نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در کشور ما طی دهه های اخیر مدیریت روستایی با چالشهایی مواجه بوده که نتیجه آن تخلیه روستاها، مهاجرت های روستا- شهری، و تبدیل روستاهای کوچک به شهرهای ناکارآمد است. یکی از مواردی که میتواند در اصلاح یا تغییر قواعد مرتبط با روستاها در نظام تقسیمات سیاسی و اداری کشور به متخصصین امر کمک کند، اطلاع از چگونگی تشکیل و اداره روستا در قوانین سایر کشورهاست. در این راستا گزارش حاضر، ضمن بررسی پیشینه قوانین مربوط به روستا در اندونزی، به قوانین و مقررات حاکم درخصوص ایجاد، انحلال، و ادغام روستا در کشور مذکور میپردازد. یافته های پژوهش حاکی از این است که در کشور اندونزی تشکیل روستا تابع قانون ۲۰۱۴/۶ حکومت اندونزی درخصوص روستا، استفساریه قانون مذکور و نیز آیین نامه اجرایی آن است. شرط سنی پنج سال به منظور انتزاع یک روستای جدید از روستای مادر، حدنصابهای جمعیتی متفاوت جهت ایجاد روستا برای مناطق مختلف کشور، وجود پتانسیلها در زمینه منابع طبیعی، منابع انسانی و منابع اقتصادی حمایتی، وجود امکانات و زیرساختها برای دولت روستا و خدمات عمومی، و در دسترس بودن وجوه عملیاتی، درآمد ثابت و سایر کمک هزینه ها برای کارکنان دولت روستا به عنوان شاخصهای ایجاد روستا تعیین شده است. همچنین قانون و آیین نامه های مربوطه فرایند ایجاد، انحلال و ادغام روستا را به صورت دقیق و گام به گام شرح داده است. ایجاد، ادغام و تغییر وضعیت روستاها طبق مقررات منطقه ای (استانی) انجام میشود و نه تصویب قانون. البته ایجاد روستا از طریق ابتکار دولت در «مناطق ویژه و استراتژیک» امکانپذیر است، اما در نهایت باید در مقررات منطقه ای تصریح شود.
گزیده سیاستی
تعیین و تعریف شاخصهای متنوع، حدنصابهای جمعیتی متفاوت متناسب با ویژگیهای جغرافیای طبیعی و انسانی مناطق مختلف کشور، و پیش بینی فرایند گامبهگام اداری جهت ایجاد روستا ازجمله نقاط مثبت «قانون 2014/6، درباره روستا» در اندونزی است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/ شرح مسئله
نواحی روستایی کارکردهای مختلف اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و زیستمحیطی دارند. مدیریت کلان و محلی روستایی در کشور ما طی دهه های اخیر با چالشهایی مواجه بوده است. ازجمله پیامدهای این وضعیت تخلیه روستاها، مهاجرتهای مدیریت نشده روستا- شهری، و تبدیل روستاهای کوچک به شهرهای ناکارآمد است. غلبه بر این وضعیت در وهله نخست مستلزم وجود قانونی حاوی احکام و قواعدی مستحکم درخصوص شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستا و چگونگی اداره آن است. یکی از مواردی که میتواند در اصلاح یا تغییر قواعد مرتبط با روستاها در نظام تقسیمات سیاسی- اداری بهویژه قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362، به متولیان امر کمک کند، اطلاع از چگونگی تشکیل و اداره روستا در قوانین سایر کشورهاست. در این راستا، گزارش حاضر به این سؤال میپردازد که تشکیل، انحلال و ادغام روستا در قوانین موضوعه کشور اندونزی، طبق چه شاخصها و فرایندی انجام میشود.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
هدف از ایجاد، انحلال، ادغام، و تغییر وضعیت روستا در اندونزی، طبق «قانون 2014/6 درباره روستا» عبارت است از تحقق بخشیدن به اثربخشی مدیریت روستایی، تسریع در بهبود رفاه جامعه روستا، تسریع بهبود کیفیت خدمات عمومی، بهبود کیفیت حکمرانی روستایی، و افزایش رقابت پذیری روستا».
درخصوص شاخصها و فرایند ایجاد، انحلال، ادغام، و تغییر وضعیت روستا در «قانون 2014/6، درباره روستا»، استفساریه قانون مذکور و نیز آیین نامه اجرایی قانون مذکور نکات ذیل قابل تأمل است:
نخست، برای انتزاع یک روستای جدید، از روستای مادر، شرط سنی پنج سال تعیین شده است. بدین معنا که یک روستا از زمان تشکیل تا پنج سال نمیتواند تقسیم شود.
دوم، برای مناطق مختلف کشور، حدنصابهای جمعیتی متفاوتی برای ایجاد روستا تعیین شده است. حدنصاب مذکور برای منطقه جاوه حداقل 6.000 نفر یا 1.200 سرپرست خانوار، بالی حداقل 5.000 نفر یا 1.000 سرپرست خانواده، سوماترا حداقل 4.000 نفر یا 800 سرپرست خانوار، سولاوسی جنوبی و سولاوسی شمالی حداقل 3.000 نفر یا 600 سرپرست خانوار، نوسا تنگارا غربی حداقل 2.500 نفر یا 500 سرپرست خانوار، سولاوسی مرکزی، سولاوسی غربی، سولاوسی جنوب شرقی، گورنتالو و کالیمانتان جنوبی حداقل 2.000 نفر یا 400 سرپرست خانوار، کالیمانتان شرقی، کالیمانتان غربی، کالیمانتان مرکزی و کالیمانتان شمالی حداقل 1.500 یا 300 سرپرست خانوار، نوسا تنگارا شرقی، مالوکو و مالوکو شمالی حداقل 1.000 نفر یا 200 سرپرست خانوار؛ و پاپوآ و پاپوآ غربی حداقل 500 نفر یا 100 سرپرست خانوار است.
سوم، برای ایجاد روستا، محدوده مربوطه علاوهبر دو مورد فوق، باید دارای سایر الزامات، ازجمله وجود پتانسیلهایی شامل منابع طبیعی، منابع انسانی و منابع اقتصادی حمایتی، امکانات و زیرساختها برای دولت روستا و خدمات عمومی، و در دسترس بودن وجوه عملیاتی، درآمد ثابت و سایر کمکهزینهها برای کارکنان دولت روستا مطابق با مفاد قوانین و مقررات باشد.
چهارم، همانند ایجاد استان، ریجنسی و شهر در اندونزی، ایجاد یک روستا «از طریق یک روستای مقدماتی انجام میشود». روستای مقدماتی درواقع بخشی از قلمرو روستای مادر است که میتوان آن را در یک دوره یک الی سه ساله به وضعیت روستا ارتقا داد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
هرچند اندونزی، بهعنوان یک کشور مجمعالجزایری، از منظر جغرافیایی- سیاسی شرایطی متفاوت از کشور ما دارد، اما بااینحال میتوان برخی تجارب مثبت این کشور درخصوص شاخصها و فرایند ایجاد، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستا را در زمان اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مدنظر قرار داد. بهکار گرفتن ترکیبی از شاخصهای متنوع قلمرویی، اقتصادی، اداری و...، برای ایجاد روستا و تعریف آنها در قانون، پیشبینی حدنصابهای جمعیتی متفاوت جهت تشکیل روستا متناسب با ویژگیهای جغرافیای طبیعی و انسانی مناطق مختلف کشور، پیشبینی فرایند گامبهگام اداری برای تشکیل یک روستا در قانون، پیش بینی ایجاد یک روستای مقدماتی، بهمنظور ایجاد زیرساختهای مختلف مورد نیاز، قبل از اینکه یک محدوده جغرافیایی رسماً تبدیل به روستا شود، و پیش بینی گزینه تبدیل وضعیت شهرهای کم جمعیت، ناکارآمد و دارای مشخصه های روستایی به وضعیت روستا در قانون، ازجمله نقاط مثبت «قانون 2014/6، درباره روستا»، استفساریه قانون مذکور و نیز آیین نامه اجرایی قانون مذکور است.
نواحی روستایی در فرایند پیشرفت و آبادانی کشور، کارکردهای مختلف اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و زیستمحیطی متعددی دارند. بهویژه اینکه نواحی مذکور به جهت برخورداری از عرصههای کشاورزی و منابع طبیعی، کانون و پایگاه اصلی تولید مواد غذایی زراعی، باغی، دامی، طیور و آبزیان هستند. از طرفی وجود جاذبههای گردشگری طبیعی، تاریخی، مذهبی، ورزشی و ... در این نواحی و تولید صنایع دستی متنوع توسط روستاییان، بهعنوان ظرفیت بالقوهای برای اشتغالزایی و کاهش فقر و بیکاری قلمداد میشود که در صورت برنامهریزی جامع، دقیق و صحیح جهت بالفعلسازی این ظرفیتهای اقتصادی، صنعت گردشگری کشور رونق یافته و درنتیجه به رشد و شکوفایی اقتصاد محلی و ملی منجر خواهد شد [1]. مدیریت کلان و محلی روستایی در کشور ما طی دهه های اخیر با مسائلی مواجه بوده که نتیجه آن چالشهایی ازجمله تخلیه روستاها، مهاجرتهای روستا- شهری، و تبدیل روستاهای کوچک به شهرهای ناکارآمد است [2].
بالفعل شدن ظرفیتهای روستاها، در وهله نخست، نیازمند وجود قانونی حاوی احکام و قواعدی مستحکم درخصوص شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال و ادغام روستا، در نظر گرفتن روستا بهعنوان یک موجودیت قانونی مستقل، وجود یک نهاد محلی کارآمد برای مدیریت روستا، داشتن صلاحیت هنجارگذاری در زمینه های اداری- مالی و ...، وجود سازوکاری صحیح برای ارتباط میان نهاد مدیریتی روستا با سطوح بالاتر دولت، نگاه صحیح به مقوله توسعه روستایی و وجود برنامه هایی با افق زمانی مشخص برای توسعه روستا، وجود منابع انسانی کارآمد و داشتن منابع مالی پایدار بهمنظور انجام وظایف و اعمال صلاحیتها و نیز ایجاد زیرساختها برای ارائه خدمات به جامعه روستا و ... است. یکی از مواردی که میتواند در اصلاح یا تغییر قواعد مرتبط با روستاها در نظام تقسیمات سیاسی و اداری به متولیان امر کمک کند، اطلاع از چگونگی تشکیل و اداره روستا در قوانین سایر کشورهاست.
در ادامه سلسلهگزارشهای مربوط به نظام تقسیمات سیاسی- اداری اندونزی، گزارش حاضر به این مسئله میپردازد که طبق «قانون 2014/6 درباره روستا» [3]، استفساریه قانون مذکور [4]، آیین نامه اجرایی قانون 2014/6 درباره روستا [5] و استفساریه آیین نامه مذکور [6] یک روستا، طبق چه شاخصها و فرایندی ایجاد میشود. در این راستا، ابتدا به سوابق قوانین مربوط به روستا در اندونزی پرداخته میشود و سپس شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال و ادغام روستا در اندونزی مورد بررسی قرار میگیرد.
گفتنی است که طبق اعلام صندوق بین المللی توسعه کشاورزی در سال 2019، از هر پنج اندونزیایی، سه نفر در نواحی روستایی زندگی میکردند [7]. بانک جهانی (2021) تخمین زده است که 44.68 درصد از جمعیت اندونزی، که شامل بیش از 100 میلیون نفر است، در نواحی روستایی ساکن هستند. لازم به ذکر است که هماکنون نزدیک به حدود 75000 روستا (از نوع دسا) در اندونزی وجود دارد. علاوهبراین، بسیاری از جمعیت شهری اندونزی را مهاجران روستایی تشکیل میدهند که ارتباطات قوی با روستاهای محل تولد خود با تمایل به بازگشت به روستاها در زمان سختی اقتصادی و نبود اشتغال را حفظ میکنند [8].
بررسی های صورت گرفته حاکی از خلأ ادبیات پژوهشی درباره بررسی قوانین کشور اندونزی درخصوص چگونگی تشکیل و اداره «روستا» است. گزارش حاضر سومین گزارش از سلسله گزارشهای مطالعات تطبیقی تقسیمات سیاسی اداری درخصوص اندونزی است که شماره های پیشین آن «روند تکثیری قلمرویی در اندونزی: دلایل و پیامدها» (با شماره مسلسل 19782) «اندونزی: چگونگی تشکیل، انحلال و ادغام مناطق در قوانین موضوعه» (با شماره مسلسل 19788) نام دارد.
روستا در اندونزی همواره بین تابعیت و خودمختاری به عقب و جلو حرکت کرده است[9]. از نظر تاریخی وابستگی روستا به دولت سطح بالاتر خود در نظام تقسیمات سیاسی-اداری در دوران استعمار آغاز شد. مقررات مربوط به روستاها در سال 1854 بیان میداشت که دولت روستا دارای حق مدیریت امور خود، با استناد به مقررات فرماندار کل است. مقررات 1854 بهواسطه مقررات سال 1941 لغو شد که بیان میداشت روستاها حق دارند بدون مراجعه به مقررات بالادستی، امور خود را اداره کنند [8]. بهعبارتی دقیق تر دولت هلند، در اواخر دوران استعمار، سیاست عملگرایانه ای را اتخاذ کرد که به روستاها اجازه میداد امور داخلی خود را براساس قواعد سنتی/ عرفی اداره کنند. طبق مقررات 1941، دهدار نقش دوگانه ای داشت: او همزمان به عنوان رئیس جامعه روستا و نماینده دولت استعماری خدمت میکرد. این ساختار دوگانه سیاستهای اخذ مالیات را تسهیل میکرد و کشت محصولات برای بازار جهانی را اجبار یا ترویج میداد. دهداران، خود از مالیات جمع آوری شده، سهم مالی داشتند که به راحتی منجر به سوءاستفاده میشد. درعین حال، بخشی از پاداشهای مالیاتی بهمنظور تأمین مالی مراقبتهای بهداشتی برای روستاییان و ارتقای کالاهای عمومی مشابه استفاده میشد. با وقوع جنگ جهانی دوم و اشغال اندونزی توسط ژاپن (1942-1945) این مقررات قابلیت اجرای خود را از دست داد.
پس از دوره استعمار و با استقلال اندونزی، در اولین قانون اساسی اندونزی در سال ۱۹۴۵ روح ملی گرایی و وحدت ملی حاکم شد که استقلال و تنوع روستاها را تضعیف میکرد. بااینوجود، ماده (18) به «سیستم دولتی و حقوق خاستگاه قلمروهای ویژه» اشاره داشت، و مفادی را ناظر بر تنوع در دولت محلی ارائه داد که شامل احترام به حقوق عرفی و سنتی قلمروهای مذکور بود. قانون اساسی 1949 و 1950 دارای بندهای مشابهی بود.
از منظر قانونگذاری، دوره بین سالهای ۱۹۴۵ و ۱۹۶۵ شاهد توالی سریعی از تصویب قوانین تنظیم کننده حکمرانی روستایی بود که شامل 6 قانون در یک دوره ۲۰ساله است. روند کلی این قوانین بهسمت یک سیستم واحد حکمرانی روستایی برای کل کشور در ترکیب با درجه زیادی از خودمختاری روستاها بود [9]. بهعنوان مثال قانون شماره 1948/22 بهطور خاص مقرر میدارد که روستاها پایین ترین سطح از خودمختاری هستند و صلاحیت تنظیم امور خود را بدون نیاز به رجوع به قواعد سطوح بالاتر دارند [8].
این روند توسط رژیم نظم نوین سوهارتو (1966-1998) معکوس شد، که معتقد بود خودمختاری در سطح روستا برخلاف منافع ملی، تحریک رشد اقتصادی، ثبات و امنیت است. نظم نوین تغییرات عمده ای را در حکمرانی روستا ایجاد و بدین ترتیب قدرت دولت مرکزی را تقویت کرد. در دوره نظم نوین، دهداران دیگر توسط جمعیت روستا انتخاب نمی شدند، بلکه توسط ریجنت انتخاب و منصوب میشدند. بسیاری از این دهداران از خارج از روستا آمده و سابقه نظامی داشتند و وفاداران رژیم سوهارتو بودند.
در سال ۱۹۶۹، رئیس جمهور سوهارتو فرمان شماره ۱969/۱6 را در مورد بودجه روستا صادر کرد، که کمک مالی سالیانه دولت مرکزی برای تمام روستاهای کشور بود، اما به جای اینکه بهطور مستقیم به روستاها اختصاص یابد به ریجنسیها تخصیص می یافت. میزان کمکهزینه بستگی به تعداد روستاهای یک منطقه داشت. این انتقالات مالی، محرکی برای یکپارچگی حکمرانی محلی در سطح روستا بود [9]. دولت سوهارتو سپس دو قانون جدید تصویب کرد: قانون شماره 1974/5 در مورد دولت منطقه ای و قانون شماره 1979/5 در مورد دولت روستایی. براساس این دو قانون، مدل دولت محلی به مدل رایج در دوران استعمار بازگشت [10]. قوانین مذکور به یکپارچگی ملی و کنترل متمرکز گرایش داشت.
قانون شماره 1979/5، روستا را بهعنوان یک واحد اداری تحت هماهنگی رئیس کچامتان (چامات) تعریف کرد و هدف رسمی آن حمایت از رشد اقتصادی ملی، برابری، ثبات و امنیت بود [9]. این قانون ساختار یکسانی از حکمرانی در سراسر کشور، صرف نظر از زمینه ها و شرایط محلی را الزامی میکرد. طبق قانون، درحالیکه رؤسای روستاها از لحاظ نظری توسط جوامعی که قصد خدمت به آنها را داشتند انتخاب میشدند، در عمل، این انتخابات به شدت توسط ریجنتها و سایر مقامات کنترل و نظارت میشد و تأیید آنها به صراحت یا به طور ضمنی برای اشغال این موقعیت شغلی توسط افراد، مورد نیاز بود. رؤسای روستاها در طول دوره مدیریت خود، به این مقامات سطح بالاتر وابسته بودند و کنترل مستقل کم یا هیچ کنترل مستقیمی بر بودجه روستا جهت مدیریت توسعه نداشتند [8].
بااینحال، این قانون مؤسسات جدید تحت کنترل شدید دهدار برای فراهم کردن ظرفیت اجرای سیاستهای دولت ملی را فراهم کرد. توسعه در قالب طرحهایی سازماندهی شد که از طریق یک زنجیره طولانی دهداران را به رئیس جمهور متصل میکرد [9]. این طرحها توسط دولتهای سطوح بالاتر یا وزارتخانه ها مدیریت میگردید که اغلب بدون توجه به اولویتهای روستاییان اجرا میشد. همچنین سازوکارهای بسیار محدود و ناکارآمدی برای اطمینان از پاسخگویی رو به پایین دهداران به جوامع خود وجود داشت، که با عدم شفافیت بودجه و نبود مکانیسمهایی که اعضای جامعه را قادر سازد در مورد هزینه ها سؤال کنند، درخواستهای خود را بیان نمایند، یا رهبران خود را پاسخگو سازند؛ اثر آنها تضعیف میشد. درعین حال، رهبران و نهادهای سنتی یا از قدرت محروم شدند یا توسط مقامات سطح بالاتر انتخاب گردیدند و درنتیجه جامعه تضعیف شد [8]. دهداران اعضای حزب دولتی گلکار شدند و به عنوان ابزاری برای حفظ کنترل شدید بر فعالیتهای روستا در دیوانسالاری ملی گنجانیده شدند. بنابراین دولتهای روستایی تعریف شده در قانون 1979/5، امور روستا را تحت نظارت و کنترل شدید مقامات بالاتر قرار داد [11]. درواقع طبق این قانون، روستا در امتداد سطوح بالایی دولت قرار دارد.
سقوط سوهارتو در سال 1998 یک فرایند تمرکززدایی و دمکراتیزه شدن سریع را به ارمغان آورد که منجر به تغییرات اساسی در حکمرانی روستایی شد. درحالیکه پیش از این روستاها، بدون داشتن هیچگونه اختیار یا خودمختاری در روند توسعه، به طور کامل توسط دولت مرکزی کنترل میشدند [12]. قانون شماره 1999/22درباره دولت منطقه ای، که جایگزین قانون 1979/5 در مورد روستا شد، خودمختاری بیشتری را به جوامع روستایی (دسا) اعطا کرد [13]. در مقدمه این قانون ذکر شده است که قانون 1979/5، با روح قانون اساسی 1945 مطابقت ندارد و باید جایگزین شود[14].
قانون 1999/22، روستا را بهعنوان یک واحد اجتماعی قانونی تعریف میکند که دارای اختیار تنظیم و مدیریت منافع جامعه بوده و در سیستم دولت ملی به رسمیت شناخته شده و در محدوده ریجنسی واقع است. هرچند با تصویب این قانون، دولت مرکزی سطح بالایی از قدرت را به دولتهای سطح ریجنسی واگذار کرد، بااین حال ایجاد شوراهای روستایی را نیز اجباری کرد که نقش آن اطمینان از پاسخگویی افقی و رو به پایین بود. پس از عملیاتی شدن این قانون، شوراهای روستا در ابتدا قدرت برکناری دهداران را داشتند، که برای دهداران عمیقاً ناخوشایند بود [8].
درحالیکه قانون 1999/22 ویژگیهای دمکراتیک گسترده ای را برای حکمرانی روستا معرفی کرد، قانون شماره 2004/32، برخی از این موارد را پس گرفت [11]. در قانون شماره 32 سال 2004، موقعیت روستا در امتداد دولت سطح بالای آن قرار گرفت. در قانون 2004، شوراها از قدرت برکناری دهدار، محروم شدند. انگیزه این حرکت تمرکززدایی، با تمایل به بهبود کارایی از طریق واگذاری اختیارات طیف گسترده ای از حوزه ها به حداقل مرجع ذیصلاح و نیز برای حفظ ثبات سیاسی بود. با این اصلاحات، ریجنسیها به واحدهای سیاسی- اداری اولیه تبدیل شدند که دارای مقاماتی بودند که اختیاراتی در زمینه مسائلی مانند ارائه خدمات بهداشتی، آموزشی و سایر خدمات اساسی و همچنین حکمرانی واحدهای اداری سطح پایین تر بودند. بااینحال، اثبات شد که ظرفیت ریجنسی، بهویژه برای ارائه خدمات به روستاها، ضعیفتر از آنچه است که پیش بینی شده بود [8] جدول 1 رویکرد قوانین 1979/5، 1999/22، و 2004/32 را درخصوص برخی از موضوعات مهم مربوط به روستا نشان میدهد.
پس از تصویب قانون 2004/32، مقررات دولتی شماره 72 سال 2005 درباره مسائل مربوط به سازمان دولت روستایی تصویب شد. مقررات مذکور تقریباً ابزاری برای اجرای حقوق یا سیاستها ارائه نکرد، بااینحال دربردارنده سازوکاری برای یکی از مهمترین مسائل مربوط به امور مالی روستا بود. بین سالهای ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۵، بودجه بهمنظور طرحهای توسعه ای در سطح روستا به طور قابل توجهی افزایش یافت، اما روستاها فقط توانستند درباره بخش کوچکی از آن تصمیم بگیرند. مقررات شماره 2005/72 فرصتها برای روستاها جهت بهدست آوردن کنترل بر این بودجه ها را افزایش داد، اما به شیوه ای غیربرابر. بدین صورت که دولتهای روستایی مجبور بودند طرحهای پیشنهادی خود را ارائه دهند و برای تأمین مالی آن در رقابت با روستاهای دیگر، لابی کنند. بنابراین جامعه روستا به دهدار و مهارتهای وی برای برنده شدن طرحها وابسته شد و درحالیکه برخی از روستاها طرحهایی بهدست آوردند، بسیاری از روستاها موفق به جذب هیچ طرحی نشدند.
علاوهبراین، روستاییان خود بهندرت در ارزیابی اینکه آیا درنهایت این طرحها بهنفع آنها خواهد بود یا خیر درگیر میشدند. موفقیت طرحها براساس شاخصهای مادی و فیزیکی اندازه گیری میشد نه براساس دیدگاه و نظرات مردم محلی. انتقادات از مقررات شماره 2005/72 را میتوان بهعنوان دستورکاری برای تغییر خواند که درنهایت منجر به قانون شماره 2014/6 در مورد روستا شد.
اولین چیزی که از دست رفته بود، تأیید تنوع زندگی اجتماعی در مناطق روستایی اندونزی در قوانین حاکم بود. این استدلال وجود داشت که قانون ملی باید چارچوب لازم را ایجاد کند که در آن طیف گسترده ای از نهادهای محلی و سبکهای حکمرانی میتوانند کار کنند. دوم، خودمختاری اعطا شده به روستاها محدود به «بقایای» آنچه بود که پس از اجرای تمام سیاستهای دولت ریجنسی باقی میماند. بنابراین روستاها هیچ استقلالی در مدیریت طرحهای دولتی که هدفشان حمایت از روستاها بود، نداشتند. سوم، بسیاری از این برنامه ها و طرحها بدون دخالت مستقیم خود روستاها طراحی، تصمیم گیری و اجرا میشدند. چهارم، بین طرحهای در سطح روستا و فعالیتهای توسعه در سطح فوق روستایی شکافهایی وجود داشت. این چهار استدلال، مبنای یک فرایند بسیج قانونی را فراهم کرد.
در اواسط سال 2007 وزیر امور داخله رسماً تصمیم به تدوین پیش نویس قانون روستا گرفت. بهعبارتی دقیقتر، دولت تصمیم گرفت که قانون خودمختاری منطقه ای شماره 2004/32 را با سه قانون جداگانه جایگزین کند: یکی در مورد دولت منطقه ای، دیگری در مورد انتخابات رؤسای منطقهای و دیگری در مورد دولت روستایی.
علاوهبراین، در وزارت امور داخله، «اداره کل دولت و جامعه روستایی» یک نقطه ورود برای لابیگرانی شد که درخواستهایی برای تعیین چگونگی محتوای قانون داشتند؛ ازجمله اینکه پیش نویس قانون بهگونه ای تدوین شود که کارکنان دولت روستا بتوانند عضو یک حزب سیاسی شوند، دوره مدیریت آنها تمدید شود و وضعیت کارمند دولت را بهدست آورند. در درون وزارت کشور نیز بین کسانی که به طورکلی برای خودمختاری بیشتر روستا تلاش میکردند و دیگرانی که عمدتاً علاقه مند به افزایش قدرت خود بودند، شکافهایی وجود داشت [9].
همچنین اختلافنظر اساسی درخصوص پیش نویس اولیه وزارت امور داخله در سال 2010 که چیزی بیش از تدوین یک آیین نامه اجرایی برای قانون 2004/32 درباره روستا بهعنوان پایینترین سطح مدیریتی دولت نبود، میان وزارت امور داخله و دیگر مقامات دولتی و اعضای مجلس نمایندگان خلق، که تمایل به تبدیل روستا به یک جامعه خودگردان خارج از بوروکراسی دولتی داشتند، وجود داشت. این منعکس کننده یک تفاوت اساسی در دیدگاه جوامع روستایی بود، و اینکه کدام بخش از قانون اساسی 1945 است که روستا باید طبق آن تنظیم شود. بااینحال، مقاومت وزارت امور داخله برای کنار گذاشتن کامل کنترل بر روستاها بسیار قوی بود.
در پایان، یک سیستم ترکیبی سازش مورد موافقت قرار گرفت. بدین صورت که در قانون شماره 6 سال 2016، روستا طبق بند «2» ماده (18) (ب) قانون اساسی، بهعنوان یک واحد جامعه قانونی به رسمیت شناخته شد، اما با یک دولت روستایی که توسط حکومت اندونزی به رسمیت شناخته شده است. حکومتی که طبق ماده (18) قانون اساسی حمایت و بودجه را برای روستا فراهم میکند [11]. درنهایت دیدگاههای اعضای مجلس نمایندگان خلق نیز توسط دولت مورد پذیرش واقع گردید و بخشهایی از دیدگاههای آن در مورد روستاهای سنتی، ساختارهای پاسخگویی، جریانهای مالی و توسعه روستایی در قانون 2014/6 گنجانده شد.
پس از تصویب قانون 2014/6 در مورد روستا، «مقررات دولتی 2014/43، درباره آییننامه اجرایی اجرای قانون 2014/6 درباره روستا» و «مقررات شماره 2014/60 در مورد اعتبارات روستا» بهترتیب توسط رئیس جمهور در ماه ژوئن و ژوئیه 2014 تصویب شد. مقررات مذکور توسط وزارت امور داخله بدون مشورت زیاد، با عجله تدوین شد و منعکسکننده دیدگاه محافظهکارانهتر از دولت روستایی بهعنوان پایینترین سطح اداره دولتی، و نه به عنوان جامعه ای خودگردان است [9]. در ادامه به شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال و ادغام روستا، در قانون 2014/6، استفساریه آن و نیز آیین نامه اجرایی قانون 2014/6 پرداخته میشود و مباحث مرتبط با اداره روستا در گزارشی مجزا مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
قانون 2014/6 دربردارنده احکامی برای ایجاد و مدیریت دو نوع از روستاها شامل روستا و روستاهای سنتی است. بند «1» ماده (1) قانون 2014/6 روستا بهطورکلی (روستا، و روستای سنتی) را بدینشرح تعریف کرده است: «واحدهای جامعه قانونی دارای مرزهای قلمرویی که دارای اختیار برای تنظیم و مدیریت امور دولتی و منافع جامعه براساس ابداعات جامعه، حقوق خاستگاه، و/ یا حقوق سنتی می باشند که در سیستم دولتی حکومت تکساخت اندونزی به رسمیت شناخته شده و مورد احترام هستند». طبق ماده (5)، روستاها درون مناطق شهر/ ریجنسی واقع شده اند.
فصل سوم قانون «ترتیبات روستا» نام دارد. ترتیبات روستا شامل «الف) ایجاد، ب) انحلال، ج) ادغام، د. تغییر وضعیت، ه) تعیین روستاست» (بند «4» ماده (7)) ترتیبات روستا براساس نتایج ارزیابی سطح توسعه دولت روستا مطابق با مفاد قوانین و مقررات صورت میگیرد (بند «2» ماده (7)).
قانون، هدف از ترتیبات روستا را بدین نحو مقرر کرده است: «الف) تحقق بخشیدن به اثربخشی مدیریت دولت روستا، ب) تسریع در بهبود رفاه جامعه روستا، ج) تسریع بهبود کیفیت خدمات عمومی، د) بهبود کیفیت حکمرانی دولت روستا، و ه) افزایش رقابت پذیری روستا» (بند «3» ماده 7). طبق بند «1» ماده (7): «دولت مرکزی، دولت منطقه ای استانی و دولت منطقه ای ریجنسی/ شهر» دارای صلاحیت بهمنظور انجام ترتیبات روستا هستند. در ادامه بهترتیبات مذکور پرداخته میشود:
در بند «1» ماده (8)، عمل ایجاد روستا بدینشرح تعریف شده است: «ایجاد روستا ...، عمل ایجاد یک روستای جدید در خارج از روستای موجود است». در استفساریه قانون در توضیح این بند ذکر شده است که ایجاد روستا میتواند به شکل الف) تقسیم یک روستا به دو روستا یا بیشتر، ب) ادغام بخشهایی از روستاهای همجوار برای تبدیل به یک روستا یا ج). ادغام چندین روستا و تبدیل آنها به یک روستای جدید باشد. همچنین قانون، تشکیل قریه، یا آنچه با عنوان دیگری نامیده میشود درون قلمرو روستا، را با توجه به خاستگاه، آداب و رسوم و ارزشهای اجتماعی- فرهنگی جامعه روستا به رسمیت شناخته است (بند «4» ماده (8)).
طبق بند «2» ماده (8)، ایجاد یک روستا «توسط مقررات منطقه ای ریجنسی/ شهر با در نظر گرفتن ابتکار عمل جامعه روستا، خاستگاه، سنتها، شرایط اجتماعی و فرهنگی جامعه روستا، و نیز توانایی و پتانسیل روستا تعیین میشود».
طبق بند «3» ماده (8)، برای ایجاد یک روستا باید شرایط زیر احراز شود:
نخست، برای انتزاع یک روستای جدید، از روستای مادر، شرط سنی تعیین شده است. طبق جزء «الف» بند «3» ماده (8)، «محدودیت سنی روستای مادر حداقل 5 (پنج) سال از تاریخ تشکیل است». بدین معنا که یک روستا از زمان تشکیل تا پنج سال نمیتواند تقسیم شود.
دوم، برای ایجاد روستا حدنصاب جمعیتی تعیین شده، اما این حدنصاب مطلق نیست. درواقع برای مناطق مختلف کشور، حدنصابهای جمعیتی متفاوتی برای ایجاد روستا تعیین شده است.
جدول 2. حدنصاب جمعیتی برای ایجاد روستا طبق جزء «ب» بند «3» ماده (8) قانون 2014/6 درباره روستا[3]
ردیف |
منطقه |
حدنصاب جمعیتی برای ایجاد روستا |
1 |
جاوه |
حداقل 6.000 نفر یا 1.200 سرپرست خانوار |
2 |
بالی |
حداقل 5.000 نفر یا 1.000 سرپرست خانواده |
3 |
سوماترا |
حداقل 4.000 نفر یا 800 سرپرست خانوار |
4 |
سولاوسی جنوبی و سولاوسی شمالی |
حداقل 3.000 نفر یا 600 سرپرست خانوار |
5 |
نوسا تنگارا غربی |
حداقل 2.500 نفر یا 500 سرپرست خانوار |
6 |
سولاوسی مرکزی، سولاوسی غربی، سولاوسی جنوب شرقی، گورنتالو و کالیمانتان جنوبی |
حداقل 2.000 نفر یا 400 سرپرست خانوار |
7 |
کالیمانتان شرقی، کالیمانتان غربی، کالیمانتان مرکزی و کالیمانتان شمالی |
حداقل 1.500، یا 300 سرپرست خانوار |
8 |
نوسا تنگارا شرقی، مالوکو و مالوکو شمالی |
حداقل 1.000 نفر یا 200 سرپرست خانوار |
9 |
پاپوآ و پاپوآ غربی |
حداقل 500 نفر یا 100 سرپرست خانوار |
سوم، برای ایجاد روستا، محدوده مربوطه علاوهبر دو مورد فوق، باید دارای سایر الزامات، بهشرح زیر باشد:
چهارم، قانون برای ایجاد روستا، یک دوره «مقدماتی» (آمادهسازی) را مقرر کرده است. طبق بند «5» ماده (8) ایجاد یک روستا «از طریق یک روستای مقدماتی انجام میشود». روستای مقدماتی درواقع بخشی از قلمرو روستای مادر است (بند «6» ماده (8)) که میتوان آن را در یک دوره (یک) الی (سه) ساله به وضعیت روستا ارتقا داد (بند «7» ماده (8)). ارتقای وضعیت یک روستای مقدماتی به روستا براساس نتایج ارزیابی انجام میشود (بند «8» ماده (8)).
پنجم، طبق ماده (13) «دولت میتواند در راستای منافع ملی اقدام به تشکیل روستاها در مناطق ویژه و استراتژیک بکند».
طبق «ماده 9» «روستاها ممکن است بهدلیل بلایای طبیعی و/ یا منافع طرح استراتژیک ملی منحل شوند». طبق بند «2» ماده (19) آیین نامه اجرایی قانون انحلال روستا، در اختیار دولت است.
قانون، ادغام روستاها را موکول به توافق روستاهای مربوطه کرده است. طبق ماده (10): «دو یا چند روستای هم مرز ممکن است براساس توافق روستاهای مربوطه با رعایت الزامات مشخص شده در این قانون در یک روستای جدید ادغام شوند».
طبق ماده (20) آیین نامه اجرایی قانون، تغییر در وضعیت روستا عبارت است از: الف) تبدیل روستا (دسا) به کلوراهان، ب) تبدیل کلوراهان به روستا، ج) تبدیل روستای سنتی به روستا. در ادامه به موارد مذکور پرداخته میشود:
الف) تبدیل روستا به کلوراهان: طبق ماده (11) قانون «یک روستا میتواند وضعیت خود را به یک کلوراهان، براساس ابتکار دولت روستا و شورای روستا با در نظر گرفتن پیشنهادات و نظرات جامعه روستا تغییر دهد». در این صورت «تمام اموال روستا و منابع درآمد روستایی که تبدیل به کلوراهان میشود، به ثروت/ داراییهای دولت منطقه ای ریجنسی/ شهر تبدیل میشوند که برای بهبود رفاه جامعه در کلوراهان مورد استفاده قرار میگیرد و تأمین بودجه کلوراهان برعهده بودجه درآمدی و هزینه ای منطقه ای ریجنسی/ شهر است». طبق ماده (21) آیین نامه اجرایی قانون، برای تغییر وضعیت یک روستا (دسا) به کلوراهان باید الزامات زیر برآورده شود:
الف) مساحت ناحیه تغییر نمیکند،
ب) جمعیت حداقل باید 8.000 نفر یا 1.600 سرپرست خانوار برای مناطق جاوه و بالی و حداقل 5.000 نفر یا 1.000 سرپرست خانوار برای مناطق خارج از جاوه و بالی باشد،
ج) دارای امکانات و زیرساختهای دولتی برای اجرای دولت کلوراهان باشد،
د) دارای پتانسیل اقتصادی در قالب انواع و تعداد مشاغل خدماتی و تولیدی و نیز تنوع معیشت باشد،
ه) شرایط فرهنگی- اجتماعی جامعه در قالب تنوع وضعیت جمعیت و تغییر از یک جامعه کشاورزی به یک جامعه صنعتی و خدماتی،
و) کمّیت و کیفیت در حال افزایش خدمات.
ب) تبدیل کلوراهان به روستا: طبق ماده (12) «دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی میتواند وضعیت کلوراهان را براساس ابتکار عمل جامعه و با برآوردن الزامات تعیین شده مطابق با مفاد قوانین و مقررات به یک روستا تغییر دهد». «کلوراهانهایی که وضعیتشان به روستا تغییر مییابد، امکانات و زیرساخت هایشان به اموال روستا تبدیل میشود و توسط روستای مربوطه بهنفع جامعه روستا اداره میشوند». «بودجه برای تغییر در وضعیت کلوراهان از بودجه درآمدی و هزینه ای شهر/ ریجنسی تأمین میشود». همچنین طبق بند «1» ماده (24) آیین نامه اجرایی قانون، تغییر وضعیت یک کلوراهان به یک روستا فقط در کلوراهانهایی میتواند انجام شود که زندگی جامعه هنوز مشخصه های روستایی دارد.
ج). تبدیل یک روستای سنتی به روستا: طبق ماده (25) آیین نامه اجرایی قانون، وضعیت یک روستای سنتی را میتوان به روستا تغییر داد. برای تغییر وضعیت یک روستای سنتی به روستا، باید الزامات زیر برآورده شود:
۱. مساحت ناحیه تغییر نمیکند،
۲. جمعیت: برای منطقه جاوه حداقل 6.000 نفر یا 1.200 سرپرست خانوار، منطقه بالی حداقل 5.000 نفر یا 1.000 سرپرست خانوار، منطقه سوماترا حداقل 4.000 نفر یا 800 سرپرست خانوار، منطقه سولاوسی جنوبی و سولاوسی شمالی حداقل 3.000 نفر یا 600 سرپرست خانوار، منطقه نوساتنگارا حداقل 2.500 نفر یا 500 سرپرست خانوار، منطقه سولاوسی مرکزی، سولاوسی غربی، سولاوسی جنوب شرقی، گورونتالو و کالیمانتان جنوبی، حداقل 2.000 نفر جمعیت یا 400 سرپرست خانوار، منطقه کالیمانتان شرقی، کالیمانتان غربی، کالیمانتان جنوبی، و کالیمانتان شمالی حداقل 1.500 نفر جمعیت یا 300 سرپرست خانوار، منطقه نوساتنگارای شرقی، مالوکو و مالوکوی شمالی حداقل 1.000 نفر جمعیت یا 200 سرپرست خانوار و منطقه پاپوآ و پاپوآ غربی حداقل 500 نفر یا 100 سرپرست خانوار،
۳. زیرساختها و امکانات دولتی برای اجرای دولت روستا،
۴. پتانسیل اقتصادی در حال رشد،
۵. شرایط فرهنگی- اجتماعی در حال رشد جامعه،
۶. کمّیت و کیفیت در حال افزایش خدمات.
ترتیبات روستا طبق قانون براساس مقررات منطقه ای انجام میشود. در این زمینه ماده (14) تأکید میکند: ایجاد، انحلال، ادغام و/ یا تغییر وضعیت یک روستا برای تبدیل به کلوراهان، مقرر در مواد (8)، (9)، (10) و (11) یا تبدیل وضعیت یک کلوراهان به یک روستا، مندرج در ماده (12)، در «مقررات منطقه ای» تصریح میشود.
گفتنی است که فرایند ابتدایی ترتیبات روستا (فرایند ایجاد روستای مقدماتی و مراحل قبل از تدوین و تصویب پیش نویس مقررات منطقه ای درخصوص ایجاد، انحلال، ادغام و/ یا تغییر وضعیت روستا و ارائه به استاندار) در آیین نامه اجرایی قانون تشریح شده و مراحل پس از آن در قانون تشریح شده است. در ادامه براساس قانون 2014/6 و آیین نامه اجرایی آن، فرایند ترتیبات روستا تشریح میشود.
طبق بند «ب» ماده (2) آیین نامه اجرایی قانون 2014/6 درباره روستا (مقررات دولتی شماره 2014/43) ایجاد روستا میتواند به ابتکار دولت مرکزی یا دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی انجام شود. آیین نامه اجرایی قانون 2014/6 فرایند تشکیل روستا، زمانی که به ابتکار دولت مرکزی انجام میشود را بدینشرح مقرر داشته است: دولت میتواند در راستای منافع ملی اقدام به ایجاد روستاها در مناطق ویژه و استراتژیک کند (بند «1» ماده (3) آیین نامه). ابتکار ایجاد روستا میتواند توسط وزارتخانه های ذیربط/ نهادهای دولتی غیروزارتی پیشنهاد شود (بند «2» ماده 3). پیشنهاد مذکور به وزیر ارائه میشود (بند «3» ماده (3)).
طبق ماده (5) آیین نامه پیشنهاد مذکور برای ابتکار ایجاد روستا توسط وزیر، همراه با وزیر/ رئیس نهاد دولتی غیروزارتی آغازگر ابتکار ایجاد روستا و نیز دولتهای استانی و شهر/ ریجنسی مربوطه به بحث گذاشته میشود (بند «1»). وزیر ممکن است در انجام بحثهای مندرج در بند «1» از وزیر/ رئیس نهاد دولتی غیروزارتی ذیربط درخواست رسیدگی کند (بند «2»). با توجه به نتایج بحث، اگر با ایجاد روستا موافقت شود، وزیر حکمی مبتنیبر تأیید ایجاد روستا صادر میکند (بند «3»). حکم مذکور الزام آور است و توسط دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی از طریق تصریح در مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی درخصوص ایجاد روستا به آن عمل میشود (بند «4»). مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی مندرج در بند «4» باید حداکثر ظرف مدت 2 سال از زمان فرمان وزیر تصویب شود (بند «5»).
طبق ماده (6) آیین نامه اجرایی قانون 2014/6، ابتکار ایجاد روستا مقرر در بند «ب» ماده (2)، توسط دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی براساس نتایج ارزیابی سطح توسعه روستاهای ناحیه است (بند «1»). دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی برای ایجاد روستا باید ابتکارات جامعه روستا، خاستگاه، سنتها، شرایط اجتماعی- فرهنگی جامعه روستا و همچنین قابلیتها و پتانسیلهای روستا را در نظر بگیرد (بند «2»).
طبق ماده (8) آیین نامه اجرایی قانون، دولتهای منطقه ای شهر/ ریجنسی در ایجاد روستاها از طریق تقسیم یک روستا به دو یا بیشتر از دو روستا، موظفند طرح تقسیم روستا را به روستای مادر و جامعه روستایی مربوطه ارائه دهند. طرح تقسیم روستا، مندرج در ماده (8) توسط شورای روستا در مجمع مشورتی روستا برای کسب توافق به بحث گذاشته میشود (بند «1» ماده (۹)). نتایج توافق صورت گرفته در مجمع مشورتی روستا تبدیل به داده هایی برای بررسی و درونداد برای شهردار/ ریجنت در انجام تقسیم روستا میشود (بند «2» ماده (۹)). نتایج توافق صورت گرفته در مجمع مشورتی روستا مندرج در بند «2» بهطور کتبی به شهردار/ ریجنت ارائه میشود (بند «3» ماده (۹)).
طبق ماده (10) آیین نامه اجرایی قانون، شهردار/ ریجنت پس از دریافت نتایج موافقت مجمع مشورتی روستا، مندرج در بند «3» ماده (9)، تیم ایجاد روستای مقدماتی را تشکیل میدهد (بند «1»). تیم ایجاد روستای مقدماتی، تشکیل شده از حداقل: الف) عنصری از دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی که مسئول دولت روستا، توانمندسازی جامعه، برنامه ریزی توسعه منطقه ای و قوانین و مقررات روستاست، ب) چامات یا آنچه با اسم دیگری نامیده میشود، ج) عناصر دانشگاهی در زمینه دولت، برنامه ریزی توسعه منطقه ای، توسعه و جامعه (بند «2» ماده (10)).
تیم ایجاد روستای مقدماتی وظیفه انجام بررسی الزامات ایجاد روستای مقدماتی مطابق با مفاد قانون را دارد (بند «3» ماده 10). نتایج بررسی تیم ایجاد روستای مقدماتی مندرج در بند «3» در قالب یک توصیه بیان میشود که آیا ایجاد روستای مقدماتی مناسب است یا خیر (بند «4» ماده (10)). درصورتیکه ایجاد روستای مقدماتی امکان پذیر اعلام شود، شهردار/ ریجنت، مقررات درخصوص ایجاد روستای مقدماتی را تصویب میکند (بند «5» ماده (10)). طبق ماده (11)، روستاهای مقدماتی مندرج در بند «5» ماده (10) میتواند حداکثر ظرف مدت سه سال پس از تعیین بهعنوان روستای مقدماتی، به وضعیت روستا ارتقا یابد.
طبق ماده (12) آیین نامه اجرایی قانون، شهردار/ ریجنت، مقررات شهردار/ ریجنت مندرج در بند «5» ماده (10) را به استاندار ارسال میکند (بند «1»). براساس مقررات شهردار/ ریجنت، مندرج در بند «1»، استاندار یک نامه حاوی کد ثبت روستای مقدماتی صادر میکند (بند «2»). کد ثبت روستای مقدماتی، مندرج در بند «2» بخشی از کد روستای اصلی است (بند «3»). نامه استاندار، مندرج در بند «2»، بهعنوان مبنایی برای شهردار/ ریجنت برای انتصاب سرپرست روستای مقدماتی است (بند «4»). سرپرست روستای مقدماتی مندرج در بند «4» از میان کارمندان دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی برای مدت حداکثر یک سال منصوب میشود و طی مدت مسئولیت، تصدی وی میتواند حداکثر تا دو بار تمدید شود (بند «5»). سرپرست روستای مقدماتی مندرج در بند «5»، از طریق دهدار روستای مادر (اصلی) نسبت به ریجنت/ شهردار مسئول است (بند «6»).
سرپرست روستای مقدماتی، مندرج در بند «6» دارای وظیفه ایجاد روستای مقدماتی شامل: الف) تعیین مرزهای قلمرو روستا مطابق با اصول نقشه کشی، ب) مدیریت تدوین بودجه عملیاتی روستا که از بودجه درآمدی و هزینه ای روستای مادر تأمین میشود، ج) تشکیل ساختار سازمانی، د) انتصاب مسئولین روستا، ه) تهیه تسهیلات اولیه برای ساکنان روستا، و) توسعه زیرساختها و امکانات دولت روستا، ز) جمع آوری داده ها درخصوص جمعیت، پتانسیل اقتصادی، فهرست زمین و توسعه امکانات اقتصادی، آموزشی و بهداشتی، ح) گشایش دسترسی به ارتباطات بین روستایی است (بند «7»). سرپرست روستا در انجام وظایف خود مشارکت جامعه روستا را نیز لحاظ میکند (بند «8» ) (ماده (12) آیین نامه اجرایی قانون).
طبق ماده (13) آیین نامه، سرپرست روستا گزارش درخصوص پیشرفت اجرای امور روستای مقدماتی مندرج در بند «7» ماده (12) را به الف) دهدار روستای اصلی (مادر)، و ب) ریجنت/ شهردار از طریق رئیس کچامتان یا مقام منصوب دیگر ارائه میدهد (بند «1»). گزارش مذکور در بند «1» بهصورت دوره ای و رندوم هر ۶ ماه یکبار ارسال میشود (بند «2»). گزارش مندرج در بند «2» تبدیل به داده هایی برای ملاحظات و درونداد برای شهردار/ ریجنت میشود (بند «3»). این گزارش توسط شهردار/ ریجنت به تیم بررسی و راستی آزمایی ارائه میشود (بند «4»). اگر نتایج مطالعه و راستی آزمایی، مندرج در بند «4»، حاکی از این باشد که روستای مقدماتی شایسته تبدیل به یک روستاست، شهردار/ ریجنت پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی درخصوص تبدیل یک روستای مقدماتی به یک روستا را تدوین میکند (بند «5»). پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی مندرج در بند «5» با پارلمان محلی شهر/ ریجنسی به بحث گذاشته میشود (بند «6»). چنانچه پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی مندرج در بند «6» بهطور مشترک به تأیید شهردار/ ریجنت و پارلمان محلی شهر/ ریجنسی برسد، ریجنت/ شهردار پیشنویس مقررات منطقه ای را برای ارزیابی به استاندار ارائه میدهد (بند «7»). (ماده (13)).
گفتنی است که طبق ماده (16) آییننامه اجرایی قانون 2014/6 درخصوص روستا، چنانچه نتایج بررسی و مطالعه حاکی از آن باشد که روستای مقدماتی شایسته ارتقا به وضعیت یک روستا نیست، روستای مقدماتی منحل و قلمرو آن به روستای اصلی (مادر) بازمیگردد. انحلال و بازگشت روستای مقدماتی به روستای مادر توسط مقررات ریجنت/ شهردار صورت میگیرد.
همچنین طبق ماده (17) آیین نامه اجرایی قانون 2014/6، مقررات مربوط به ایجاد روستاها از طریق تقسیم روستا، مندرج در مواد (8) تا (16) آیین نامه اجرایی درخصوص ایجاد روستاها از طریق ادغام بخشهایی از دو یا چند روستای مجاور و تبدیل آنها به یک روستای جدید نیز اعمال میشود.
طبق ماده (18) آیین نامه اجرایی قانون، ایجاد یک روستا از طریق ادغام چندین روستا و تبدیل آنها به یک روستای جدید نیز براساس توافق روستاهای مربوطه انجام میشود (بند «1»). این توافق از طریق مکانیسم ذیل انجام میشود: الف) شورای روستای مربوطه جلسه مجمع مشورتی را سازماندهی میدهد، ب) نتایج مذاکرات در مجمع مشورتی هر روستا تبدیل به داده هایی برای توافق درخصوص ادغام روستا میشود، ج) نتایج توافق در مجمع مشورتی روستا در تصمیم مشترک شورای روستا تعیین میشود، د) تصمیم مشترک شورای روستا به امضای دهدار روستای مربوطه میرسد، ه) دهداران روستاهای مربوطه بهطور مشترک، ادغام روستاها را به شهردار/ ریجنت در یک پیشنهاد کتبی با ضمیمه کردن توافقنامه مشترک ارائه میکنند (بند «2»). ادغام روستاها مندرج در بند «1» توسط مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی تعیین میشود (بند «3»).
الف. تغییر وضعیت روستا به کلوراهان
طبق ماده (22)، تغییرات در وضعیت روستا به کلوراهان براساس ابتکار دولت روستا همراه با شورای روستا با در نظر گرفتن پیشنهادات و نظرات جامعه محلی روستا انجام میشود (بند «1»). ابتکار مذکور در بند «1»، در مجمع مشورتی روستا مورد بحث و توافق قرار میگیرد (بند «2»). توافق حاصل از مجمع مشورتی روستا، مندرج در بند «2»، در قالب یک تصمیم (تصویب نامه) بیان میشود (بند «3»). تصمیم منتج از مجمع مشورتی روستا، مندرج در بند «3»، توسط دهدار به شهردار/ ریجنت بهعنوان پیشنهاد تغییر وضعیت روستا به کلوراهان ارائه میشود (بند «4»). شهردار/ ریجنت تیمی را برای انجام بررسی و تأیید پیشنهاد دهدار مندرج در بند «4» تشکیل میدهد (بند «5»). نتایج مطالعه و تأیید، مندرج در بند «5»، بهعنوان درونداد برای شهردار/ ریجنت برای تأیید یا عدم تأیید پیشنهاد تغییر وضعیت روستا به کلوراهان است (بند «6»). درصورتیکه شهردار/ ریجنت پیشنهاد تغییر وضعیت یک روستا به کلوراهان را تأیید کند، شهردار/ ریجنت، پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی درخصوص تغییر وضعیت روستا به کلوراهان را به پارلمان محلی شهر/ ریجنسی برای بحث و تصویب مشترک ارائه میکند (بند «7»). بحث و تصویب پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی درخصوص تغییر وضعیت یک روستا به یک کلوراهان مطابق با مفاد مقررات قانونی انجام میشود (بند «8»).
طبق ماده (23)، دهدار، مسئولین روستا و اعضای شورای روستایی که وضعیت آن به کلوراهان تغییر یافته است، محترمانه از سمت خود عزل میشوند (بند «1»). به دهدار، مسئولین دولت روستا و اعضای شورای روستا، مندرج در بند «1»، پاداش و/ یا حق سنوات (مزایای پایانخدمت) متناسب با ظرفیت مالی دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی اعطا میشود (بند «2»). پُر کردن پستهای رئیس کلوراهان و دستگاه کلوراهان، مندرج در بند «1»، از میان کارمندان دولت منطقه ای شهر/ ریجنسی مربوطه، مطابق با احکام قانون انجام میشود (بند «3»).
گفتنی است که آیین نامه اجرایی درخصوص فرایند تبدیل کلوراهان به روستا، (قبل از ارائه پیشنویس به استاندار) سکوت کرده است.
ب- تغییر وضعیت روستای سنتی به روستا
طبق ماده (26) آیین نامه اجرایی قانون، تغییر در وضعیت روستاهای سنتی به روستاها براساس ابتکار دولت روستا همراه با شورای روستا با در نظر گرفتن پیشنهادات و نظرات جامعه محلی روستا انجام میشود (بند «1»). ابتکارات ذکر شده در بند «1» در مجمع مشورتی روستای سنتی مورد بحث و توافق قرار میگیرد (بند «2»). توافق حاصل از مجمع مشورتی روستای سنتی، مندرج در بند «2»، در قالب یک تصمیم (مصوبه) بیان میشود (بند «3»). تصمیم منتج از مجمع مشورتی روستای سنتی مندرج در بند «3» توسط دهدار روستای سنتی به شهردار/ ریجنت بهعنوان پیشنهاد تغییر وضعیت یک روستای سنتی به روستا ارائه میشود (بند «4»). شهردار ریجنت، گروهی را برای انجام بررسی و تأیید پیشنهاد رئیس روستای سنتی مندرج در بند «4» تشکیل میدهد (بند «5»). نتایج مطالعه و تأیید مندرج در بند «5» بهعنوان درونداد برای شهردار/ ریجنت برای تأیید یا عدم تأیید پیشنهاد تغییر وضعیت روستای سنتی به روستاست (بند «6»). درصورتیکه شهردار/ ریجنت پیشنهاد برای تغییر وضعیت یک روستای سنتی به روستا را تأیید کند، شهردار/ ریجنت پیش نویس مقررات منطقهای درخصوص تغییر وضعیت روستای سنتی به روستا را به پارلمان محلی شهر/ ریجنسی بهمنظور بحث و تصویب مشترک ارائه میکند (بند «7»). درصورتیکه پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی، مندرج در بند «7»، به طور مشترک به تأیید ریجنت/ شهردار و پارلمان محلی شهر/ ریجنسی برسد، شهردار/ ریجنت پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی را برای ارزیابی به استاندار ارائه میکند.
گفتنی است که طبق ماده (27) مقررات مربوط به ارزیابی پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی مبنیبر ایجاد روستاها، تخصیص شماره ثبت، و تخصیص کد روستا، مندرج در ماده (14) تا ماده (15)، متقابلاً در تعیین پیش نویس مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی درخصوص تغییر وضعیت روستاهای سنتی به روستاها، تخصیص شماره ثبت، و تخصیص کد روستا اعمال میشود.
پس از اینکه پیش نویس مقررات منطقهای در مورد ایجاد، انحلال، ادغام و/ یا تغییر وضعیت روستا به کلوراهان یا تغییر وضعیت کلوراهان به روستا که تأیید مشترک ریجنت/ شهردار و پارلمان شهر/ ریجنسی را دارد به استاندار ارائه میشود (بند «1» ماده (۱۵) قانون 2014/6) فرایند بهشرح زیر تکمیل میشود:
همچنین طبق ماده (17) مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی در مورد ایجاد، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستاها به کلوراهان یا کلوراهان به روستا، پس از اخذ شماره ثبت از استاندار و کد روستا از وزیر ابلاغ میشود (بند «1»). مقررات منطقه ای شهر/ ریجنسی، همراه با یک نقشه پیوست از مرزهای قلمرو روستاست (ماده (17)).
قانون 2014/6 حکومت اندونزی درباره روستا، استفساریه قانون مذکور، و نیز آیین نامه اجرایی آن دربردارنده دلالتهایی بهشرح زیر است:
نخست اینکه وجود حداقل شرط سنی، ضمن اینکه بهعنوان یک عامل بازدارنده برای تکثیر روستاها عمل میکند، خود به بلوغ یک روستا (از نظر توسعهای و ...) قبل از تقسیم کمک میکند.
دوم اینکه، برای ایجاد روستا، حدنصاب جمعیتی تعیین شده، اما این حدنصاب مطلق نیست. درواقع برای مناطق مختلف کشور، حدنصابهای جمعیتی متفاوتی برای ایجاد روستا تعیین شده است. این حدنصاب از حداقل 2500 نفر یا 600 سرپرست خانوار برای سولاوسی جنوبی و سولاوسی شمالی تا حداکثر 6000 نفر یا 1200 خانوار برای منطقه جاوه متفاوت است. انعطاف درخصوص حدنصاب جمعیتی برای تشکیل روستا در این قانون در مقایسه با حدنصاب 100 نفر جمعیت یا حداقل تعداد 20 خانوار برای ایجاد روستا در کل کشور، در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مصوب 1362/04/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی، قابلتوجه است. گفتنی است که نواحی مختلف کشور شرایط متفاوتی از منظر تراکم جمعیت، شرایط اقتصادی، زیرساختی و ... دارند. طبعاً حدنصاب جمعیتی برای تشکیل روستا باید برای مثال در نواحی اطراف پایتخت متفاوت از مناطق کویری و کمتراکم کشور باشد.
سوم اینکه، قانون 2014/6 همانند تشکیل استان، شهر و ریجنسی برای ایجاد روستا نیز یک دوره «مقدماتی» (آمادهسازی) را مقرر کرده است. بدین صورت که طی یک دوره یک تا سهساله مقدمات و زیرساختهای لازم برای تشکیل روستا ایجاد میشود. همچنین وظایف سرپرست روستای مقدماتی بهصورت دقیق در قانون مشخص شده است. این رویه منجر به این میشود که قبل از اینکه رسماً یک مکان وضعیت روستا را داشته باشد، نیروی انسانی و زیرساختهای خدماترسانی به روستاییان در مکان مذکور مستقر شود.
چهارم، در قانون 2014/6 درباره روستا، «تغییر وضعیت روستا» پیش بینی شده است و این تغییر وضعیت شامل ارتقای سطح روستا به وضعیت کلوراهان و نزول سطح کلوراهان به وضعیت یک روستا، و تغییر وضعیت یک روستای سنتی به یک روستاست. در این زمینه تغییر وضعیت یک کلوراهان به یک روستا در مواردی انجام میشود که زندگی جامعه در کلوراهان هنوز «مشخصه های روستایی» دارد. این رویه در مقایسه با نظام تقسیمات کشوری در ایران که تنها ارتقای وضعیت روستا به شهر را در نظر گرفته و تبدیل شهر به روستا در این قانون پیش بینی نشده است، و نظر به تبصره «5» ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری که بیان میدارد «روستاهای مرکز بخش با هر جمعیتی و روستاهای واجد شرایط چنانچه دارای سه هزار و پانصد نفر جمعیت باشند شهر شناخته میشوند» قابل تأمل است. این مسئله از آن جهت اهمیت دارد که روند رو به رشد شهرهای کوچک ناکارآمد طی دهه های اخیر که از آنها با عنوان روستاشهر، خام شهر و شهر انگلی یاد میشود، سبب بههم ریختگی نظام سلسله مراتب سکونتگاهی کشور شده است. مطالعات انجام شده حاکی از این است که بسیاری از شهرهای مذکور، نه تنها به اهداف اولیه ایجادشان، و ازجمله تثبیت جمعیت و کم کردن جریانهای مهاجرتی بهسمت شهرهای بزرگ دست نیافته اند؛ بلکه حوزه نفوذ روستاییشان را نیز از دست داده اند؛ از برخی حمایتهای قانونی مناطق روستایی نیز بیبهره شدهاند و بهدلیل برآورده نشدن انتظارات بدون پشتوانه مردم از تبدیل شدن به شهر، با نارضایتی مردم مواجه هستند [2].
در کشور اندونزی، تشکیل و اداره روستا تابع قانون خاص خود است. آخرین قانون در این زمینه قانون 2014/6 درباره روستاست که همراه با استفساریه و آیین نامه های مربوطه، شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستا و نیز نحوه اداره روستا را تعیین کرده است. در این گزارش، به شاخصها و فرایند تشکیل، انحلال، ادغام و تغییر وضعیت روستا در قانون مذکور و آیین نامه اجرایی آن پرداخته شد. همانگونه که در گزارش تشریح شد در اندونزی شرط سنی پنج سال برای انتزاع یک روستای جدید، از روستای مادر، حدنصابهای جمعیتی متفاوت جهت ایجاد روستا برای مناطق مختلف کشور؛ وجود پتانسیلها در زمینه منابع طبیعی، منابع انسانی و منابع اقتصادی حمایتی؛ وجود امکانات و زیرساختها برای دولت روستا و خدمات عمومی؛ و در دسترس بودن وجوه عملیاتی، درآمد ثابت و سایر کمکهزینه ها برای کارکنان دولت روستا بهعنوان شاخصهای ایجاد روستا تعیین شده است. همچنین قانون و آیین نامه های مربوطه فرایند ایجاد، انحلال و ادغام روستا را بهصورت دقیق و گامبهگام شرح داده است. از منظر فرایند، ایجاد، ادغام و تغییر وضعیت روستاها طبق مقررات منطقه ای (استانی) انجام میشود و نه تصویب قانون.
هرچند اندونزی، بهعنوان یک کشور مجمعالجزایری، از منظر جغرافیایی- سیاسی شرایطی متفاوت از کشور ما دارد، اما بااینحال میتوان برخی از تجارب مثبت این کشور در زمان اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری را مدنظر قرار داد. بهکار گرفتن ترکیبی از شاخصهای متنوع قلمرویی، اقتصادی، اداری و ...، برای ایجاد روستا و تعریف آن در قانون؛ پیشبینی حدنصابهای جمعیتی متفاوت جهت تشکیل روستا متناسب با ویژگیهای جغرافیای طبیعی و انسانی مناطق مختلف کشور؛ پیش بینی فرایند گامبهگام اداری برای تشکیل یک روستا در قانون؛ پیش بینی ایجاد یک روستای مقدماتی، بهمنظور ایجاد زیرساختهای مختلف مورد نیاز، قبل از اینکه یک محدوده جغرافیایی رسماً تبدیل به روستا شود؛ و پیش بینی گزینه تبدیل وضعیت شهرهای کمجمعیت، ناکارآمد و دارای مشخصه های روستایی به روستا در قانون؛ از جمله نقاط مثبت قانون 2014/6 حکومت اندونزی درخصوص روستاست.