نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
کارشناس گروه بودجه دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
بودجه ریزی شامل چهار مرحله اصلی می شود که هر مرحله ممکن است خودش به چند زیر مجموعه تقسیم شود. مراحل اصلی بودجه ریزی عبارتند از تدوین، تصویب، اجرا، تفریغ. در کشور کانادا تدوین لایحه بودجه به طور کامل در اختیار دولت است و تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون توسط نمایندگان مجلس عوام انجام می شود. اجرای بودجه، مدیریت هزینه ها و پرداخت ها بر عهده ی دفتر خزانه داری است. نهایتا تفریغ بودجه توسط حسابرس کل صورت می گیرد.
نظام حقوقی و حکمرانی کانادا ریشه در کشور انگلستان دارد و بسیار مشابه آن است. کانادا دارای سیستم نخست وزیری با دو مجلس است که اصطلاحا وست مینتسر نامیده می شود. در این نظام، مردم نمایندگان مجلس عوام را از حوزه های انتخابیه با رای مستقیم خود انتخاب می کنند. پس از انتخاب نمایندگان مجلس عوام، حزبی که کرسی های بیش تری نسبت به سایرین کسب کرده باشد دولت را تشکیل می دهد. در کانادا نخست وزیر و کابینه از حزب غالب مجلس انتخاب می شوند و طبیعی است که همگرایی سیاسی بین این دو قوه بیش تر باشد. ریشه قانونی کشور کانادا به نظام حقوقی عرفی مربوط است. در این سیستم آن چه که بیش از قانون اهمیت دارد عرف، رویه و سنت های سیاسی مرسوم و رایج است. اگرچه حقوق قوه مقننه در کنترل مخارج دولت در قانون اساسی کانادا تصریح شده است، اما در عمل قوه مجریه، در زمینه سیاست ها و ارقام بودجه سالیانه اختیارات گسترده ای دارد. دولت در تهیه لایحه بودجه مسئولیت و اختیارات کامل دارد ولی محدوده آزادی قوه مقننه برای اصلاح لایحه بودجه دولت بسیار اندک است.
در ساختار بودجه ریزی کانادا دو سند اصلی در هنگام بررسی بودجه به مجلس تقدیم می شود و مبنای قانونگذاری بوده و به تصویب مجلس می رسد که عبارتند از پیام بودجه و جداول بودجه. سایر اسناد ارائه شده غالبا جنبه ی اطلاعی داشته و به تصمیم گیری نمایندگان جهت رای اعتماد به بودجه دولت کمک می کنند.
در مجموع فرآیند ارزیابی و تصویب لایحه ی بودجه که در پارلمان کانادا طی می شود، نقش غیرموثر و انفعالی قوه ی مقننه را در بودجه ی این کشور منعکس می نماید. این موضوع ریشه در محدوده ی اختیارات مجلس داشته و توجه به این واقعیت که دولت حاکم، اکثر کرسی های مجلس را احراز کرده است، بیش تر نمایان می شود. بنابراین، حتی اگر نمایندگان احزاب مخالف دولت حاکم در جهت تغییر یا اصلاح لایحه رای بدهند، به علت کسب نکردن اکثریت آرا به ندرت قادر خواهند بود تغییری اساسی در بودجه ایجاد کنند. مضاف بر این، از آنجایی که تغییر یا اصلاح بودجه به معنی رای عدم اعتماد به دولت به شمار می آید، به ندرت اتفاق می افتد که مجلس در پی تعدیل یا اصلاح بودجه باشد. موضوع شایان تامل دیگر این است که قانون اساسی سال ۱۸۶۷ اختیارات تام و وسیعی در حوزه بودجه به دولت داده است به طوری مجلس اجازه ایجاد بار مالی برای دولت ندارد.
در کانادا مراحل ارزیابی و رسیدگی به منابع و مصارف بودجه از دو فرایند مجزا و مستقل تشکیل می شود: ارزیابی هزینه ها و مخارج که همان جداول بودجه است و ارزیابی مالیات و درآمدها که از خلال بررسی لایحه ای جداگانه تحت عنوان «لایحه ی مالی» دولت انجام می پذیرد و به لحاظ زمانی قبل از موعد ارسال جداول بودجه به اتمام می رسد. شایان ذکر است سقف بودجه دولت نیز به سبب رسیدگی به لایحه ی مالی مشخص می شود.
رسیدگی و بررسی هزینه های هر سازمان یا وزارت خانه به کمیسیون های تخصصی مجلس سپرده می شود. هر کمیسیون در خصوص دستگاه های ارجاعی تصمیم گیری می کند. کمیسیون ها حق ندارند هزینه دستگاه ارجاعی را افزایش دهند؛ صرفا می توانند بودجه پیشنهادی دولت را تایید کرده یا هزینه های دستگاه ارجاعی را کاهش دهند یا به طور کلی آن را رد کنند. در صورت رد، بودجه به دولت باز می گردد تا با توافق کمیسیون آن را اصلاح کند. هم چنین، کمیسیون ها حق ندارند سرفصل های هزینه ای بودجه سازمان های دولتی را جا به جا کنند (مانند جابجایی از جاری به عمرانی). کمیسیون ها صرفا می توانند نسبت به طرح ها و پروژه هایی که یک سازمان دولتی قصد اجرا دارد اشکال وارد کنند و از مقامات ارشد سازمان توضیح بخواهند. کمیسیون ها می بایست تا تاریخ ۳۱ می نظرات خود را به مجلس ارسال کنند، در صورت عدم ارسال یا تاخیر، فرض بر این است که کمیسیون مزبور با هزینه های پیشنهادی دولت موافق است. شایان ذکر است پس از تصویب مجلس، در حین اجرای بودجه هر سازمان خودش می تواند نسبت به جا به جایی منابع بین پروژه هایش مستقلا تصمیم گیری کند.
در صحن علنی مجلس پیشنهادات فردی نمایندگان به هیچ عنوان بررسی نمی شود بلکه قاعده بر این است حزب مخالف دولت حاکم، اختیار دارد تا به دلخواه دو دستگاه دولتی را انتخاب و بررسی پیشنهادات خود درباره آن ها را در صحن مجلس درخواست کند. در این صورت، نمایندگان در صحن مجلس به هر دستگاه چهار ساعت وقت بحث و بررسی اختصاص می دهند. پیشنهادات اصلاحی حزب مخالف با رعایت قواعد گفته شده در خصوص بودجه دستگاه های منتخب یا برنامه های عملیاتی آن ها قابل طرح و تغییر است.
گزیده سیاستی
اختیارات مجلس کانادا در رسیدگی و بررسی بودجه پیشنهادی دولت بسیار محدود است، به طوریکه غالبا بودجه پیشنهادی دولت بدون تغییرات و یا با اصلاحات بسیار اندک به تصویب می رسد.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان /شرح مسئله
فرآیند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی با ابهامات و ایرادهایی همراه است که اصلاح آن ضرورتی غیر قابل انکار است. مواردی نظیر عدم فرصت بررسی جداول بودجه به طور دقیق توسط نمایندگان، تغییرات بسیار جزئی در بودجه تا سطح عناوین طرحهای تملک داراییهای سرمایه ای که باید نتیجه کار کارشناسی دقیق و بر مبنای مطالعه توجیهی باشد، عدم اصلاح جدی لایحه توسط دولت پس از رد کلیات، اتکا به منابع و درآمدهایی که احتمال تحقق پایینی دارند و سایر کاستیها اهمیت این اصلاح را نشان میدهند.
