ارتقای کیفیت تجربه گردشگری و کمک به افزایش نشاط اجتماعی در داخل کشور. |
اظهارنظر کارشناسی: ارتقای نشاط اجتماعی منوط به مجموعهای از مؤلفههاست که گردشگری تنها یکی از آنهاست. لذا عبارت «کمک به افزایش» به این بند افزوده شد.
بند |
حکم |
پیشنهاد اصلاحی |
«26» |
ایجاد هماهنگی لازم با دستگاهها و نهادهای ذیربط برای تأمین امنیت گردشگران داخلی و خارجی و همکاری در پیشگیری از وقوع جرائم علیه گردشگران داخلی و خارجی. |
مشارکت با دستگاهها و نهادهای امنیتی و انتظامی در پیشگیری از وقوع جرائم و نیز رسیدگی و پیگیری جرائم اتفاق افتاده در حوزه گردشگری با مشارکت نهادهای امنیتی، انتظامی و قوه قضائیه. |
اظهارنظر کارشناسی: صرف هماهنگی با دستگاههای مربوطه، امنیت لازم را در ابعاد مختلف حوزه گردشگری در پی ندارد. پیشگیری از بروز جرائم علیه گردشگران، نیازمند مشارکت با دستگاههای ذیربط همچون دستگاههای امنیتی و انتظامی است. یعنی علاوهبر رسیدگی توسط مراجع امنیتی و انتظامی، ممکن است لازم باشد وزارت نیز فعالانه مشارکت کند.
همچنین، علاوهبر پیشگیری از جرائم، باید به جرائمی که در گذشته اتفاق افتادهاند نیز رسیدگی شود. این مهم در این بند مغفول مانده است. درواقع وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نسبت به رسیدگی، پیگیری و مشارکت با دستگاههای مربوطه علیه جرائم اتفاق افتاده در حوزه گردشگری موظف است. بنابراین با توجه به اهمیت موضوع، لزوم تصریح آن در بند «26» وجود دارد.
همچنین تأمین امنیت گردشگران از دیگر موضوعات مهمی است که نیازمند حکمی مستقل است. درنتیجه این مطلب از بند «26» حذف شد. درنهایت نیز بهعنوان احکام الحاقی در نظر گرفته خواهد شد.
بند |
حکم |
پیشنهاد اصلاحی |
«47» |
صدور مجوز، تدوین و ابلاغ ضوابط تخصصی، ایجاد بهرهبرداری، نظارت، ارزیابی کیفیت و درجهبندی تأسیسات خدمات و فعالیتهای گردشگری. |
بند «47» با بند «7» ماده (4) لایحه با موضوع صدور موافقت اصولی، مجوز و ... تأُسیسات گردشگری ارتباط دارد. به همین دلیل بند «47» حذف و بهعنوان حکم الحاقی در احکام بینبخشی در نظر گرفته خواهد شد. |
اظهارنظر کارشناسی: حسب مشابهت بسیار زیاد؛ بند «47» ماده (4) لایحه بهعنوان یک تبصره به بند «7» الحاق خواهد شد.
بند |
حکم |
پیشنهاد اصلاحی |
«48» |
پیشنهاد تأسیس مناطق نمونه گردشگری به هیئتوزیران جهت تصویب و صدور مجوز فعالیت این مناطق و مجتمعهای گردشگری- رفاهی بینراهی. تبصره- مقررات نحوه تأسیس و اداره مناطق نمونه گردشگری توسط وزارت تعیین و آییننامه آن به تصویب هیئتوزیران میرسد. |
پیشنهاد تأسیس مناطق نمونه گردشگری به هیئتوزیران جهت تصویب و صدور مجوز فعالیت این مناطق. تبصره- آییننامه ایجاد، بهرهبرداری و اداره مناطق نمونه گردشگری ۶ ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون به تصویب هیئتوزیران خواهد رسید. |
اظهارنظر کارشناسی: مجمتعهای خدماتی- رفاهی از بند «48» حذف شد. دلیل این امر تعارضی است که در مرجع صدور مجوز این تأسیسات وجود دارد. در حال حاضر، وزارت راه و شهرسازی بهاستناد قانون اجازه واگذاری امتیاز سرقفلی و مشارکت غرف و فروشگاههای پایانههای عمومی بار و مسافر و مجتمعهای خدماتی رفاهی بینراهی مصوب 1377[2] مجوز فعالیت مجمتعها را صادر میکند. ایجاد ظرفیت صدور مجوز برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در متن این لایحه و تصویب آن در مراحل بعدی، تعارض و تزاحم میان دو دستگاه یاد شده را در پی خواهد داشت.
در تبصره این بند:
لازم است تا عبارت «نحوه تأسیس» شفاف شود. قاعدتاً «نحوه تأسیس»، مواردی همچون بهرهبرداری را پوشش نمیدهد. درنتیجه بهجای «نحوه تأسیس»، از عبارت دقیقتر «ایجاد» استفاده شد تا شمولیت بیشتری را دربرگیرد. همچنین اصطلاح بهرهبرداری جهت تدقیق متن پیشنهاد شد.
همچنین اصطلاح دقیقتر «آییننامه» جایگزین اصطلاح «مقررات» شد. منظور از مقرره، تدوین و تصویب آییننامه است. بنابراین تبصره بند «48» اصلاح ویرایشی شد. همچنین در متون قانونی، لازم است تا مدت زمان ارائه آییننامه و ... تصریح شود. در همین راستا اصلاح لازم صورت گرفت.
بند |
حکم |
پیشنهاد اصلاحی |
«49» |
مدیریت و هماهنگی خدمات سفر بهمنظور جلب همکاری و هماهنگی بین بخشهای دولتی، نهادهای عمومی و حاکمیتی و خصوصی صنعت گردشگری کشور.
|
سیاستگذاری، برنامهریزی، ساماندهی و نظارت بر انجام فعالیتهای حوزه گردشگری و همچنین ایجاد هماهنگی و انسجام در ارائه خدمات مناسب برای رفاه حال مسافران و گردشگران و مدیریت خدمات سفر بهمنظور جلب مشارکت و هماهنگی بین بخشهای دولتی و عمومی غیردولتی، موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، حاکمیتی و بخش خصوصی صنعت گردشگری کشور. |
اظهارنظر کارشناسی: تمامی فعالیتهای حوزه گردشگری بهمنظور ارتقای کیفیت خدمات گردشگری و افزایش رفاه حال گردشگران است. درنتیجه، موضوع فوق در بند «49» بهطور مبسوط و دقیق تصریح شد. جهت ایجاد انسجام و انضباط بیشتر و تصریح در متن لایحه، به ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 [3] اشاره گردید. زیرا در این ماده، دستگاههای اجرایی بهطور دقیق تعیین شدهاند. همچنین برای تأکید بیشتر، عبارت «نهادهای عمومی غیردولتی» نیز تصریح شد.
بند |
حکم |
پیشنهاد اصلاحی |
«50» |
حمایت و همکاری با بخش غیردولتی و دستگاههای اجرایی ذیربط در ایجاد و تأمین زیرساختهای گردشگری. |
برنامهریزی، هماهنگی، پشتیبانی و نظارت در جهت ایجاد، توسعه، ارتقا و بهسازی زیرساختهای گردشگری با مشارکت وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور و نیز جلب سرمایهگذاری خصوصی داخلی و خارجی. |
اظهارنظر کارشناسی: تأمین زیرساختهای گردشگری کشور شامل ابعاد مختلفی همچون ایجاد، توسعه، ارتقا و بهسازی است. ازسویی، نظارت بر عملکرد تأسیسات نیز بسیار مهم بوده که مورد توجه دستگاههای متولی قرار نگرفته است. بنابراین، ازآنجاکه موضوع این بند علاوهبر حمایت و همکاری، نیازمند برنامهریزی، هماهنگی، پشتیبانی و نظارت نیز است؛ لذا این موضوع در این بند تصریح شد. همچنین ارتقا و بهسازی زیرساختهای موجود جهت برآوردهسازی نیازها، ضرورتها و اقتضائات امروز حوزه گردشگری نیز اضافه شده و بر مشارکت مراجع ذیربط و جلب سرمایهگذاری بخش خصوصی در سطوح داخلی و بینالمللی تأکید شد. سرمایهگذاریهای خارجی نیز یک ظرفیت مهم و قابل قبول برای ایجاد و توسعه زیرساختهای گردشگری است. لذا جلب این سرمایهگذاریها نیز در این بند پیشبینی شد.
با توجه به اصل (۵۷) قانون اساسی [1] و نیز بهاستناد ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 [3]، لازم است تا نام دستگاههای همکار تصریح شود. به همین جهت نام تمامی دستگاههای مرتبط ذکر شد.
واکاوی احکام گردشگری ماده (4) لایحه نشان داد که 5 حکم نیازمند اصلاح و 1 حکم نیز باید حذف شود. میزان پراکندگی موارد اصلاحی معادل حدودی 83 درصد و احکام حذف شده، معادل حدودی 17 درصد است. ازجمله موارد اصلاحی این بخش، تصریح بیشتر در متن احکام بهمنظور تدقیق وظایف وزارتخانه و رفع اشکالات حقوقی بود.
برخی موضوعات بهروز و مهم حوزه گردشگری مورد توجه واقع نشدهاند؛ درحالیکه یکی از دلایل ارائه لایحه، بهروزرسانی حوزههای فعالیت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است. مواردی همچون دسترسپذیر کردن گردشگری برای اقشار کمتر برخوردار، توجه به موضوع فرهنگ گردشگری (سواد گردشگری)، ممنوعیت ایجاد و اداره تأسیسات گردشگری توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 [3]، اجرای بن سفر کارکنان دولت، موضوع ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384 [8] و ... ازجمله این موارد است. پیشنهادهای الحاقی بهشرح ذیل است:
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
نظام جامع آمار گردشگری |
بند الحاقی: مشارکت با مرکز ملی آمار ایران جهت راهاندازی و ساماندهی نظام جامع تخصصی آمار گردشگری کشور مبتنیبر نظام محاسبه اقماری گردشگری سازمان جهانی گردشگری. |
اظهارنظر کارشناسی: نظام آماری کشور وفق مصوبه جلسه 1379/12/12 و اصلاحیه آن در جلسه 1381/08/04 شورای عالی آمار [4]، تعریف شده است. مطابق این تعریف نظام آماری کشور عبارت است از: مجموعه دستگاهها و نهادهای درگیر در فعالیتهای آماری (ارکان نظام)، وظایف و فعالیتهای هریک از اجزا، نظام روابط درونی و بیرونی آنها با یکدیگر، اصول، قوانین و مقررات حاکم بر وظایف و روابط مزبور.
در همین مصوبه، ارکان نظام آماری عبارتند از: مجلس شورای اسلامی، دولت، شورای عالی آمار، مرکز آمار ایران، کمیسیون تخصصی شورای عالی آمار و کمیتههای آمار بخشی.
گفتنی است که پیشنهاد صریح استقرار حسابهای اقماری در سال 2001 ازسوی شورای جهانی سفر و گردشگری (WTTC) در ونکوور کانادا مطرح شد [5].
در ایران نیز، انعقاد قرارداد استقرار حسابهای گردشگری (در چارچوب نظام جامع آمار گردشگری) بین وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و مرکز ملی آمار ایران صورت گرفت. لازم به ذکر است که سیستم حسابهای اقماری گردشگری (TSA) از سال 1397 در دستور کار اجرا قرار گرفت؛ اما تاکنون گزارش عملکرد ارائه نشده است [6].
به همین جهت یک تبصره با موضوع تهیه نظام جامع آمار گردشگری، برمبنای نظام محاسبات اقماری گردشگری سازمان جهانی گردشگری به بند «3» (با موضوع نظام جامع آماری) افزوده شد.
دسترسپذیری گردشگری داخلی |
بند الحاقی: سیاستگذاری، برنامهریزی، ساماندهی، هماهنگی و پشتیبانی در راستای دسترسپذیر کردن گردشگری داخلی برای اقشار مختلف جامعه، بهخصوص اقشار کمتر برخوردار و ارائه گزارش عملکرد بهصورت ۶ ماه یکبار به مجلس شورای اسلامی و هیئتوزیران با مشارکت وزارت راه و شهرسازی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت کشور و سازمان صدا و سیما با اذن مقام معظم رهبری. |
اظهارنظر کارشناسی: دسترسپذیر کردن گردشگری برای آحاد جامعه، بهخصوص افراد کمتر برخوردار مانند معلولان و سالمندان، اقدام مهمی بهشمار میرود؛ این درحالی است که در دیگر کشورها به این نکته توجه شده است. بهعنوان مثال، برنامه گردشگری سالمندان اروپا (EST)، نمونه موفق برنامه اختصاصی برای سالمندان اروپایی بوده، اما در ایران، حمایتهای لازم بهمنظور دسترسپذیر کردن گردشگری داخلی صورت نگرفته و خلأ و کاستی در این زمینه گزارش شده است [7].
مشخص کردن محدوده زمانی گزارش عملکرد نیز لازم بهنظر میرسد. به همین جهت، ارائه گزارش عملکرد به مجلس شورای اسلامی و هیئتوزیران در بازههای زمانی ۶ماهه تصریح شد. درنتیجه، با توجه به تکلیف وزارت در رابطه با این موضوع، پیشنهاد میشود حکم جدیدی به ماده (4) لایحه الحاق شود.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
ممنوعیت ایجاد و اداره تأسیسات گردشگری توسط دستگاههای اجرایی و واگذاری تأسیسات در اختیار دستگاههای اجرایی به دستگاه تخصصی، موضوع ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 |
بند الحاقی: مشارکت با نهادهای امنیتی و انتظامی و قوه قضائیه با اذن فرماندهی کل قوا، جهت شناسایی تأسیسات گردشگری موضوع ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 در اختیار دستگاههای اجرایی و به تصویب هیئتوزیران رساندن آییننامه بهرهبرداری مشارکتی، با تأکید بر واگذاری به بخش خصوصی، مطابق با اصل چهلوچهارم قانون اساسی، با هدف دسترسپذیر کردن تأسیسات گردشگری در اختیار دستگاههای اجرایی برای اقشار کمتر برخوردار و ایجاد عدالت در دسترسی به خدمات گردشگری، با رعایت اصل هشتادوسوم قانون اساسی و ضوابط حفاظت از میراث فرهنگی و بهرهبرداری از تأسیسات گردشگری، ۶ ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون. |
اظهارنظر کارشناسی: در ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 [3]، ایجاد و اداره هرگونه مهمانسرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضاهای ورزشی، تفریحی و نظایر آن توسط دستگاههای اجرایی ممنوع اعلام میشود. درحالیکه هماکنون، بسیاری از دستگاههای اجرایی به ساخت و بهرهبرداری از تأسیسات فوق میپردازند.
بنابراین، لازم است تا به موضوع فوق رسیدگی و تأسیسات گردشگری به دستگاه تخصصی واگذار شود. دستگاه تخصصی مربوطه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است که مطابق بند پیشنهادی میتواند بهرهبرداری از تأسیسات را به بخش خصوصی واگذار کند. در این حالت، لازم است تا مواردی همچون اصل هشتادوسوم قانون اساسی [1] با موضوع نفایس ملی و منحصربهفرد و نیز ضوابط حفاظت از میراث فرهنگی و بهرهبرداری از تأسیسات گردشگری در دستور کار قرار گیرد. به همین جهت موضوعات مذکور در بند پیشنهادی ارائه شد.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
بن سفر کارکنان دولت، موضوع ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384 |
بند الحاقی: وزارت مکلف است در راستای عملیاتیسازی گردشگری دسترسپذیرِ موضوع ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384، ۶ ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون، سامانه ملی دریافت بن سفر کارکنان دولت را در قالب لایحه بودجه سنواتی، راهاندازی و عملیاتی نماید و تا سقف 20 درصد از اعتبارات رفاهی هر دستگاه بهصورت غیرنقدی و پرداخت در مقصد، توسط سازمان برنامه و بودجه کشور و با نظارت وزارت، در اختیار کارمندان این دستگاههای اجرایی قرار خواهد گرفت. |
اظهارنظر کارشناسی: ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384[8]، به موضوع بن سفر کارکنان دولت اختصاص دارد. در این ماده قانونی، دستگاههای ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران [9] مکلف میشوند بخشی از هزینههای سفر ارزانقیمت کارکنان خود را در قالب بن سفر از محل اعتبارات رفاهی تأمین کنند.
همچنین اجراییسازی وضعیت ظرفیت تقنینی مذکور بهدلایلی همچون عدم وجود ضمانت اجرایی، ابهام در متن قانون، عدم تأمین اعتبار در بودجه سنواتی و ناهماهنگی بینبخشی با مشکل مواجه شده است. بنابراین ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384[8]، بهعنوان یکی از ظرفیتهای توسعه گردشگری داخلی، فاقد عملکرد مطلوب است.
به همین جهت، افزایش نظارت بر اجرای تعهدات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بهمنظور تهیه زیرساخت بن سفر برای کارمندان دولت و اعضای خانواده آنها لازم بهنظر میرسد. درنتیجه، پیشنهاد میشود بند جدیدی با موضوع مذکور به فصل گردشگری ماده (4) لایحه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی الحاق شود.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
فرهنگ گردشگری (سواد گردشگری) |
بند الحاقی: وزارت مکلف است با مشارکت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، ضوابط و معیارهای آموزش، آگاهسازی عمومی و تبلیغات را بهمنظور فرهنگسازی در حوزه گردشگری، از طریق تدوین و ابلاغ عمومی رده اخلاق گردشگری ایران، مبتنیبر فرهنگ ایرانی- اسلامی را با رعایت حقوق مالکانه اشخاص حقیقی و حقوقی، یک سال پس از لازمالاجرا شدن این قانون در قالب لایحه دولت، به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند. |
اظهارنظر کارشناسی: مطالعات کارشناسی نشان میدهد که اکثر مردم کشور (حدود 77 درصد) با وسایل حملونقل شخصی سفر میکنند [7]. همچنین اقامت اغلب گردشگران داخلی (حدود 73 درصد) در خانه اقوام صورت میگیرد [10]. با توجه به اطلاعات فوق، فرهنگسازی در حوزه گردشگری و آموزش و آگاهی در این رابطه، لازم بهنظر میرسد. یکی از موارد مسبب آمارهای یاد شده، عدم معرفی صحیح گردشگری به جامعه است. قاعدتاً عدم شناخت برخی افراد جامعه از مقاصد گردشگری کشور خود، فقر گردشگری آن کشور را در پی خواهد داشت که در آمارها نیز مشهود است.
از دیگر موارد قابلتوجه، رویارویی جامعه میزبان با جامعه مهمان است که آموزش صحیح در این زمینه، تضاد و تقابل فرهنگی جامعه میزبان و مهمان را به حداقل رسانده و در طولانیمدت، رشد متوازن گردشگری و تعامل و ارتباط میانفرهنگی را بههمراه خواهد داشت.
رده جهانی اخلاق در گردشگری (GCET)، مجموعهای از آداب و شیوههای مهم فراگیر است. این ردهها با هدف هدایت سرمایهگذاران و متولیان گردشگری، شامل حکومت، اجتماعات داخلی، صنعت گردشگری و متخصصان آن و همچنین بازدیدکنندگان، اعم از گردشگران خارجی و داخلی که در راستای گسترش گردشگری فعالیت میکنند، تدوین شده است. این موارد همچنین در ارتباط با مصالح جهانی مانند تجارت مشروع، تأمین امنیت و آسایش، توسعه اجتماعی و مسائل بشردوستانهای که به روشهای مختلف بر کشورهای گردشگرپذیر و گردشگرفرست تأثیر میگذارد، تدوین شدهاند [11]. اما لازم است که این ردهها متناسب با بوم و فرهنگ ایران اسلامی مورد بازخوانی قرار گیرد. درنتیجه، لازم است رده اخلاق گردشگری ایران بهمنظور ایجاد فرهنگ گردشگری صحیح در نظر گرفته شود.
درنهایت، پیشنهاد میشود بند جدیدی با موضوع فرهنگسازی در حوزه گردشگری و آموزش دقیق آن به ماده (4) لایحه الحاق شود.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
تأمین امنیت گردشگران |
بند الحاقی: مشارکت با نهادهای انتظامی و امنیتی با اذن فرماندهی کل قوا، قوه قضائیه، وزارت کشور، وزارت امور خارجه؛ بهمنظور تأمین امنیت گردشگران داخلی و خارجی. |
اظهارنظر کارشناسی: تأمین امنیت گردشگران داخلی و خارجی از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. این امر نهتنها نقش مهمی در حفظ سلامت و امنیت گردشگران دارد، بلکه تأثیر بسزایی بر صنعت گردشگری و تبادل فرهنگی دارد. امنیت گردشگران، یکی از عوامل اصلی جذب گردشگران به یک مقصد گردشگری است. بدون امنیت، گردشگران نخواهند توانست لذت سفر خود را بهخوبی تجربه کنند و این موضوع منجر به کاهش تعداد گردشگران و درآمدهای مربوط به این صنعت میشود.
همچنین، امنیت گردشگران نقش مهمی در افزایش اعتماد به نفس و رضایت آنها از سفر دارد. وقوع حوادث ناگوار و ناخوشایند، مانند سرقتها یا تهدیدهای امنیتی، میتواند باعث افزایش استرس و نگرانی گردشگران شود و تأثیر منفی بر تجربه سفر آنها بگذارد. ازاینرو، تأمین امنیت گردشگران باعث افزایش رضایت آنها از سفر و تجربه مثبت آنها از مقصد گردشگری شده و سفر مجددشان را به همان مقصد دوچندان میکند. بنابراین امنیت، عامل رضایت، کاهش نگرانی و افزایش کیفیت خدمات گردشگری بوده که باید به آن رسیدگی شود و این موضوع، مقولهای بینبخشی و مستلزم مشارکت دستگاههای مرتبط است.
با توجه به توضیحات فوق، لزوم توجه به مسئله تأمین امنیت گردشگران بهعنوان حکمی مستقل مشاهده میشود. بنابراین پیشنهاد میشود که این موضوع بهعنوان یک حکم جدید، به بخش گردشگری ماده (4) لایحه الحاق شود.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
ساماندهی تعطیلات با تأکید بر گردشگری داخلی |
بند الحاقی: وزارت مکلف است با مشارکت وزارت کشور، وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت نفت، وزارت راه و شهرسازی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و دستگاههای امنیتی و انتظامی با اذن فرماندهی کل قوا؛ ساماندهی تعطیلات با هدف پیشرفت گردشگری داخلی و با تأکید بر تجمیع برخی تعطیلات و ایجاد بستههای ممکن برای دسترسپذیری عموم جامعه به خدمات سفر را در دستور کار قرار داده و در قالب لایحه دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند. |
اظهارنظر کارشناسی: ساماندهی تعطیلات با تأکید بر گردشگری و دسترسپذیر کردن آن برای اقشار جامعه، ازجمله موضوعات مهم است. جالب توجه است که در یک سال اخیر نیز به ساماندهی تعطیلات توجه ویژهای شده، اما رویکردهای متفاوتی در این خصوص شکل گرفته است. توجه به ساماندهی تعطیلات با تأکید بر گردشگری داخلی ازجمله رویکردهای حائز اهمیت بوده که لازم است وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بهعنوان متولی اصلی این حوزه و با مشارکت سایر دستگاههای ذیربط به تدوین لایحه ساماندهی تعطیلات در هیئتوزیران بپردازد. بنابراین پیشنهاد میشود یک بند با موضوع ساماندهی تعطیلات بهعنوان وظیفه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در دستور کار قرار گیرد.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
مصوبات لغو روادید |
بند الحاقی: وزارت مکلف است با مشارکت وزارت امور خارجه، دستگاههای امنیتی و انتظامی با اذن فرماندهی کل قوا، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و وزارت کشور؛ سازوکار مصوبات لغو روادید را با تأکید بر مطالعه پیشینی در رابطه با کشورهای هدف، نگاشت نهادی این حوزه و مشخصسازی وظایف دستگاههای مرتبط، تهیه و در قالب لایحه دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند. |
اظهارنظر کارشناسی: در دو سال اخیر طرحهای مختلف لغو روادید با محوریت توسعه گردشگری کشور مطرح شده است. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با وزارت امور خارجه از متولیان اصلی این حوزه هستند. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در دو مصوبه بهترتیب 50 و 68 کشور را جهت لغو روادید یکطرفه به هیئتوزیران پیشنهاد داد [12]؛ اما با مخالفت سایر دستگاههای مربوطه روبهرو شد. با توجه به بررسیهای کارشناسی دلیل اصلی این امر عدم وجود معیارهای کارشناسی و مطالعات پیشینی در حوزه لغو روادید است. بنابراین پیشنهاد میشود که مطالعات امکانسنجی کشورهای دنیا بهمنظور لغو روادید صحیح در وظایف وزارتخانه تعریف شود.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
ساماندهی تأسیسات گردشگری |
بند الحاقی: وزارت مکلف است با مشارکت وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان محیط زیست، نیروی انتظامی با اذن فرماندهی کل قوا و وزارت کشور؛ اقدامات قانونی لازم، جهت ساماندهی و نظارتپذیری هریک از تأسیسات گردشگری را بهصورت مجزا، 6 ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون انجام دهد. |
اظهارنظر کارشناسی: گزارشهای ارسال شده از دستگاههای مربوطه نشاندهنده عدم ساماندهی تأسیسات گردشگری است. ازسویی برخی تعارضات میان دستگاههای بالادستی که در بند پیشنهادی ذکر شدند، پیشرفت تأسیسات گردشگری را با چالش مواجه کرده است. بهعنوان مثال، میتوان به تعارض وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت راه و شهرسازی درخصوص مجمتعهای خدماتی- رفاهی بینراهی اشاره کرد. بنابراین پیشنهاد میشود وزارتخانه با مشارکت دستگاههای ذیربط، اقدامات قانونی لازم برای هریک از تأسیسات گردشگری موضوع بند «ج» ماده (1) آییننامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجهبندی و نرخگذاری تأسیسات گردشگری مصوب 1394/06/04 [13] را در دستور کار خود قرار دهد.
موضوع |
متن پیشنهاد الحاقی |
فعالیتهای تخصصی و کلان گردشگری |
بند الحاقی: هدایت و راهبری فعالیتهای تخصصی و کلان گردشگری در زمینههایی نظیر گردشگری سلامت و گردشگری فرهنگی از طریق ایجاد کمیتههای تخصصی با مشارکت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان حفاظت از محیط زیست، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، وزارت راه و شهرسازی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت کشور، سازمان حج و زیارت کشور. تبصره: وزارت با مشارکت دستگاههای یاد شده، مکلف است آییننامههای کمیتههای تخصصی گردشگری را در دو سطح استانی و ستادی، بهمنظور تصویب در هیئتوزیران، حداکثر ۶ ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون تهیه و تدوین کند. |
اظهارنظر کارشناسی: بیتردید در کشور ما دهها زمینه برای ارتقای گردشگری وجود دارد؛ اما برخی زمینهها نظیر طبیعتگردی، گردشگری سلامت و ...، در زمره قابلیتهای محوری اصلی و کلان گردشگری ما بهحساب میآیند. پرداختن به آنها، مستلزم ایجاد و فعال بودن ساختارهای فراسازمانی، با بیشینه مشارکت ذینفعان است. درنهایت پیشنهاد میشود موضوع هدایت و راهبری فعالیتهای تخصصی و کلان گردشگری در قالب یک بند جدید به فصل گردشگری ماده (4) لایحه الحاق شود.
همانطور که مشاهده شد، در راستای برطرف کردن خلأها و کاستیهای احکام گردشگری ماده (4) لایحه، موضوعات و مفاهیم جدید و یا مهم مورد بازنگری قرار گرفتند. با توجه به بخش الحاقات، 11 حکم، شامل 10 بند جدید و 1 تبصره برای بخش گردشگری ماده (4) لایحه ارائه شد.
در این گزارش به تحلیل احکام حوزه گردشگری ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی پرداخته شد. بررسیهای کارشناسی نشان داد که 83 درصد از کل احکام بخش گردشگری ماده (4) لایحه (معادل 5 حکم) نیازمند بازبینی و اصلاح است. تنها حکم باقیمانده (بند «47») معادل 17 درصد از کل احکام گردشگری نیز حذف شد. اصلاحات صورت گرفته، براساس قوانین و معاهدات بالادستی و مبتنیبر دلایل کارشناسی ارائه شد.
جدول ذیل جمعبندی احکام فصل گردشگری ماده (4) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را نشان میدهد:
جدول 1. جمعبندی احکام فصل گردشگری ماده (4) لایحه
ب) گردشگری
بند |
موضوع |
تأیید |
اصلاح |
ادغام |
حذف |
الحاق |
«۵» |
برخورداری همگانی و عادلانه از سفر و ارتقای کیفیت تجربه گردشگری |
|
* |
|
|
|
«26» |
تأمین امنیت گردشگران داخلی و خارجی |
|
* |
|
|
|
«۴۷» |
حذف شد. |
|
|
|
* |
|
«۴۸» |
مناطق نمونه گردشگری |
|
* |
|
|
|
تبصره- آییننامه ایجاد، بهرهبرداری و اداره مناطق نمونه گردشگری |
|
* |
|
|
|
|
«۴۹» |
مدیریت و هماهنگی خدمات سفر |
|
* |
|
|
|
«۵۰» |
ایجاد، توسعه، ارتقا و بهسازی زیرساختهای گردشگری |
|
* |
|
|
|
- |
نظام جامع آمار گردشگری |
|
|
|
|
* |
- |
دسترسپذیری گردشگری داخلی |
|
|
|
|
* |
- |
ممنوعیت ایجاد و اداره تأسیسات گردشگری توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 |
|
|
|
|
* |
- |
بن سفر کارکنان دولت، موضوع ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384 |
|
|
|
|
* |
- |
فرهنگ گردشگری (سواد گردشگری) |
|
|
|
|
* |
- |
تأمین امنیت گردشگران |
|
|
|
|
* |
- |
ساماندهی تعطیلات با تأکید بر رشد گردشگری داخلی |
|
|
|
|
* |
- |
مصوبات لغو روادید |
|
|
|
|
* |
- |
ساماندهی تأسیسات گردشگری |
|
|
|
|
* |
- |
فعالیتهای تخصصی و کلان گردشگری |
|
|
|
|
* |
تبصره- تدوین آییننامههای کمیتههای تخصصی گردشگری |
|
|
|
|
* |
مأخذ: نگارنده.