نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
مدیر گروه زنان، خانواده و جوانان دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
یکی از مزایایی که برای ارتقای رفاه خانواده و بهبود سطح توانایی خرید شاغلان جهت تأمین مایحتاج مورد نیاز خانواده در قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون تأمین اجتماعی لحاظ شده، تکلیف به پرداخت حق اولاد است. توجه به این نکته ضروری است که در قانون مدیریت خدمات کشوری ذیل بند «۴» ماده (۶۸) کمک هزینه عائله مندی و اولاد به صورت دو کمک هزینه مجزا به کارمندان مرد شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر هستند و کارمندان زن فاقد همسر و دارای همسر معلول یا ازکارافتاده به صورت مجزا اعطا می شود. اما در قانون تأمین اجتماعی تنها موضوع حق اولاد با عنوان «کمک عائله مندی» ذیل ماده (۸۶) و برای مردان و زنان به طور مساوی دیده شده و برای تأهل به فرد چیزی پرداخت نمی شود.
بدین ترتیب در قانون تأمین اجتماعی، صرفاً در ازای تولد فرزند، خانواده ها از کمک هزینه برخوردار می شوند و مراد از کمک عائله مندی همان حق اولاد است.
در ماده (۸۶) قانون تأمین اجتماعی پیش بینی شده:
کمک عائله مندی پرداخت می شود مشروط بر آنکه:
بیمه شده حداقل سابقه پرداخت حق بیمه هفتصد و بیست روز کار را داشته باشد.
سن فرزندان او از هجده سال کمتر باشد و یا منحصراً به تحصیل اشتغال داشته باشند تا پایان تحصیل یا در اثر بیماری یا نقص عضو طبق گواهی کمیسیون های پزشکی موضوع ماده (۹۱) این قانون قادر به کار نباشند.
میزان کمک عائله مندی معادل سه برابر حداقل مزد روزانه کارگر ساده در مناطق مختلف برای هر فرزند در هر ماه می باشد.
یکی از نکات قابل توجه درخصوص این ماده، این است که تا پیش از سال ۱۴۰۰، کمک عائله مندی منوط به «تا دو فرزند» تعیین شده بود و متأسفانه مشمول تمامی فرزندان نبود، در سال ۱۴۰۰ با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و ذیل ماده (۷۳) قانون، محدودیت پرداخت کمک عائله به تنها دو فرزند نسخ شد و در حال حاضر محدودیتی برای پرداخت کمک عائله متناسب با تعداد فرزندان وجود ندارد.
در بند «۱» این ماده ذکر شده که فرد شاغل تابع قانون تأمین اجتماعی، باید دارای ۷۲۰ روز معادل دو سال سابقه بیمه پردازی باشد تا کمک هزینه عائله مندی (حق اولاد) را دریافت نماید. این در حالی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری چنین شرطی وجود ندارد و دریافت حق اولاد تابع نوع قرارداد بدون لحاظ سابقه بیمه پردازی است. بر این اساس می توان گفت ماده (۸۶) قانون تأمین اجتماعی به محرومیت کارگران فاقد سابقه بیمه ای مذکور از کمک عائله مندی (حق اولاد) علی رغم قرارداد قانونی با کارفرما منجر شده است. با توجه به اینکه هدف از پرداخت حق عائله مندی (حق اولاد)، حمایت از فرزندآوری و جبران بخشی از هزینه های مرتبط با فرزندان است می توان گفت ماده (۸۶) فعلی قانون تأمین اجتماعی، مغایر با اصل دهم قانون اساسی، بند «۸» سیاست های کلی تأمین اجتماعی و بند «۲» سیاست های کلی جمعیت در راستای حمایت از نهاد خانواده و فرزندآوری است. علاوه بر این، عدم پرداخت کمک عائله مندی (حق اولاد) به افراد فاقد سابقه بیمه ۲ ساله را می توان تبعیض ناروا نیز محسوب کرد چراکه این کمک هزینه در راستای ارتقای رفاه مشمولان قانون تأمین اجتماعی بوده و نباید به سابقه بیمه پردازی منوط شود به ویژه آنکه این شرط در قانون خدمات کشوری وجود ندارد. بر همین اساس و مبتنی بر استدلال های یاد شده دولت لایحه ای را به منظور انطباق با مفاد ماده (۷۳) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال ۱۴۰۰ مجلس شورای اسلامی و با هدف رفع برخی محدودیت های مربوط به پرداخت حق عائله مندی به کارگران تنظیم و برای تصویب به مجلس ارسال کرده است. در این لایحه مقرر شده:
لایحه دولت-
ماده واحده- صدر و بند «۱» ماده (۸۶) قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ به شرح زیر اصلاح می شود:
«ماده (۸۶) – کمک هزینه عائله مندی برای همه فرزندان بیمه شده پرداخت می شود مشروط بر آنکه:
۱. بیمه شده حداقل سابقه پرداخت حق بیمه (۳۰) روز کار را داشته باشد».