در کنار مسائل ذکر شده، مساله کسری بودجه و فقدان نگاه کلان به بودجه نیز از آسیبهای جدی ساز و کار بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی در سالهای گذشته بوده است. نتیجه این آسیب ترمیم نشدن کسری بودجههای قابل توجه در سالهای گذشته و تبدیل شدن مساله کسری بودجه به یکی از مسایل اصلی اقتصاد کشور بوده است.
همچنین بودجهریزی از مرحله تدوین در دولت تا بررسی، رسیدگی و تصویب آن در مجلس برنامهمحور نیست. به بیان دقیقتر از لایحه و قانون بودجه نمیتوان فهمید در ازای اعتباراتی که دستگاههای مختلف دولتی دریافت میکنند قرار است چه خدمات، اقدامات و برنامههای عملیاتی قابل ارزیابی را ارائه دهند. این مسئله باعث میشود مجلس نیز در ارزیابی لایحه دولت مبنای منسجم، ساختاریافته و دقیقی جهت نقد و بررسی بودجه پیشنهادی دستگاههای دولتی نداشته باشد و جداول بودجه از این منظر خاصیت خود را از دست میدهد.
در این گزارش ابتدا به عنوان نمونه خلاصه ای از سازوکارهای طراحی شده در کشور کانادا برای تهیه و تصویب بودجه ارائه می شود سپس آموختههایی از این تجارب متناسب با فرآیندها و رویههای شکلگرفته در ایران پیشنهاد میگردد. با توجه به ابعاد سیاسی و حقوقی مسئله اصلاح روند بررسی بودجه و حقوق قوه مجریه و مقننه در این موضوع، برنامه ریزی جهت اصلاح این روند نیازمند اجماع کارشناسی و سیاسی است. گزارش حاضر می تواند مقدمه ای جهت برنامه ریزی در راستای تکمیل اقدامات اصلاحی مجلس در رابطه با روند بررسی بودجه با هدف رفع آسیبهای احصا شده باشد.
نقطه نظرات/ یافتههای کلیدی
بودجه ریزی شامل چهار مرحله اصلی میشود که هر مرحله ممکن است خود به چند زیر مجموعه تقسیم شود. مراحل اصلی بودجه ریزی عبارتند از: تدوین، تصویب، اجرا، تفریغ. در کشور کانادا، تدوین لایحه بودجه به طور کامل در اختیار دولت است و تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون توسط نمایندگان مجلس عوام انجام میشود. اجرای بودجه، مدیریت هزینه ها و پرداختها برعهده دفتر خزانه داری است. در پایان تفریغ بودجه توسط حسابرس کل صورت میگیرد.
در ساختار بودجه ریزی کانادا، دو سند اصلی در هنگام بررسی بودجه به مجلس تقدیم شده و مبنای قانونگذاری قرار میگیرد که عبارتند از: پیام بودجه و جداول بودجه. سایر اسناد ارائه شده غالباً جنبه اطلاعی داشته و به تصمیم گیری نمایندگان جهت رأی اعتماد به بودجه دولت کمک میکنند.
نظام حقوقی و حکمرانی کانادا، ریشه در کشور انگلستان دارد و بسیار مشابه آن است. کانادا دارای سیستم نخست وزیری با دو مجلس است که اصطلاحاً و ست مینستر نامیده میشود. در این نظام، مردم نمایندگان مجلس عوام را از حوزه های انتخابیه با رأی مستقیم خود انتخاب میکنند. پس از انتخاب نمایندگان مجلس عوام، حزبی که کرسی های بیشتری نسبت به سایرین کسب کرده باشد دولت را تشکیل میدهد. در کانادا، نخست وزیر و کابینه از حزب غالب مجلس انتخاب میشوند و طبیعی است که همگرایی سیاسی بین این دو قوه بیشتر باشد. ریشه قانونی کشور کانادا به نظام حقوقی عرفی مربوط است. در این سیستم آنچه بیش از قانون اهمیت دارد عرف، رویه و سنتهای سیاسی مرسوم و رایج است. اگرچه حقوق قوه مقننه در کنترل مخارج دولت در قانون اساسی کانادا تصریح شده است، اما در عمل قوه مجریه، در زمینه سیاستها و ارقام بودجه سالیانه اختیارات گسترده ای دارد. دولت در تهیه لایحه بودجه، مسئولیت و اختیارات کامل دارد، ولی محدوده آزادی قوه مقننه برای اصلاح لایحه بودجه دولت بسیار اندک است.
در کانادا، مراحل ارزیابی و رسیدگی به منابع و مصارف بودجه از دو فرایند مجزا و مستقل تشکیل میشود: ارزیابی هزینه ها و مخارج که همان جداول بودجه است و ارزیابی مالیات و درآمدها که از خلال بررسی لایحه ای جداگانه تحت عنوان «لایحه مالی» دولت انجام میپذیرد و به لحاظ زمانی قبل از موعد ارسال جداول بودجه به اتمام میرسد. شایان ذکر است سقف بودجه دولت نیز به سبب رسیدگی به لایحه مالی مشخص میشود.
رسیدگی و بررسی هزینه های هر سازمان یا وزارتخانه به کمیسیونهای تخصصی مجلس سپرده میشود. هر کمیسیون درخصوص دستگاههای ارجاعی تصمیم گیری میکند. کمیسیونها حق ندارند هزینه دستگاه ارجاعی را افزایش دهند؛ صرفاًمیتوانند بودجه پیشنهادی دولت را تأیید کرده یا هزینه های دستگاه ارجاعی را کاهش دهند یا به طورکلی آن را رد کنند. در صورت رد، بودجه به دولت باز میگردد تا با توافق کمیسیون آن را اصلاح کند. همچنین، کمیسیونها حق ندارند سرفصلهای هزینه ای بودجه سازمانهای دولتی را جابه جا کنند (مانند جابه جایی از جاری به عمرانی.) کمیسیونها صرفاً میتوانند نسبت به طرحها و پروژه هایی که یک سازمان دولتی قصد اجرا دارد اشکال وارد کنند و از مقامات ارشد سازمان توضیح بخواهند. کمیسیونها باید تا تاریخ 31می، نظرات خود را به مجلس ارسال کنند، در صورت عدم ارسال یا تأخیر، فرض بر این است که کمیسیون مزبور با هزینه های پیشنهادی دولت موافق است. شایان ذکر است پس از تصویب مجلس، در حین اجرای بودجه هر سازمان خودش میتواند نسبت به جابه جایی منابع بین پروژه هایش مستقلا تصمیم گیری کند. بررسی تجربه اصلاحات کانادا و فرایند رسیدگی و تصویب بودجه در مجلس حائز نتایج ذیل است:
در کانادا سازوکاری برای جبران اشتباهات و خطای پیش بینی ارقام بودجه ای یا رخدادهای غیرمنتظره به نام صندوق وجوه ذخیره احتیاطی تعبیه شده است. این صندوق، انعطاف عمل بالایی را به دولت میدهد تا بتواند به تمام تعهدات پیش بینی شده یا نشده عمل کند.
خزانه داری کانادا حق ندارد مجوزهایی که در سند بودجه به دستگاه داده شده است را باطل کند؛ اما قانون مدیریت مالی به خزانه داری این اجازه را میدهد تا در صورت صلاحدید پرداخت منابع را موقتاً متوقف کند (به تعویق اندازد.) اگر نیاز به باطل کردن بودجه دستگاهی باشد باید در متمم بودجه اصلاح شده و به تصویب مجلس برسد.
درخصوص ایجاد تعهدات مالی و انعقاد قراردادها، اداره خزانه داری یک دستورالعمل اجرایی دارد که طبق آن تعهدات و قراردادهایی که ارزش آنها از آستانه مشخصی بیشتر هستند باید اول به تأیید خزانه داری برسند.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاسی
اهم مسائل روند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی را می توان تحت عناوین غیر شفاف بودن فرایند بررسی جداول و ردیف های لایحه بودجه و سازوکار اصلاح اعتبارات، غیر شفاف بودن محدوده اختیار مجلس در تصویب بودجه سالانه کل کشور و فقدان بودجهریزی برنامهای به صورتی که اقدامات عملیاتی و قابل ارزیابی دستگاهها در قبال اعتبارات دریافتی قابل نظارت باشد دسته بندی کرد. در راستای حل بخشی از مشکلات مزبور و به عنوان اولین گام اصلاحی، ماده (182) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی در سال 1402 اصلاح شد به گونهای که فرآیند رسیدگی به احکام و جداول بودجه به دو مرحله تقسیم شد. این تجربه یا شبیه به آن در کشورهای مختلفی از جمله کانادا مبنای رسیدگی به بودجه است به طوری که در کشور کانادا احکام مالیاتی (منابع) و جداول هزینهای بودجه (مصارف) کاملا مستقل از یکدیگر ارسال و بررسی میشود. به این صورت که دولت در آستانه ورود به بودجه لوایح مالیاتی مدنظر خود به منظور اصلاح پایهها یا نرخهای مالیاتی را به مجلس ارائه میکند.
اما همچنان فضا برای بهبود آییننامه داخلی مجلس و مهمتر از آن تغییر شیوهی بودجهریزی و تدوین آن در دولت وجود دارد. برای مثال بودجهریزی باید برنامهای شود و هر برنامه به عهده یک وزارتخانه باشد که مجموعهای منسجم از اقدامات را پوشش می دهد. این برنامهها توسط مسئول برنامه که میتواند وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی باشد انجام میشود. مبنای تنظیم بودجه، ارزیابی، توزیع اعتبارات و تصویب بودجه در سال آینده بر اساس میزان عملکرد برنامههای مصوب خواهد بود.
بند « 7» سیاستهای کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری صراحتاً عنوان میکند که محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور (پیش بینی درآمدها، هدف گذاریها، موارد هزینه و...) باید با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین نامه داخلی مجلس، تعیین شود. در این راستا و با توجه به آسیب شناسی های صورت گرفته از فرایند بررسی و تصویب بودجه های سنواتی در ایران، تغییر نقطه تمرکز مجلس از جزئیات بودجه به سمت نگاهی کلانتر به ارقام و علی الخصوص اقدامات عملیاتی دولت در بودجه ضروری است. بررسی تجربیات سایر کشورها نیز نشان میدهد حرکت بهسمت قاعده گذاری در حیطه اختیارات مجلس در اصلاح لوایح بودجه صورت گرفته است. در کنار کاهش سطح اصلاحات مجلس در بودجه، برای حفظ حقوق قوه مقننه، نظارت بر اقدامات قابل ارزیابی دستگاههای دولتی و تخصیص بودجه مشروط به انجام تکالیف دستگاه های دولتی کاملا منطبق بر قانون مصوب مجلس باید انجام پذیرد.
در اوایل دهه 1980 میلادی سطح بدهی دولت کانادا، بر حسب درصد GDP، کمتر از میانگین کشورهای عضو OECD بود؛ اما تا سال 1995 بدهی دولت به 80 درصد رسید. در آن مقطع، از گروه کشورهای G7 تنها ایتالیا سطح بدهی بالاتری از کانادا دارا بود و از گروه کشورهای OECD پس از بلژیک و یونان، کانادا در رتبه سوم قرار داشت. سال 1994 به نقطه عطفی در بودجهریزی دولت کانادا تبدیل شد؛ زیرا به این نتیجه رسیدند که سیاستهای مالی دولت، کشور را به نزدیک بحران رسانده و اقدامات اساسی برای رفع آن نیاز است. در وضعیت امروزی کانادا نه تنها با بازپرداخت بدهیها بحران خود را رفع کرده است بلکه دولت گاها دارای مازاد منابع است.
در این گزارش ابتدا ساختار و محتوای بودجه مورد بررسی قرار میگیرد. سپس به نهادهای تاثیرگذار در بودجه پرداخته شده و در نهایت فرآیند تدوین تا تصویب بودجه و تفریغ آن شرح داده میشود. شایان ذکر است که گزارش تنها به بودجه دولت مرکزی (فدرال) میپردازد و بودجهی ایالتها بررسی نخواهد شد.
شکل.1کسری بودجه دولت کانادا (درصد از تولید ناخالص ملی) و نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی
منبع: بانک جهانی.
از سال 1984 تلاشهایی برای اصلاح وضعیت مالی دولت کانادا شروع شده بود اما کاهش هزینه ها با مقاومت زیادی روبرو میشد. کاهش ارزش کامودیتیها در سال 1986 و بحران بازار سهام در سال 1987 انجام اصلاحات مالی دولت را به تعویق انداخت. همزمان با اصلاح قانون مالیاتها و پیوستن به پیمان تجارت آزاد با آمریکا، ظرفیت برای شروع اصلاحات مالی دولت فراهم شد. اولین اقدام جدی برای کاهش هزینهها با تصویب قانون «برنامه کنترل هزینه» به اجرا درآمد.
از آنجا که در فرآیندهای بودجهریزی و تعادلهایی که شکل میگیرد بستر اقتصاد سیاسی تاثیر بسزایی دارد، بهتر است پیش از بررسی قوانین بودجه کانادا نظام سیاسی آن معرفی شود.
نظام حقوقی و حکمرانی کانادا ریشه در کشور انگلستان دارد و بسیار مشابه آن است. کانادا دارای سیستم نخست وزیری با دو مجلس است که اصطلاحا وستمینتسر نامیده میشود [1]. در این نظام، مردم نمایندگان مجلس عوام را از حوزههای انتخابیه با رای مستقیم خود انتخاب میکنند. یک دوره نمایندگی مجلس 4 ساله است. پس از انتخاب نمایندگان مجلس عوام، حزبی که کرسیهای بیشتری نسبت به سایرین کسب کرده باشد دولت را تشکیل میدهد. رییس حزب به عنوان نخست وزیر انتخاب شده و دیگر اعضای کابینه از میان نمایندگان همحزبی در مجلس عوام یا سنا، توسط نخستوزیر منصوب میشوند. مجلس دوم کانادا، سنا نام دارد. نحوه انتخاب اعضای سنا به این صورت است که نخستوزیر اعضا را پیشنهاد میدهد و فرماندار کل آن را تنفیذ میکند. اعضای سنا پس از انتصاب تا سن 75 سالگی میتوانند نماینده باقی بمانند. فرماندار کل در کانادا نمایندهی ملکهی انگلستان است که تقریبا تمام تصمیمات مهم با تایید او انجام میگیرد. فرماندار کل نیز در نظام کانادا توسط نخست وزیر پیشنهاد شده و ملکه آن را تایید میکند. معمولا فرماندار کل در دورههای 5 ساله تغییر میکند.
همانطور که مشخص است در کانادا اصل تفکیک قوا برقرار نیست. همچنین از آنجا که نخست وزیر و کابینه از حزب غالب مجلس انتخاب میشوند، طبیعی است که همگرایی سیاسی بین این دو قوه بیشتر باشد. ریشه قانونی کشور کانادا به نظام حقوقی عرفی مربوط است [2]. در این سیستم آنچه که بیش از قانون اهمیت دارد عرف، رویه و سنتهای سیاسی مرسوم و رایج است.
در شکل 2، سیستم حکمرانی کانادا به اختصار آمده است.
شکل 2 . ساختار حکمرانی کانادا
وظیفه تهیه بودجه بر عهده دولت به معنای نخست وزیر و کابینه او است. در ساختار بودجهریزی کانادا دو سند مهم در هنگام بودجه به مجلس تقدیم میشود که مبنای قانونگذاری است. سایر اسناد ارائه شده غالبا جنبهی اطلاعی داشته و به تصمیمگیری نمایندگان جهت رای اعتماد به بودجه دولت کمک میکنند. دو سند مذکور عبارتند از :
. محتوای آنچه در کانادا به اسم «بودجه» نامیده میشود با معنای رایج آن تفاوت دارد که در این گزارش آن را «پیام بودجه» میخوانیم. در پیام بودجه ارقام و اعداد و جداول مصارف وجود ندارد. بلکه سند پیام بودجه در واقع طرح توجیهی ابتکارات، اقدامات، برنامهها و پروژههایی است که دولت قصد انجام آنها را در سال آتی دارد. حتی ممکن است در پیام بودجه مواردی باشد که هیچ ارتباطی به عملکرد مالی دولت ندارد؛ برای مثال دولت متعهد میشود تا لایحه اصلاح قانون کپیرایت را تهیه و به مجلس ارسال کند. از این جهت میتوان پیام بودجه را جهتگیری دولت در مسائل مختلف کشور از جمله موضوعات اقتصادی دانست. وزارت اقتصاد وظیفه تهیه پیام بودجه را بر عهده دارد. در این سند، عنوان میشود که دولت چه میخواهد بکند و چرا آن را انجام میدهد. در واقع در این سند، دولت توجیهات و توضیحات هزینههای سال آتی را ارائه میکند تا افکار عمومی و نمایندگان مجلس همراه و اقناع شوند. تنها برخی از ارقام و اعداد کلان مثل کل بودجهی در نظر گرفته شده برای برنامههای خاص ذکر میشود، اما جزییات هزینهکردها مشخص نیست. علاوه برآن، دلایل و انگیزههای مالیاتستانی و ایجاد درآمد برای دولت جهت اقناع نمایندگان مجلس در این سند گزارش میشود. نمونه بخشی از سند بودجه در شکل 3 ، قابل مشاهده است.
شکل 3. بخشی از سند بودجه کانادا
دومین سندی که تهیه میشود و بسیار به آنچه که در ایران به بودجه شناخته میشود شباهت دارد، سند «پیشبینی هزینههای اصلی یا جداول بودجه» است. در این سند نحوه تقسیم هزینه میان دستگاهها و سازمانهای دولتی مشخص میشود. اداره خزانهداری کانادا وظیفه تهیه این سند را بر عهده دارد. هیئت خزانهداری کانادا یک کمیته از کابینه دولت کاناداست که به موجب قانون مدیریت مالی تشکیل شده است. این کمیته شش عضو اصلی دارد که شامل وزیر اقتصاد، مدیرکل خزانهداری و 4 تن از اعضای هیئت وزیران است که توسط نخست وزیر انتخاب میشوند. همچنین، بنا به تصمیم نخستوزیر، خزانهداری میتواند اعضای علیالبدل و موقت نیز داشته باشد. اداره خزانهداری در واقع بازوی اجرایی هیئت خزانهداری است که امور مالی و اجرایی را انجام میدهد. اداره خزانهداری ابتدا زیر نظر وزارت اقتصاد بود اما از سال 1966 به نهادی مستقل تبدیل شد و در حد و اندازهی یک وزارتخانه نیروی کارشناسی و کارکنان دارد.
مجوز هزینههای بودجه به طور کلی به دو دسته تقسیم میشود: 1- برنامهای،2- اجباری. هزینههای اجباری هزینههایی هستند که دولت به موجب قوانین دائمی مصوب باید هزینه کند و در نتیجه اختیاری درباره آنها ندارد. این دست از هزینهها نیازی به تایید مجلس نخواهد داشت؛ با این وجود پیشبینی هزینههای اجباری، صرفا جهت اطلاع، در جداول بودجه ثبت میشود. شایان ذکر است که هزینههای اجباری حدود دوسوم کل بودجه دولت را تشکیل میدهد و بنابراین، تمام برنامههای بودجهای دولت تنها معطوف به یکسوم منابع بودجه است. سند پیشبینی هزینهها سقف بودجهی وزارتخانهها، سازمانها و شرکتهای دولتی (حدود 300 دستگاه) را مشخص میکند. این سند سه بخش عمده دارد که عبارتند از:
1- جداول کلان هزینههای بودجه جاری و مقایسه با مقادیر سال گذشته
2- سقف هزینه هر سازمان یا نهاد دولتی به تفکیک هر دستگاه به علاوه پیشبینی از هزینههای اجباری
3- برنامههای سازمانی و تشریح اقدامات صورتگرفته تاکنون.
بخش سوم که شامل تشریح برنامهها و جزییات آنهاست، تصویبی نیست و صرفا جهت اطلاع نمایندگان مجلس و از منظر شان نظارتی مجلس به منظور نظارت بر عملکرد برنامههای اجرایی دولت و پیشنهادات سال آینده ارائه میشود. به عنوان مثال در هنگام تایید بودجه دولت توسط مجلس، باید مشخص باشد منابعی که در اختیار نیروی انتظامی جهت کاهش جرم و جنایت اختصاص مییابد صرف چه مواردی میشود؛ نصب تجهیزات الکترونیکی و دوربینهای نظارتی، استخدام نیروی پلیس یا خرید تجهیزات برای نیروها. این سند معمولا جداگانه توسط هر دستگاه تهیه شده و منتشر میشود.
هر دسته از هزینهها شامل یک کد میشود که شمارهای مخصوص دارد. برای مثال مخارج عملیاتی کد شماره 1 و مخارج سرمایهگذاری سهمیه شماره 5 نام دارد. نمایندگان مجلس باید به همین سهمیهها تایید یا عدم تایید بدهند. از سال 2018 بودجهنویسی به این سو تمایل پیدا کرده است که اعلام هزینهکردها بر مبنای برنامه و هدف سازمان باشد و صرفا تحت عناوین کلی مانند مخارج عملیاتی یا سرمایهگذاری گزارش نشود. البته همچنان، هر برنامه به مخارج مختلف مانند عملیاتی، سرمایهگذاری و ... نیز تقسیمبندی میشود؛ اما این تقسیمبندیها الزامآور نیست به این معنی که دستگاه مربوطه میتواند منابع را بین پروژهها جابجا کند (به غیر از حقوق پرسنل). نمونهای از بودجه یکی از دستگاههای دولت کانادا در شکل 4، نشان داده شده است.
شکل 4.نمونهای از جدول پیشبینی هزینههای سازمانهای دولتی
منبع: قانون بودجه کانادا سال 2020.
ستون اول علاوه بر شمارهگذاریهای مرسوم برای انواع هزینهها، عنوان مصارف را نشان میدهد. به غیر از دو ردیف ابتدایی (1 و 5) سایر ردیفها به تازگی و در سال 2019 به جداول بودجه اضافه شده اند. همانطور که پیشتر گفته شد در رویکرد جدید بودجهریزی کانادا برنامههای دستگاه در جدول مصارف ذکر میشود و شرح تفصیلی اقدامات متناظر با این برنامهها در پیوست 3 بودجه در قالب گزارش عملکرد دستگاه و برنامه عملیاتی سال آتی ارائه میشود.به همراه دو سند اصلی یعنی پیام بودجه و جداول پیشبینی هزینهها که نیاز به تصویب مجلس دارند، اسناد دیگری نیز منتشر میشود که الزامی به تصویب ندارند و صرفا برای ارائه اطلاعات بیشتر است و به فهم بهتر بودجه دولت کمک میکند.
برای مثال گزارش مخارج دولت بر مبنای استانداردی مشخص، به تفکیک نوع مخارج اعم از هزینه پرسنل، هزینه اجاره، هزینه تملک زمین و ساختمان، هزینههای حمل و نقل و ... به مجلس ارائه میشود. همچنین، مطابق با قانون، دولت باید به مجلس گزارش دهد که در سال گذشته چگونه بدهی ها را مدیریت کرده و استراتژیاش برای مدیریت بدهی سالهای آتی چیست؟ این گزارش معمولا به لایحه بودجه پیوست میشود. شایان ذکر است چنانچه در طول اجرای قانون بودجه توسط دولت منابع محقق شده نسبت به پیشبینی کاهش یابد، طبق اولویتبندی قانون برای تامین منابع و پرداخت آن دسته از هزینههایی که پارلمان از طریق احکام دایمی یا قوانین بودجه سالیانه بر دولت تکلیف میکند، دولت بدون محدودیت میتواند استقراض کند. اما طبق قانون (مصوب 2017) در صورت کمبود منابع برای پرداخت هزینههای برنامهای دولت موظف است قبل از انتشار اوراق بدهی جهت تامین منابع، ابتدا اجازهی استقراض (ناظر به هزینههای برنامهای) را از پارلمان اخذ کند. گفتنی است محدودیت انتشار اوراق بدهی دولت در کانادا (برخلاف ایران) به صورت سالانه تعیین نمیشود بلکه مطابق قانون مانده کل بدهیهای دولت نباید از 1168 میلیارد دلار کانادا تجاوز کند. در نتیجه میزان انتشار سالانه اوراق بدهی میتواند بنا به تصمیم دولت متغیر باشد.
نکته حائز اهمیت درباره رابطه بین منابع و مصارف بودجه دولت این است که لوایح مالیاتی ( اثرگذار بر منابع) و جداول هزینهای بودجه (مربوط به مصارف) کاملا مستقل از یکدیگر ارسال و بررسی میشود. به این صورت که دولت در آستانه ورود به بودجه لوایح مالیاتی مدنظر خود به منظور اصلاح پایهها یا نرخهای مالیاتی را به مجلس ارائه میکند. در کانادا مراحل ارزیابی و رسیدگی به منابع و مصارف بودجه از دو فرایند مجزا و مستقل تشکیل میشود: ارزیابی هزینهها و مخارج که همان جداول بودجه است و ارزیابی مالیات و درآمدها که از خلال بررسی لایحهای جداگانه تحت عنوان «لایحهی مالی» دولت انجام میپذیرد و به لحاظ زمانی قبل از موعد ارسال جداول بودجه به اتمام میرسد. شایان ذکر است سقف بودجه دولت نیز به سبب رسیدگی به لایحهی مالی مشخص میشود.
4-1.وزارت اقتصاد
وزارت اقتصاد وظایف مربوط به کلیات فضای اقتصادی و چارچوب سیاست مالی را بر عهده دارد. هم چنین وزارت اقتصاد امور مربوط به برنامههای پرداخت انتقالی بین دولت مرکزی و دولتهای محلی را انجام می دهد. همانطور که اشاره شد وظیفه تهیه سند «پیام بودجه» بر عهده وزارت اقتصاد است.
4-2.شورای سلطنتی
متشکل از اعضای عالیرتبه سابق دولتی، فرمانداران کل، قضات عالی و برخی اعضای دیگر به پیشنهاد نخستوزیر است. این شورا نقش اجرایی ندارد ولی در امور مختلف از جمله بودجه مورد مشورت قرار میگیرد. برای مثال مصوبات، طرحها و سیاستهای جدیدی که نیازمند اخذ تایید از هیات وزیران هستند، پیش از طرح در هیات وزیران توسط شورای سلطنتی ارزیابی شده و چالشهای سیاسی، اقتصادی و اجرایی آن بررسی میشود. سند بودجه نیز همین فرآیند را طی میکند. گزارشهای اظهارنظر شورای سلطنتی برای نخستوزیر صرفا جنبه مشورتی داشته و الزامآور نیست.
4-3.دفتر خزانهداری
دفتر خزانهداری مسئول تهیه سند پیشبینی هزینههای دولت است. علاوه بر آن، پس از تصویب بودجه، وظیفه اجرای آن بر عهده خزانهداری است.
4-4.مجلس عوام
مجلس عوام به کمک کمیسیونهای بخشی در چندین مرحله وظیفه بررسی سند بودجه و بررسی و تصویب لایحه پیشبینی هزینههای دولت و نظارت بر اجرای آنها را بر عهده دارد. علاوه بر آن، تصویب متممهای قانون بودجه بر عهده مجلس عوام است.
4-5.فرماندار کل
هر قانونی برای این که مشروعیت داشته باشد باید به تنفیذ نماینده ملکه انگلستان، یعنی فرماندار کل، برسد. قانون بودجه نیز از این قاعده مستثنی نیست.
4-6.سازمان حسابرسی
حسابرس کل موظف است تعیین کند که آیا دولت وجوه عمومی را برای اهداف مصوب مجلس هزینه کرده است یا خیر. سازمان حسابرسی کانادا پاسخگو به مجلس است و خودش توانایی دادرسی قضایی ندارد بلکه تنها به مجلس گزارش میدهد. مجلس هم لزوما پیگیرد قانونی یا قضایی انجام نمیدهد. اثرگذاری گزارشهای حسابرسی بیشتر از مسیر فشار افکار عمومی است. رییس سازمان حسابرسی توسط نخست وزیر انتخاب میشود و با تایید فرماندار کل برای مدت 10 سال ریاست را بر عهده میگیرد. عزل رئیس کل تنها با استیضاح هر دو مجلس امکانپذیر است.
اگر چه اصل برتری مجلس در قانون اساسی تصریح شده است، در عمل، قوه مجریه به ویژه هیئت وزیران، در زمینه سیاستها و ارقام بودجه سالیانه اختیارات گستردهای دارند. دولت در زمینه ارائه بودجه اختیار کامل دارد و اختیارات قوه مقننه برای اصلاح بودجه پیشنهادی بسیار محدود است.
قانون برای تسلیم بودجه به مجلس، هیچ محدودیت و مهلتی تعیین نکرده است. ولی در عمل، حدودا یک ماه قبل از آغاز سال مالی بودجه به مجلس تسلیم میشود و حدود سه ماه پس از آغاز سال مالی به تصویب میرسد. قانون اساسی سال 1867، قانون مدیریت مالی مصوب 1985 و قانون حسابرسی کل مصوب 1977 قوانین موضوعه بنیادینی هستند که بر فرآیندهای بودجهای حاکم اند. قانون مدیریت مالی در ایجاد نظام بودجه و مدیریت مالی نقش مهمی ایفا کرده است. اگرچه در قانون تاسیس مجلس کانادا که در سال 1875 به تصویب رسید هیچ اشارهای به فرآیند بررسی بودجه در مجلس نشده است، آییننامه داخلی مجلس نحوه رسیدگی به بودجه دولت را مشخص میکند و میتواند بنابر تشخیص نمایندگان تغییر کند.
قانون اساسی (فصلهای 5 و 8) ترتیبات اصلی اختیارات بودجهای مجلس از جمله اختیار تصویب لوایح تخصیص و مالیات و تصویب بدهی عمومی را تصریح میکند. همهی مصارف دولت باید از محل منابع حساب واحد خزانه (به عبارت دقیقتر صندوق یکپارچه درآمدها) پرداخت شوند. قانون مدیریت مالی اصول کلی و رویههای ویژه مدیریت مالیه عمومی را تصریح میکند. یکی از مهمترین ترتیباتی که در این قانون پیشبینی شده این است که دولت نمیتواند بدون اجازه مجلس به ایجاد درآمد یا هزینه بپردازد. این قانون همچنین مبنای تاسیس خزانهداری و وزارت اقتصاد است و اصول استفاده از وجوه عمومی، بدهی عمومی و حسابهای عمومی را تعیین میکند. قانون حسابرسی کل، انواع حسابرسی و معیارهای اجرای آنها، اختیارات حسابرس کل و اقدامات ضروری برای تقویت استقلال حسابرس، مانند انتصاب و تصدی حسابرس کل را بیان میکند.
روابط مالی بین ایالتها و دولت فدرال بر قانون اساسی و قانون ترتیبات مالی فدرال ایالتی مصوب 1985 مبتنی است. به موجب قانون ترتیبات مالی فدرال-ایالتی، انواع اصلی انتقالات مالی دولت فدرال به ایالتها شامل حمایت از برنامههای ایالتی یا مشترک مانند برنامههای بهداشتی و تامین اجتماعی، تامین منابع برای ایالتهای محروم به صورت پرداخت انتقالی مستقیم جهت ایجاد مساوات، یا کمک به مناطقی که به دلایلی مانند حوادث طبیعی دارای نیازهای ویژه هستند با هدف ایجاد ثبات مالی انجام میشود.
برخی از مبانی بودجهریزی در کانادا ریشه در عرف و سنتهایی دارد که دولتهای گذشته نهادینه کرده اند و فاقد مبنای قانونی است؛ با این وجود، پایبندی به آنها به نوعی الزامی است. برای مثال، دولت کانادا از سال 2003 تصمیم گرفت بودجهنویسی را بر مبنای حسابداری تعهدی انجام دهد و این رویه همچنان ادامه دارد.
در سال 1995 دولت بدون توسل به قانونگذاری اصلاحات چشمگیری در فرآیند برنامهریزی بودجه ایجاد کرد که اصلیترین آنها تعیین و کنترل اهداف مالی دوسالانه مانند رشد سقف بودجه، میزان کسری و استقراض بود. پیش از آن، دولت از چارچوب بلندمدت پنج ساله استفاده میکرد؛ اما عملکرد مالی دولت از اهداف تعیین شده فاصله معناداری داشت که باعث بیاعتمادی عمومی شده بود. دو ویژگی بسیار مهم دیگر در تدوین بودجه نهادینه شد:
اول اینکه فروض اقتصادی به کار رفته در هنگام تدوین بودجه باید محتاطانه باشد. برای این منظور به جای استفاده از فروض و تحلیلهای اقتصادی نهادهای دولتی، از ارقام میانگین تحلیل نهادهای تحلیلگر مستقل و بخش خصوصی استفاده میشود. به علاوه، این ارقام به صورت سیستماتیک با یک ضریب تعدیل میشوند تا محتاطانهتر شود.
دومین اصلاح این بود که برای جبران اشتباهات و خطای پیشبینیها یا رخدادهای غیرمنتظره، صندوق وجوه ذخیره احتیاطی ایجاد شد. این صندوق انعطاف عمل بالایی را به دولت میدهد تا بتواند به تمام تعهدات پیشبینی شده یا نشده عمل کند. از جمله رویههای دیگری که بنا شده است سنّت مشورت با افکار عمومی است. در دهه 90 میلادی علیرغم شرایط بسیار نامساعد اقتصادی دولت مصمم و متعهد به کاهش کسری بودجه بود. لذا برای توجیه و اقناع افکار عمومی در خصوص اقدامات اصلاحی، فرآیند مشورتهای پیشابودجهای را کلید زد. در این فرآیند، جهت افزایش شفافیت بودجه و آگاهی از نظرات عمومی، وزارت اقتصاد جلساتی با نمایندگان بخش خصوصی و آحاد مختلف مردم برگزار میکند تا دیدگاه، اولویتها و مسائل خود را نسبت به هزینهها و تخصیص منابع بودجهای بیان کنند.
قواعد ثبات مالی در قوانین کانادا گنجانده نشده است چون از سال 1996 قانون کنترل هزینهها ملغی شد، اما با این وجود، دولتها خودشان اهداف مالی بودجهای اعلام میکنند که از اعتبار بسیار بالایی برخوردار است. به طور کلی، غالبا دولت قصد دارد به بودجهای بدون کسری یا حتی دارای مازاد دست یابد.
اصول شفافیت و گزارشگری بودجه و اجرای آن نیز به قانون تبدیل نشده است؛ ولی بر اساس ارزیابیهای صندوق بینالمللی پول، مدیریت مالی در کانادا با الزامات شفافیت مالی همخوانی دارد و در برخی زمینهها نمایانگر بهترین عملکرد است [3].
بودجهریزی شامل چهار مرحله اصلی میشود که هر مرحله ممکن است خودش به چند زیر مجموعه تقسیم شود. مراحل اصلی بودجهریزی عبارتند از: 1- تدوین -2- تصویب -3- اجرا -4- تفریغ.
تدوین لایحه بودجه به طور کامل در اختیار دولت است. تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون توسط نمایندگان مجلس عوام الزامی است. اجرای بودجه، مدیریت هزینهها و پرداختها بر عهدهی دفتر خزانهداری است. و نهایتا تفریغ بودجه توسط حسابرس کل صورت میگیرد.
در این بخش قبل از تشریح هر مرحله ابتدا یک نمای کلّی از ترتیب زمانی و مراحل موجود در فرآیند بودجه بیان میشود.
سال مالی دولت از یک آوریل شروع شده و تا 31 مارس سال آینده ادامه می یابد. از حدود 6 ماه قبل از اینکه بودجه آغاز شود (ماه اکتبر)، کمیسیون اقتصادی مجلس عوام، از مردم، گروهها و اقشار مختلف کانادا راجع به بودجه و پیشنهاداتشان نظرسنجی میکند. این نظرسنجی (که مستقل از مجلس انجام میگیرد) عمدتا به صورت دریافت نامه های مکتوب است و در برخی موارد شامل دیدارهای عمومی با مردم میشود. در میانه دسامبر، کمیسیون اقتصادی گزارش خلاصهی تمام پیشنهادات را منتشر میکند. همچنین اعضای کمیسیون می توانند توصیه ها و نظرات خودشان را نیز به آن اضافه کنند. محتوای گزارش برای دولت الزامآور نیست و صرفا بازتاب پیشنهادات کمیسیون اقتصادی است. سند پیشبینی هزینهها بعد از اینکه وارد مجلس میشود تا سه ماه پس از آغاز سال مالی (اواخر ماه جون) جدید تصویب نمیشود.
در شکل 5، فرآیند سالانه بودجهریزی و تصویب آن در مجلس قابل مشاهده است.
شکل 5. چرخهی عملکرد مالی دولت و مجلس
7-1.تدوین
پروسه تهیه بودجه درون دولت توسط قانون مشخص نشده است. ابتدا وزارت اقتصاد چارچوب کلی مالی دولت را معین میکند. در این چارچوب رقم کل درآمدها، هزینههای اجباری، هزینه ناشی از برنامههای در دست اجرا و میزان مازاد بودجه تعیین میشود. پس از تعیین این ارقام به هر اندازه که هزینهها و مازاد بودجه هدفگذاری شده کمتر از کل درآمدها باشد، منابع موجود برای شروع برنامههای جدید را تعیین میکند. منابع موجود برای برنامههای جدید می بایست بین سازمانها تقسیم شود. تصمیمگیری در این باره بر عهده کمیتههای کابینه دولت است. سازمانهای دولتی طرح پیشنهادی خود را به همراه پیش بینی از هزینهها به وزارتخانه مربوط ارسال کرده و وزیر آن را در کمیته مطرح میکند. بر این اساس کابینه تصمیم می گیرد که سقف هزینهکرد هر سازمان چه مقدار باشد. تصمیمگیری نهایی در این باره با نخست وزیر و وزیر اقتصاد است. ممکن است برخی از مصارف درخواست دستگاه نباشد بلکه دولت مایل باشد در زمینه خاصی سرمایهگذاری شود. پس از اینکه سقف هزینه هر سازمان تعیین شد، سازمان مربوطه باید جزییات کامل برنامههای خود را جهت اخذ تایید به دفتر خزانهداری ارسال کند. جزییات برنامه باید شامل نحوه دقیق هزینهکردها، منابعی که هر سال به آن احتیاج دارد و نحوه برآورد آن باشد. خزانهداری ممکن است با طرح ارسالی موافقت نکند (که به ندرت اتفاق میافتد)، آن را قبول کند یا با اصلاحاتی بپذیرد. اگر سازمانی در طول سال به منابع بیشتر نیاز پیدا کند میتواند درخواست خود را به کابینه و خزانه داری ارائه کند. در گذشته اختیار عمل سازمانها بیشتر بوده است اما در سالهای اخیر خزانهداری نظارت خود را بر نحوه مصرف منابع بیشتر کرده و هزینهکردها باید مطابق ردیف بودجه باشد. در نتیجهی آن تعداد درخواستهای سازمان های دولتی از خزانه داری از 16هزار مورد به کمتر از هزار مورد کاهش یافته است.
زمانبندی تدوین بودجه معمولا به این ترتیب است که تا ماه جون باید برنامههای هر دستگاه آماده باشد. ماه جون هیئت وزیران اولویتها را مشخص میکند. ماه سپتامبر و اکتبر مشورت وزارت اقتصاد با افکار عمومی انجام میشود. ماه دسامبر و ژانویه استراتژی کلی بودجه تعیین شده و تا ماه فوریه روی اعداد و ارقام هزینهها تصمیمگیری نهایی صورت میگیرد. نهایتا اول مارس سند پیشبینی اصلی به مجلس تقدیم میگردد (رجوع شود به شکل 5).
7-2.تصویب
اولا باید توجه کرد آن سندی که اهمیت دارد و مورد نظارت و بررسی قرار میگیرد سند پیشبینی هزینههاست. مرحلهی تصویب خود به چندین مرحله تقسیمبندی میشود. اگر چه بعد از مجلس عوام، بودجه به مجلس سنا ارسال میشود؛ اما آنچه اهمیت دارد تایید و تصویب مجلس عوام است. مجلس سنا قدرت مخالفت ندارد و تنها به ذکر گزارش کارشناسی و ارایهی چند توصیه اکتفا میکند. در مجلس سنا تنها کمیسیون منابع ملّی سند هزینهها را بررسی میکند.
بررسی و تصویب بودجهی پیشنهادی دولت در مجلس عوام چند مرحله دارد:
مرحله اول اصطلاحا فاز عمومی یا نطق بودجهای وزیر اقتصاد نام دارد. قبل از نطق بودجهای، وزیر اقتصاد برنامه سالانه دولت در سال آینده را به عنوان سند پشتیبان بودجه به مجلس ارسال میکند و به اطلاع عمومی میرسد. پس از آن، وزیر اقتصاد در مجلس مطالب مربوط به پیام بودجه دولت را بیان میکند. مجلس عوام تا چهار روز فرصت دارد راجع به سیاستهای دولت بحث و بررسی کرده و در نهایت با رای گیری در صحن مخالفت یا موافقت خود را اعلام نماید. در جلسات بررسی بودجه در مجلس، رییس حزب مخالف دولت براى صحبت، حق تقدم خواهد داشت. پیام بودجه، به نوعی تایید کلیات بودجه است و غالبا مورد موافقت مجلس نمایندگان قرار میگیرد.
در ارتباط با تایید یا عدم تایید مجلس باید به این نکته اشاره کرد که نظام سیاسی کانادا از سنت «رای اعتماد» پیروی میکند. سنت «رای اعتماد» به این مفهوم است که اگر مجلس لوایح بودجه دولت را رد کند، این اقدام به مثابه رای عدم اعتماد به نخستوزیر تلقی میشود و نخستوزیر استعفا خواهد داد. وجود این رسم سیاسی باعث میشود قدرت مجلس در اصلاح بودجه پیشنهادی دولت بسیار محدود گردد.
پس از تایید پیام بودجه توسط مجلس، رییس خزانهداری جداول بودجه را به مجلس تقدیم میکند. به لحاظ قانونی هیچ تاریخ مشخصی برای ارایه جداول بودجه به مجلس وجود ندارد؛ اما به لحاظ عرفی این اقدام در اوایل ماه مارس یعنی یک ماه پیش از شروع سال مالی جدید انجام میشود.
همانطور که قبلتر اشاره شد محتوای جداول بودجه هزینه سازمانهای دولتی است که بر اساس تعدادی کد تفکیک شدهاند. بررسی هزینههای هر سازمان یا وزارتخانه به کمیسیونهای تخصصی مجلس سپرده میشود. هر کمیسیون در خصوص اعتبارات کد دستگاههای ارجاعی تصمیمگیری میکند. کمیسیونها حق ندارند هزینه دستگاه ارجاعی را افزایش دهند؛ صرفا میتوانند بودجه پیشنهادی دولت را تایید کرده یا هزینههای دستگاه ارجاعی را کاهش دهند یا به طور کلی آن را رد کنند. در صورت رد، بودجه به دولت باز میگردد تا با توافق کمیسیون آن را اصلاح کند. همچنین، کمیسیونها حق ندارند سرفصلهای هزینهای بودجه سازمانهای دولتی را جا به جا کنند (مانند جابجایی از جاری به عمرانی). کمیسیونها صرفا میتوانند نسبت به طرحها و پروژههایی که یک سازمان دولتی قصد اجرا دارد اشکال وارد کنند و از مقامات ارشد سازمان توضیح بخواهند. کمیسیونها میبایست تا تاریخ 31 می نظرات خود را به مجلس ارسال کنند، در صورت عدم ارسال یا تاخیر، فرض بر این است که کمیسیون مزبور با هزینههای پیشنهادی دولت موافق است.
شایان ذکر است که پس از تصویب مجلس، در حین اجرای بودجه هر سازمان خودش میتواند نسبت به جا به جایی منابع بین پروژههایش مستقلا تصمیمگیری کند.
حزب مخالف دولت این اختیار را دارد تا به دلخواه دو دستگاه دولتی را انتخاب و بررسی آنها را در صحن مجلس درخواست کند. در این صورت، نمایندگان در صحن مجلس به هر سازمان چهار ساعت وقت بحث و بررسی اختصاص میدهند. پیشنهادات اصلاحی در خصوص بودجه دستگاههای منتخب یا برنامههای عملیاتی آنها قابل طرح و تغییر است.
در بازه زمانی سه ماهه از ابتدای شروع سال مالی تا تصویب قانون بودجه (که دولت هنوز اجازه برداشت ندارد)، جدولی از هزینهها، به اسم «بودجهی موقت»، توسط مجلس تعیین میشود که طبق آن دولت به فعالیت خود ادامه میدهد. بودجه موقت معمولا به صورت سه دوازدهم لایحه بودجهی پیشنهادی دولت است.
نکته مهم دیگر که در اجرای قانون بودجه به دولت انعطاف عمل فوقالعادهای میدهد این است که در طول سال مالی دولت میتواند به هر تعداد دلخواه، متممهای بودجهای به مجلس ارایه دهد. به این گونه لوایح اصطلاحا «Supplementary Estimates» گفته میشود. متممهای بودجه متشکل اند از جدیدترین پیشبینیها نسبت به مخارج دولت، هزینه های غیرمنتظره، تغییر ردیف بودجهها و سایر موارد. در جداول متممهای بودجه در برخی ردیفها عدد 1 وجود دارد که نشان میدهد منابع تخصیصیافته هزینهی جدید نیست بلکه ناشی از انتقال منابع از ردیفهای دیگر است. متممهای بودجه پس از تصوب مجلس تبدیل به قانون میشوند. به طور معمول دولتها سه متمم بودجهای را مطرح و به تصویب مجلس میرسانند. تاریخ ارسال این لوایح به مجلس عبارت است از 26 مارس، 23 جون و 10 دسامبر.
به بازهی زمانی بین تصویب متممهای بودجهای، اصطلاحا «Supply Period» گفته میشود. همچنین، بازهای که دولت هنوز مجوز هزینههارا دریافت نکرده و با بودجهی موقت به کار خود ادامه میدهد، Interim Supply نام دارد.
7-3.اجرا
وظیفه اجرای قانون بودجه در طول سال مالی بر عهده اداره خزانهدرای است. در ابتدای هر سال مالی یا هر زمان دیگری که اداره خزانهداری اعلام کند، هر دستگاهی بخشی از مجوز هزینههای مصوب را زمانبندی کرده و برنامه زمانبندی دریافت بودجه خود را به اداره خزانهداری پیشنهاد میدهد. چنانچه اداره خزانهداری با برنامه زمانبندی تخصیص موافقت کند، سازمان مربوطه میتواند طبق آن خرج کند. هر گونه تغییر در نحوه زمانبندی هزینهکرد دستگاهها، نیازمند به اخذ اجازه از اداره خزانهداری است.
تمام درآمدهای دولت به حساب صندوق متمرکز درآمدها واریز میشود و تمام هزینهها با برداشت از این صندوق انجام میشود. نکته مهم این است که تا ماه جون، یعنی تا سه ماه پس از شروع سال مالی، دولت همچنان اجازه برداشت از صندوق متمرکز درآمدها را ندارد. در اواخر ماه جون، قانون بودجه به تصویب مجلس خواهد رسید و سازمانها قادر خواهند بود در سقف مصوب هزینه کنند. برای حل مشکل عدم تطابق زمانی شروع سال مالی و زمان تصویب قانون بودجه، هر ساله مجوز استفاده از منابع عمومی در سقف 3/12 ردیفهای لایحه بودجه دولت توسط مجلس صادر میشود.
خزانهداری حق ندارد مجوزهایی که در سند بودجه به دستگاه داده شده است را باطل کند؛ اما قانون مدیریت مالی به خزانهداری این اجازه را میدهد تا در صورت صلاحدید پرداخت منابع را موقتا متوقف کند (به تعویق اندازد). اگر نیاز به باطل کردن بودجه دستگاهی باشد باید در متمم بودجه اصلاح شده و به تصویب مجلس برسد.
در خصوص ایجاد تعهدات مالی و انعقاد قراردادها، اداره خزانهداری یک دستورالعمل اجرایی دارد که طبق آن تعهدات و قراردادهایی که ارزش آنها از آستانه مشخصی بیشتر اند باید اول به تایید خزانهداری برسند. محدودیتهای خزانهداری بر انعقاد قرارداد اشکال مختلفی دارد. برخی از محدودیتها همگانی اند و برخی دیگر خاص یک سازمان یا شرایط معینی هستند. در شکل 6، نمونهای مقررات مربوط به سقف قراردادها ارایه شده است.
شکل 6. سقف مجاز قراردادهایی که به تایید خزانهداری نیاز ندارند
منبع: سایت خزانه داری کانادا.
طبق قانون مدیریت مالی، بودجه باقیمانده نزد دستگاهها در آخر سال ملغی شده و به حساب خزانه بازمیگردد. اما این اجازه وجود دارد که تا 5 درصد هزینههای عملیاتی به سال بعدی منتقل شود. همچنین برای هزینههای عمرانی به صورت مورد به مورد دستگاهها میتوانند نسبت به اجازه انتقال منابع به سال بعد درخواست دهند و در صورت موافقت خزانهداری انتقال مییابد. وزارت اقتصاد و هیئت خزانهداری به همان اندازه به بودجه درخواستی سال بعد اضافه میکند.
7-4.تفریغ
بخشی از گزارشگری در رابطه با عملکرد بودجه توسط خود دولت صورت میگیرد. اواسط سال مالی (ماه اکتبر)، وزارت اقتصاد گزارشی از آخرین اطلاعات مربوط به وضعیت اقتصادی، چشم انداز اقتصادی، صورت وضعیت مالی دولت، چشم انداز مالی دولت و آخرین بروزرسانی از هزینههای تخصیص یافته را منتشر میکند. دولت ممکن است این اطلاعات را در مجلس یا خارج از مجلس ارایه کند. علاوه بر آن، گزارشگری وزارت اقتصاد درباره عملکرد مالی دولت مستمر است به طوری که در هر ماه بهروزترین پیشبینیها از درآمدها و مصارف دولت طبق آخرین اطلاعات بدست آمده منتشر میشود. همچنین، چند ماه پس از انتهای سال مالی، دولت گزارش حسابهای ملی را منتشر میکند. در این گزارش مخارج واقعی دولت و وضعیت مالی شامل میزان تعهدات، خالص دارایی و بدهی منتشر میشود. به علاوه، پیش از شروع سال جدید مالی، گزارش عملکرد دستگاههای دولتی، شامل مقایسه اقدامات صورت گرفته با اهداف برنامهریزی شده، منتشر خواهد شد.
در کنار گزارشهای دولت، حسابرس کل وظیفه دارد نسبت به صحت عملکرد مالی دولت اطمینان حاصل کند و در صورت مشاهده خطا به مجلس گزارش دهد. بعد از اتمام سال مالی، فرآیند تفریغ شروع میشود. قانونا انجام تفریغ بودجه زمان مشخصی ندارد ولی معمولا در ماه اکتبر یعنی حدود 6 ماه پس از اتمام سال مالی منتشر میگردد. حسابرس کل تنها میتواند نظر کارشناسی خود را راجع به عملکرد مالی دولت به مجلس گزارش دهد و توانایی دادرسی قضایی نخواهد داشت. ضمانت اجرایی گزارشهای حسابرسی متکی بر فشار افکار عمومی یا نیروهای سیاسی-حزبی است.
علاوه بر تفریغ کل بودجه بعد از پایان سال مالی، حسابرسی کل در طول سال نیز بر فعالیت مالی دولت نظارت میکند. حسابرسی کل به طور متو سط 15 الی 20 مرتبه به صورت تصادفی از سازمانهای دولتی حسابرسی کرده و به مجلس گزارش میدهد. این گزارش ها میتواند حاوی توصیههایی به دولت جهت افزایش بهرهوری پروژهها و میزان واقعی پیشرفتشان باشد.
از سال 1984 تلاشهایی برای اصلاح وضعیت مالی دولت کانادا شروع شده بود اما کاهش هزینه ها با مقاومت زیادی روبرو میشد. کاهش ارزش کامودیتیها در سال 1986 و بحران بازار سهام در سال 1987 انجام اصلاحات مالی دولت را به تعویق انداخت. همزمان با اصلاح قانون مالیاتها و پیوستن به پیمان تجارت آزاد با آمریکا، ظرفیت برای شروع اصلاحات مالی دولت فراهم شد. بررسی تجربه اصلاحات کانادا و فرآیند رسیدگی و تصویب بودجه در مجلس حائز نتایج ذیل است: