نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
| دفتر مطالعات اقتصادی |
1403/2/25
اظهارنظر کارشناسی درباره : طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران»
گزارش کمیسیون اقتصادی
قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 مهمترین قانون بازار سرمایه است. اگرچه این قانون یکی از قوانین بازارهای مالی است که پس از انقلاب اسلامی تدوین شده و قانونی جامع و کامل میباشد، لذا ضروری است تا پس از گذشت بیش از 18 سال از تصویب این قانون، متناسب با رشد و پیشرفت بازارهای مالی و قوانین مربوطه و همچنین تکمیل ابعاد قانونی آن نسبت به اصلاح آن قانون اقدام شود.
نقاط قوت و ضعف طرح و لایحه
قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 قانونی جامع در حوزه بازارهای مالی است. بااینحال، ضروری است تا نسبت به تکمیل برخی ابعاد قانونی بازار سرمایه و همچنین رفع برخی خلأهای قانونی در آن اقدام شود. بر این اساس، اصلاح قانون بازار اوراق بهادار مصوب کمیسیون اقتصادی مجلس در این راستاست.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
بهمنظور اصلاح قانون بازار اوراق بهادار و تکمیل آن، ضروری است تا محورهای ذیل مورد تأکید قانونگذار قرار بگیرد:
1402/12/25
بسترسازی چارچوب قانونی و توسعه نظارت حینی و پسینی بر نماد اعتماد
و تجارت الکترونیک کسبوکارهای اینترنتی ایران
شرح/ بیان مسئله
امروزه تجارت الکترونیک مملو از عدم قطعیت و خطر است. ازاینرو اعتماد نقش مهمی در این زمینه ایفا میکند. درواقع فرایند پذیرش فناوری اطلاعات در سازمانها یکی از اشکال تجارت الکترونیکی است خطر امنیت دیجیتال ناشی از تهدیدهایی است که از آسیبپذیریها سوءاستفاده میکنند. بنابراین شناخت تهدیدها و نقاط آسیب در این حوزه از اهمیت بسزایی برخوردار است.
اهداف، سؤالات و روش مطالعه و تحلیل
این مطالعه در نظر دارد با استفاده از روش مطالعه اسنادی و تطبیقی، با تصویری شفاف از وضعیت الزام نماد اعتماد الکترونیک، الزامات، چالشها و فرصتهای مترتب بر آن ارائه کند. هدف اصلی این مطالعه بررسی تجارب و سیاستها پیرامون چارچوب مفهومی مترتب بر نحوه انتقال اعتماد آفلاین از کسبوکارهای موجود به اعتبار آنلاین در کسبوکارهای اینترنتی و ارائه پیشنهاد به مقام سیاستگذار در عرصه راهبری کسبوکارهای اینترنتی است. سؤال اصلی این تحقیق این است که چگونه سیستم صدور گواهینامه پلتفرم کسبوکار الکترونیکی نقش تعدیلکننده را در ایجاد اعتماد و اعتبار آنلاین کسبوکارهای اینترنتی ایفا میکند؟ بهبیاندیگر، این مطالعه، چگونگی انتقال اعتماد نهادی به یک پلتفرم کسبوکار الکترونیکی را در شواهد و تجارب موجود مورد بررسی قرار میدهد.
همچنین، این گزارش ضمن تعقیب این هدف که اینماد از چه جایگاهی در تجارت الکترونیک کشور برخوردار است به پرسشهای زیر نیز پاسخ خواهد داد:
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
نتایج این بررسی حاکی از آن است که در کنار الزام نماد الکترونیک (ارائه ضمانتهای پلتفرم) بهعنوان نماد نظارتی و اعتمادساز پیشین در معاملات آنلاین، تمرکز بر نظارتهای اعتمادساز حین و پسین معاملات آنلاین، مفیدتر و مؤثرتر خواهد بود. بهبیاندیگر، چنین پیشفرضی را میتوان در نظر داشت که الزام سیستم صدور گواهینامه پلتفرم کسبوکار الکترونیکی (نماد اعتماد الکترونیک) قبل از شروع فعالیت آنلاین کسبوکارها، انگیزه فعالان کسبوکارهای آنلاین را در بدو امر بهدلیل قواعد دستوپاگیر و طی فرایند و اخذ مجوز دچار سرکوب میکند. درحالیکه نظارت حین و پسین بر فعالیت کسبوکارهای آنلاین بهویژه خود تنظیمی اعتماد برای توسعه تجارت الکترونیکی و امتیازدهی مشتریان جزو الگوهای موفق تجربه شده در سطح جهانی بهشمار میآید.
شایان ذکر است که، اعتماد مصرفکنندگان به یک کسبوکار اینترنتی، تمایل آنان برای پذیرش هرگونه خطر برای استفاده از خدمات آنلاین را تعیین میکند. بهعبارتدیگر، این اعتماد مصرفکنندگان در دو جنبه نهفته است: تمایل آنها به خرید محصولات و خدمات برند موجود بهصورت آنلاین و تمایل آنها به استفاده از بستر کسبوکار الکترونیکی برای انجام معامله، بنابراین اعتماد مصرفکنندگان به یک کسبوکار یا فروشگاه اینترنتی ترکیبی از اعتماد آنها به برند و اعتماد آنها به بستر کسبوکار الکترونیکی است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
۱. پیشنهاد میشود که اینماد از یک گلوگاه صرف دولتی برای اتخاذ حداقلهای شروع کسبوکار؛ به یک نظام حرفهای ایجاد رتبهبندی و تعیین اعتبار ازسوی مشتریان و مخاطبان کسبوکارها برای سرویسهای تجارت الکترونیک مبدل شود. همچنین لازم است تا حوزههایی که هنوز مقرراتگذاری نشدند و با گسترش دامنه آن امکان بروز ریسک سیاسی برای کشور وجود دارد (رمزارز، ارز تک، ولی تک، صرافی آنلاین و... ) و در حوزه اینماد با بلاتکلیفی درباره آنها روبهرو هستیم، هرچه سریعتر توسط نهادهای مسئول مقرراتگذاری شده و به اطلاع برسد.
۲. باید در نظر داشت که اینماد یک مجوز توسعهای برای کسبوکارها بهشمار میرود، بنابراین بهتر است برنامهریزی لازم جهت اطلاعرسانی مناسب از مزیتهای اینماد به افرادی که قصد شروع کسبوکاری را دارند انجام شود .
۳. لازم است تدابیر لازم بهمنظور جلوگیری از پدیده اینماد اجارهای که نظارت را مخدوش میکند، اتخاذ شود.
۴. همچنین بهتر است مرکز توسعه تجارت الکترونیکی کشور علاوهبر انتشار سالیانه دادههای مرتبط با تجارت الکترونیک بهمنظور امکان مقایسه هرچه بهتر، حداقل در مقاطع فصلی نیز این دادهها را منتشر کند .
اینماد به سلامت اقتصادی کشور و جلوگیری از خدمتدهی نظام بانکی به فعالیتهای مخرب اقتصادی همچون خریدوفروش کالای قاچاق، کالای ممنوعه، قمار، شرطبندی و فساد کمک میکند، اما مسئله در اصل اینماد نیست، بلکه در اضافه شدن آن به سایر پیشنیازهای تشکیل کسبوکار (مالیاتی، مجوز اتحادیه و... ) است که ممکن است در فردی که برای اولینبار قصد شروع به کسبوکار را دارد، این تصور را ایجاد کند که یک مانع جدید بر سر راهش ایجاد شده و تشکیل کسبوکار قانونی را دور از ذهن بپندارد، لذا بهتر است به این منظور در یک دستگاه (که پیشنهاد میشود وزارت صمت باشد. زیرا. متولی نظام تجاری کشور است) کد کسبوکار تعریف شده و از این کد، صرفاً با ارسال رمز یکبار مصرف به خط تلفن همراه ثبت شده به نام فرد در موارد دیگر که نیاز به احراز اطلاعات است استفاده شود. (19941)
1403/5/21
شاخص اعتماد مصرفکننده مفاهیم و روش محاسبه در ایران
بیان/ شرح مسئله
مخارج مصرفی، محرک اصلی فعالیتهای اقتصادی در اکثر کشورها هستند و میتوانند بین 40 تا 75 درصد تولید ناخالص داخلی را تشکیل دهند. به همین دلیل برای سیاستگذاران و بنگاههای تجاری، پیشبینی تحولات تقاضای خانوار از اهمیت زیادی برخوردار است. بااینحال، هراندازه که اندازهگیری مخارج مصرفی گذشته خانوار براساس دادههای بودجه خانوار امری ساده است؛ پیشبینی عادات خرج کردن افراد در آینده بهدلایل مختلف دشوار است. اقتصاددانان برای حل این چالش، شاخص اعتماد مصرفکننده را که فهرستی از نظرسنجیها و سؤالات برای مصرفکنندگان است را توسعه دادهاند.
برای محاسبه شاخص اعتماد مصرفکننده به این صورت عمل میشود که بعد از انجام نظرسنجی، نتایج حاصل که نشاندهنده اعتماد مصرفکننده نسبت به شرایط اقتصادی فعلی و آینده است با سال پایه مقایسه و تفسیر میشود. بهاینترتیب که شاخصهای بالاتر از سال پایه نشاندهنده افزایش اعتماد مصرفکنندگان نسبت به وضعیت اقتصادی آینده است؛ درنتیجه مصرفکنندگان کمتر مستعد پسانداز هستند و تمایل بیشتری به خرج کردن برای خریدهای عمده در ماههای آینده را دارند. اما شاخصهای پایینتر از سال پایه نشاندهنده نگرش بدبینانه نسبت به تحولات آتی در اقتصاد است؛ که احتمالاً منجر به پسانداز بیشتر و مصرف کمتر میشود. این شاخص توسط سرمایهگذاران، تولیدکنندگان، خردهفروشان، بانکها، سازمانهای دولتی و ... استفاده میشود تا بهتر بتوانند برای اقدامات فعلی و آینده برنامهریزی کنند. درنتیجه با توجه به اهمیت و کاربرد فراوان شاخص اعتماد مصرفکننده، نهادهای مختلفی در بسیاری از کشورها به محاسبه و بررسی آن میپردازند.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
با وجود کاربردهای قابلتوجه شاخص اعتماد مصرفکننده، این شاخص تا به امروز در ایران بهطور رسمی محاسبه نشده است. به همین علت، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی از پاییز 1400 با انجام افکارسنجی شاخصهای اقتصادی به محاسبه و بررسی آن در ایران اقدام کرده است. این گزارش ضمن بررسی جامع شاخص اعتماد مصرفکننده و آشنایی با مفاهیم مربوطه، نحوه محاسبه آن را به تفصیل مورد بحث قرار داده و در گزارشهای دورهای خروجیهای شاخص مذکور ارائه میشود. (19951)
1403/5/28
درآمدی بر سرمایهگذاری خصوصی و ارائه توصیههای سیاستی
جهت ارتقای آن در نظام مالی کشور ایران
بیان / شرح مسئله
صندوق سرمایهگذاری خصوصی یکی از انواع صندوقهای سرمایهگذاری است که سابقه فعالیت آن در اقتصادهای توسعهیافته به چند دهه گذشته مربوط میشود. سرمایهگذاری خصوصی بهطور مشخص، بهمعنای بهرهگیری از ابزارهای بدهی و با اهرم زیاد بهمنظور تصاحب شرکتهایی است که در وضعیت نامناسب مالی قرار دارند. پس از تصاحب شرکت، نسبت به اصلاحات فنی، مدیریتی و مالی اقدام میگردد و سپس واگذاری شرکت در دستور کار قرار میگیرد و از این مسیر، برای سرمایهگذاران سرمایهگذاری خصوصی کسب عایدی حاصل میشود. معنای عامتری از سرمایهگذاری خصوصی نیز مطرح است که سرمایهگذاری جسورانه و سایر سرمایهگذاریهای رشدی را نیز دربر میگیرد. هرکدام از انواع سرمایهگذاری خصوصی دارای مزایا و کارکردهایی است. بااینحال، در نظام مالی و اقتصادی کشور ایران سرمایهگذاری خصوصی بهمعنای خاص آن که سرمایهگذاری در شرکتهای ناتوان مالی میباشد، صورت نپذیرفته است. ضروری است در این گزارش به اهمیت سرمایهگذاری خصوصی در نظام مالی و اقتصادی کشور پرداخته شود و همچنین پیشنهادهایی جهت بهرهمندی بیشتر این نهاد مالی ارائه شود
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
بهمنظور دستیابی به مزایای سرمایهگذاری خصوصی ضروری است تا محورهای ذیل مورد توجه قرار گیرد:
تقویت گزینههای خروج از سرمایهگذاری خصوصی: سرمایهگذاران خصوصی بهمنظور خروج از سرمایهگذاری خود و کسب عایدی از راهبردهای متعددی استفاده میکنند. عرضه عمومی اولیه، فروش شرکت به سایر شرکتها، ادغام و اکتساب ازجمله روشهای واگذاری و خروج از سرمایهگذاری خصوصی است. سازوکار برخی از این روشها مانند عرضه عمومی اولیه در بازار سهام در کشور وجود دارد و بهطور مشخص تعریف شده است. سازوکار برخی روشها مانند ادغام و اکتساب شرکتها در نظام مالی کشور همچنان دارای ساختار سنتی بوده و ضروری است تا سازوکارهای کارآمد و به روزی برای آن طراحی شود تا زنجیره ارزشافزوده سرمایهگذاری خصوصی تکمیل شود و سرمایهگذاران، انگیزه کافی برای ورود به این شکل از سرمایهگذاری را داشته باشند.
امکان افزایش سرمایه توسط صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی: صندوقهای سرمایهگذاری مشابه سایر شرکتها با سرمایهای مشخص، شروع به فعالیت و عملیات میکنند. مطابق با اساسنامه و امیدنامه صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی، این سرمایه ثابت و مشخص است و امکان تغییر آن در طول دوره وجود ندارد. دلیل اصلی این موضوع آن است که ارزش هر واحد جدید صندوق سرمایهگذاری در مرحله افزایش سرمایه بهطور دقیق قابل تشخیص نیست و این موضوع میتواند سبب تضییع حقوق سرمایهگذاران قبلی یا ابتدایی صندوق شود. بااینحال، با توجه به زمانبر بودن تعیین شرکتهای سرمایهپذیر، ضروری است تا امکان افزایش سرمایه برای صندوقهای سرمایهگذاری و بهویژه صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی فراهم شود و برای رفع چالش مربوط به ارزش واحد جدید صندوق نیز میتوان از ارزشگذاری مجدد بهرهمند شد.
استفاده از ظرفیت سرمایهگذاری خصوصی در اجرای قانون اصل چهلوچهارم قانون اساسی: یکی از روشهایی که دولت میتواند درخصوص واگذاری شرکتهای مشمول واگذاری زیانده مورد استفاده قرار دهد، استفاده از ظرفیت صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی است، به اینصورت که این صندوقها که بهطور عمده از منابع مالی سرمایهگذاران تشکیل شدهاند، نسبت به خریداری این شرکتها از دولت اقدام کنند. در این شرایط، مالکیت این شرکتها به صندوقها منتقل میشود. صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی که از مدیریت حرفهای کسبوکار مربوطه برخوردارند، نسبت به ارتقای وضعیت مالی و عملیاتی این شرکتها اقدام میکنند. طبیعی است که صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی پس از خریداری این شرکتها و ارتقای وضعیت مالی و عملیاتی آنها با استفاده از روشهایی مانند عرضه عمومی اولیه و ادغام از سرمایهگذاری اولیه خارج و برای سرمایهگذاران خود کسب سود میکنند که خود بهمعنای هدایت نقدینگی به بخشهای مولد اقتصادی است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
ظرفیت قانونی مطلوبی درخصوص بهرهمندی از صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی وجود دارد و نیازی به قانونگذاری یا اصلاح قانون مشخص نیست. بااینحال، اصلاح قانون بازار اوراق بهادار با در نظر گرفتن ابعاد مختلفی از سرمایهگذاری مانند رعایت بیشتر انصاف، کنترل تعارض منافع و سایر موارد مشابه، میتواند بهطور غیرمستقیم به ارتقای وضعیت بازار سرمایه و تأمین مالی ازجمله سرمایهگذاری خصوصی منجر شود.
بهطور مشخص آنچه ضروری است درخصوص سرمایهگذاری خصوصی پیگیری شود، استفاده از آن در واگذاری شرکتهای دولتی زیاندیده و یا ناتوان مالی است که دولت میتواند این شرکتها را به این نهادهای مالی واگذار کند. (19971)
۱403/۵/۱۳
شاخصهای ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی
بیان / شرح مسئله
یکی از جنبههای مهم مسئله مدیریت بدهیهای عمومی چگونگی ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی است. درواقع زمانی میتوان مدیریت صحیح و مؤثر را پیش برد که بدانیم اولاً مدیریت کارآمد بدهی به چه صورت بوده و شاخصهای ارزیابی آن چیست و ثانیاً با استفاده از این شاخصها مدیریت بدهی را بهطور مستمر ارزیابی کرده و در راستای بهبود آن تلاش کنیم.
در این راستا میتوان به شاخصهای «ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی» [۱] رجوع کرد. این ابزار توسط بانکجهانی برای سنجش عملکرد دولتها در حوزه مدیریت بدهی ارائهشده است. بانکجهانی با استفاده از شاخصهای مختلف، چارچوبی را برای بهبود مدیریت بدهی تهیه کرده است. یکی از اهداف این ابزار، کمک به تقویت ظرفیتهای فنی و نهادی کشورهای در حال توسعه بهمنظور مدیریت مؤثر بدهیهای دولت است. در چارچوب تشخیصی ارائهشده، فرایندها و مؤسسات میتوانند در یک رویه صحیح بینالمللی ارزیابی شده و ضمن شناسایی نقاط ضعف خود در جهت رفع آنها تلاش کرده و نقاط قوت خود را شناسایی و حفظ کنند.
چارچوب مذکور ۱۵ شاخص اصلی معرفی میکند که گستره وسیعی از ابعاد مختلف مدیریت بدهی را پوشش میدهد؛ این شاخصها طیف وسیعی از جنبههای مختلف چارچوب قانونی مدیریت بدهی و ملاحظات مربوط به آن تا ویژگیهای سیستمهای مدیریت اطلاعات مربوط به بدهی را دربرمیگیرد.
هدفی که این شاخصها دنبال میکنند، ارزیابی عملکرد بدهی دولت و شناسایی عناصر مورد نیاز برای دستیابی به شیوههای صحیح مدیریتی است. شاخصهای عملکرد، حداقل سطوحی را که باید رعایت شوند مشخص میکند. کشورها باید به این حداقلها دست یابند تا بتوانند بهطور مؤثر مدیریت بدهی را پیادهسازی کنند. اگر در شاخصی حداقل الزامات رعایت نشده باشد نیاز به اصلاح یا ظرفیتسازی وجود دارد. این شاخصها، معیاری برای ارزیابی عملکرد فعلی دولت است و شامل توصیههای اصلاحی یا اجرایی نمیشود.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
مدیریت بدهی مطلوب باید از یک چارچوب قانونی محکم و کارآمد برخوردار باشد، بهطوریکه وظایف و اختیارات هر عضو بهدرستی تبیین شده و تفکیک وظایف، مکانیسم انگیزشی، فرایند اصلاح و سایر موارد بهدرستی در نظر گرفته شده باشد. درنتیجه ساختار مدیریتی و منابع انسانی صحیح در نهاد مدیریت بدهی، افراد توانا بهکار گرفته شده و از تخصص آنها بهنحو احسن استفاده شود. راهبردهای مدیریت بدهی در یک فرایند مستند و منظم تعیین شده و بهطور مستمر بهروزرسانی و اقدامات بعدی با توجه به این راهبردها دنبال شود. گزارشگری بدهیها و اقلام مرتبط مانند تضامین بهصورت مرتب انجام گرفته و بهصورت عمومی منتشر شود.
هماهنگی راهبردهای مدیریت بدهی با سیاستهای مالی و پولی و جلوگیری از سلطه مالی از دیگر جنبههای مهم مدیریت بدهی مطلوب است. در مسئله استقراض داخلی، انتشار عمومی تقویم زمانبندی تأمین مالی و پایبندی به آن یکی از ملاحظات بسیار مهم است و در استقراض خارجی توجه به مسائل حقوقی و استفاده از مشاوره حقوقی در کل فرایند استقراض حائز اهمیت است. در صدور تضامین و استفاده از مشتقات، ارزیابی دقیق ریسکها و لحاظ کردن آن در راهبرد مدیریت بدهی اساسی است. باید اطلاعات دقیقی از تضامین گذشته و حال وجود داشته باشد و صدور تضامین جدید براساس آنها انجام گیرد.
در کنار موارد فوق، مدیریت جریان نقدی دولت یکی از مهمترین بخشهای مرتبط با مدیریت بدهی است. پیشبینی دقیق و غلتان از سطح نقدینگی در اختیار دولت، استفاده از اوراق کوتاهمدت و عدم اضافه برداشت از بانک مرکزی، هدفگذاری یک سطح مناسب از جریان نقدی برای تأمین مصارف دولت و استفاده بهینه از منابع مازاد، از مهمترین مسائل مربوطه هستند. تدارک زیرساختهای فنی لازم برای ثبت دادههای مرتبط با مدیریت بدهی و استفاده از سیستمهای اطلاعات مدیریت امن، یکپارچه، بههنگام و کارآمد از دیگر ملاحظات مرتبط با عملکرد مدیریت بدهی است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
در حال حاضر چارچوب قانونی دقیق و منسجمی برای مدیریت بدهی وجود ندارد، اما لایحه مدیریت بدهی در دستور کار مجلس شورای اسلامی است و با تصویب آن، بُعد قانونی مدیریت بدهی بهبود چشمگیری خواهد یافت. تدوین راهبردهای مدیریت بدهی در کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت و چگونگی تأمین مالی براساس این راهبردها، یکی از جنبههای مهمی است که باید در دستور کار قرار گرفته و فرایند و ساختارهای لازم آن شکل بگیرد.
در راستای بهبود مدیریت نقدینگی دولت انتشار اوراق کوتاهمدت (درونسالی) یکی از ابزارهای مفید است و باید مدنظر خزانهداری کل کشور قرار بگیرد. تأمین منابع در کوتاهمدت از طریق تنخواهگردان خزانه تا سقف ۳ درصد بودجه عمومی طبق قانون مجاز است، اما بهدلیل اختلال ایجاد شده در بازار پول بهتر است از جایگزین آن یعنی اوراق درونسالی استفاده کرد. علاوهبر این باید هزینه فرصت نقدینگی نزد خزانهداری کل کشور مورد توجه قرار گرفته و پس از تأمین سطح مناسبی از نقدینگی بهعنوان ذخیره، از مازاد منابع بازدهی قابل قبولی کسب شود.
انتشار منظم اوراق دولتی یکی دیگر از مسائل حائز اهمیت و نیازمند اصلاح است. پیش از شروع سال مالی آحاد اقتصادی باید از چگونگی تأمین مالی دولت در سال پیشرو مطلع باشد. علاوهبر این در ابتدای هر سال باید زمان انتشار اوراق مشخص بوده و تقویم انتشار اوراق در دسترس عموم قرار گیرد. شایانذکر است که مهمترین مسئله، پایبندی دولت به تقویم منتشره است؛ بهنحویکه آحاد اقتصادی به تحقق برنامه تأمین مالی اطمینان کنند.
در کنار تمامی موارد ذکر شده تقویت نیروی انسانی مورد استفاده در حوزه مدیریت بدهی در کشور با بهکارگیری افراد توانمند در حوزه مالی و اقتصادی میتواند به بهبود مدیریت بدهی بینجامد. (19937)
1403/5/14
بودجهریزی در تجارب بینالمللی (2): فرایند تصویب بودجه در مجلس کانادا
بیان / شرح مسئله
فرایند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی با ابهامها و ایرادهایی همراه بوده که اصلاح آن ضرورتی غیرقابل انکار است. مواردی نظیر عدم فرصت بررسی جداول بودجه بهطور دقیق توسط نمایندگان، تغییرات بسیار جزئی در بودجه تا سطح عناوین طرحهای تملکداراییهای سرمایهای که باید نتیجه کار کارشناسی دقیق و برمبنای مطالعه توجیهی باشد، عدم اصلاح جدی لایحه توسط دولت پس از رد کلیات، اتکا به منابع و درآمدهایی که احتمال تحقق پایینی دارند و سایر کاستیها اهمیت این اصلاح را نشان میدهند.
در کنار مسائل ذکر شده، مسئله کسری بودجه و فقدان نگاه کلان به بودجه نیز از آسیبهای جدی سازوکار بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی در سالهای گذشته بوده است. نتیجه این آسیب ترمیم نشدن کسری بودجههای قابلتوجه در سالهای گذشته و تبدیل شدن مسئله کسری بودجه به یکی از مسائل اصلی اقتصاد کشور بوده است.
همچنین بودجهریزی از مرحله تدوین در دولت تا بررسی، رسیدگی و تصویب آن در مجلس برنامهمحور نیست. بهبیان دقیقتر از لایحه و قانون بودجه نمیتوان فهمید در ازای اعتباراتی که دستگاههای مختلف دولتی دریافت میکنند، قرار است چه خدمات، اقدامات و برنامههای عملیاتی قابل ارزیابی را ارائه دهند. این مسئله باعث میشود مجلس نیز در ارزیابی لایحه دولت مبنای منسجم، ساختاریافته و دقیقی جهت نقد و بررسی بودجه پیشنهادی دستگاههای دولتی نداشته باشد و جداول بودجه از این منظر خاصیت خود را از دست میدهد.
در این گزارش، ابتدا برای نمونه خلاصهای از سازوکارهای طراحی شده در کشور کانادا برای تهیه و تصویب بودجه ارائه میشود. سپس آموختههایی از این تجارب متناسب با فرایندها و رویههای شکل گرفته در ایران پیشنهاد میشود. با توجه به ابعاد سیاسی و حقوقی مسئله اصلاح روند بررسی بودجه و حقوق قوای مجریه و مقننه در این موضوع، برنامهریزی جهت اصلاح این روند نیازمند اجماع کارشناسی و سیاسی است. گزارش حاضر میتواند مقدمهای برای برنامهریزی در راستای تکمیل اقدامات اصلاحی مجلس در رابطه با روند بررسی بودجه با هدف رفع آسیبهای احصا شده باشد.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
بودجهریزی شامل چهار مرحله اصلی میشود که هر مرحله ممکن است خود به چند زیر مجموعه تقسیم شود. مراحل اصلی بودجهریزی عبارتند از: تدوین، تصویب، اجرا، تفریغ. در کشور کانادا، تدوین لایحه بودجه بهطور کامل در اختیار دولت است و تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون توسط نمایندگان مجلس عوام انجام میشود. اجرای بودجه، مدیریت هزینهها و پرداختها برعهده دفتر خزانهداری است. در پایان تفریغ بودجه توسط حسابرس کل صورت میگیرد.
در ساختار بودجهریزی کانادا، دو سند اصلی در هنگام بررسی بودجه به مجلس تقدیم شده و مبنای قانونگذاری قرار میگیرد که عبارتند از: پیام بودجه و جداول بودجه. سایر اسناد ارائه شده غالباً جنبه اطلاعی داشته و به تصمیمگیری نمایندگان جهت رأی اعتماد به بودجه دولت کمک میکنند.
نظام حقوقی و حکمرانی کانادا، ریشه در کشور انگلستان دارد و بسیار مشابه آن است. کانادا دارای سیستم نخستوزیری با دو مجلس است که اصطلاحاً وستمینستر نامیده میشود. در این نظام، مردم نمایندگان مجلس عوام را از حوزههای انتخابیه با رأی مستقیم خود انتخاب میکنند. پس از انتخاب نمایندگان مجلس عوام، حزبی که کرسیهای بیشتری نسبت به سایرین کسب کرده باشد دولت را تشکیل میدهد. در کانادا، نخستوزیر و کابینه از حزب غالب مجلس انتخاب میشوند و طبیعی است که همگرایی سیاسی بین این دو قوه بیشتر باشد. ریشه قانونی کشور کانادا به نظام حقوقی عرفی مربوط است. در این سیستم آنچه بیش از قانون اهمیت دارد عرف، رویه و سنتهای سیاسی مرسوم و رایج است. اگرچه حقوق قوه مقننه در کنترل مخارج دولت در قانون اساسی کانادا تصریح شده است، اما در عمل قوهمجریه، در زمینه سیاستها و ارقام بودجه سالیانه اختیارات گستردهای دارد. دولت در تهیه لایحه بودجه، مسئولیت و اختیارات کامل دارد، ولی محدوده آزادی قوه مقننه برای اصلاح لایحه بودجه دولت بسیار اندک است.
در کانادا، مراحل ارزیابی و رسیدگی به منابع و مصارف بودجه از دو فرایند مجزا و مستقل تشکیل میشود: ارزیابی هزینهها و مخارج که همان جداول بودجه است و ارزیابی مالیات و درآمدها که از خلال بررسی لایحهای جداگانه تحتعنوان «لایحه مالی» دولت انجام میپذیرد و بهلحاظ زمانی قبل از موعد ارسال جداول بودجه به اتمام میرسد. شایانذکر است سقف بودجه دولت نیز بهسبب رسیدگی به لایحه مالی مشخص میشود.
رسیدگی و بررسی هزینههای هر سازمان یا وزارتخانه به کمیسیونهای تخصصی مجلس سپرده میشود. هر کمیسیون درخصوص دستگاههای ارجاعی تصمیمگیری میکند. کمیسیونها حق ندارند هزینه دستگاه ارجاعی را افزایش دهند؛ صرفاً میتوانند بودجه پیشنهادی دولت را تأیید کرده یا هزینههای دستگاه ارجاعی را کاهش دهند یا بهطورکلی آن را رد کنند. در صورت رد، بودجه به دولت باز میگردد تا با توافق کمیسیون آن را اصلاح کند. همچنین، کمیسیونها حق ندارند سرفصلهای هزینهای بودجه سازمانهای دولتی را جابهجا کنند (مانند جابهجایی از جاری به عمرانی). کمیسیونها صرفاً میتوانند نسبت به طرحها و پروژههایی که یک سازمان دولتی قصد اجرا دارد اشکال وارد کنند و از مقامات ارشد سازمان توضیح بخواهند. کمیسیونها باید تا تاریخ 31 می، نظرات خود را به مجلس ارسال کنند، در صورت عدم ارسال یا تأخیر، فرض بر این است که کمیسیون مزبور با هزینههای پیشنهادی دولت موافق است. شایانذکر است پس از تصویب مجلس، در حین اجرای بودجه هر سازمان خودش میتواند نسبت به جابهجایی منابع بین پروژههایش مستقلاً تصمیمگیری کند. بررسی تجربه اصلاحات کانادا و فرایند رسیدگی و تصویب بودجه در مجلس حائز نتایج ذیل است:
در کانادا سازوکاری برای جبران اشتباهات و خطای پیشبینی ارقام بودجهای یا رخدادهای غیرمنتظره به نام صندوق وجوه ذخیره احتیاطی تعبیه شده است. این صندوق، انعطاف عمل بالایی را به دولت میدهد تا بتواند به تمام تعهدات پیشبینی شده یا نشده عمل کند.
خزانهداری کانادا حق ندارد مجوزهایی که در سند بودجه به دستگاه داده شده است را باطل کند؛ اما قانون مدیریت مالی به خزانهداری این اجازه را میدهد تا در صورت صلاحدید پرداخت منابع را موقتاً متوقف کند (به تعویق اندازد). اگر نیاز به باطل کردن بودجه دستگاهی باشد باید در متمم بودجه اصلاح شده و به تصویب مجلس برسد.
درخصوص ایجاد تعهدات مالی و انعقاد قراردادها، اداره خزانهداری یک دستورالعمل اجرایی دارد که طبق آن تعهدات و قراردادهایی که ارزش آنها از آستانه مشخصی بیشتر هستند باید اول به تأیید خزانهداری برسند.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاسی
اهم مسائل روند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی را میتوان تحت عناوین غیر شفاف بودن فرایند بررسی جداول و ردیفهای لایحه بودجه و سازوکار اصلاح اعتبارات، غیر شفاف بودن محدوده اختیار مجلس در تصویب بودجه سالیانه کل کشور و فقدان بودجهریزی برنامهای، بهصورتیکه اقدامات عملیاتی و قابل ارزیابی دستگاهها در قبال اعتبارات دریافتی قابل نظارت باشد دستهبندی کرد. در راستای حل بخشی از مشکلات مزبور و بهعنوان اولین گام اصلاحی، ماده (182) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی در سال 1402 اصلاح شد، بهگونهای که فرایند رسیدگی به احکام و جداول بودجه به دو مرحله تقسیم شد. این تجربه یا شبیه به آن در کشورهای مختلفی ازجمله کانادا، مبنای رسیدگی به بودجه است، بهطوریکه در کشور کانادا احکام مالیاتی (منابع) و جداول هزینهای بودجه (مصارف) کاملاً مستقل از یکدیگر ارسال و بررسی میشود. به این صورت که دولت در آستانه ورود به بودجه لوایح مالیاتی مدنظر خود بهمنظور اصلاح پایهها یا نرخهای مالیاتی را به مجلس ارائه میکند.
اما همچنان فضا برای بهبود آییننامه داخلی مجلس و مهمتر از آن تغییر شیوه بودجهریزی و تدوین آن در دولت وجود دارد. برای مثال بودجهریزی باید برنامهای شود و هر برنامه بهعهده یک وزارتخانه باشد که مجموعهای منسجم از اقدامات را پوشش میدهد. این برنامهها توسط مسئول برنامه که میتواند وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی باشد، انجام میشود. مبنای تنظیم بودجه، ارزیابی، توزیع اعتبارات و تصویب بودجه در سال آینده براساس میزان عملکرد برنامههای مصوب خواهد بود.
بند «7» سیاستهای کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری صراحتاً عنوان میکند که محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور (پیشبینی درآمدها، هدفگذاریها، موارد هزینه و...) باید با تصویب قانون لازم و اصلاح آییننامه داخلی مجلس، تعیین شود. در این راستا و با توجه به آسیبشناسیهای صورت گرفته از فرایند بررسی و تصویب بودجههای سنواتی در ایران، تغییر نقطه تمرکز مجلس از جزئیات بودجه بهسمت نگاهی کلانتر به ارقام و علیالخصوص اقدامات عملیاتی دولت در بودجه ضروری است. بررسی تجربیات سایر کشورها نیز نشان میدهد حرکت بهسمت قاعدهگذاری در حیطه اختیارات مجلس در اصلاح لوایح بودجه صورت گرفته است. در کنار کاهش سطح اصلاحات مجلس در بودجه، برای حفظ حقوق قوه مقننه، نظارت بر اقدامات قابل ارزیابی دستگاههای دولتی و تخصیص بودجه مشروط به انجام تکالیف دستگاههای دولتی کاملاً منطبق بر قانون مصوب مجلس باید انجام پذیرد. (19942)
1403/5/14
شناسایی در نظام حمایتی (1): روشها و سازوکارهای شناسایی نیازمندان
بیان/ شرح مسئله
«حمایت هدفمند» بهعنوان یکی از محورهای اصلی کارآمدسازی سیاستهای حمایتی شناخته میشود. حمایت هدفمند به معنی هدایت منابع بهسمت گروه هدف و بهنحوی است که اطمینان حاصل کند آن منابع در جهت رفع یکی از ابعاد فقر صرف میشود. ازاینرو بدیهی است شناسایی نیازمندان نقش مهمی در نظام حمایتی ایفا کند. بهویژه در شرایطی که اعتبارات حوزه حمایتی با محدودیتهایی نیز مواجه است، این امر ضرورتی اجتنابناپذیر خواهد بود. در این گزارش با مرور روشهای شناسایی نیازمندان، الزامات استفاده از روشهای هدفگیری برای کارآمدسازی سیاستهای حمایتی بیان میشود. استفاده از رویکرد «حمایت اجتماعی فراگیر» در نظام حمایتی بر مبنای هدفمندی حمایت به عنوان جایگزینی برای رویکرد «برنامههای حمایتی فراگیر» در دو دهه گذشته از سوی بسیاری از کشورها مورد استقبال قرار گرفته است؛ چراکه در این رویکرد ضمن افزایش دقت هدفگیری با متنوعسازی برنامههای حمایتی، پوشش گروههای نیازمند حمایت (همچون فقرا، کودکان، زنان سرپرست خانوار، مادران باردار و شیرده، از کار افتادگان و توانیابان) افزایش پیدا میکند. به بیان دیگر این رویکرد با استفاده از ابزارهای شناسایی این امکان را برای یک نظام حمایتی فراهم میکند تا بتواند علاوه بر فقرا سایر گروههای نیازمند حمایت یا در معرض فقر را نیز تحت پوشش خود قرار دهد. این درحالی است که اجرای برنامههای حمایتی فراگیر (همچون درآمد پایه همگانی) عمده منابع در اختیار نظام حمایتی را در به خود اختصاص میدهد.
نقطه نظرات/ یافتههای کلیدی
شناسایی واجدان شرایط یک برنامه حمایتی خود شامل مراحلی است. با توجه به اهمیت گام شناسایی در اجرای برنامههای حمایتی و حساسیت و پیچیدگیهای این مرحله، پژوهشهای بسیاری به این موضوع پرداخته و در طول زمان سازوکارهای مختلفی برای شناسایی نیازمندان پیشنهاد شده است. مروری بر انواع سازوکارهای رایج برای شناسایی نیازمندان نشان میدهد که این گام خود شامل مراحلی است.
ابتدا لازم است دادههای لازم از جمعیت موردنظر جمعآوری شود. بهطورکلی روشهای جمعآوری به سه صورت است: اول) پیمایشی که در آن کارگزارانی با مراجعه به درب منازل افراد دادههای موردنیاز را از طریق مشاهده یا پرسش از خانوار جمعآوری و ثبت میکنند. دوم) تقاضامحور که در آن افراد با مراجعه به مراکز مشخص (همچون دفاتر رفاهی) خود را بهعنوان متقاضی دریافت حمایت معرفی کرده و اطلاعات موردنیاز را در اختیار قرار میدهند. سوم) دادههای ثبتی که در قالب یک پایگاه اطلاعاتی رفاهی و با استفاده از دیگر پایگاههای اطلاعاتی جامع تکمیل میشود.
مرحله دوم استفاده از روش هدفگیری مناسب است. یکی از این روشها، هدفگیری براساس ویژگیهای جمعیتشناختی افراد است که در قالب گروههای خاص عنوان میشوند. گروههایی مثل کودکان، مادران باردار و شیرده، سالمندان، توانیابان گروههای هدفی هستند که هدفگیری آنها در این دسته قرار میگیرد و تشخیص آن نیز دشوار نیست. نوع دیگر هدفگیری، هدفگیری جغرافیایی است. این روش بهدنبال شناسایی مناطق با تمرکز فقر بالاست که برای این کار به نقشه فقر نیاز است که در مرحله جمعآوری داده تکمیل میشود. خودهدفگیری روش دیگری است که تلاش میکند با قواعدگذاری و تحت شرایط خاصی مزایا به متقاضیان حمایت اعطا کند که تنها کسانی انگیزه مشارکت داشته باشند که نیازمند واقعی حمایت باشند. هدفگیری اجتماعمحور بهعنوان آخرین روش هدفگیری نیز روشی است که در شرایط عدم دسترسی به اطلاعات موردنیاز از وضعیت رفاهی خانوار مورد استفاده قرار میگیرد و در اجتماعات محلی با مصاحبه از معتمدان خانوارها را از نظر نیاز به حمایت مقایسه و واجدان شرایط را شناسایی میکنند.
در مرحله سوم نیازمندان بالقوه توسط آزمونهایی صلاحیتسنجی میشوند. درصورتیکه امکان مطابقت وضعیت رفاهی خانوارها با دادههای ثبتی مربوط به داراییها، درآمد و مخارج آنها مقدور باشد، با استفاده از آزمون وسع تأیید شده واجدان شرایط برنامه موردنظر شناسایی میشوند و درصورتیکه دادهها تکمیل نباشد، با استفاده از آزمون وسع واسطهای (آزمون تقریب وسع) که ویژگیهای قابل مشاهده خانوار نظیر امکانات زندگی، داراییهای موجود در منزل، وضعیت مسکن و مخارج اساسی ماهانه، متقاضیان را از نظر رفاهی رتبهبندی کرده و براساس آن واجدان شرایط را انتخاب میکنند. نکته حائز اهمیت در انتخاب روشهای جمعآوری داده، هدفگیری فقرا و صلاحیتسنجی متقاضیان آن است که هیچکدام از روشها بر دیگری برتری نداشته و انتخاب آنها به شرایط و ویژگیهای فقر در آن مناطق بستگی دارد و روشها در سه مرحله مذکور را بهعنوان یک بسته شناسایی دید که عملکرد هدفگیری را تعیین میکنند. همچنین روشهای هدفگیری را میتوان بهصورت ترکیبی استفاده کرد که بر عملکرد هدفگیری نیز تأثیرگذار است بهعنوان مثال ابتدا با روش هدفگیری جغرافیایی مناطق با فقر بالا را شناسایی و سپس در آن مناطق برنامههای حمایتی کودکمحور اجرا کرد.
شناسایی نیازمندان یک برنامه حمایتی معمولاً با خطاهایی همراه است. برای مثال در یک برنامه فقرزدایی که هدف آن هدایت منابع بهسوی فقر است، خطای شمولیت به معنی عدم اعطای مزایا به برخی خانوارهایی که واقعاً فقیر هستند و خطای عدم شمولیت به معنی اعطای مزایا به خانوارهای ثروتمندی که مستحق دریافت نبودهاند. شاخصهای دیگری نظیر شاخص کودی، گراش و هودینات نیز بهمنظور ارزیابی دقت شناسایی در پژوهشهای اقتصادی معرفی شده است که در سهم هریک از دهکهای درآمدی از کل مزایا برنامه حمایتی را محاسبه و با یکدیگر مقایسه میکند. یک سیستم هدفگیری مناسب تلاش مینماید خطاهای مذکور را کمینه سازد.
مرور تجربیات موفق در زمینه کاهش فقر نشان میدهد یکی از محورهای اصلی تغییر و تحولات نظام حمایتی آن کشورها، استفاده از سیستم هدفگیری یکپارچه است. پژوهشهایی با مطالعه تجربه کلمبیا در راهاندازی سیسبن و اندونزی در راهاندازی پایگاه اطلاعات یکپارچه برنامههای حمایت اجتماعی نشان میدهند که میزان هدایت منابع به گروههای نیازمند افزایش و نرخ فقر به میزان محسوسی کاهش یافته است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
بنابراین بهمنظور افزایش کارایی و اثربخشی برنامههای حمایتی، توصیههای سیاستی ذیل ارائه میشود:
1403/5/8
ضرورت پایش و انجام اقدامات تقنینی جهت مقابله با آلایندههای نوظهور در محیط زیست
بیان/ شرح مسئله
آلایندهای موجود در محیط را میتوان به دو دسته متعارف و نوظهور دستهبندی کرد. آلایندههایی که دستورالعملی برای شناسایی و پایش آنها موجود است و میزان حدود مجاز آنها در محیط تعیین شده، متعارف نامیده میشوند. از طرف دیگر اصطلاح «آلاینده نوظهور» به هر ماده شیمیایی طبیعی و انسانساخت و یا میکروارگانیسمی اطلاق میگردد که معمولاً در محیط زیست پایش نمیشود، اما پتانسیل ورود به محیط و ایجاد اثرات سوء مشخص یا مشکوک بر محیط زیست و یا سلامت انسان را دارد. در طی سالیان اخیر مطالعات گستردهای درخصوص اثرات آلایندههای نوظهور بر سلامت انسان و محیط زیست انجام شده است. براساس این مطالعات مواد شیمیایی مختلکننده غدد درونریز، باعث کاهش باروری، اثرات رشدی و سایر مشکلات تولید مثل میشوند. همچنین آلودگی خاک توسط مواد نفتی، داروها، محصولات مراقبت شخصی، کشاورزی، پسماندهای خانگی، صنایع تولید رنگ، محصولات صنعتی و میکروپلاستیکها، میتواند علاوهبر کاهش باروری خاک و آلودگی آبهای زیرزمینی، با جذب توسط گیاهان وارد چرخه غذایی انسان و دیگر موجودات شوند. در این راستا مطالعات انجام گرفته نشان میدهد که قرار گرفتن طولانیمدت در معرض آلایندههای نوظهوری نظیر کربن سیاه، کربن آلی، آئروسلهای غیرآلی ثانویه و ذرات بسیار ریز باعث خطراتی مانند مرگومیر قبل از تولد، دیابت و بیماریها قلبی میشود.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
بررسی مطالعات بینالمللی نشان میدهد که میتوان کلیه آلایندههای نوظهور را در چهار دسته 1. مواد شیمیایی سنتز شده، 2. میکروپلاستیکها، 3. موجودات مقاوم در برابر آنتیبیوتیکها، 4. عناصر نادر خاکی طبقهبندی کرد. ورود این آلایندهها به چرخه محیط زیست سبب ایجاد آلودگی و اثرات مخرب بر سلامت انسان و محیط زیست میشود. در این راستا بررسی مطالعات داخلی انجام گرفته بر روی آلایندههای نوظهور در کشور نشانگر آن است که در طی سالهای بررسی غلظت این آلایندهها در هوا، آب، خاک، فاضلاب و متعاقب آن بدن انسان مورد توجه قرار گرفته است. همچنین مطالعات انجام شده از وجود آلایندههای نوظهور نظیر میکروپلاستیکها در خاک اطراف مراکز دفن و هواحکایت دارد. لذا شواهد گویای وجود آنتیبیوتیکها در ورودی تصفیهخانههای فاضلاب کشور است. با وجود آنکه نتایج پژوهشهای دانشگاهی از اثرات نامطلوب آلایندههای نوظهور بر سلامت انسان و محیط زیست خبر میدهد و همچنین بهرغم وجود تکالیف قانونی درخصوص تدوین استانداردها و حدود مجاز آلایندهها در آب، خاک و هوا توسط دستگاههای متولی، کشور با عدم تکافوی امکانات آزمایشگاهی، نبود راهبرد جامع غربالگری، ارزیابی، پایش، ممنوعیت، کاهش و تصفیه آلایندههای نوظهور، نبود زمانبندی مدون در بازنگری استانداردها، قوانین و مقررات مربوطه، عدم بهرهگیری حداکثری از ظرفیت مراکز پژوهشی و اخذ نظرات نخبگانی و تکیهبر ترجمه متون علمی خارجی، نبود بانک جامع اطلاعاتی و عدم آگاهیرسانی مناسب درخصوص آلایندههای نوظهور روبهرو است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
در راستای رفع موانع و فائق آمدن بر چالشهای انتشار آلایندههای نوظهور در محیط زیست کشور پیشنهادهای زیر ارائه میشود:
1403/5/13
فرصتها و الزامات همگرایی جهش تولید و ارتقای کیفیت
محیط زیست کشور با تأکید بر شعار سال
بیان / شرح مسئله
با توجه به تأکیدات مکرر رهبر معظم انقلاب طی سالیان اخیر بر حرکت بهسوی اقتصاد تولیدمحور بهعنوان یکی از ارکان گام دوم انقلاب و تعیین جهش تولید با مشارکت مردم در سال جاری، واکاوی نسبت جهش تولید با وضعیت محیط زیست کشور امری اجتنابناپذیر است. از منظر جهانی دو نگاه کلی در اینخصوص وجود دارد: از یک طرف برخی از طرفداران محیط زیست معتقد هستند که برای بهبود وضعیت محیط زیست باید روند رشد اقتصادی کُند شود و در مقابل طرفداران رشد اقتصادی نیز بر این باورند که رشد اقتصادی با تغییر رویکرد تولید از فعالیتهای با آلودگی بیشتر بهسمت فعالیتهای با آلودگی کمتر میتواند باعث کاهش آلودگی و افزایش کیفیت محیط زیست شود. تلفیق این دو نگاه که با لحاظ اثر مقیاس و اثر توسعه فناوری طی سالیان اخیر مورد توجه بیشتری قرار گرفته، در منحنی محیط زیست کوزنتس بروز یافته است. درحقیقت تئوری منحنی محیط زیست کوزنتس ادعا میکند، سطحی از درآمد (نقطه بازگشت) وجود دارد که اگر جامعه به آن برسد، کیفیت محیط زیست، همزمان با افزایش درآمد، بهبود خواهد یافت، البته کشورهای مختلف الزاماً از یک الگوی مشابه منحنی محیط زیست کوزنتس تبعیت نمیکنند و عوامل متعددی نظیر دسترسی به منابع (بهویژه وفور منابع)، تحریمهای اقتصادی و سرمایهگذاری مستقیم خارجی آن را متأثر میکند. گزارش حاضر سعی کرده است، ضمن بررسی تئوریها و فرضیههای مختلف درخصوص نسبت رشد اقتصادی کشور و کیفیت محیط زیست و با بهرهگیری از مطالعات پیشین صورت گرفته در این مرکز طی سالیان اخیر، راهکارهایی را برای جهش تولید کشور همگام با رعایت الزامات محیط زیستی طی سالیان آتی ارائه کند.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
الف) وضعیت محیط زیست در کشور: وضعیت ایران در نماگر بهرهوری منابع، نشاندهنده آن است که ایران طی دهه اخیر همواره در این حوزه، رتبه نامناسبی بین کشورهای جهان داشته که این روند نشانگر آن است که طی سالیان اخیر اقتصاد کشور وابستگی بیشتری به منابع موجود در کشور پیدا کرده است. علاوهبر این، وضعیت انتشار گازهای گلخانهای در کشور نشان میدهد که در حال حاضر کشور ایران حدود 1/8% از انتشارات جهانی را تولید میکند، درحالیکه سهم ایران در اقتصاد جهانی براساس تولید ناخالص داخلی اسمی (نه واقعی) تقریباً 0/41% از اقتصاد جهانی بوده است. ازطرفدیگر ایران هرچند از منظر سرانه ردپای اکولوژیک در رتبههای میانی جهانی قرار دارد، اما زمانی که نسبت سرانه ردپای اکولوژیک به درآمد سرانه تولید ناخالص داخلی محاسبه شود، کشور ما جزء کشورهایی با ردپای اکولوژیک بسیار بالا خواهد بود.
ب) واکاوی نسبت محیط زیست و جهش تولید در ایران: براساس مطالعات پیشین صورت گرفته در کشور، در مجموع با بهرهگیری همزمان از دو رویکرد پایشمحور و فرصتمحور میتوان به نسبت محیط زیست و جهش تولید در کشور نگریست:
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
راهکارهای ذیل در جهت تحقق جهش تولید با کمترین آسیب به پیکره محیط زیستی کشور برای حرکت به سمت پیشرفت پایدار طی سالیان آتی پیشنهاد میشود:
1403/5/14
ظرفیتهای اجرای ماده (۵) قانون جهش تولید مسکن: ابزارها و راهکارهای بازار سرمایه
در صنعت ساختمان و تولید مسکن (با تأکید بر صندوقهای سرمایهگذاری بخش مسکن)
بیان / شرح مسئله
در سالهای اخیر بهرغم شرایط خاص اقتصادی و سیاسی حاکم که تمامی بخشهای واقعی (حقیقی) و مالی اقتصاد را درگیر چالشهای شدیدی کرده، حوزه مسکن هم از این وضعیت مستثنا نبوده و این بازار دچار عدم تعادل عرضه و تقاضا، جهش چند برابری قیمت و فشار بر اقتصاد خانوارها شده است. دولت، در سالهای تحت تحریم، تلاش زیادی برای مهار افسارگسیخته قیمتها و حفظ قدرت خرید مردم کرده است. اگرچه هدف دولت برنامهریزی برای تأمین مسکن قشر کم درآمد جامعه بوده، اما فعالیت در این حوزه بهخصوص در سالهای اخیر تبدیل به تجارت و سوداگری شده است. در راستای جهش تولید مسکن و تمرکز دولت سیزدهم بر هدف ساخت 4 میلیون مسکن در طی چهار سال، قانون جهش تولید مسکن سال 0041 به تصویب رسید.
بهمنظور اجرایی کردن هدف مذکور ذیل قانون مصوب سال 0041، نیاز به منابع مالی هنگفتی بود که بهعنوان یکی از موانع و گرههای اصلی در مسیر تحقق شناسایی شد. با توجه به اینکه بانکها به تنهایی توان تأمین مالی این میزان از ساخت مسکن را نداشتند، هیئتوزیران در جلسه 2041/7/91 به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و سازمان بورس و اوراق بهادار و به استناد تبصره «4» ماده (5) قانون جهش تولید مسکن مصوب 0041، آییننامه اجرایی ماده مذکور را تصویب کرد. در این آییننامه اجرایی، بهرهمندی از ظرفیت بازار سرمایه با محوریت صندوقهای سرمایهگذاری برای کمک به حل مشکل تأمین مالی صنعت ساختوساز ساختمان و مسکن معرفی شده است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
بهطورکلی بیش از 05 سال است که ساختار صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات در ایالات متحده وجود دارد. کنگره آمریکا در سال 0691، مجوز قانونی برای تشکیل صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات را بهعنوان اصلاحیه تمدید مالیات غیرمستقیم سیگار اعطا کرد. در آن سال، انجمن ملی صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات، که یک گروه حرفهای برای ترویج سرمایهگذاری در صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات بود، تأسیس شد. سپس در سال 5691، اولین صندوق سرمایهگذاری املاک و مستغلات، در بورس اوراق بهادار نیویورک (NYSE) پذیرش شد. صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات مبتنیبر وام مسکن، بخش عمدهای از رشد صندوقهای املاک و مستغلات در اوایل دهه 0791 را تشکیل دادند و باعث رونق مسکن شدند. این رونق، البته پس از شوکهای نفتی سال 3791 و رکود اقتصادی پس از آن، از بین رفت. در سال 9691 نیز نخستین قانون مربوط به صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات در اروپا در هلند تصویب شد.
اولینتراست املاکِ پذیرش شده در استرالیا در سال 1791 راهاندازی شد. صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات کانادایی نیز در سال 3991 شروع بهکار کردند، اما تا آغاز قرن بیستویکم به ابزارهای سرمایهگذاری محبوب تبدیل نشدند. ازطرفدیگر، با راهاندازی صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات ژاپنی در سال 1002 این مفهوم در سراسر آسیا گسترش یافت و در اروپا با قوانین وضع شده در فرانسه (3002)، آلمان (7002) و بریتانیا (7002)، بیشازپیش تقویت شد. در مجموع، اکنون حدود 04 کشور دارای قانون مربوط به صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات هستند.
در بازار مسکن کشوری مانند فرانسه میتوان بهطور غیرمستقیم سرمایهگذاری کرد. برای مثال، گروهی از شرکتها که با عنوان شرکتهای سرمایهگذاری در املاک و مستغلات که اختصاراً با عنوان SCPI فعال هستند، با معرفی واحدهای مسکونی با نرخ بازده اجاره بالا در پی جذب سرمایهگذار هستند. برای نمونه، این شرکت، ملکی را پیشنهاد کرده که با حداقل 591 یورو (یک واحد سرمایهگذاری) میشود در خرید و اجاره آن مشارکت کرد. این سرمایهگذاری طی سال مالی گذشته 9/41 درصد بازده داشته که 5/97 درصد آن ناشی از درآمد اجاره و 3/71 درصد آن ناشی از افزایش قیمت ملک بوده است. این روش سرمایهگذاری این مزیت اصلی را داراست که تمامی امور و هزینههای مربوط به پیدا کردن، خرید، اجاره، نگهداری ساختمان برعهده شرکت مربوطه (متولی) خواهد بود. متوسط سوددهی این گروه از شرکتهای فرانسوی در سال مالی گذشته4/35 درصد گزارش شده که بیش از دو برابرِ نرخ سود پرداختی به حسابهای پسانداز بانکی در سال 2202 بوده است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
1403/5/21
همگرایی نهادی در تحقق حکمرانی متناسب آب در ایران
بیان/ شرح مسئله
در تدوین قوانین و سیاستهای آب کشور نهادها و بخشهای مختلفی دخیل بوده که همگرایی و واگرایی نهادی این ذیمدخلان از مهمترین عوامل اثرگذار بر بخش آب کشور است. بااینوجود، بررسی همگرایی و واگرایی نهادی در مدیریت منابع آب برای مدتهای طولانی غایب بوده است. در همین راستا در این گزارش، روند تصویب مهمترین طرحها و لوایح قانونی آب در دوران بعد از انقلاب اسلامی که تأثیرات زیادی بر مدیریت منابع آب داشتهاند شامل «قانون توزیع عادلانه آب- 1361»، «قانون تبدیل ادارات کل امور آب استانها به شرکتهای آب منطقهای استان و تغییر نام شرکتهای آب منطقهای که بیش از یک استان را دربرمیگیرد به شرکت آب منطقهای استان ذیربط- 1384» و همچنین قوانین متأخر برای تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه بهرهبرداری که عبارتند از قانون الحاق یک مادهای مصوب سال 1384 و «قانون تعیین تکلیف چاههای آب فاقد پروانه بهرهبرداری- 1389»، مورد بررسی قرار گرفت. اهم اهداف این گزارش شناسایی نقاط همگرا و واگرا بین دو نهاد قوه مجریه و قوه مقننه در روند تصویب قوانین مذکور بوده است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
وضعیت کنونی بخش آب کشور که در مطالعات مختلف مورد واکاوی قرار گرفته، بیانگر این است که اهم قوانین بخش آب، تسهیلگر برداشت از منابع آب بوده و یا با بر هم زدن نظام جامع مدیریت حوضه آبریزی و جایگزین کردن آن با مدیریت استانی، منشأ اختلافات استانی در برداشت از منابع آب در حوضههای آبریز مشترک شدهاند. نتایج بررسی اهم مسائل مدنظر دولت و مجلس برای بررسی همگرایی نهادی، بیانگر این است که طرحهای پیشنهادی توسط مجلس در بخش آب، عمدتاً متمرکز بر تسهیل برداشت از منابع آب زیرزمینی و کمک به بهرهبرداران بوده است. در این شرایط کارشناسان وزارت نیرو و نمایندگان دولت مخالفت کردهاند، اما درنهایت تأثیرات اندکی بر تصویب طرحها داشتهاند. در مقابل، لایحه پیشنهادی دولت مبنیبر تبدیل ادارات کل امور آب به شرکتهای آب منطقهای، بیشتر با هدف تمرکز بر کاهش بار مالی دولت، کوچکسازی و تراکمزدایی از وظایف و اختیارات دولت بوده و با وجود تذکرات برخی از نمایندگان مجلس مبنیبر پیامدهای استانی شدن مدیریت آب و عدم همسویی این لایحه پیشنهادی با اصول آمایش سرزمین، درنهایت به پشتوانه نمایندگان شهرهای کوچکتر مصوب شده که پیامدهای آن در سالهای بعد عیان شده است. بااینوجود، طرحها و لایحه پیشنهادی مورد بحث، عمدتاً با هدف حفاظت از منابع آب نبوده است. لذا بعضاً عدم همگرایی بین دولت و مجلس در روند تصویب بعضی از قوانین بخش آب را از این منظر که میتواند مانعی در راستای تصویب قوانین مضر در بخش آب باشد، میتوان مثبت ارزیابی کرد. بهعبارت دیگر، در روند تصویب قوانینی که منجر به تسهیل برداشت از منابع آبی خواهند شد، واگرایی نهادی را میتوان بهعنوان عاملی تعدیلگر و کاهنده پیامدهای قوانین ضدحفاظتی (از منابع آب) تلقی کرد. بررسی رویه تصویب قوانین مهم بخش آب نشان میدهد پیامدهای احتمالی تصویب این قوانین ناشناخته نبوده و از ابتدای جلسات قانونگذاری، نمایندگان مخالف و در برخی موارد کارشناسان دولت نسبت به پیامدهای آنها هشدار دادهاند.
بعضاً دولت با هدف حفظ منابع آب و مجلس با هدف توسعه منابع آب، در اهداف خود دچار واگرایی شدهاند. چنانچه این امر را در همزمانی پیشنهاد طرح احیا و تعادلبخشی منابع آب ازسوی وزارت نیرو (نهاد دولت) با مطرح کردن طرح قانون تعیین تکلیف چاهها (ازسوی نهاد مجلس) میتوان مشاهده کرد. همچنین در مواردی که همگرایی سیاستی بین دو نهاد وجود داشته است (مانند قانون تبدیل ادارات به شرکتها) این همگرایی لزوماً در مسیر رسیدن به پایداری و حفاظت از منابع آب نبوده است.
گفتنی است که شعار عدالتطلبی که در زمان تصویب هر دو قانون توزیع عادلانه آب و قانون تعیین تکلیف چاههای آب فاقد پروانه بهرهبرداری بین نمایندگان مجلس و اعضای هیئتدولت وجود داشت، تنها شاخصهای محدودی از عدالت را مدنظر قرار داده بود. لذا با در نظر نگرفتن شاخصهای پایداری در بحث عدالت اجتماعی، میتوان این عدالتخواهی را «عدالت توزیعی و ضداکولوژیک» دانست که سهم نسلهای آتی به تناسب در آن دیده نشده است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
با توجه به ناترازی بین منابع و مصارف آب لازم است همگرایی و واگرایی نهادی در مسیر توسعه پایدار منابع آب در نظر گرفته شود. لذا رویکرد همگرایی نهادی باید مبتنیبر اطمینان از کسب حداکثر منافع از سرمایهگذاریها و توزیع عادلانه منابع (با حفظ عدالت اکولوژیک و هیدرولوژیک) و پایداری آنها، بدون هزینه نامطلوب برای محیط زیست و اکوسیستم، باشد. برای این منظور، ایجاد فهم مشترک از حفاظت و پایداری منابع آب از طریق همگرایی بین نهاد دولت و نهاد مجلس ضروری است.
نگرش به عدالت در بخش آب، باید همه ابعاد و سطوح (عدالت اکولوژیک، عدالت برای همه بهرهبرداران، عدالت بیننسلی در بهرهبرداری از منابع، توجه به حقوق افراد فاقد و دارای پروانه بهرهبرداری از چاه و توجه به حقوق آحاد/ ذینفعان وابسته به منابع آبخوان مشترک) را در برگرفته و همگرایی نهادی در این موضوع حائز اهمیت است. درحقیقت بدون لحاظ شاخصهای عدالت اکولوژیک و عدالت بیننسلی، رفع ناترازی بین منابع و مصارف و تضمین پایداری تأمین مصارف و تسکین بحران آب، ناممکن خواهد بود.
توجه به رویکرد آمایشمحور در تصویب طرحها و لوایح توسط نهادهای ذیمدخل، میتواند همگرایی مطلوب و مبتنیبر پایداری را ممکن سازد. زیرا نتایج تصویب برخی از قوانین و سیاستها نشان داده که بدون لحاظ رویکرد آمایشمحور، بهرهبرداری خارج از توان اکولوژیک و هیدرولوژیک رخ داده و توسعه نامتوازن و ناپایدار رقم خواهد خورد.
حکمرانی خوب آب و بهتبع آن پایداری منابع آب از طریق حفظ تعادل بین منابع و مصارف و در چارچوب سیاستهای کلی اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی کشور، باید از یک الگوی همگرایانه نهادی تضمینکننده توسعه متوازن منابع آب بهرهمند شود. دستیابی به این الگو، نیازمند همگرایی و همافزایی بین کلیه ذیمدخلان و ذینفعان در مدیریت منابع آب بوده که لازمه تحقق آن توجه به بسترهای اقلیمی، سیاسی و اجتماعی کشور در سیاستگذاریهای بخش آب است. (19950)
1403/5/21
تابآوری شهرها و ریسک مخاطرات طبیعی
بیان / شرح مسئله
تابآوری بهمنزله ارتقای توانایی جامعه، برنامهریزی و آمادگی برای جذب و بهبود و موفقیت بیشتر برای مقابله با اثرات ناخواسته بعد از سوانح و ترمیم و بهبود جامعه سانحهدیده از لحاظ اجتماعی، اقتصادی، زیستمحیطی و کالبدی است. تابآوری این ظرفیت را دارد که در چرخه مدیریت سوانح طبیعی در زمان قبل از وقوع سانحه، حین و بعد از آن وارد عمل شود. لذا قرار دادن برنامههای افزایش تابآوری در برابر مخاطرات طبیعی در طرحهای توسعه شهری از اقدامات ضروری است. بر این اساس میتوان گفت؛ کشورهای کمتر توسعهیافته و یا در حال توسعه از مهمترین کشورهای در معرض آسیب ناشی از بلایا هستند. بهطور متوسط میزان تلفات در این کشورها بهازای هر واقعه طبیعی 8 هزار نفر است که تقریباً 15 برابر میانگین مرگومیر در کشورهای با درآمد بالا در منطقه است که یکی از دلایل آن را میتوان توسعه شهرنشینی برنامهریزی نشده و درک و شناخت پایین در مورد سرمایهگذاریهای دولتی برای جلوگیری از بلایا و منافع اجتماعی و مالی بلندمدت دانست.
ویژگی مهم مدیریت بحران در اغلب کشورهای در حال توسعه ازجمله ایران، کمتوجهی به اقدامات قبل از وقوع بحران است و تمامی فعالیتها اغلب پس از رخداد حادثه انجام میشود. در مدیریت ریسک اقدامات گستردهای قبل از وقوع انجام میشود و عملاً غافلگیری به حداقل ممکن میرسد. در خصوص آسیبشناسی مدریت بحران و ریسک بلایای طبیعی در ایران می توان گفت بخشی از آن به موقعیت جغرافیایی و ویژگیهای اقلیمی و زمینشناختی مرتبط بوده و بخشی دیگر وابسته به ساختارهای حکمرانی و نهادی مدیریت بحران در کشور است که منجر به کاهش تابآوری کشور و آسیبپذیری بیشتر آن در برابر بلایای طبیعی میگردد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
براساس آمار جهانی، در بازه زمانی سالهای 1998 تا 2017 میلادی، وقایع مرتبط با پدیدههای ژئوفیزیکی و اقلیمی سبب مرگ 1/3 میلیون نفر شده و 4/4 میلیارد نفر در سطح جهان را مجروح، بیخانمان، آواره یا نیازمند کمک اضطراری کرده است. بیشترین پیامدهای اقتصادی در کشورهای کمتر توسعهیافته و کشورهای جزیرهای کوچک در حال توسعه در منطقه آسیا و اقیانوسیه مشاهده میشود. بهطوریکه حدود 78 درصد از زیانهای مالی گزارش شده، 69 درصد مرگومیرها و همچنین 85 درصد از کل افراد آسیبدیده ناشی از وقایع ژئوتکنیکی ثبت شده طی 20 سال به این قاره مربوط است. براساس گزارش سازمان ملل متحد، وقوع بیش از 140 فاجعه در منطقه آسیا و اقیانوسیه منجر در سال 2022 به مرگ بیش از 7500 نفر، تحت تأثیر قرار گرفتن 64 میلیون نفر و واردآمدن خسارت 57 میلیارد دلاری شده است. طبق گزارش این سازمان (2022)، جهان در 20 سال گذشته هر سال 350 تا 500 فاجعه در مقیاس متوسط تا بزرگ را تجربه کرده است که پنج برابر بیشتر از سه دهه گذشته بوده است. با توجه به پیشبینیهای فعلی آبوهوا تا سال 2030، جهان با حدود 560 مخاطره در سال روبهرو خواهد بود و 37/6 میلیون نفر به افرادی که در فقر شدید زندگی میکنند، اضافه خواهد شد. در بدترین سناریو تا سال 2030 تغییرات اقلیمی و بلایا، 100/7 میلیون نفر دیگر را نیز بهسمت فقر میکشاند. در رابطه با سهم وقایع طبیعی در خسارتهای اقتصادی در ایران نیز، در دهه 90 خشکسالی بیشترین تأثیر و حدود 45/5 درصد سهم داشته و سهم وقایع زلزله و سیل در آسیبهای اقتصادی بهترتیب 30/4 و 23/7 درصد بوده است.
دفتر کاهش ریسک بلایای سازمان ملل متحد (UNISDR) در استراتژی بینالمللی کاهش مخاطرات (2010)، مهمترین دلایل تحریک خطر در نواحی شهری را ذیل هفت عامل اصلی شامل افزایش جمعیت و تراکم شهری، مدیریت ضعیف شهری، توسعه شهری برنامهریزی نشده، کمبود زمین قابل استفاده برای شهروندان کمدرآمد، ساختوساز نامناسب، تمرکز داراییها و اموال اقتصادی در شهرهای بزرگ و فرسایش اکوسیستم برشمرده است. از مهمترین چالشهای تابآوری شهری، تغییر اقلیم ، فقدان سازگاری در برابر مخاطرات ناشی از آن، منابع نهادی و مالی محدود، در دسترس نبودن پروتکلهای استاندارد برای مدیریت بلایا و سازگاری با تغییرات آبوهوا و عدم نظارت بر عملکرد شهری است.
تعداد رخداد بلایا از سال 1970 تا 2020 و پیشبینی افزایش آن تا سال 2030
Source: UNDRR analysis based on EM-DAT (CRED, 2021).
پیشنهاد راهکارهای تقنینی نظارتی و سیاستی
تلاش برای افزایش تابآوری در برابر مخاطرات طبیعی باید همراه با توسعه و پایداری شهری انجام شود. تابآوری یک جامعه بهطور مستقیم وابسته به تأمین منابع کافی برای خنثی کردن سریع پیامدهای مخرب بحران است. بنابراین تخصیص بودجه و تأمین اعتبارات کافی برای برنامهریزی و اقدام در راستای ارتقای تابآوری بهخصوص در شهرهای پرخطر یکی از اولویتهای مهم در این حوزه است. از دیگر اقدامات اثربخش در این رابطه میتوان به کنترل جمعیت شهری بهویژه مناطق آسیبپذیر و ایجاد توازن در بارگذاری جمعیتی، بازتوسعه مناطق شهری با محوریت بلایای طبیعی، مقاومسازی و حفاظت از زیرساختها با تأکید بر ممنوعیت ساختوساز در محدوده رودها و مسیلها، تغییر کاربری حواشی رودخانه، رعایت قوانین و ضوابط فنی و اصول ساختوساز، آموزش درباره کاهش خطرپذیری در سطوح مختلف جامعه، برنامههای آموزشی برای مدیران شهری، افزایش آگاهی عمومی از اثرات منفی مخاطرات زیستمحیطی و تخریب اکوسیستمها در تابآوری شهری، کاهش انتشار گازهای گلخانهای، انجام ارزیابیهای آسیبپذیری و زیستمحیطی، ایجاد هنجارهای مبتنیبر کاهش خطر و توسعه مدیریت ریسک- فاجعه مبتنیبر اکوسیستم و ... اشاره کرد. همچنین در مناطق دارای بافت ناکارآمد علاوهبر پارامترهای متداول در شناسایی بافتهای فرسوده مانندمیزان آسیبپذیری ساختمانها، عرض معابر و ریزدانگی، عواملی ازجمله میزان و شدت احتمالی مخاطره، دسترسی به فضاهای باز، توزیع جمعیت، وجود تأسیسات خطرناک و ... که از دیدگاه مدیریت بحران حائز اهمیت هستند نیز باید مورد توجه قرار گیرند.
دستیابی به شهری تابآور نیازمند بهکارگیری اصولی مدون در نظام برنامهریزی است تا بتوان زمینه را برای حصول نتایج مناسب مهیا ساخت. بهترین حالت، بهکارگیری تلفیقی از برنامهریزی کاهش مخاطرات و برنامهریزی جامع است. اجرای طرحهای جامعنگر مدیریت ریسک مخاطرات طبیعی، متشکل از برنامههای مختلف در حوزههای چهارگانه پیشگیری ، ارتقای آمادگی ، واکنش اضطراری و درنهایت بازسازی و بازتوانی ، در سطوح مختلف استانی و شهری و در راستای سیاستها و قوانین بالادستی، راهحل مناسبی است که میتواند وضعیت ایمنی کشور در برابر مخاطرات را تا حدودی بهبود بخشد. (19953)
1403/5/25
ارزیابی و آسیبشناسی فرایند پالایش و غربالگری متقاضیان در
پروژههای تأمین مسکن حمایتی و ارائه پیشنهادها
بیان/ شرح مسئله
فرایند پالایش و غربالگری متقاضیان در طرحهای حمایتی بعد از مسکن مهر شباهت بسیار زیادی با آن داشته و صرفاً بخشی از جزئیات این طرحها دارای تفاوت هستند. بر این اساس در این گزارش ضمن مقایسه هر سه طرح (مسکن مهر، اقدام ملی مسکن و نهضت ملی مسکن) در بخش پالایش و غربالگری متقاضیان به آسیبشناسی ساختار و جزئیات این مدل پرداخته میشود تا ضمن شناخت دقیق مسئله شرایط برای برطرف نمودن آسیبها فراهم گردد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
بهمنظور بهبود شرایط غربالگری و روند پالایش متقاضیان در پروژههای تأمین مسکن حمایتی برخی ملاحظات و پیشنهادهای ضروری بهشرح زیر ارائه میشود:
1403/5/30
درسآموختههای کشورهای گروه بریکس و اوپک در حوزه مدیریت تغییرات اقلیمی
بیان / شرح مسئله
مطالعات نشان داده است که پیچیده بودن توافقنامهها و کنوانسیونهای مرتبط با تغییر اقلیم و الزام آور نبودن آنها، متأثر شدن پایبندی کشورها از تحولات جهانی، وجود قوانین متناقض، نبود پایبندی برخی کشورها به مفاد کنوانسیونها ناشی از ضمانت اجرای ضعیف آنها، عدم توجه به توان کشورها درخصوص مقابله با تغییرات اقلیمی، عدم تأمین مالی، دسترسی نامناسب به فناوریهای نوین و ... از مهمترین عوامل عدم تحقق تعهدات کشورها در مقابله با تغییرات اقلیمی است. ضمانت اجرای معاهدات و پایبندی کشورها به تعهداتشان یکی از مسائل چالشی و همیشگی معاهدات بینالمللی بوده است. تمام تلاشها در طراحی سازوکارهای اجرایی معاهدات جدید بهگونهای است که بتواند بین پایبندی به تعهدات و اهداف بلندپروازانه، تعادلی برقرار کند. ازاینرو شناخت دقیق تعهدات کشورها و اقدامات آنها در راستای اجرایی کردن این تعهدات، گام مهمی در راستای مقابله با تغییرات اقلیمی است. بنابراین در این گزارش پس از بیان مقدمهای بر تغییرات اقلیمی و سازوکارهای مقابله با آن در سطح جهان، با توجه به بند «ت» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران درخصوص تدوین برنامه مدیریت تغییرات اقلیمی به بیان تعهدات کشورهای گروه بریکس و اوپک و برنامهها و اقدامات ملی آنها در راستای رسیدن به این تعهدات پرداخته شده است. با توجه به اینکه کاپ 28 در راستای اجرایی کردن تعهدات کشورها در کنوانسیونهای بینالمللی گام مهمی برداشته است، در این گزارش به دستاوردهای کلیدی این نشست نیز پرداخته شده است.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
برای مدیریت پدیده تغییر اقلیم درمجموع دو رویکرد کاهش انتشار گازهای گلخانهای و سازگاری با تغییر اقلیم در سطح جهان مطرح شده است. اگرچه یک رویکرد مدیریت ریسک برای مقابله با تغییرات اقلیمی باید هر دو استراتژی را دربر بگیرد، اما رویکرد سازگاری با تغییر اقلیم بهویژه در کشورهای در حال توسعه بیشتر مورد توجه قرار گرفته است. با توجه به اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت، بهرغم مسئولیت مشترک کشورها در حفاظت از محیط زیست در سطح ملی، منطقهای و جهانی، تفاوتهای مهمی میان تعهدات کشورهای توسعهیافته و در حال توسعه وجود دارد. بخشی از این متفاوت بودن را میتوان به این حقیقت نسبت داد که کشورهای مختلف، امکانات و منابع متفاوت و نابرابری برای مقابله با تغییر اقلیم در اختیار دارند. کنوانسیون سازمان ملل متحد درخصوص تغییرات اقلیم در سال 1992 در برزیل، اولین سندی است که بهطور خاص به مسئله تغییرات آب و هوایی پرداخته است. در چارچوب کنوانسیون مذکور، کنفرانس اعضا (کاپ) که متشکل از نمایندگان کشورهای عضو هستند، 28 بار تشکیل جلسه دادهاند و مصوبات متعددی در راستای ایفای تعهدات مندرج در کنوانسیونهای فوقالذکر تصویب کردهاند. بهرغم تعهدات ایجاد شده ازسوی کشورها، اهداف این نشستها بهطور کامل و مطلوب محقق نشدهاند که از مهمترین دلایل آن میتوان به شکاف بین تعهدات و اجرا توسط کشورهای عضو بهویژه عدم مشارکت برخی دولتهای توسعهیافته در اجرای تعهدات این نشستها ازجمله تعهدات مالی، انتقال فناوری از کشورهای توسعهیافته به در حال توسعه و ... دانست. همچنین عدم تخصـیص بودجـه مناسـب، برنامه ریزی نامتناسب و گاه غیرعملیاتی، پیچیدگی قوانین و مقررات، قوانین متناقض و ... از دیگر عوامل مؤثر در عدم دستیابی به اهداف کنوانسیونها و نشستهای مقابله با تغییرات اقلیمی هستند. آخرین نشست برگزار شده در زمینه تغییرات اقلیمی تحت عنوان کاپ 28، دستاوردهای مهمی داشته است. ازجمله مهمترین دستاوردهای کاپ 28، توافق 130کشور ازجمله برزیل برای سه برابر کردن ظرفیت انرژیهای تجدیدپذیر جهان و دو برابر شدن کارایی انرژی تا سال 2030، موافقتنامه جهانی (اجماع امارات) با موافقت 197 کشور با تمرکز بر دعوت از کشورها به ذکر گذار عادلانه، منظم و منصفانه از سوختهای فسیلی تا سال 2050 بود. همچنین این نشست، اولین اجلاس ارزیابی وضعیت جهانی بهعنوان فرایند پنج سال یکبار پیگیری اجرای موافقتنامه پاریس است. افزون بر اینها، برای اولینبار در یک موافقتنامه بینالمللی ذیل سازمان ملل، با ادبیات محتاطانهای کاهش (نه حذف) سوختهای فسیلی مطرح شده است. حذف یارانههای سوختهای فسیلی، حذف انتشار متان تا سال 2030 توسط برخی کشورها، عملیاتی شدن صندوقهای جدید حمایتی بهویژه صندوق خسارت و زیان و صندوق متان، اعلام مشارکت مالی برخی کشورها به حمایت از صندوقهای اقلیمی (تا پایان کاپ 28، صندوق ضرر و زیان بالغ بر 6/770 میلیون دلار بود)، کمک 100 میلیون دلاری امارات به صندوق ضرر و زیان، تأسیس باشگاه اقلیم توسط 36 کشور با اهداف جاهطلبانه اقلیمی و با هدف حمایت از کربنزدایی در صنایع سنگین کشورهای در حال توسعه، اهداف خالص انتشار صفر شهرها، شکلدهی منشور کربنزدایی نفت و گاز، حذف کامل انتشار متان و حذف فلرهای پیوسته تا 2030 و سرمایهگذاری در انرژیهای پاک از دیگر دستاوردهای کاپ 28 بود. درصورتیکه این توافقات اجرایی شوند، تأثیر بسیار زیادی بر کاهش و کنترل گازهای گلخانهای و بهتبع آن تغییرات اقلیمی خواهد داشت.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
اگرچه در کشور، اقداماتی همچون اعلام اهداف کاهش انتشار، حضور فعال نهادهای مالی خصوصی و بانکها (سرمایهگذاری در پروژههای کاهش انتشارات، کمک به پروژههای جمعآوری کربن) و ... انجام شده است، اما این اقدامات کافی نیستند. ازاینرو بند «ت» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، ظرفیت بسیار خوبی برای مقابله با تغییر اقلیم در کشور است و هر دستگاهی باید برنامههای خود را در راستای سازگاری و کاهش انتشار تهیه و به سازمان محیط زیست ارسال کند. در این زمینه پیشنهادهایی بهشرح ذیل ارائه میشود:
۱۴۰۳/5/13
شناسایی خلأهای قانونی حفاظت از دادهها در زنجیره ارزش دادهها با مقایسه قوانین ایران و
ایالات متحده آمریکا (3): قوانین مصوب و طرحهای اعلام وصول شده در کنگره
بیان / شرح مسئله
بهعنوان یک مفهوم حقوقی حفاظت از دادهها، دو حوزه حریم خصوصی داده (چگونگی کنترل، گردآوری، استفاده و توزیع اطلاعات شخصی) و امنیت داده (چگونگی حفاظت از دادههای شخصی در مقابل دسترسی و استفاده غیرمجاز و پاسخ به دسترسی یا استفاده غیرمجاز) را با یکدیگر ترکیب میکند. ضوابط حفاظت از دادهها باید تعادلی بین سهولت توسعه سیستمهای فناوری اطلاعاتی و اطمینان از رعایت مسئولیت کسبوکار و بخش دولتی نسبت به دادههای شهروندان بهوجود بیاورد. حساسیت بیشتر بعضی از دادهها مانند دادههای سلامت یا امور مالی نیازمند سطوح بالاتری از ضوابط حفاظت از دادههاست. با وجود این، در حال حاضر بخش حمایت از دادههای شخصی در قانون تجارت الکترونیکی ایران نمیتواند پاسخگوی تمام نیازهای حفاظت از داده باشد. ازاینرو لایحه حفاظت از دادهها در انتظار اعلام وصول و بررسی در مجلس شورای اسلامی است. استفاده از تجارب بینالمللی میتواند به کشور در قانونگذاری دقیقتر کمک کند. بنابراین تجربه ایالات متحده آمریکا بهعنوان کشوری که قانونگذاری حفاظت دادهها را از حدود نیم قرن پیش آغاز و با تبعات مثبت و منفی آن مواجه شده است میتواند مفید باشد.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
طبق مطالعات ایالات متحده آمریکا بهنظر میرسد برای قانونگذاری در زمینه حفاظت از دادهها این نکات قابلتوجه هستند:
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
بخش تقنین
پیشنهاد میشود در تدوین لایحه حفاظت از دادهها این نکات مدنظر قرار گیرد:
بخش نظارت
1403/5/29
بررسی مدل توسعه صنعت خودروسازی در کشورهای پیشرو (۱):
نگاهی به مسیر توسعه صنعت خودرو چین
بیان/ شرح مسئله
صنعت خودرو ازجمله صنایع پیشران و مهم در بررسی تاریخ توسعه صنعتی جهان است. درواقع اگر تجربه رشد صنعتی در جهان به سه مرحله تولید صنایع کاربر، سرمایهبر و دانشبنیان تقسیم شود، این سه مرحله با توسعه صنایع نساجی و پوشاک، صنعت خودرو و صنعت الکترونیک و مخابرات شناخته میشود. ازاینرو، رشد صنعت خودرو، نقش پیشران را در مرحلهای از توسعه صنعتی کشورها برعهده داشته و بهلحاظ آثار و پیوندهایی که در زنجیرههای پیشینی و پسینی خود بههمراه دارد، توجه به توسعه آن اهمیت بسزایی پیدا میکند. در اقتصاد ایران نیز طی چند دهه گذشته، توسعه صنعت خودرو با ایجاد ظرفیتهای مناسب صنعتی همراه بوده و تحقق بخشیدن به این ظرفیتها میتواند به تسریع توسعه صنعتی کشور بینجامد.
یکی از راههای تسریع توسعه صنعتی، استفاده از تجربیات و درسآموختههای سایر کشورهاست. در این چارچوب، توجه به مسیر توسعه و دستاوردهای صنعت خودروسازی چین میتواند نکات مهمی برای صنعت خودروسازی کشور در پی داشته باشد. چین در سالهای گذشته، جزء 10 کشور صادرکننده در صنعت خودروسازی بوده و در سال 2022 با صادرات بیش از 3 میلیون دستگاه، به پنجمین صادرکننده خودروی جهان تبدیل شده است[1, 2].
دولت چین برای توفیق صنایع خودروسازی خود از ابزارهای سیاستی مختلفی بهره گرفته و توانسته با هوشمندی، منابع و توان بخش دولتی و خصوصی را در جهت توسعه این صنعت با یکدیگر تلفیق کند که شناسایی این ابزارها میتواند مفید باشد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
براساس یافتههای گزارش حاضر، ابزارهای سیاستی دولت چین برای توسعه صنعت خودرو یا بهعبارت بهتر، سیاستهای صنعتی حوزه خودرو، عمدتاً در مراحل دوم و سوم توسعه صنعتی چین تعریف میشود. مرحله اول صنعتیشدن که تا پیش از اصلاحات اقتصادی 1978 رخ داد، بیشتر معطوف به زیرساختها و بهبود کشاورزی بود و سیاستگذاری توسعه صنعت خودرو در آن چندان قابلتوجه نبود. در مرحله دوم توسعه صنعتی چین، سیاستگذاری صنعت خودرو بر دو محور ایجاد شرکتهای با مقیاس مناسب و نیز ظرفیتسازی صنعتی با انتقال فناوری استوار بود. برای این مهم دولت چین، مجوز تعداد محدودی شرکت خودروسازی را ارائه داد و سپس با سیاست «انتقال فناوری در مقابل دسترسی به بازار» کوشید تا شرکتهای بینالمللی را مجاب کند تا در ازای دسترسی به بازار مصرف بزرگ چین، بخشی از فرایند تولید را با مشارکت شرکتهای خودروسازی چینی و با تأمین قطعات از بازار داخلی تولید کنند.
در مرحله سوم توسعه صنعتی (پس از الحاق به سازمان تجارت جهانی)، پس از ایجاد ظرفیتهای صنعتی تولید خودرو در چین، این کشور با استفاده از سیاست تجاری و کاهش تدریجی تعرفهها بهسمت تقویت تولید با افزایش رقابتپذیری تولیدکنندگان داخلی رفت. علاوهبر آن با الزام تولیدکنندگان به صادرات بخشی از تولیدات خود، این کشور تسخیر بازارهای خارجی را برای تداوم تولید هدف گرفت. علاوهبر سیاست تجاری، سیاست فناوری در شکل تازه مورد توجه دولت چین بود و با استفاده از سرمایهگذاری در خارج و خرید شرکتهای ورشکسته یا خرید سهام شرکتهای بزرگ، دولت چین و خودروسازان آن کوشیدند تا با تملک این شرکتها، فناوریهای نوین تولید را بهدست بیاورند. این رویکرد مرحلهای، منجر به ورود خودروسازان چینی به عرصه رقابت جهانی شده است.
باتوجه به تجربه و دستاوردهای توسعه خودروسازی چین میتوان گفت توسعه صنعت خودرو باید به یک اولویت ملی تبدیل شود. یک قاعده کلی همیشه وجود دارد و آن هم اینکه هیچ صنعتی در هیچ کشوری توانایی تبدیل شدن به یک بخش تأثیرگذار در اقتصاد آن کشور را نخواهد داشت، مگر اینکه آن صنعت بهعنوان یک اولویت ملی نزد سیاستگذاران آن کشور شناخته شود.
بین تجربه چین و ایران تفاوتهایی در سطوح کلان، میانی و خرد وجود دارد. در سطح کلان وجه مشخصه چین، نحوه حکمرانی بوده است که امکان تدوین و اجرای سیاست صنعتی و تلفیق با سرمایه خارجی و زمینهسازی برای جبران عقبماندگی فناورانه در صنعت خودروسازی را فراهم کرده است. در سطح میانی (صنعت) توانایی چین در ترسیم نقشهراهی برای توسعه صنعت خودرو و ایجاد پیوندهای زنجیرهای میان واحدهای تولیدی اصلی و قطعهسازی و مراکز تحقیق و توسعه، دستکم در یک خوشه صنعتی محلی زمینه تکمیل زنجیره ارزش از موضوعات قابلتوجه میباشد. در سطح خرد (بنگاه) نیز تجربه نشان داده که ثبات مدیریتی و رعایت استانداردهای مدیریتی در صنعت، در کنار تعاملات قوی با اقتصاد جهانی، امکان ارتقای ظرفیت جذب و میل به همپایی فناورانه حتی با مالکیت دولتی را در چین بهوجود آورد، درحالیکه این موضوع در ایران با موانع جدی روبهرو است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
باتوجه به تجربه توسعه صنعت خودرو چین سه توصیه سیاستی میتوان برای ایران ارائه داد:
1403/5/13
گزارش نظارتی بر وضعیت صدور مجوز بهرهبرداری از تأسیسات گردشگری
بیان / شرح مسئله
تأسیسات گردشگری مهمترین نقش را در تأمین رفاه گردشگران و مسافران ایجاد میکنند. این تأسیسات برای ایجاد و فعالیت خود نیازمند دریافت مجوز یا پروانه بهرهبرداری هستند. صدور مجوز و پروانه بهرهبرداری باید بهنحوی تسهیلکننده فعالیت تأسیسات گردشگری باشد که در موارد بسیاری به مانعی بر سر راه کسبوکارها و تأسیسات گردشگری تبدیل شدهاست. لازم است تا برای تسهیل مسیر ایجاد و راهاندازی تأسیسات گردشگری و رفع چالشهای موجود آنها در مسیر دریافت مجوز و پروانه بهرهبرداری، چالشهای موجود احصا شده و اقدامات جدی و مؤثری در راستای حل آنها صورت گیرد.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
مهمترین راهکارها در زمینه حل چالشهای پیشروی صدور مجوزهای بهرهبرداری تأسیسات گردشگری عبارتند از:
1403/5/14
اظهارنظر کارشناسی درباره :«لایحه اصلاح ماده (86)قانون تأمین اجتماعی»
مسئله اصلی
در ماده (86) قانون تأمین اجتماعی موضوع کمکهزینه عائلهمندی (حق اولاد) برای مشمولان تأمین اجتماعی لحاظ شده است. شرط پرداخت این کمکهزینه، وجود 720 روز سابقه بیمهپردازی، داشتن فرزند زیر 18 سال، عدم اشتغال فرزند و یا وجود بیماری یا نقصی که امکان کار آنها نباشد، تعیین شده است. با توجه به سیاستهای کلی جمعیت، سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، همچنین عدم محدودیت در پرداخت حق اولاد در قانون مدیریت خدمات کشوری و بهمنظور ایجاد وحدت رویه در قوانین و مقررات مربوط به حقوق و مزایای نیروی کار و عادلانهتر شدن نظام پرداخت حقوق و مزایا، اصلاح بند «الف» ماده (86) در راستای خانوادهمحور شدن قوانین، ضروری بهنظر میرسد.
نقاط قوت و ضعف لایحه
ازجمله نقاط قوت لایحه میتوان بههم راستا بودن با اصل دهم قانون اساسی درخصوص خانوادهمحوری قوانین و مقررات و برنامهریزیها، بند «2» سیاستهای کلی جمعیت با موضوع توانمندسازی زوجین در تأمین هزینههای زندگی، بند «9» سیاستهای کلی خانواده با موضوع ارتقای معیشت و اقتصاد خانوادهها با توانمندسازی آنان و بند «8» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی با موضوع ارائه خدمات لازم بهمنظور تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری اشاره کرد.
با وجود مثبت بودن کلیات لایحه، با توجه به اینکه پرداخت حق عائله براساس ماده (87) قانون تأمین اجتماعی برعهده کارفرماست، عدم تعبیه سازوکاری برای جبران هزینه تحمیل شده به کارفرما و مبتنیبر سوابق ایرادهای شورای نگهبان در موارد مشابه، ممکن است این موضوع با ایراد شورای نگهبان مواجه شود. بر این اساس ضمن تأیید کلیات لایحه، اتخاذ تدابیری جهت تأمین نظر کارفرما در قالب مشوقهای تشویقی و همچنین اتخاذ تدابیر نظارتی جهت عدم تخطی از قانون ضروری است.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
اگرچه کلیات لایحه در راستای افزایش عدالت توزیعی و ایجاد وحدت رویه در قوانین و همچنین کمک به توانمندسازی اقتصادی بیشتر خانوادهها در راستای حمایت از فرزندآوری، مورد تأیید است اما اتخاذ تدابیری برای تأمین نظر کارفرما در قالب مشوقهای تشویقی و همچنین اتخاذ تدابیر نظارتی جهت عدم تخطی از قانون ضرورت دارد. علاوه بر این الحاق حق تأهل به قانون تأمین اجتماعی بهمنظور تبدیل این موضوع به یک رویه دائمی و قانونی و ایجاد وحدت رویه در قانون تأمین اجتماعی در مقایسه با قانون مدیریت خدمات کشوری ضروری بهنظر میرسد. (19944)
1403/5/21
بایستههای بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی (2)
بیان / شرح مسئله
موضوع بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور با شروع دولت سیزدهم در سال 1400 و نیز یک سال بعد از آن در سالروز تأسیس شورایعالی انقلاب فرهنگی توسط مقام معظم رهبریمدظله العالی مطرح شد. در گزارش اول با عنوان چارچوب مفهومی بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور (1)، ضمن طرح مسئله، مهمترین چالشها و راهبرد برونرفت از آنها مطرح شد. در گزارش پیشرو سعی شده است ضمن مرور اهم موضوعات گزارش قبل، چالشهای دیگری در بخش فرهنگ احصا و درنهایت بایستههایی بهمنظور بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی پیشنهاد شود.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
در گزارش اول به چالشهایی همچون فراموشی سیاست در دستگاههای فرهنگی، اختلال ارتباط دستگاههای فرهنگی با بدنه مردم و نیز کاستیهایی در جلب مشارکت مسئولیتمدار در بین آحاد مردم اشاره شده است. در گزارش حاضر، علاوهبر موارد مذکور، میتوان به موضوعات دیگری ازجمله نبود نگاه همهجانبه به ارتباط فرهنگ و اقتصاد جامعه، ضعف ایدههای موجود در دستگاههای فرهنگی، ارزیابی ناقص آثار تصمیمات فرهنگی، نامشخص بودن عنصر تصمیمگیر در حوزه فرهنگ، سلطه عقلانیت دیوانسالار بر انگاره (ایده)های نحیف موجود در دستگاههای فرهنگی و اصالت سازمان بهجای اصالت مأموریت حل مسائل فرهنگی اشاره کرد که فرمان بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی را با چالش مواجه میسازند.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
راهبرد کلان پیشنهادی در گزارش اول برای برونرفت از موقعیت کنونی، جلب مشارکت گروههای خودجوش، آیندهدار و متعهد بود، بهنحویکه دولت با حفظ موقعیت گروههای مردمی شبکهای قدرتمند، گسترده و منسجم ایجاد کند. در گزارش پیشرو، به لزوم مهندسی فرهنگی در گام اول، بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی اشاره میشود که از بایستههای آن میتوان به توافق بر نقشه مهندسی فرهنگی بهمثابه نقشه راه، همچنین نقشآفرینی شورایعالی انقلاب فرهنگی بهعنوان قرارگاه بازسازی انقلابی و تجمیع دادهها و اطلاعات دستگاههای رصد و نظارت برای طراحی شاخصهای ترکیبی وضعیت فرهنگی اشاره کرد. از بایستههای دیگر موضوع بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور میتوان به اصلاح نحوه تدوین و تخصیص قانون بودجه در بخش فرهنگ و هنر، تغییر نظام بودجهریزی به نفع ایجاد و تقویت ائتلافهای مردمی، اصلاح ساختار بودجه کشور از دستگاهمحوری به مأموریتمحوری، تغییر نقش دستگاههای فرهنگی از تصدیگر به بسترساز و تنظیمگر، استفاده از ظرفیتهای موجود مغفول بین دستگاههای دولتی، اصلاح ساختار اداری و تشکیلات بهمنظور چابکسازی و ایجاد رویکردی فراگیر بهجای نگاه بخشی به فرهنگ اشاره کرد. (19949)
1403/5/30
بررسی جامعه از حیث وضعیت تأهل و تجرد و الگوهای همسرگزینی در ایران
شرح/ بیان مسئله
خانواده بهعنوان پایهایترین نهاد جامعه، اهمیت ویژهای در مباحث اجتماعی و فردی دارد. بهعبارتی، کارکردهای خانواده دارای نقش مهمی در پیشبرد شاخصهای اجتماعی است. لذا موضوعات مختلف از قبیل ازدواج، جمعیت و ... که نمایانگر وضعیت خانواده در جامعه میباشند؛ دارای اهمیت هستند. ازاینرو، تبیین وضعیت جامعه از حیث شاخصهای مرتبط با وضعیت تأهل و تجرد افراد و تبیین تحولات این حوزه میتواند وضعیت کیفیت تشکیل و تداوم خانواده را توضیح دهد. ازسوی دیگر، موضوع ازدواج ذیل قانون «تسهیل ازدواج جوانان» مورد توجه قرار گرفته است که با گذشت حدود 18 سال از تصویب قانون هنوز به مرحله اجرا درنیامده و با توجه به تحولات حوزه خانواده به اصلاحات رویکردی و همچنین رفع موانع اجراییسازی نیاز دارد. بنابراین، اولین گام در راستای تدوین پیشنویس اصلاح قانون مذکور تبیین وضعیت رفتاری و نگرشی موجود جامعه در این حوزه است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
بهلحاظ رفتاری تغییرات نرخ ازدواج، نرخ تجرد، سن ازدواج، الگوهای همسرگزینی از قبیل تغییرات الگوی بازازدواج و پراکنش جغرافیایی ازدواج و بهلحاظ نگرشی نیز تغییرات نگرش به ضرورت ازدواج، سن ازدواج، ملاکهای انتخاب همسر مناسب و نگرش نسبت به جایگاه خانواده در امر ازدواج جوانان مورد بررسی قرار گرفته است. در این راستا، نتایج برخی از بررسیها در این خصوص بهشرح زیر آمده است:
- کلیدی بودن متغیر سن ازدواج در تغییر الگوی همسرگزینی در جامعه: افزایش میانگین سن ازدواج یکی از تغییرات مهم در تحولات خانواده میباشد که بر متغیرهای دیگر ازجمله ملاکهای انتخاب همسر، مشارکت خانواده در ازدواج جوانان، نگرش مثبت به ضرورت ازدواج اثرگذار است. علاوهبراین، افزایش سن ازدواج بر دیگر رخدادهای جمعیتی از قبیل فرزندآوری و نرخ باروری اثر منفی داشته و بهطورکلی با توجه به کاهش عمر خانواده تحقق کارکردهای آن با چالش روبهرو میشود. ازسوی دیگر، سن بحرانی بروز تغییرات قابلتوجه در الگوی همسرگزینی 30 سالگی بوده که در برخی از استانهای کشور سن ازدواج از این سن عبور کرده و در کل کشور با ثبت میانگین سن 28/3 سال برای پسران در سال 1402 به این سن نزدیک شده است. لذا اهمیت این شاخص از حیث تغییر سبک ازدواج و تشکیل خانواده دارای اهمیت بسزایی میباشد.
- ضرورت افزایش نرخ ازدواج در راستای کاهش نرخ تجرد در جامعه: بررسی فراوانی ازدواج، نشان از کاهش حدود 45 درصدی نرخ ازدواج از ابتدای دهه 90 تا سال 1402 دارد. ازسوی دیگر، افراد ازدواج کرده به نسبت جمعیت کل نیز با کاهش روبهرو بوده که البته تعداد افراد ازدواج کرده نسبت به جمعیت جوان با رشد روبهرو بوده است. اما در حالت کلی با توجه به جمعیت بالای کشور و رخدادهای جمعیتی دیگر از قبیل طلاق و فوت، ثابت نگهداشتن نرخ افراد مجرد در جامعه نیاز به رشد مثبت و افزایشی نرخ ازدواج در جامعه دارد.
- ضرورت کاهش نرخ تجرد در جامعه به تفکیک گروههای مختلف با زیست تجردی: نقطه مقابل تشکیل خانواده، زیست مجردی است که شامل 4 گروه افراد هرگز ازدواج نکرده در سن ازدواج، افراد مجرد قطعی و افراد بدون همسر در اثر طلاق و فوت همسر میباشد. بررسی این 4 گروه نشان از رشد افراد بدون همسر در جامعه است( با توجه به دو منبع متفاوت، درصد رشد این گروه از افراد بین 14 تا 24 درصد میباشد) و هرکدام از این گروهها با توجه به شرایطی که دارند در معرض آسیبهای متفاوتی قرار دارند. نکته دیگر اینکه تعداد افراد ازدواج کرده نیز در سال 1402 به پایینترین حد خود رسیده است. لذا ضروری است در هرکدام از گروههای مذکور با توجه به شرایط آنها، سازوکارهایی در راستای کاهش زیست مجردی افراد در نظر گرفته شود..
- فرهنگسازی در راستای مهارت انتخاب همسر براساس ملاکهای خانواده پایدار: با توجه به تغییر سبک زندگی، مسائل مادی در جایگاههای بالاتری از اهمیت قرار گرفتهاند و این امر در ملاکهای دختران در قالب اولویت اشتغال و مسائل مالی خود را نشان داده و در مورد پسران با اولویت یافتن جذابیتهای ظاهری نمود پیدا کرده است. علاوهبراین، اولویت ایمان بهسمت اخلاقیات تغییر کرده و دینداری در ردههای پایینتری از اولویت قرار گرفته که البته در بررسی ملاکهای ازدواج، افرادی که برای بار دوم ازدواج میکنند؛ مذهبی بودن و دین جایگاه بالاتری پیدا کرده است. بهنظر میآید افراد در ازدواج اول احساسیتر عمل میکنند و همین موضوع منجر به تصمیم براساس ملاکهایی میگردد که ثبات و استحکام خانواده را تحتالشعاع قرار میدهد. لذا مهارتهای انتخاب درست از ضروریات ازدواج جوانان است که با توجه به کاهش نقش خانواده در انتخاب همسر باید مورد توجه نهادهای آموزشی و فرهنگی قرار گیرد.
- فرهنگسازی در راستای ضرورت ازدواج: نکته دیگر، نگرش جامعه در مورد ضرورت ازدواج و سن مناسب ازدواج بوده؛ که علاوهبر تغییرات نگرشی مردم در این دو شاخص، موضوع مهم ارتباط آن با میانگین سن ازدواج است. بهگونهای که نگرش مثبت جامعه نسبت به ازدواج در سنین بالاتر افزایش پیدا کرده و ازسوی دیگر هرچه سن افزایش پیدا میکند، نگرش افراد به ضرورت ازدواج کاهش مییابد. بنابراین میتوان گفت، افزایش سن ازدواج نهتنها کارکردهای خانواده سالم را تحتالشعاع قرار میدهد؛ بلکه اصل تشکیل خانواده را به چالش میکشد.
لذا عبور از دوران گذار فعلی که همچنان ضرورت ازدواج ازسوی مردم بالا اعلام شده و رفع موانع اقتصادی- اجتماعی منجر به رشد نرخ ازدواج میگردد، نیازمند کنترل پارامتر محوری سن ازدواج و ارائه راهبرد در راستای کاهش آن است.
- حمایت از بازازدواج افراد در راستای افزایش تشکیل خانواده و کاهش نرخ تجرد: با توجه به نرخ صعودی افراد بدون همسر در اثر طلاق در جامعه و افراد بدون همسر در اثر فوت، انتخاب راهبردی در راستای کاهش پیامدهای منفی طلاق و تشکیل مجدد خانواده و تحقق کارکردهای آن ضروری است. ازسوی دیگر، بررسی نرخ ازدواجهای بار دوم زنان نیز نشان از تغییر فرهنگ جامعه در این حوزه و کاهش قبح بازازدواج زنان دارد. لذا حمایت از بازازدواج که در سیاستهای کلی خانواده نیز مورد تأکید قرار گرفته، در راستای افزایش نرخ خانواده کامل در جامعه ضروری است. البته باید به این نکته توجه داشت که میزان بازازدواجها در چه نسبتی با نرخ ازدواج اولیها میتواند مورد پذیرش باشد و تعادل مطلوب جامعه را تغییر ندهد. بهعبارتی رشد بازازدواج تا چه میزان قابل قبول است و جامعه را درگیر چالشهای خانوادههای بازساخته نمیکند.
- ضرورت ساماندهی مهاجرت داخلی: در راستای کاهش پدیده گمنامی در شهرها و افزایش همقومگزینی در راستای کاهش سن ازدواج و افزایش پایداری خانواده، شناخت عوامل اصلی گسترش مهاجرت های داخلی از جمله دسترسی به شغل و تحصیل و ارائه راهبردهای اجرایی جهت کنترل آن و گسترش مهاجرت معکوس ضروری می نماید.
- حفظ نسبت جنسی جامعه در راستای جلوگیری از آسیبهای خانواده: بررسیها نشان میدهند در دورههای مختلف، مضیقه ازدواج برای دختران و پسران دچار تحول شده و نمیتوان براساس یک داده کلی، وضعیت مضیقه ازدواج تعداد دختران و پسران هرگز ازدواج نکرده را بیان کرد. بهعبارتی، هر دوره سنی و متولدین دهههای مختلف وضعیت متفاوتی در مقوله مضیقه ازدواج داشتهاند. بهگونهای که برای دختران متولد دهه 60 مضیقه ازدواج مطرح است و بهازای تعداد مشخصی از دختران، تعداد پسران کمتری برای ازدواج در این بازه سنی وجود داشته، اما در دهههای بعدی این مضیقه تغییر کرده است؛ بهگونهای که برای تعداد مشخصی از پسران، دختران بیشتری برای ازدواج در این بازه سنی وجود دارد. ازاینرو، هرکدام از وضعیتهای مذکور آسیبهایی را بههمراه خواهد داشت که تهدیدکننده پایداری و سلامت خانواده است. لذا یکی از اهداف راهبردهای حمایت از خانواده باید حفظ تعادل نسبت جنسی جامعه با تمرکز بر الگوی تقاطع سنی همسال (بهمعنای اختلاف سنی کم) باشد. البته باید به این نکته توجه داشت که در گروههای سنی و مناطق جغرافیایی که این تعادل نامتوازن شده، ضرورت سیاستهای اجرایی متمایز از همسالگزینی نیز قابل بررسی است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
تدوین پیشنویس اصلاح قانون تسهیل ازدواج جوانان با توجه به محورهای ذیل قابل بررسی است:
- ارائه الگوی ترکیبی حمایت از ازدواج جوانان در سن بههنگام: ارائه انواع حمایتهای مالی و غیرمالی با توجه به وضعیتهای مختلف افراد بهلحاظ سن ازدواج، منطقه جغرافیایی، بُعد خانوار، دهک درآمدی و ... با لحاظ ضریب تأثیر هرکدام از متغیرهای کلیدی در تغییر الگوهای همسرگزینی بهصورت پلکانی و در راستای کاهش سن ازدواج،
- حمایت از بازازدواج افراد،
- ضرورت مهارتافزایی جوانان با هدف انتخاب همسر مناسب،
- اصلاح الگوی همسرگزینی با استفاده از ظرفیت مراکز همسرگزینی و واسطهگری و براساس تحولات رفتاری جامعه در رخداد ازدواج،
- اصلاح شاخصهای ثبت و رصد رخدادهای جمعیتی،
- اصلاح شاخصهای رصد وضعیت خانواده با هدف پایش مستمر خانواده براساس شاخصهای شفاف، دارای پوشانندگی جامعه هدف و ذوابعاد،
- در اولویت قرار دادن سیاستهای کاهش مهاجرت داخلی و مهاجرت معکوس. (19982)
1403/5/30
گزارش نظارتی ارزیابی عملکرد جزء «1» بند «الف» ماده (3) و جزءهای «1» و «25» بند «الف»
ماده (4) قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان درباره توسعه و تعمیم ورزش همگانی
شرح/ بیان مسئله
با توجه به اینکه چهار سال از زمان تصویب قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان در حوزه توسعه و همگانی شدن ورزش میگذرد و تاکنون گزارشی با موضوع نظارت بر میزان توسعه و تعمیم ورزش همگانی یا ارزیابی تحقق تربیت بدنی رایگان و ارزانسازی و دسترسیپذیری ورزش ارائه نشده است، لازم است تا اقدام نظارتی در این حوزه صورت گیرد؛ چراکه یکی از مسیرهای تحقق اهداف و برنامههای راهبردی توسعه ورزش، نظارت و ارزیابی پیوسته میباشد که امکان پی بردن به نقاط قوت و تهدیدها را فراهم خواهد کرد. لذا ارزیابی عملکرد جزء «1» بند «الف» ماده (3) و جزءهای «1» و «25» بند «الف» ماده (4) قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان درباره توسعه و تعمیم ورزش همگانی جهت پی بردن به وضعیت این حوزه لازم است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
1403/5/30
پیشنویس «استفساریه بند «پ» ماده (51) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
شرح / بیان مسئله
یکی از مشوقهای در نظر گرفته شده در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت «اعمال معادل یکسال به افزایش سنواتی مستخدم بهازای هر فرزند برای کلیه مستخدمین در دستگاههای مذکور ذیل ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه که صاحب فرزند سوم تا پنجم میشوند» در بند «پ» ماده (15) است. با توجه به فقدان سابقه عبارت «افزایش سنواتی» در قانون مدیریت خدمات کشوری که عمده دستگاههای اجرایی ذیل آن هستند، اینکه مراد قانونگذار از این عبارت چه بوده و نحوه اعمال آن برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری چگونه خواهد بود، محل سؤال است و همین مسئله ابلاغ بخشنامه این بند را با تأخیر مواجه ساخت.
نقطه نظرات/ یافتههای کلیدی
از مفهوم افزایش سنواتی دو تفسیر قابل استخراج است:
-تعریف افزایش سنواتی، بهنحویکه ناظر به افزایش در حقوق و دستمزد بهواسطه افزایش گروه، پایه یا طبقه فرد شود،
-تعریف افزایش سنواتی، بهنحویکه منجر به کاهش سنوات خدمت فرد و بازنشستگی زودتر از موعد قانونی شود.
با اینحال بهنظر میرسد با توجه به سابقه این مفهوم در قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، تفسیر افزایش سنواتی ذیل افزایش حقوق و دستمزد به علت سابقه قانونی آن منطقیتر است. علاوهبر این با توجه به کاربرد عبارت «معادل» در متن بند «پ» ماده (15)، تفسیر این واژه تحت عنوان کاهش سن بازنشستگی فاقد معناست. در کنار این استدلالها با توجه به چالشهای پیشروی صندوقهای بازنشستگی و تلاش دولت و مجلس شورای اسلامی در راستای افزایش سن بازنشستگی که در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز تجلی کرده و نشاندهنده تغییر رویه نظام حکمرانی به سمت افزایش سنوات خدمت افراد است، تفسیر این عبارت تحت عنوان کاهش در سن بازنشستگی چالش زاست.
بهرغم اینکه در بخشنامه سازمان اداری و استخدامی به شماره 133869 مورخ 1402/12/15 با عنوان «نحوه اعمال افزایش سنواتی کارمندان و کارگران موضوع بند «پ» ماده (15) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت»، مراد از افزایش سنواتی بهعنوان تأثیر در گروه و طبقه فرد و افزایش در حقوق و دستمزد در این راستا فرض گرفته شده و کلیت این مسئله مثبت است، اما ایرادهای متعددی به این بخشنامه مانند تقلیل مفهوم افزایش سنواتی، ارائه تعاریف متعدد از افزایش سنواتی به تناسب نوع قانون استخدامی و افزایش ابهامها و امکان برخورد سلیقهای درخصوص اعضای هیئتعلمی و غیر هیئتعلمی مراکز آموزشی و پژوهشی وارد است، بر این اساس بهنظر میرسد بخشنامه مذکور نیازمند اصلاح است. بهویژه آنکه بررسی بخشنامه نشان میدهد نهتنها هدف اولیه از ابلاغ در بخشنامه که رفع ابهام و ایجاد وحدت رویه بوده، تحقق نیافته، بلکه به ابهامهای بیشتر در این زمینه نیز دامن زده است.
بر این اساس تنظیم استفساریه در این زمینه ضرورت دارد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
بهمنظور رفع ابهامها درخصوص مفهوم افزایش سنواتی استفساریه زیر به مجلس شورای اسلامی تقدیم میشود:
مادهواحده: آیا منظور از «معادل یکسال به افزایش سنواتی» در بند «پ» ماده (15) «قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» مصوب 1400/8/19، بهمعنای «افزایش یک گروه، طبقه یا رتبه و یا پایه تشویقی در صورت تولد فرزند سوم تا پنجم » است؟
پاسخ: بله، منظور از «معادل یکسال به افزایش سنواتی» بهمعنای «اعطای یک گروه/ طبقه یا رتبه/ پایه تشویقی حسب قوانین موضوعی در صورت تولد فرزند سوم تا پنجم» است. (19985)
1403/5/21
مطالعه تطبیقی مدیریت بحران (۳): مدیریت بحران در اندونزی ( جایگاه و ارکان)
بیان/ شرح مسئله
وقوع انواع بلایای طبیعی و انسانی چالشها و مسائل بسیاری برای مردم و مقامات بهبار میآورد که در اکثر موارد زندگی عادی مردم را دچار اختلال میکند. به همین دلیل مدیریت بلایا امر مهمی در اکثریت کشورها و دولتها تلقی میشود و اهمیت آن به اندازهای است که با جان، مال و سرنوشت انسانها در ارتباط است. ایران ازجمله کشورهای حادثهخیز جهان است که سابقه قانونی و چارچوبدار مدیریتی آن در مدیریت بحرانها چندان طولانی نیست و به همین دلیل کشوری نوپا در این عرصه است. لذا در این شرایط اهمیت مدیریت بلایا ایجاب میکند که به مطالعه و بررسی تجارب کشورهای مختلف پرداخته شود تا پس از جمعآوری یافتهها و دادههای متعدد، الگویی مطلوب و کارآمد برای ایران ترسیم و طراحی شود. پس از مطالعه و بررسی تجربه کشور ژاپن در مدیریت بلایا، گزارش پیشرو درصدد است تا تجربه کشور اندونزی را مورد کنکاش قرار دهد؛ زیرا اندونزی ازجمله کشورهای حادثهخیز جهان است که هرساله با انواع بلایای طبیعی مانند سیل و زلزله دستوپنجه نرم میکند و به همین دلیل این کشور تجارب مدیریتی مختلفی را در این زمینه بههمراه دارد. مبنای بررسی این گزارش قانون مدیریت بلایا در اندونزی و سایر مستندات و مکتوبات علمی و پژوهشی در این حوزه است.
نقطه نظرات/ یافتههای کلیدی
آموختههای کشور اندونزی در زمینه مدیریت بلایا بهقرار زیر است:
1403/5/30
چگونگی تشکیل، انحلال و ادغام «روستا» در قوانین موضوعه
مجموعه گزارشهای مطالعات تطبیقی تقسیمات سیاسی- اداری (3)
بیان/ شرح مسئله
نواحی روستایی کارکردهای مختلف اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و زیستمحیطی دارند. مدیریت کلان و محلی روستایی در کشور ما طی دهه های اخیر با چالشهایی مواجه بوده است. ازجمله پیامدهای این وضعیت تخلیه روستاها، مهاجرتهای مدیریت نشده روستا- شهری، و تبدیل روستاهای کوچک به شهرهای ناکارآمد است. غلبه بر این وضعیت در وهله نخست مستلزم وجود قانونی حاوی احکام و قواعدی مستحکم درخصوص شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستا و چگونگی اداره آن است. یکی از مواردی که میتواند در اصلاح یا تغییر قواعد مرتبط با روستاها در نظام تقسیمات سیاسی- اداری بهویژه قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362، به متولیان امر کمک کند، اطلاع از چگونگی تشکیل و اداره روستا در قوانین سایر کشورهاست. در این راستا، گزارش حاضر به این سؤال میپردازد که تشکیل، انحلال و ادغام روستا در قوانین موضوعه کشور اندونزی، طبق چه شاخصها و فرایندی انجام میشود.
نقطه نظرات/ یافتههای کلیدی
هدف از ایجاد، انحلال، ادغام، و تغییر وضعیت روستا در اندونزی، طبق «قانون 2014/6 درباره روستا» عبارت است از تحقق بخشیدن به اثربخشی مدیریت روستایی، تسریع در بهبود رفاه جامعه روستا، تسریع بهبود کیفیت خدمات عمومی، بهبود کیفیت حکمرانی روستایی، و افزایش رقابت پذیری روستا».
درخصوص شاخصها و فرایند ایجاد، انحلال، ادغام، و تغییر وضعیت روستا در «قانون 2014/6، درباره روستا»، استفساریه قانون مذکور و نیز آیین نامه اجرایی قانون مذکور نکات ذیل قابل تأمل است:
نخست، برای انتزاع یک روستای جدید، از روستای مادر، شرط سنی پنج سال تعیین شده است. بدینمعنا که یک روستا از زمان تشکیل تا پنج سال نمیتواند تقسیم شود.
دوم، برای مناطق مختلف کشور، حدنصابهای جمعیتی متفاوتی برای ایجاد روستا تعیین شده است. حدنصاب مذکور برای منطقه جاوه حداقل 6.000 نفر یا 1.200 سرپرست خانوار، بالی حداقل 5.000 نفر یا 1.000 سرپرست خانواده، سوماترا حداقل 4.000 نفر یا 800 سرپرست خانوار، سولاوسی جنوبی و سولاوسی شمالی حداقل 3.000 نفر یا 600 سرپرست خانوار، نوسا تنگارا غربی حداقل 2.500 نفر یا 500 سرپرست خانوار، سولاوسی مرکزی، سولاوسی غربی، سولاوسی جنوب شرقی، گورنتالو و کالیمانتان جنوبی حداقل 2.000 نفر یا 400 سرپرست خانوار، کالیمانتان شرقی، کالیمانتان غربی، کالیمانتان مرکزی و کالیمانتان شمالی حداقل 1.500 یا 300 سرپرست خانوار، نوسا تنگارا شرقی، مالوکو و مالوکو شمالی حداقل 1.000 نفر یا 200 سرپرست خانوار؛ و پاپوآ و پاپوآ غربی حداقل 500 نفر یا 100 سرپرست خانوار است.
سوم، برای ایجاد روستا، محدوده مربوطه علاوهبر دو مورد فوق، باید دارای سایر الزامات، ازجمله وجود پتانسیلهایی شامل منابع طبیعی، منابع انسانی و منابع اقتصادی حمایتی، امکانات و زیرساختها برای دولت روستا و خدمات عمومی، و در دسترس بودن وجوه عملیاتی، درآمد ثابت و سایر کمکهزینه ها برای کارکنان دولت روستا مطابق با مفاد قوانین و مقررات باشد.
چهارم، همانند ایجاد استان، ریجنسی و شهر در اندونزی، ایجاد یک روستا «از طریق یک روستای مقدماتی انجام میشود». روستای مقدماتی درواقع بخشی از قلمرو روستای مادر است که میتوان آن را در یک دوره یک الی سه ساله به وضعیت روستا ارتقا داد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
هرچند اندونزی، بهعنوان یک کشور مجمعالجزایری، از منظر جغرافیایی- سیاسی شرایطی متفاوت از کشور ما دارد، اما بااینحال میتوان برخی تجارب مثبت این کشور درخصوص شاخصها و فرایند ایجاد، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستا را در زمان اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مدنظر قرار داد. بهکار گرفتن ترکیبی از شاخصهای متنوع قلمرویی، اقتصادی، اداری و...، برای ایجاد روستا و تعریف آنها در قانون، پیشبینی حدنصابهای جمعیتی متفاوت جهت تشکیل روستا متناسب با ویژگیهای جغرافیای طبیعی و انسانی مناطق مختلف کشور، پیش بینی فرایند گامبهگام اداری برای تشکیل یک روستا در قانون، پیش بینی ایجاد یک روستای مقدماتی، بهمنظور ایجاد زیرساختهای مختلف مورد نیاز، قبل از اینکه یک محدوده جغرافیایی رسماً تبدیل به روستا شود، و پیش بینی گزینه تبدیل وضعیت شهرهای کم جمعیت، ناکارآمد و دارای مشخصه های روستایی به وضعیت روستا در قانون، ازجمله نقاط مثبت «قانون 2014/6، درباره روستا»، استفساریه قانون مذکور و نیز آیین نامه اجرایی قانون مذکور است. (19984)
1403/5/10
گزارش کارشناسی درباره: «لایحه موافقتنامه تجارت ترجیحی بین دولت جمهوری اسلامی ایران
و دولت جمهوری اندونزی» (اعاده شده از شورای نگهبان)
مسئله اصلی
شورای محترم نگهبان در خصوص مصوبه مجلس در ارتباط با «لایحه موافقتنامه تجارت ترجیحی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت جمهوری اندونزی» سه ایراد و یک تذکر بیان نموده است. در گزارش حاضر سعی شده است تا نظر شورای محترم نگهبان در این خصوص تامین گردد.
پیشنهاد مرکز
در خصوص ایراد اول شورای محترم نگهبان پیشنهاد می شود تبصره ای جهت بیان این نکته که نمایندگانی که از سوی جمهوری اسلامی ایران معرفی می شوند باید دارای وثاقت باشند ذیل ماده واحده اضافه شود.
در خصوص ایراد دوم شورای محترم نگهبان به نظر می رسد با وجود تبصره کنونی ذیل ماده واحده، مبنی بر رعایت اصول 77 و 125 و 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرای این موافقت نامه، نظر شورای محترم نگهبان در این خصوص تامین می شود.
در خصوص ایراد سوم شورای محترم نگهبان نیز با عنایت به اینکه مطابق با اصل 15 قانون اساسی، اسناد و مکاتبات و متون رسمی باید به زبان فارسی باشند بنابراین لازم است کلمات مورد اشاره شورای محترم نگهبان در صورت داشتن معادل فارسی، به فارسی بیان شوند.
(19785-1)
1403/5/2
اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح تبصره های «6و 13» قانون بودجه سال 1403 کل کشور»
در بند «ب» تبصره «13» بخش اول قانون بودجه 1403 کل کشور، اعتباراتی برای اختصاص به برخی موضوعات فرهنگی در نظر گرفته شده است که این اعتبارات از محل یک درصد هزینههای شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات وابسته به دولت تأمین میشود. مجلس شورای اسلامی، بهموجب طرح اصلاح تبصرههای «6و 13» قانون بودجه سال 1403 کل کشور، آن بخش از شرکتهای زیانده دارای زیان انباشته و سربهسر مندرج در پیوست شماره (3) این قانون و شرکتهایی که یک درصد (1%) هزینه آنها بیش از کل سود آنها است را از حکم مذکور در بند «ب» تبصره «13» بخش اول قانون بودجه مستثنا کرده است که شورای نگهبان [1] این امر را از حیث وضعیت منابع درآمدی مذکور، دارای ابهام تشخیص داده است.
کمیسیون اقتصادی مجلس جهت رفع این ابهام با الحاق عبارتی تصریح کرده است که اعتبارات مربوط به هزینههای حکم مزبور، صرفاً در حد درآمدهای وصولی اختصاص پیدا کند. به نظر میرسد با این اصلاح، ابهام شورای نگهبان رفع میشود. (19915)
1403/5/28
بررسی چالشهای یکپارچهسازی داده و اطلاعاتِ همانندجویی آثار علمی در کشور
بیان/شرح مسئله
مجلس شورای اسلامی برای برخورد با بدرفتاریهای علمی، در سال 1396 «قانون پیشگیری و مقابله با تقلب در تهیه آثار علمی» را تصویب کرد که تبصره «9» آن به همانندجویی و ثبت پایاننامهها، رسالهها و پیشنهادههای آنها در ایرانداک میپردازد. در تبصره «9» قانون یاد شده، دو راهکار کلیدی برای پیشگیری از بدرفتاری علمی مطرح شدهاند. راهکار نخست، همانندجویی و راهکار دوم نیز گردآوری همه پایاننامهها، رسالهها و پیشنهادهها در یک کانون ملی (ایرانداک) جهت اثربخشی همانندجویی مدارک علمی بوده است.
تناقض آشکار موجود در زمینه گردآوری اطلاعات در یک کانون ملی، تعیین ایرانداک بهعنوان متولی این امر در قانون و درعینحال بیان لفظ «مؤسسات همتراز ایرانداک» در آییننامه اجرایی بوده است. این موضوع باعث شد برخی نهادها نظیر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، دانشگاه آزاد، حوزه علمیه و سایر نهادها، به ایجاد سامانههای مشابهتیابی موازی با ایرانداک بپردازند و بهتبع آن، علاوهبر عملکرد ضعیف در همانندجویی و ثبت پارساها و پیشنهادهها، تمهیدات لازم برای انتقال و ثبت اطلاعات در ایرانداک مطابق استانداردها، با مشکل مواجه و یکپارچهسازی دادهها و اطلاعات علمی جهت همانندجویی و تجمیع و استانداردسازی واحد آنها با مشکل و مخاطره روبهرو شود.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
در این پژوهش، دو دسته چالش قانونی و فنی - اجرایی شناسایی شدند. چالشهای قانونی شامل مغایرت آییننامه اجرایی با متن قانون، عدم وجود ضمانت اجرایی در قانون و چالشهای فنی - اجرایی شامل نیاز به پالایش و سازماندهی دادهها و نیاز بهروزرسانی سامانهها (کارکرد و نرمافزار) شناسایی شدهاند.
مهمترین چالش مطروحه در این زمینه، مغایرت آییننامه اجرایی قانون «پیشگیری و مقابله با تقلب در تهیه آثار علمی» با مواد قانون است. براساس ماده (9) قانون، مرجعیت گردآوری و مشابهتیابی تمامی آثار علمی با ایرانداک است، اما وجود لفظ مؤسسات همتراز در آییننامه اجرایی موجب بهوجود آمدن دیگر نهادهای مشابه جهت مشابهتیابی آثار علمی شده که البته این مورد در آخرین مصوبه هیئتوزیران، اصلاح شد، ولی مشکل حل نشد.
پیشنهادهای سیاستی و تقنینی
1403/5/8
ارزشیابی فارغ از هدف؛ پیشبینی و تحلیل پیامدهای واقعی
(مطلوب و ناخواسته) قانون
بیان/شرح مسئله
مجلس شورای اسلامی در سرشت خود، هویت نمایندگی مردم را داراست که تجلی این هویت در دو مقام تقنین و نظارت میباشد. کارآمدی و اثربخشی هرچه بیشتر فعالیتهای نمایندگان در عرصه قانونگذاری، در گِرو توجه نمایندگان به موضوع نظارت بر قوانین است که تضمینکننده به ثمر رسیدن هدف مقنن از تقنین است. میتوان گفت فلسفه نظارت پارلمانی، بررسی و کنترل اجرای صحیح قانون بهوسیله همه ارکان، نهادها و مقامهای دولتی و حکومتی، اعمال نظر و صلاحدید سیاسی مردم از طریق نمایندگان درباره چگونگی اداره کشور است. در همین راستا و برای تحقق این رسالت مهم، معاونت نظارت با ساماندهی مؤلفهها و ابزارهای نظارتی و ارائه خدمات و پشتیبانی و کارشناسی به نمایندگان محترم، امور نظارتی مجلس را از اتقان و استحکام بیشتری برخوردار میکند و یاریرسان نمایندگان در تحقق وظایف نظارتی پارلمانی است.
اما علیرغم همه این اقدامات، نظارتها بخش قابل توجهی از آثار و پیامدها را به درستی رصد نمیکند. در واقع این فرضیه مطرح است که چون ارزیابی قوانین مبتنی بر اهداف وضع آنهاست، از اینرو بخش قابل توجهی از آثار احتمالی یک قانون، که جزء اهداف اولیه آن نبوده است، هرگز دیده نمیشود. طبیعی است که پیامدهای ناخواسته احتمالی یک قانون یا برنامه از دغدغههای مهم قانونگذاران باشد، و مجلس شورای اسلامی، در واکنش به این نگرانیها، سازکاری برای پایش و رصد نظاممند آثار واقعی وضع یک قانون اعم از آثار و پیامدهای قصد شده و یا ناخواسته، ندارد.
نقطه نظرات/یافتههای کلیدی
باید توجه داشت که معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی برای نظارت بر حُسن اجرای قانون و پیش از آن بهمنظور بررسی آثار محتمل پیشنویسهای قانون- طرحها و لوایح- نیازمند رویکردهای کارآمد ارزشیابی (و نه صرفاً نظارت) است. میتوان وجه قویتر و مؤثرتر نظارت را ارزشیابی نامید. نظارت و ارزشیابی دو تکنیک برای ارزیابی نتایج یک برنامه یا یک پروژه هستند. نظارت، فرایند جمعآوری اطلاعات در مورد یک برنامه یا کنترل پروژه میباشد که شامل جمعآوری دادهها، نظارت بر پیشرفت و ردیابی شاخصهای کلیدی عملکرد است. ازسوی دیگر، ارزشیابی، فرایند ارزیابی اثربخشی یک برنامه یا یک قانون میباشد که شامل جمعآوری، تجزیهوتحلیل و تفسیر دادههاست. درنتیجه میتوان ادعا کرد؛ حرکت معاونت نظارت از نظارت به رویکردهای مبتنیبر علم ارزشیابی، اقدامی است که موجب انجام و بهبود کیفیت کارویژههای مجلس شورای اسلامی و درنهایت کیفیت نظام حکمرانی کشور خواهد شد.
یکی از رویکردهای نسبتاً جدید، ارزشیابی فارغ از هدف است. این رویکرد نیاز به فهم اهداف قانونگذار در وضع قانون یا طراح پیشنویسهای قانونی در طراحی پیشنویس ندارد؛ بلکه بهطور مستقیم با آثار واقعی قانون خود را مواجه میداند؛ حال چه آثار محتملی که پیشنویسهای قوانین ممکن است از خود برجای بگذارند (با عنوان ارزشیابی پیشینی) و چه پیامدهای واقعی خواسته و ناخواسته اجرای قوانین مصوب (با عنوان ارزشیابی پسینی). این گزارش در سلسلهگزارشهای ارزشیابی تأثیرات قانونگذاری، رویکردی نوین برای ارزشیابی قوانین را در اختیار قانونگذار قرار داده که نامش ارزشیابی فارغ از هدف است؛ در این رویکرد، ارزیاب بدون اطلاع از اهداف قانونگذار جهت قانونگذاری، به شناسایی آثار و تبعات واقعی قانونگذاری مبادرت خواهد کرد.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
برخی نکات مهم برای اتخاذ رویکرد فوق بهشرح ذیل است:
۱. اگرچه براساس دو موج علممحور و شواهد، تأکید بر شواهد و قرائنی که نسبت به موقعیت مسئله و موقعیت اجرا وجود دارد از جهت اثباتی میتواند امر ارزشیابی را اثباتپذیر و اقناعکننده کند، اما همچنانکه فرایند مسئلهشناسی و خطمشیگذاری بدون حضور ذینفعان امر اجرا را با موانع معتنابهی (شاید شکست اجرا) مواجه خواهد کرد، ارزشیابی بدون ذینفعان نیز چه در ارزشیابی پیشینی و چه پسینی امکان اصلاح پیشنویسهای قانونی و همینطور اجرای مناسب قانون را به تأخیر خواهد انداخت. مجلس شورای اسلامی به جهت نمایندگی عموم مردم ناگزیر از تمهید شرایط برای مداخله ایشان در حوزه ارزشیابی است.
۲. از میان سه ملاک ارزشیابی یعنی اثرگذاری، نتیجهبخشی و کارآمدی، ارزشیابی فارغ از هدف با دو ملاک اثرگذاری و کارآمدی قابل سنجش است؛ از یکسو اثر واقعی (و نه قصد شده) یک قانون بر رفتار جوامع هدف و غیرهدف را میسنجد و ازسوی دیگر براساس ملاک کارآمدی، تنها هزینههای جانبی و منفی قانون را اندازهگیری میکند؛ لذا با دو شاخص مهم ارزشیابی میتواند سنجش خود را انجام دهد.
۳. مرکز پژوهشها بهعنوان نهاد مشاور برای مجلس شورای اسلامی هم وظیفه ارزشیابی مبتنیبر هدف دارد تا امکان فهم آثار و توابع عملی قوانینی که توسط مجلس وضع شده است را برای نمایندگان و عموم مردم مشخص کند؛ اما مهمتر از این شأن سازمانی و البته مبتنیبر اساسنامه مرکز، وظیفه ارزشیابی تمام آثار و رهاوردهایی که بر هر قانون مترتب است را برعهده دارد. لذا توصیه میشود مرکز بهصورت ترکیبی (اگر شرایط از جهت زمانی، مالی، اطلاعاتی و بوروکراتیک مهیاست) توسط دو تیم مختلف ارزیاب، به ارزشیابی مبتنیبر هدف و فارغ از هدف قوانین مهم مجلس اهتمام نماید.
۴. مرکز پژوهشها میتواند ارزشیابی فارغ از هدف را بهعنوان یک رویکرد ارزشیابی مستقل استفاده کند؛ همچنانکه میتواند آن را بهعنوان مکمل یا همراه با ارزشیابی مبتنیبر هدف بهکار بندد و یا میتواند آن را متقدم بر ارزشیابی مبتنیبر هدف استفاده کند. تنها دو حالت وجود دارد که در آن ارزشیابی فارغ از هدف نباید استفاده شود: 1. زمانی که ذینفعان برنامه، مایل یا قادر به انطباق با ماهیت فارغ از هدف مدل ارزشیابی نیستند و 2. زمانی که ارزیاب، دانش پیشین معتنابه و یا تجربه زیادی از اهداف و مقاصد برنامه دارد و نمیتوان او را فارغ از اهداف در نظر گرفت.
۵. در آرایش ساختاری فعلی مرکز پژوهشها سه مجموعه باید بهصورت خاص بر انجام فرایند ارزشیابی فارغ از هدف اهتمام کنند: گروه آزمایشگاه حکمرانی و سیاستپژوهی دفتر حکمرانی که به تأمین و تمهید روششناسی و ابزارهای مورد نیاز مطلق ارزشیابی و بهصورت خاص ارزشیابی فارغ از هدف مبادرت کند، درعینحال این گروه بههمراه مرکز دادهکاوی با اتکا به روشهایی همچون شبیهسازی، بازی وارهسازی، سیستم داینامیک، عاملمحور و ... به ارزشیابی فارغ از هدف پیشینی پیشنویسهای قانونی بپردازد و مرکز افکارسنجی که ارزشیابی فارغ از هدف را بهصورت پسینی و با اتکا به مدلهای سنجش افکار عمومی اجرا کند. در این بازآرایی ساختاری، دفاتر تخصصی مرکز، شأن غربالگر خواهند داشت و مراکز سهگانه (یعنی مرکز دادهکاوی، افکارسنجی و گروه آزمایشگاه) شأن ارزیاب. (19934)