گزیده سیاستی
اگرچه کلیات لایحه بهعلت توجه به عدالت توزیعی و همراستا بودن با سیاستهای کلی جمعیت و سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مورد تأیید است اما اتخاذ تدابیری در راستای تأمین نظر کارفرما و همچنین تقویت ابعاد نظارت بر این ماده بهمنظور پیشگیری از ایراد احتمالی شورای نگهبان از جهت تحمیل هزینه به کارفرما بدون جبران آن ضرورت دارد.
موضوعات
خلاصه مدیریتی
مسئله اصلی
در ماده (86) قانون تأمین اجتماعی موضوع کمکهزینه عائلهمندی (حق اولاد) برای مشمولان تأمین اجتماعی لحاظ شده است. شرط پرداخت این کمکهزینه، وجود 720 روز سابقه بیمهپردازی، داشتن فرزند زیر 18 سال، عدم اشتغال فرزند و یا وجود بیماری یا نقصی که امکان کار آنها نباشد، تعیین شده است. با توجه به سیاستهای کلی جمعیت، سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، همچنین عدم محدودیت در پرداخت حق اولاد در قانون مدیریت خدمات کشوری و بهمنظور ایجاد وحدت رویه در قوانین و مقررات مربوط به حقوق و مزایای نیروی کار و عادلانهتر شدن نظام پرداخت حقوق و مزایا، اصلاح بند «الف» ماده (86) در راستای خانوادهمحور شدن قوانین، ضروری بهنظر میرسد.
نقاط قوت و ضعف لایحه
ازجمله نقاط قوت لایحه میتوان بههم راستا بودن با اصل دهم قانون اساسی درخصوص خانوادهمحوری قوانین و مقررات و برنامهریزیها، بند «2» سیاستهای کلی جمعیت با موضوع توانمندسازی زوجین در تأمین هزینههای زندگی، بند «9» سیاستهای کلی خانواده با موضوع ارتقای معیشت و اقتصاد خانوادهها با توانمندسازی آنان و بند «8» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی با موضوع ارائه خدمات لازم بهمنظور تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری اشاره کرد.
با وجود مثبت بودن کلیات لایحه، با توجه به اینکه پرداخت حق عائله براساس ماده (87) قانون تأمین اجتماعی برعهده کارفرماست، عدم تعبیه سازوکاری برای جبران هزینه تحمیل شده به کارفرما و مبتنیبر سوابق ایرادهای شورای نگهبان در موارد مشابه، ممکن است این موضوع نیز با ایراد شورای نگهبان مواجه شود. بر این اساس ضمن تأیید کلیات لایحه، اتخاذ تدابیری جهت تأمین نظر کارفرما در قالب مشوقهای تشویقی و همچنین اتخاذ تدابیر نظارتی جهت عدم تخطی از قانون ضروری است.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
اگرچه کلیات لایحه در راستای افزایش عدالت توزیعی و ایجاد وحدت رویه در قوانین و همچنین کمک به توانمندسازی اقتصادی بیشتر خانوادهها در راستای حمایت از فرزندآوری، مورد تأیید است اما اتخاذ تدابیری برای تأمین نظر کارفرما در قالب مشوقهای تشویقی و همچنین اتخاذ تدابیر نظارتی جهت عدم تخطی از قانون ضرورت دارد. علاوه بر این الحاق حق تأهل به قانون تأمین اجتماعی بهمنظور تبدیل این موضوع به یک رویه دائمی و قانونی و ایجاد وحدت رویه در قانون تأمین اجتماعی در مقایسه با قانون مدیریت خدمات کشوری ضروری بهنظر میرسد.
1.مقدمه
یکی از مزایایی که برای ارتقای رفاه خانواده و بهبود سطح توانایی خرید شاغلان جهت تأمین مایحتاج مورد نیاز خانواده در قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون تأمین اجتماعی لحاظ شده، تکلیف به پرداخت حق اولاد است. توجه به این نکته ضروری است که در قانون مدیریت خدمات کشوری ذیل بند «4» ماده (68) کمکهزینه عائلهمندی و اولاد بهصورت دو کمکهزینه مجزا به کارمندان مرد شاغل و بازنشسته و وظیفهبگیر مشمول این قانون که دارای همسر هستند و کارمندان زن فاقد همسر و دارای همسر معلول یا ازکارافتاده بهصورت مجزا اعطا میشود. اما در قانون تأمین اجتماعی تنها موضوع حق اولاد با عنوان «کمک عائلهمندی» ذیل ماده (86) و برای مردان و زنان بهطور مساوی دیده شده و برای تأهل به فرد چیزی پرداخت نمیشود.
بدینترتیب در قانون تأمین اجتماعی، صرفاً در ازای تولد فرزند، خانوادهها از کمکهزینه برخوردار میشوند و مراد از کمک عائلهمندی همان حق اولاد است.
در ماده (86) قانون تأمین اجتماعی پیشبینیشده:
کمک عائلهمندی پرداخت میشود مشروط بر آنکه: بیمهشده حداقل سابقه پرداخت حق بیمه هفتصدوبیست روز کار را داشته باشد. سن فرزندان او از هجده سال کمتر باشد و یا منحصراً به تحصیل اشتغال داشته باشند تا پایان تحصیل یا در اثر بیماری یا نقص عضو طبق گواهی کمیسیونهای پزشکی موضوع ماده (91) این قانون قادر به کار نباشند. میزان کمک عائلهمندی معادل سه برابر حداقل مزد روزانه کارگر ساده در مناطق مختلف برای هر فرزند در هر ماه میباشد. |
یکی از نکات قابلتوجه درخصوص این ماده، این است که تا پیش از سال 1400، کمک عائلهمندی منوط به «تا دو فرزند» تعیین شده بود و متأسفانه مشمول تمامی فرزندان نبود، در سال 1400 با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و ذیل ماده (73) قانون، محدودیت پرداخت کمکعائله به تنها دو فرزند نسخ شد و در حال حاضر محدودیتی برای پرداخت کمکعائله متناسب با تعداد فرزندان وجود ندارد.
در بند «۱» این ماده ذکر شده که فرد شاغل تابع قانون تأمین اجتماعی، باید دارای 720 روز معادل دو سال سابقه بیمهپردازی باشد تا کمکهزینه عائلهمندی (حق اولاد) را دریافت نماید. این در حالی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری چنین شرطی وجود ندارد و دریافت حق اولاد تابع نوع قرارداد بدون لحاظ سابقه بیمهپردازی است. بر این اساس میتوان گفت ماده (86) قانون تأمین اجتماعی به محرومیت کارگران فاقد سابقه بیمهای مذکور از کمکعائلهمندی (حق اولاد) علیرغم قرارداد قانونی با کارفرما منجر شده است. با توجه به اینکه هدف از پرداخت حق عائلهمندی (حق اولاد)، حمایت از فرزندآوری و جبران بخشی از هزینههای مرتبط با فرزندان است میتوان گفت ماده (86) فعلی قانون تأمین اجتماعی، مغایر با اصل دهم قانون اساسی، بند «8» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و بند «2» سیاستهای کلی جمعیت در راستای حمایت از نهاد خانواده و فرزندآوری است. علاوه بر این، عدم پرداخت کمک عائلهمندی (حق اولاد) به افراد فاقد سابقه بیمه 2 ساله را میتوان تبعیض ناروا نیز محسوب کرد چراکه این کمکهزینه در راستای ارتقای رفاه مشمولان قانون تأمین اجتماعی بوده و نباید به سابقه بیمهپردازی منوط شود بهویژه آنکه این شرط در قانون خدمات کشوری وجود ندارد. بر همین اساس و مبتنیبر استدلالهای یادشده دولت لایحهای را بهمنظور انطباق با مفاد ماده (۷۳) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال ۱۴۰۰ مجلس شورای اسلامی و با هدف رفع برخی محدودیتهای مربوط به پرداخت حق عائلهمندی به کارگران تنظیم و برای تصویب به مجلس ارسال کرده است. در این لایحه مقرر شده:
لایحه دولت- مادهواحده- صدر و بند «۱» ماده (۸۶) قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ به شرح زیر اصلاح میشود: «ماده (۸۶) – کمکهزینه عائلهمندی برای همه فرزندان بیمه شده پرداخت میشود مشروط بر آنکه: ۱. بیمهشده حداقل سابقه پرداخت حق بیمه (۳۰) روز کار را داشته باشد». |
2.ارزیابی لایحه دولت
همانطور که ملاحظه میشود در لایحه پیشنهادی دولت، مقرر شده 720 روز سابقه بیمهپردازی برای پرداخت کمکعائلهمندی (حق اولاد) به 30 روز کاهش پیدا کند. البته همچنان باید سن فرزندان از هجده سال کمتر باشد و یا منحصراً به تحصیل اشتغال داشته باشند تا پایان تحصیل یا در اثر بیماری یا نقص عضو طبق گواهی کمیسیونهای پزشکی موضوع ماده (91) این قانون قادر به کار نباشند.
2-1. نقاط مثبت
2-2. چالشهای لایحه اصلاح ماده (86) قانون تأمین اجتماعی
اگرچه پرداخت کمکعائلهمندی (حق اولاد) در راستای بهبود توان اقتصادی کارگران با حداقل سابقه پرداخت حق بیمه (۳۰) روز کار به عدالت نزدیکتر است اما باید به این نکته توجه داشت که با توجه به ماده (87) قانون تأمین اجتماعی که در آن ذکر شده: «پرداخت کمکعائلهمندی بهعهده کارفرما میباشد و باید در موقع پرداخت مزد یا حقوق به بیمه شده پرداخت شود. تبصره: هرگاه در مورد پرداخت کمکعائلهمندی اختلافی بین بیمهشده و کارفرما حاصل شود به طریق مذکور در فصل حل اختلاف قانون کار عمل خواهد شد.» یکی از مهمترین چالشها در راستای تصویب آن به شرح زیر است:
- احتمال مغایرت با شرع
با توجه به اینکه الزام بخش خصوصی و کارفرما به پرداخت هزینه یادشده بدون جبران (مابهتفاوت کاهش دو سال به 30 روز) خواهد بود بهنظر میرسد این امکان وجود دارد که شورای نگهبان اصلاح صورت گرفته را خلاف موازین شرع از حیث عدم جبران هزینه تحمیل شده بر بخش خصوصی قلمداد کند. بهویژه آنکه برخی از این افراد ممکن است قبل از تصویب قانون توسط کارفرما بهکار گرفته شده باشند.
این موضوع در فرایند تصویب قوانین دیگر در مجلس نیز مسبوق به سابقه بوده است. برای مثال در جریان بررسی قانون کاهش ساعات کار بانوان شاغل دارای شرایط خاص که بهصورت لایحه تقدیم مجلس شده بود، پس از تصویب لایحه در مجلس دهم شورای اسلامی، شورای نگهبان ایرادهایی را مطرح کرد که یکی از این موارد «خلاف موازین شرع شناختن اطلاق مادهواحده و تبصره «6» درخصوص کارفرمایان بخشهای غیردولتی که قبل از لازمالاجرا شدن این قانون اشخاصی را به خدمت گرفتهاند» ذکر شده است. در متن ایرادهای شورای نگهبان ذکر شده است: «همچنین اطلاق مادهواحده درخصوص کارفرمایان بخشهای غیردولتی که قبل از لازمالاجرا شدن این قانون اشخاصی را به خدمت گرفتهاند که این شرایط را نداشتهاند، خلاف موازین شرع شناخته شد. همچنین تبصره «6» مبنیاً بر اشکال اخیر واجد ایراد میباشد».
جهت رفع این ابهام، مجلس یک تبصره بهعنوان تبصره «7» به مادهواحده الحاق کرد که بهموجب آن «اعمال احکام این قانون، برای آن دسته از کارکنانی که پیش از تصویب این قانون در بخش غیردولتی بهکار گرفته شدهاند منوط به تأمین نظر کارفرما توسط دولت است» ازسویدیگر و در جهت تشویق کارفرما به اجرای بیکم و کاست قانون، در راستای رفع برخی از ایرادهای شورای نگهبان مقرر شد کارفرمایان بخش خصوصی از اعمال تخفیف پلکانی و یا تأمین بخشی از حق بیمه سهم کارفرما برخوردار شوند.
علاوه بر این، در فرایند بررسی قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت که در آن قید شده بود «پ- نوبت کاری شب برای مادران شاغل باردار و همچنین مادران دارای فرزند شیرخوار تا دو سال و پدران تا یک ماهگی نوزاد، در مشاغل و فعالیتهایی که نیازمند نوبت کاری شب میباشند، اختیاری است»؛ شورای نگهبان در فرایند بررسی این مصوبه این ایراد را قید کرده که: «اطلاق بندهای «الف»، «ب»، «پ» و «ث» در بخش خصوصی از این جهت که آیا در مواردی که موجب اخلال در کار میشود و جبران هم صورت نمیگیرد جاری هست یا خیر ابهام دارد پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد. اطلاق بند «ج» در بخش خصوصی نسبت به مواردی که ضرورتی وجود ندارد خلاف موازین شرع شناخته شد». نمایندگان عضو کمیسیون مشترک جوانی جمعیت نیز بهمنظور رفع این ایراد بخش خصوصی مشمول قانون کار را از شمول این بند مستثنی کردند. بدینترتیب این بند از قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در بخش خصوصی اجرایی نمیشود.
بر این اساس بهنظر میرسد رویه شورای نگهبان در مواردی که بخش خصوصی الزام به اجرای حکمی میشود که دارای بار مالی باشد و نحوه جبران هزینه تحمیل شده به کارفرما نیز مشخص نشده باشد، وارد کردن ایراد ابهام یا خلاف شرع شناختن آن موضوع است.
با توجه به مطالب مذکور، بهنظر میرسد ضرورت دارد در لایحه نسبت به چگونگی تأمین نظر کارفرما، تعیین تکلیف شود. این نکته از این حیث حائز اهمیت است که دولت در سال 1403 برای اولین بار و در راستای جبران بخشی از هزینههای خانوادههای مشمول قانون تأمین اجتماعی براساس بخشنامه دستمزد مبنای کسر حق بیمه در سال ۱۴۰۳ (بخشنامه شماره ۱15/۱۴۰۳/1000 مورخ 1403/1/8 سازمان تأمین اجتماعی) و بهمنظور جبران بخشی از هزینههای زندگی و اعتراضات شکل گرفته به ناکافی بودن حقوق کارگران، مقرر کرد «حق تأهل» به خانوادههای تابع قانون تأمین اجتماعی پرداخت شود. تا پیش از این قانون برای کارگران و افراد تحت شمول قانون تأمین اجتماعی، صرفاً حق اولاد با عنوان «کمکعائلهمندی» پرداخت میشد و در ازای تأهل افراد، کمکهزینهای پرداخت نمیشد. بر این اساس کارفرما علاوه بر تکلیف به پرداخت کمکعائلهمندی مطابق ماده (86) قانون تأمین اجتماعی، به پرداخت حق تأهل نیز مکلف شده است. اگرچه این مسئله یکی از اقدامهای مثبت دولت در راستای حمایت از خانواده محسوب میشود اما تکلیف کارفرما به پرداخت حق تأهل و کاهش مدت زمان شرط تعلق کمکعائله بهطور همزمان به افزایش هزینههای کارفرما منجر میشود و این مسئله زمینهساز فرار از تکالیف قانونی خواهد شد. این احتمال وجود دارد که کارفرمایان متعددی از پرداخت این حقوق خودداری کرده و درنتیجه کارگر مجبور به شکایت شود. این مسئله در کارگاههای کوچکتر با توجه به هزینههای متعدد کارفرما محتملتر است؛ امری که نیازمند اتخاذ تدابیری برای ضمانت اجرای قانون است. بررسی سالنامه آماری تأمین اجتماعی نشان میدهد در سال 1401، 23 هزار و 157 مورد درخواست در هیئتهای تشخیص دعاوی کار کارگران مشمول قانون کار برحسب نوع دعاوی و استان ذیل حق عائلهمندی (حق اولاد) به ثبت رسیده است. در این سال برای 8892 پرونده، رأی در هیئتهای تشخیص دعاوی کار کارگران صادر شده که از این میزان 4544 مورد (نیمی از مواردی که رأی برای آنها صادر شده) نیز به تأیید رسیده است[4].
علاوه بر این، یکی دیگر از نتایج ناخواسته اصلاح ماده (86) بدون توجه به نحوه جبران هزینههای کارفرما، تلاش بخش خصوصی برای جذب افراد مجرد بهجای افراد دارای فرزند جهت کاهش هزینهها در طولانیمدت است. براساس تعیین شورای کار سال 1403، کمکهزینه عائلهمندی (حق اولاد) در سال 1403 ، 716 هزار تومان برای هر فرزند تعیین شده است [5] این بدین معنی است که میزان کمکعائلهمندی برای سه فرزند، 2 میلیون 148 هزار تومان خواهد بود که رقم قابل ملاحظهای است که برعهده کارفرماست و ممکن است کارفرما را بهسمت استخدام افراد مجرد یا دارای یک فرزند سوق دهد. بر این اساس و با توجه به ضرورت توجه به آثار و پیامدهای احتمالی، اصلاح صورت گرفته میتواند بهجای حمایت از فرزندآوری، معکوس عمل کند و نتیجه عکس دهد.
با توجه به مطالب فوق میتوان گفت لازمه تصویب لایحه، اتخاذ تدابیری در راستای رفع این مسئله و تأمین نظر کارفرما توسط دولت است. علاوه بر این، با توجه به بخشنامه دستمزد مبنای کسر حق بیمه در سال ۱۴۰۳، الحاق حق تأهل به قانون تأمین اجتماعی برای تبدیل این موضوع به رویه دائمی و قانونی و ایجاد وحدت رویه در قانون تأمین اجتماعی در مقایسه با قانون مدیریت خدمات کشوری ضرورت دارد.
3.جمعبندی و پیشنهادها
اگرچه کلیات لایحه بهعلت توجه به حقوق و مزایای مشمولان قانون تأمین اجتماعی و عادلانهتر شدن نظام پرداخت حقوق و مزایا، بسیار مثبت بوده و مورد تأیید است بااینحال بهمنظور پیشگیری از ایراد احتمالی شورای نگهبان موارد زیر ضرورت بهنظر میرسد: