خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

نواحی روستایی و عشایری به‌دلیل برخورداری از عرصه‌های کشاورزی و منابع طبیعی (جنگل‌ها و مراتع) و همچنین سهم حدوداً 23 درصدی از جمعیت کل کشور، نقش راهبردی در تأمین امنیت و اقتدار غذایی و به‌بیان کلی‌تر امنیت ملی دارند. از طرفی این نواحی با چالش‌ها و کمبودهای زیادی به‌ویژه در زمینه اشتغال، خدمات و امکانات آموزشی و بهداشتی و درمانی مواجه هستند. لذا بودجه‌ریزی در راستای تقویت قابلیت‌ها و رفع چالش‌های نواحی روستایی و عشایری از الزامات اصلی رشد و پیشرفت شتابان این نواحی به‌طور خاص و پیشرفت ملی و منطقه‌ای به‌طور عام است، ولی در اغلب بودجه‌های سنواتی این موضوع رعایت نمی‌شود و سهم بسیار پایینی برای نواحی مذکور در نظر گرفته می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد این وضعیت در لایحه بودجه سال 1403 نیز تغییر پیدا نکرده است. خاطر نشان می‌شود که کاهش نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3، کاهش شاخص ضریب جینی در کل کشور به 0/35 و به صفر رسیدن شاخص فقر مطلق، ازجمله هدف‌گذاری‌های کمّی است که در برنامه هفتم پیشرفت در ارتباط با مقوله توسعه روستایی و عشایری پیش‌بینی شده است. با توجه به اینکه لایحه بودجه سال 1403 اولین لایحه بودجه سنواتی در طول اجرای برنامه هفتم پیشرفت است، در گزارش پیش‌رو، به ارزیابی بخش دوم این لایحه از نظر اعتبارات اختصاص ‏یافته به مناطق روستایی و عشایری تغییرات آن در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 و همچنین نسبت آن با تکالیف بودجه‌ای برنامه هفتم پیشرفت پرداخته شده است.

نقاط قوت و ضعف

بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری با تغییرات زیادی همراه بوده است که شاید بتوان تبدیل نزدیک به 2.462 میلیارد تومان از ماهیت متفرقه به ماهیت بودجه عمومی دستگاه‌ها را جزو نقاط قوت به حساب آورد؛ ولی این لایحه نیز همانند بودجه‌های سنواتی گذشته تناسب درستی از نظر میزان اعتبارات و همچنین طرح‌ها و برنامه‌های پیش‌بینی‌شده با نیازمندی‌ها و اولویت‌های نواحی روستایی و عشایری ندارد که به مصادیق آن در ادامه به‌طور خلاصه اشاره می‌شود:

۱. کاهش بیش از 24 درصدی بودجه توسعه روستایی و عشایری سال 1403 نسبت به بودجه سال 1402

براساس بررسی‌ها، میزان اعتبارات قابل احصای توسعه روستایی و عشایری از طرح‏ها و برنامه ‏های مندرج در پیوست‌های جداول کلان، یک و سه لایحه بودجه سال 1403 به 16.267 میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به اعتبارات متناظر قانون بودجه سال 1402 کل کشور (21.417 میلیارد تومان) با کاهش 24/04 درصدی مواجه شده است. این مسئله درحالی اتفاق افتاده که بودجه عمومی دولت در سال 1403 نسبت به سال 1402، حدود 25 درصد رشد داشته است. خاطر نشان می‌شود، سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای از اعتبارات احصا شده در حوزه توسعه روستایی و عشایری به‌ترتیب 32/75 و 67/25 درصد است که در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 اعتبارات هزینه‌ای به میزان 16 درصد با افزایش مواجه شده، ولی اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای به میزان 34/97 درصد کاهش پیدا کرده است.

۲. سهم کمتر از 0/6 درصدی اعتبارات قابل احصای توسعه روستایی و عشایری از بودجه عمومی

در مقایسه میزان بودجه عمومی دولت از لحاظ درآمدها و مصارف (۲،۸۳۷،۱۴۰ میلیارد تومان) با میزان بودجه قابل احصای اختصاص‌یافته به مناطق روستایی و عشایری می‌توان متوجه شد که تنها 0/57 درصد از بودجه عمومی برای توسعه مناطق مذکور در نظر گرفته شده است. این سهم در قانون بودجه سال 1402 حدود یک درصد است که کاهش بیش از 39 درصدی را تجربه کرده است. این درحالی است که در حال حاضر نواحی روستایی و عشایری نزدیک به 20 درصد از جمعیت کل کشور را در خود جای داده‌اند و شکاف‌ها و نابرابری‌های زیادی به‌ویژه در شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی بین مناطق شهری و روستایی وجود دارد.

۳. سهم بسیار پایین اقتصاد و فرهنگ روستایی و عشایری در توزیع اعتبارات احصا شده

دسته‌بندی طرح‌های مرتبط براساس ماهیت و سنخیت نشان می‌دهد که صرفاً 4/63 درصد از مجموع اعتبارات احصا شده مشخصاً با عنوان اشتغال‌زایی بوده است و سهم امور فرهنگی به نیم درصد هم (0/35 درصد) نمی‌رسد. این درحالی است که دلیل اصلی و عمده مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری، ضعف زیست‌پذیری روستاها با توجه به نبود امکانات و فرصت‌های شغلی و درآمدی مناسب برای ساکنان مناطق روستایی و عشایری است. با چنین اعتباری چگونه می‌توان انتظار داشت که طبق هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت، فقر مطلق به صفر و مهاجرت معکوس به روستاها شکل گیرد و معیشت ساکنان این مناطق به‌صورت عدالت‌محور تحقق پیدا کند. سهم 1/42 درصدی اعتبارات امور سلامت و بهداشت روستایی و عشایری و 5/23 درصدی امور آموزش‌وپرورش و به‌ویژه اینکه بیش از 51 درصد اعتبارات به امور کالبدی- فیزیکی اختصاص پیدا کرده است، نشان از عدم توازن و تناسب طرح‌ها و اعتبارات با اولویت‌ها و چالش‌های مناطق روستایی و عشایری دارد.

۴. عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه هفتم پیشرفت

ازجمله تکالیفی که در برنامه هفتم پیشرفت بدان تأکید شده است، جزء «1» بند «الف» ماده (51) است که به تکلیف وزارت جهاد کشاورزی برای تبدیل سازمان امور عشایر ایران به «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» با ادغام سایر واحدهای اداری مرتبط تصریح دارد. ریشه نابسامانی‌های موجود در روستاها، اختلال (موازی‌کاری و ناهماهنگی) در نظام مدیریت و سیاستگذاری این مناطق است. لذا باید سازمان پیش‌بینی‌شده براساس تخصیص اعتبار، به شکل توانمند تشکیل شود. ضمن اینکه پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص در جداول بودجه، اجرای تکلیف مذکور را تضمین می‌کند. علاوه‌بر این، برای تکالیفی همچون توسعه روستاهای ساحلی با رعایت اصول آمایش سرزمین [موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (48)] و تدوین برنامه توسعه مشاغل خُرد روستایی براساس مزیت رقابتی مناطق و تکمیل زنجیره ارزش در راستای کارآمدسازی ظرفیت‌ها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایر و ارائه تسهیلات اشتغال‌زایی و حمایت‏های مالیاتی از تعاونی‌ها براساس نظام رتبه ‏بندی [موضوع ماده (الحاقی ۲۳)] اعتبار مشخصی پیش‌بینی نشده است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس

در راستای تقویت بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری، پیشنهادهایی به‌شرح زیر ارائه می‏شود:

• تغییر عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» با شماره طبقه‏ بندی «1502017001» در پیوست یک به «تهیه، اجرا و بازنگری طرح‌های هادی روستایی»؛ در صورت عدم حذف عبارت «منظومه‌های روستایی» از عنوان طرح، ضرورت دارد که این طرح‌ها با نظارت سازمان برنامه‌وبودجه و طبق مقررات مربوطه با همکاری مشترک بنیاد مسکن و وزارت جهاد کشاورزی تهیه و اجرا شود.
• تغییر عنوان ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‏های جهادی» در پیوست جداول کلان به «کمک به راه‏اندازی مراکز غیردولتی جهاد اقتصادی روستایی (هر استان یک مرکز) با همکاری گروه‌های جهادی به‏ منظور توانمندسازی جمعیت روستایی و عشایری در مدیریت کسب‌وکار و توسعه کارآفرینی دانش‌بنیان»؛
• ایجاد ردیفی تحت عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری (موضوع جزء «۱» بند «الف» ماده (۵۱) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت)» در جدول (7) پیوست جداول کلان و اختصاص 10 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‌های جهادی» به شماره طبقه ‏بندی «550000-7» به ردیف جدید؛
• ایجاد ردیفی با عنوان «ترویج و توسعه فعالیت‌های فرهنگی و قرآن‌آموزی در روستاها با اولویت روستاها و مناطق عشایری مرزی» ذیل طرح‏های مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در جدول (12) پیوست جداول کلان و اختصاص پنج درصد از اعتبارات مربوط به طرح «کمک به گروه‌های جهادی (معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور معاون اول رئیس‌جمهور)» به طرح جدید.

1. مقدمه

لایحه بودجه سال 1403 کل کشور اولین برش بودجه‌ای سالیانه از دوره پنج‌ساله برنامه هفتم پیشرفت است که برخلاف سنوات گذشته و در راستای اجرای بند «ب» ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی اصلاحی ۱401/۱۰/۱۴، به‌صورت دوبخشی ارائه شده است [1]. بخش اول بودجه سال آتی مشتمل بر احکام (ماده‌واحده و تبصره‌ها) است که در مورخ 1402/۱۲/21 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 1402/۱۲/27 توسط رئیس محترم جمهور ابلاغ شد. بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 نمایانگر جداول تفصیلی ارقام بودجه است که در «پیوست یک (اعتبار طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای)»، «پیوست دو (درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی)»، «پیوست سه (بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (به انضمام برنامه و فعالیت))» و «جداول کلان»، تنظیم و اخیراً جهت بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.

گزارش حاضر به بررسی میزان اعتبارات پیش‌بینی‌شده در بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری پرداخته است. بررسی این موضوع از چند جنبه حائز اهمیت است. اول اینکه، طبق داده‏های مرکز آمار ایران و برآوردهای صورت‌ گرفته از میزان جمعیت کشور تا سال 1415، حدود 23 درصد (19.902 هزار نفر) جمعیت انسانی کشور در سال 1402 در مناطق روستایی و عشایری سکونت داشته‌اند. لذا هر نوع برنامه‌ریزی برای پیشرفت زیستگاه‌های روستایی و عشایری، مستقیماً در معیشت نزدیک به 20 میلیون نفر تأثیرگذار است.

دوم اینکه، این مناطق به ‌دلایل متعددی نسبت به سکونتگاه‌های شهری در برخی از شاخص‌های مهم به‌ویژه فرصت‌های اشتغال، درآمد سرانه، دسترسی به امکانات و خدمات آموزشی، بهداشتی، درمانی و رفاهی، دارای شکاف‌های زیادی هستند و همین عوامل سبب شده، روز‌به‌روز نرخ و روند مهاجرت‌های مدیریت‏نشده روستا-شهری گسترش پیدا کند که به‌نوبه‌ خود در نامتوازن‏سازی توزیع جمعیت در پهنه سرزمین مؤثر است. در همین راستا در اسناد بالادستی متعددی خصوصاً سیاست‌های کلی نظام در بخش «کشاورزی» (ابلاغی1391/09/29)، برنامه‌ریزی برای ارتقای سطح درآمد و زندگی روستاییان، کشاورزان و عشایر و رفع هر نوع فقر و محرومیت در این مناطق مورد تأکید واقع شده است [2].

سوم اینکه، مناطق روستایی و عشایری، کانون‌های تولید و ارزش‌آفرینی در کشور هستند و از نقش راهبردی در تأمین امنیت و اقتدار غذایی و به‌تعبیری کلان‌تر امنیت ملی برخوردارند. از طرفی به اعتقاد بسیاری از نظریه‌پردازان توسعه، رشد و پیشرفت ملی و منطقه‌ای بدون پیشرفت مناطق روستایی امکان‌پذیر نیست. بنابراین انتظار می‌رود در بودجه‏ ریزی برای توسعه مناطق روستایی و عشایری به نقش‌ها و کارکردهای این مناطق در رشد و پیشرفت کشور، چالش‌ها و کمبودهای مناطق مذکور در مسیر تحقق عدالت اجتماعی و پیشرفت متوازن و همچنین تأکیدات و اهداف کمّی‌وکیفی تعیین‌شده در اسناد بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه توجه شود.

بر همین مبنا، در گزارش پیش‌رو ابتدا تصویر کلی بودجه و ارقام تفصیلی اعتبارات حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 و تغییرات آنها در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 تحلیل می‌شود. سپس میزان انطباق لایحه بودجه سال آتی با تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت کشور مورد بررسی قرار می‌گیرد. در پایان ضمن جمع‌بندی، پیشنهادهای اصلاحی برای جداول لایحه بودجه سال 1403 ارائه می‌شود.

2. روش‌شناسی احصا و ارزیابی اعتبارات مرتبط

برای تعیین میزان اعتبارات اختصاص‌یافته به مناطق روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، ردیف‌هایی که مشخصاً و صرفاً عنوان «روستایی» و یا «عشایری» داشته‌اند، مبنا قرار گرفته است. اگر در عنوان طرحی اسامی همانند «روستایی و شهری» و «عشایری و شهری» مشترکاً به‌کار رفته باشد و در اهداف کمّی نیز سهم مناطق روستایی و عشایری به‌طور دقیق مشخص نشده باشد، از محاسبات خارج شده است. همچنین با توجه به اینکه برای بخش کشاورزی و منابع طبیعی گزارش مستقلی تدوین می‌شود، علاوه‏ بر اینکه اعتبارات بخش مذکور وارد تحلیل نشده، اعتبارات طرح‌هایی که در عنوان آنها از الفاظی مانند «کشاورزی و روستایی»، «کشاورزی و عشایری» و «کشاورزی عشایری» استفاده شده، در سرجمع اعتبارات ملاک محاسبه قرار نگرفته است. به همین دلیل در گزارش حاضر برای تعیین میزان و سهم بودجه روستایی و عشایری از عبارت «اعتبارات/بودجه قابل‌احصا» استفاده شده است.

در همین رابطه خاطر نشان می‌شود یکی از مهم‌ترین ایرادهایی که هرساله در بودجه‌های سنواتی مشاهده می‌شود و در لایحه بودجه سال 1403 نیز تکرار شده، عدم برخورداری از شفافیت کافی و مناسب بودجه مناطق شهری، روستایی و عشایری به‌عنوان سه زیستگاه اصلی کشور است. به‌عبارتی در بودجه‌های سنواتی برای امور گوناگونی ازجمله اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، سلامت، آموزش، خدمات عمومی و رفاه اجتماعی در قالب طرح‌ها و برنامه‌ها، اعتباراتی پیش‌بینی می‌شود، ولی صرفاً در عنوان معدودی از طرح‌ها و برنامه‌ها مشخصاً واژه «روستایی/عشایری» می‌توان مشاهده کرد. در برخی از عناوین طرح‌ها و برنامه‌ها نیز واژه روستایی/عشایری در کنار واژه شهری به‌کار رفته است و چون سهم هرکدام به ‌تفکیک مشخص نشده، نمی‌توان برآوردی از میزان اعتبارات در نظر گرفته شده برای مناطق روستایی و عشایری داشت. این امر از طرفی امکان نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها و اثربخشی اعتبارات را با خدشه جدی مواجه ساخته و از طرف دیگر زمینه‌ساز انحراف و اجحاف در حق روستاییان و جامعه عشایری می‏شود. برای حل نقیصه مذکور، قانونگذار در قانون برنامه ششم توسعه (جزء «2» بند «الف» ماده (27))، سازمان برنامه‌وبودجه کشور را ملزم به تنظیم و ارائه هدفمند و شفاف اعتبارات مربوط به عمران و توسعه روستایی و عشایری در بودجه سنواتی، تحت پیوستی با عنوان «عمران و توسعه روستایی» کرد [3]، ولی این تکلیف نه در دولت دوازدهم و نه دولت سیزدهم اجرایی نشده، البته انتظار بر این نیست که در تمامی طرح‌ها و برنامه‌ها توزیع اعتبارات بین مناطق شهری، روستایی/عشایری کاملاً مشخص باشد و اصولاً از بخش قابل‌توجهی از زیرساخت‏ها، ساکنان هر دو منطقه مشترکاً بهره‏مند می‏شوند، ولی می‌توان اطلاعات ردیف‌های قابل تفکیک را به‌صورت مجزا ارائه داد و این امر به شفافیت و نظارت‏پذیری کمک شایانی می‏کند.

در هر صورت بنا به دلیلی که ذکر شد، همواره برخی از اعتباراتی که بین مناطق روستایی و عشایری و مناطق شهری مشترک است و امکان تفکیک و تعیین سهم بودجه روستایی و عشایری در این نوع طرح‏ها و برنامه‏ها به‌دلیل عدم شفافیت میسر نیست، از تحلیل‌ها، خارج و در محاسبات این گزارش لحاظ نشده است. عناوین طرح‌هایی که مصداق این موضوع می‌باشد و به 27 طرح می‏رسد در جدول (1) بیان شده است. 63 درصد (17 مورد) طرح‏های مورد نظر مربوط به طرح‏های آبرسانی یا توسعه شبکه فاضلاب است که در اغلب موارد در عنوان آنها از عبارت «آبرسانی/انتقال آب به شهرهای ... و روستاهای در مسیر» استفاده شده است. با توجه به اینکه هم در یک شهر، تعداد روستاها مشخص است و هم هزینه آبرسانی تا حدودی معلوم است، ارائه هرچه دقیق‏تر آمار می‏تواند ارزیابی اثربخشی اعتبارات مربوطه را بهبود بخشد.

جدول 1. عناوین طرح‌های خارج‌شده از محاسبات [4]

البته اعتبارات طرح‌هایی که در عنوان آنها در کنار مناطق روستایی و عشایری از عبارات «مناطق محروم» و «مناطق مرزی» نام برده شده است، در محاسبات مدنظر قرار گرفته‌اند. ازجمله طرح‌های مورد نظر می‌توان به «طرح امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» و «طرح تقویت فرهنگ کتابخوانی در مناطق محروم و روستایی از طریق تأمین، معرفی و افزایش دسترسی به کتاب» اشاره داشت.

3. یافته‌ها

3-1. تصویر کلان اعتبارات در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402

بررسی پیوست‌های لایحه بودجه سال 1403 نشان داد، 28 طرح (17 مورد آن مربوط به پیوست یک است) مشخصاً اعتباراتی در حوزه توسعه روستایی و عشایری داشتند که مجموع اعتبارات آنها، مبلغ 162,677,979 میلیون ریال معادل 16,267 میلیارد تومان است که نسبت به اعتبار متناظر احصا شده در قانون بودجه سال 1402 (214,173,452 میلیون ریال) کاهش 24/04 درصدی را تجربه کرده است (جدول 2)، البته تعداد طرح‌های مرتبط در قانون بودجه سال 1402، 34 مورد بود که در لایحه بودجه سال 1403 کل کشور 6 طرح حذف شده است. عناوین طرح‌های حذف‌شده به‌شرح زیر است:

1. اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی و اشتغال‌زایی روستایی موضوع جزء «1» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه (سازمان برنامه‌وبودجه کشور)؛
2. توسعه و تکمیل راه‌های روستایی (وزارت راه و شهرسازی)؛
3. آموزش و گسترش فعالیت‌های آموزشی و فرهنگی - سندنگاری جامعه عشایری (سازمان برنامه‌وبودجه کشور)؛
4. کمک به اتحادیه مرکزی فرش دستباف روستایی ایران؛
5. مطالعات جامع توسعه کالبدی روستاها (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی)؛
6. اعتبارات موضوع آبرسانی به عشایر از محل افزایش انتشار اوراق مالی (سازمان امور عشایر ایران).

همچنین با توجه به مجموع کل مصارف بودجه عمومی دولت در بخش اول قانون بودجه سال 1403 که بالغ بر 28،371،400 میلیارد ریال است، سهم اعتبارات قابل احصا و شفاف مدیریت و توسعه روستایی و عشایری، تنها حدود 0/6 درصد برآورد شد که نسبت به قانون بودجه سال 1402، کاهش 39/4 درصدی را نشان می‌دهد. سهم اعتبارات قابل احصای مدیریت و توسعه روستایی و عشایری (بدون احتساب اعتبارات مندرج در احکام ماده‌واحده) در بودجه سال 1402 به حدود یک درصد می‌رسد.

از نظر ترکیب اعتبارات گفتنی است، از مجموع اعتبار قابل احصا، 53,272,294 میلیون ریال (32/75 درصد) از نوع اعتبارات هزینه‌ای و مابقی یعنی 109,405,685 میلیون ریال (67/25 درصد) از نوع اعتبارات تملک‌‌دارایی سرمایه‌ای است (شکل 1. راست). لذا از این جهت تفاوت چندانی بین بودجه 1403 با بودجه 1402 وجود ندارد؛ ولی به‌لحاظ نحوه تغییرات، تفاوت اساسی مشاهده می‌شود. به‌نحوی‌که در لایحه بودجه سال 1403 در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 اعتبارات هزینه‌ای به میزان 16 درصد با افزایش مواجه شده و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‏ای به میزان 34/9 درصد دچار کاهش شده است (شکل 1. چپ). این درحالی است که در قانون بودجه سال 1402 نسبت به قانون بودجه سال 1401 اعتبارات هزینه‌ای کاهشی و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای افزایشی بوده است.

شکل 1. نمودار سهم و تغییرات اعتبارات هزینه‌ای و تمک‌دارایی سرمایه‌ای در مجموع اعتبارات قابل احصای روستایی و عشایری [4]

دلیل اصلی رشد اعتبارات هزینه‌ای افزایش حدوداً 18 درصدی اعتبارات مربوط به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر است [مندرج در پیوست جداول کلان] که در بودجه سال 1402 اعتباری معادل 40,150 میلیارد ریال در نظر گرفته شده و این مبلغ در لایحه بودجه سال 1403 به 47.438 میلیون ریال رسیده که حدود 743 میلیارد تومان به سرجمع اعتبارات هزینه‌ای افزوده است.

جدول 2. کلیات اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5]    (میلیون ریال)

به‌لحاظ ماهیت و سنخیت اعتبارات احصا شده، 28 طرح مربوطه را می‌توان به 14 گروه دسته‌بندی کرد تا تصویر روشن‌تری از ترکیب اعتبارات لایحه بودجه سال 1403 و نحوه توزیع 16,267 میلیارد تومان بین موضوعات گوناگون به‌دست آید. همان‏طور که در جدول (3) و شکل (2) قابل مشاهده است، بیش از نیمی از اعتبارات احصا شده به دو گروه «آب و فاضلاب»، با 30/36 درصد و «بیمه اجتماعی» با 29/16 درصد اختصاص پیدا کرده است. مابقی (40 درصد) بین 12 گروه دیگر تقسیم شده که امور مربوط به «ورزش»، «فرهنگی- هنری» و «تعمیرات و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات»، به‌ترتیب با 0/55، 0/35 و 0/05 پایین‌ترین سهم از اعتبارات را به‌خود اختصاص داده اند.

جدول 3. ترکیب اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1402 در گروه‌های 14گانه [4]

توضیح: توضیحات این جدول در انتهای گزارش آمده است.

موضوع دیگری که جلب توجه می‌کند، سهم اعتبارات در نظر گرفته ‌شده برای موضوع اشتغال و اقتصاد مناطق روستایی و عشایری است. بدین صورت که این گروه با سهم 4/63 درصدی از کل اعتبارات، در رتبه ششم در بین گروه‏های 14گانه قرار گرفته است. موضوعی که مبتلا به بودجه‌های سنواتی پیشین نیز است و در اغلب موارد طرح‌ها و برنامه‌های با ماهیت کالبدی- فیزیکی- خدماتی بر طرح‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ارجحیت داشته‌اند. در نظر گرفتن چنین سهم نازلی برای اشتغال‌زایی در مناطق روستایی و عشایری، درحالی است که مشکل عمده و اساسی مناطق مذکور، عدم پیشرفت اقتصاد است و همین امر سبب شده، بسیاری از جوانان و نوجوانان روستایی برای یافتن فرصت‌های شغلی و درآمدی بهتر، زادگاه خود را ترک و به شهرها و کلان‌شهرها مهاجرت کنند. نتیجه قطعی تداوم چنین روندی، تضعیف زیرساخت‏های تولید و کیفیت زندگی در نواحی روستایی و عشایری است، البته منشأ بسیاری از حاشیه‏ نشینی‏ ها و گسترش سکونتگاه‏های غیررسمی نیز به همین مهاجرت‏های بی‏ رویه و مدیریت‏نشده روستا- شهری برمی‏گردد که به ‏طورکلی درنتیجه: 1. عدم توازن در توزیع ثروت و امکانات بین زیستگاه‏های شهری و روستایی و عشایری و 2. عدم توازن در توزیع اعتبارات بین ابعاد توسعه روستایی و عشایری و غلبه طرح‏های کالبدی- فیزیکی به ‏وقوع می‏پیوندد. علاوه‌بر این سهم اعتبارات مربوط به امور فرهنگی نیز بسیار پایین است و در رتبه 13 قرار دارد.

(واحد: میلیارد ریال)

شکل 2. نمودار ترکیب اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 در گروه‌های 14گانه [4]

به‌طورکلی اگر اعتبارات احصا شده براساس ابعاد چهارگانه کالبدی- فیزیکی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی دسته‌بندی شود، سهم هریک از ابعاد مذکور به‌ترتیب برابر با 51/586، 43/44، 4/63 و 0/35 درصد خواهد بود (شکل 3).

شکل 3. نمودار سهم ابعاد چهارگانه توسعه در توزیع اعتبارات مربوط به توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 [4]

3-2. اعتبارات متفرقه

مجموع اعتبارات متفرقه مربوط به توسعه و مدیریت روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403، بالغ بر 18,500,000 میلیون ریال است که 15،000،000 میلیون ریال (71/1 درصد) آن را اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای و 3،500،000 میلیون ریال (18/9 درصد) آن را اعتبارات هزینه ‏ای شامل می‏شوند. مجموعاً اعتبارات متفرقه مربوطه از کل اعتبارات قابل احصای توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403، سهم 10/74 درصدی را به‌خود اختصاص داده است. همچنین میزان این اعتبارات نسبت به قانون بودجه سال 1402، 55/8 درصد کاهش داشته است (جدول 4)، البته نکته‌ای که در اینجا وجود دارد این است که در بودجه سال 1402 تعداد طرح‌های مندرج در جدول متفرقه یعنی شماره (9) به 11 مورد می‌رسد که مجموع اعتبار هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای آنها مبلغی بر 66,494,500 میلیون ریال است، ولی در لایحه بودجه سال 1403، چهار طرح با اعتباری بالغ بر 24,625,000 میلیون ریال به جدول شماره (7-1) منتقل شده و پنج طرح نیز با اعتباری معادل 22,869,500 میلیون ریال کلاً حذف شده است. درواقع اعتبارات متفرقه در لایحه بودجه سال 1403 متشکل از اعتبارات دو طرح با عناوین «جبران زیان عملیات آب و فاضلاب روستایی سراسر کشور» و «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‌های جهادی» است.

در طرح دوم مقرر شده است معادل 15.000 میلیارد ریال اعتبار تملک‌دارایی سرمایه‌ای به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری اختصاص پیدا کند تا در راستای کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و کمک به گروه‌های جهادی صرف شود؛ ولی این موضوع از چند جهت قابل نقد است.

اول اینکه، عنوان طرح خیلی کلی و مبهم است و مشخص نیست اعتبار مورد نظر دقیقاً در چه اموری و براساس چه اولویت‌گذاری هزینه خواهد شد. به‏ عبارتی تعیین نشده است که چه میزان از اعتبار 1.500 میلیارد تومانی به توسعه اقتصاد و زیربناهای روستاها اختصاص پیدا خواهد کرد و چه میزان صرف کمک به گروه‏های جهادی خواهد شد و قرار است این کمک در چه زمینه ‏ها و اموری و با چه اهداف کمّی باشد؟ درواقع به‌دلیل عدم تعیین اهداف کمّی، نظارت‌پذیری اثربخشی این اعتبارات مورد خدشه قرار دارد.

دوم اینکه، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول ریاست جمهوری اگرچه در دولت سیزدهم، بعضاً اقدامات تحولی و قابل تقدیری در زمینه محرومیت ‏زدایی مناطق روستایی و عشایری انجام داده است؛ ولی این اقدامات در سطح محدود بوده و براساس یک چشم‏انداز ملی مدون و درس ‏آموخته ‏های طرح‏های ناموفق قبلی شکل نگرفته است. ضمن اینکه معاونت مذکور از توان و ظرفیت حقوقی، اداری و فنی مکفی برای محقق ساختن فقرزدایی و محرومیت‌زدایی چندبُعدی و به عبارت کلی‌تر رشد و پیشرفت متوازن و یکپارچه روستاها و مناطق عشایری برخوردار نیست و از همین ‏رو هم در بند «الف» ماده (51) برنامه هفتم پیشرفت، بر تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری برای رفع خلأهای موجود تأکید شده است. خاطر نشان می‏شود که اخیراً قرارگاه جهادی وزارت کشور طرحی تحت عنوان طرح تکام (توانمندسازی و کارآفرینی مردم ‏پایه) را تدوین کرده که هدف آن همان‌گونه که از عنوان مشخص است، استفاده از ظرفیت گروه‏های جهادی در توسعه روستایی ازطریق توانمندسازی روستاییان است. علاوه‌براین، نهادهای انقلابی موجود نیز هرکدام فعالیت‏هایی را در حوزه توسعه روستایی و بهبود امور عشایری انجام می‏دهند. با وجود تشکیل شورای‌عالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی، عدم ایجاد انسجام بین برنامه‏های دستگاه‌های مختلف مانع از اثربخشی و هم‏افزایی در این خصوص شده است؛ این درحالی است که ریاست محترم جمهور یکی از اساسی ‏ترین برنامه‏ های خود را احیای جهاد سازندگی اعلام کردند [6] که درنهایت منجر به اصلاح مصوبه شورای‌عالی توسعه روستایی و عشایری (موضوع مصوبه شورای‌عالی اداری مورخ 1400/09/16) و تشکیل شورای‌عالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی شد.

سوم اینکه، هرچند طبق مصوبه شورای‌عالی اداری به شماره ۶۳۷۳۰، معاونت معاون اول رئیس‌جمهور به‌عنوان دبیرخانه شورای‌عالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی تعیین شده است؛ ولی متولی اصلی گروه‏های جهادی در کشور سازمان بسیج سازندگی به‌شمار می‏رود. همچنین براساس قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، مصوب 1379/10/06، متولی اصلی سیاستگذاری و برنامه‏ ریزی برای توسعه (در همه ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، کالبدی و ...) روستاها، وزارت جهاد کشاورزی است. این موضوع در مواد (1) و (2) قانون یادشده صراحتاً آمده است. از طرفی در بند الحاقی «2» به ماده (5) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت بر استفاده از ظرفیت‏های بخش خصوصی و تعاونی، حلقه‏ های میانی، گروه‏های جهادی و سازمان‏های مردم‏ نهاد در فعالیت‏های اقتصادی و عمرانی ازجمله توسعه روستایی تأکید شده است. همچنین در ماده (6) برنامه هفتم در راستای حمایت از نهادهای غیردولتی ارائه‏ دهنده خدمات توسعه کسب‏ وکارهای خُرد و خانگی با اولویت مناطق روستایی و محروم تکالیفی ذکر شده است.

چهارم اینکه، زمینه ‏های فعالیتی گروه‏های جهادی بیشتر معطوف به امور عمرانی (نظیر آبرسانی، ساخت و بهسازی مدرسه، مسجد، خانه، حمام و ...) و خدماتی (آموزش کلاسیک، بهداشت و درمان و ...) است و اقدامات مربوط به توسعه اشتغال و کارآفرینی پایدار و از همه مهم‌تر، توانمندسازی جوامع محلی و تقویت سرمایه ‏های انسانی نیازمند توجه بیشتر در فعالیت‏های این گروه‏ها است [7]. در بیان دیگر گفتنی است، فعالیت‏های گروه‏های جهادی در روستاها فاقد رویکرد کارآفرینانه بوده است و از طرفی نهادی در سطح محلی وجود ندارد که با شناخت درست از نیازهای واقعی و ظرفیت‌ها و قابلیت‏های اقتصادی و اجتماعی روستاها، طرح توجیهی برای راه‌اندازی و توسعه یک کسب‌وکار روستایی و عشایری تهیه و براساس موضوع و اهداف طرح و با رویکرد نیازمحور و جهادی، از ظرفیت جوانان متخصص، متعهد و مجرب فعال در گروه‌های جهادی و سایر گروه‌های داوطلب برای اجرا و به ثمر رساندن آن استفاده کند و هم‌زمان خدمات خوشه‏ سازی، تحقیق و توسعه و پیوند به بازارهای جهانی و شتاب‌دهی را نیز ارائه کند [7].

پنجم اینکه، در بسیاری از کشورهای موفق، عملیاتی‌سازی سیاست‌ها و دستیابی به اهداف توسعه اشتغال و کارآفرینی در مناطق روستایی از طریق بازوهای اجرایی محلی به نام «مراکز رشد و کارآفرینی» (انکوباتور)، «شتاب‌دهنده‌ها» و یا «مراکز رشد کسب‌وکارهای روستایی» استفاده می‌شود.

لذا بهتر آن است که برخی از گروه‏های جهادی با محوریت سازمان بسیج سازندگی به نهادهایی در سطح محل بدل شوند که از مزایای مراکز رشد و شتاب‌دهنده‌های کسب‌وکار بهره‌مند باشند و به مانند رویکرد نهاد جهاد سازندگی، از ظرفیت عظیم انگیزه‌های الهی در شکل دادن به جهش تولید و اشتغال در مناطق مذکور بهره گیرند و بتوانند با کسب مهارت‏ها و تخصص‏های لازم در توسعه کسب‏ وکارهای روستایی و عشایری، جامعه محلی، کارآفرینان، سرمایه‏گذاران و فعالان کسب‏وکارها را برای رسیدن به درآمد و معیشت پایدار هدایت و حمایت کنند. با توجه به اهمیت بیش‌ازپیش بُعد اقتصادی در توسعه روستایی و همچنین لازمه برخورداری از روحیه و انگیزه کار جهادی در پیشرفت اقتصادی روستاها، می‌توان نهادهای محلی مورد نظر را «مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری» نامید. در این راستا پیشنهاد می‏شود عنوان، متولی اجرا و حتی اهداف طرح (که در اینجا مشخص نشده است) با اصلاحاتی همراه شود. بدین صورت که عنوان طرح به «کمک به راه ‏اندازی مراکز غیردولتی جهاد اقتصادی روستایی (هر استان یک مرکز) با همکاری گروه‌های جهادی به‏ منظور توانمندسازی جمعیت روستایی و عشایری در مدیریت کسب‌وکار و توسعه کارآفرینی دانش‌بنیان» تغییر پیدا کند. همچنین در این راستا ضرورت دارد هماهنگی مناسبی بین وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم و سازمان بسیج مستضعفین (سازمان بسیج سازندگی) برقرار باشد. بدین منظور پیشنهاد می‏شود ابتدا با محوریت وزارت جهاد کشاورزی و سازمان بسیج مستضعفان و همکاری دستگاه‏های مذکور به‌همراه معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام خمینی (ره) و بنیاد مستضعفان شیوه‏ نامه راه‏اندازی و فعالیت مراکز جهاد اقتصادی روستایی مشتمل بر شرح وظایف تفصیلی، صلاحیت‌های عمومی و تخصصی اشخاص؛ سازوکارهای اعتمادسازی در جامعه محلی؛ سازوکار افزایش اثربخشی طرح‏های محرومیت ‏زدایی از طریق مراکز جهاد اقتصاد روستایی و تعهدات و سقف‏ بهای خدمات مشاوره‏ای تدوین و ابلاغ شود، سپس اهداف کمّی و نتیجه‏ گرا برای نحوه هزینه ‏کرد اعتبار مورد نظر تعیین شود.

به‌طورکلی می‌توان گفت تبدیل نزدیک به 2.462 میلیارد تومان از ماهیت متفرقه به ماهیت بودجه عمومی دستگاه‌ها، امر مثبتی تلقی می‌شود، ولی نباید از ذهن دور داشت که در لایحه بودجه سال 1403 حدود 2.286 میلیارد تومان نیز از مجموع اعتبارات متفرقه مربوط به مدیریت و توسعه روستایی و عشایری کم شده است. بیشترین میزان اعتبار حذف‌شده مربوط به طرح «سازمان امور عشایر ایران- اعتبارات موضوع آبرسانی به عشایر از محل افزایش انتشار اوراق مالی» است که در قانون بودجه سال 1402، دو هزار میلیارد تومان را به‌خود اختصاص داده است. با وجود اینکه چندان نمی‌توان به تحقق اعتبارات متفرقه امید داشت، ولی حذف طرح مذکور بدون پیش‌بینی ردیف اعتباری جایگزین در سایر جداول، به تضعیف سهم جامعه عشایری کشور از بودجه می‌انجامد. به‌ویژه اینکه مناطق عشایرنشین در تأمین آب شرب سالم و پایدار در مضیقه هستند.

مضاف بر موارد فوق، در لایحه بودجه سال 1403 دو طرح با عنوان «سازمان برنامه‌وبودجه کشور- آموزش و گسترش فعالیت‌های آموزشی و فرهنگی (سندنگاری جامعه عشایری)» و «کمک به اتحادیه مرکزی فرش دستباف روستایی ایران» که در قانون بودجه سال جاری در مجموع شامل 119.500 میلیون ریال اعتبار هستند نیز حذف شده است که تأثیر چندانی در تغییر سرجمع اعتبارات هزینه‌ای نمی‌تواند داشته باشد. در احکام بودجه سال 1403، حکم مربوط به ممنوعیت اخذ هرگونه تعرفه و عوارض صادراتی و الزام به پیمان‌سپاری ارزی درخصوص صادرات صنایع دستی – که فرش دستبافت نیز جزو آن است – به‌جز میزان ارزش مواد اولیه مصرف‌شده در آن، (موضوع بند «ک» تبصره «۹» قانون بودجه سال ۱۴۰۲) نیز حذف شده و طرح مشخص دیگری در زمینه فرش دستبافت به‌ویژه فرش دستبافت روستایی پیش‌بینی نشده است. لذا معلوم نیست صنعت فرش دستباف با چه سرنوشتی مواجه خواهد شد؟ صنعتی که روزگاری به‌ویژه در روستاها و شهرهای کوچک افراد زیادی در آن اشتغال داشتند و یکی از اصلی‌ترین منابع تأمین نیازهای ارزی کشور به حساب می‌آمد، ولی به‌تدریج با وضع سیاست‌های ناصحیح داخلی و البته اعمال تحریم‌های ظالمانه، رونق خود را از دست داد. هرچند در حال حاضر جمعیت کثیری در مناطق روستایی، عشایری و شهری در این زمینه فعالیت دارند و از طریق آن گذران زندگی می‌کنند. شایان ذکر است، ممنوعیت اخذ تعرفه، عوارض و پیمان‌سپاری ارزی در صادرات فرش دستبافت و تأثیر آن بر رشد و پیشرفت صنعت فرش دستبافت مخالفان و موافقان عدیده‌ای دارد که علی‌رغم اقداماتی در این زمینه، به‌موقع و به شکل کامل اجرایی نشد.

جدول 4. اعتبارات متفرقه (جداول کلان - جدول شماره 9) در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5]  (میلیون ریال)

3-3. اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

یکی از دستگاه‌هایی که از دوران انقلاب اسلامی عمدتاً در امر مسکن محرومان عهده‌دار وظایفی شد، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است. براساس اساسنامه این بنیاد که در مورخ 1366/09/17 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، «مطالعه و بررسی در زمینه تشخیص و تعیین نیازمندی‌های مسکن محرومان اعم از روستایی و شهری و فراهم آوردن موجبات اجرای آن با ‌مشارکت، همکاری و خودیاری مردم و دستگاه‌های مختلف» (ماده (۲))؛ «تهیه طرح مجتمع‌های زیستی و واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت و اجرای آنها به‌طور مستقیم یا با مشارکت مردم با همکاری و هماهنگی‌ دستگاه‌های ذی‌ربط در روستا و شهر» (ماده (۳))؛ «نظارت بر پرداخت و مصرف وام‌های قرض‌الحسنه مسکن روستایی و ارزان‌قیمت شهری که از محل منابع مالی و سیستم بانکی کشور‌ تأمین می‌شود» (ماده (۶))؛ «تهیه طرح‌های هادی و اصلاح معابر در روستاها، با هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط و اجرای آن با مشارکت مردم از محل اعتبارات مصوب ‌واگذاری دولت» (ماده (۶)) و «تهیه و ارائه طرح‌های لازم برای بازسازی و نوسازی مناطق مسکونی روستایی آسیب‌دیده در اثر جنگ، سیل، زلزله و سایر سوانح طبیعی و ‌اجرای آنها با مشارکت مردم و هماهنگی با سازمان‌ها و ارگان‌های ذی‌ربط» (ماده (۸))، ازجمله وظایف مرتبط با مناطق روستایی به‌شمار می‌رود که برعهده بنیاد مسکن انقلاب اسلامی گذارده شده است [8]، البته در برخی قوانین دائمی و قوانین برنامه‌های پنج‌ساله تکالیف مرتبط دیگری برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تعریف شده است.

در راستای اجرای وظایف مربوطه، همه‌ساله در بودجه‌های سنواتی، طرح‌هایی تعریف و اعتباراتی برای آن پیش‌بینی می‌شود. در اغلب موارد، پنج طرح با موضوعاتی همچون تهیه و اجرای طرح‌های هادی روستایی، مطالعه سطح‌بندی روستایی، مطالعه طرح‌های منظومه‌های روستایی، تهیه و اجرای طرح‌های بهسازی بافت باارزش روستایی، طرح جامع بهسازی مسکن روستایی، مطالعات جامع توسعه کالبدی روستاها و ایمن‌سازی روستاهای در معرض خطر حوادث طبیعی تعریف می‌شود.

مجموع اعتبارات پیش ‏بینی شده برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال 1403 که مرتبط با توسعه روستایی و عشایری بوده و تماماً ماهیت تملک‌دارایی سرمایه‌ای دارد، بالغ بر 17,482,900 میلیون ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1402 (50,281,000 میلیون ریال) به میزان 65/23 درصد با کاهش روبه‌رو شده است (جدول 5). بیشترین میزان کاهش اعتبار نیز مربوط به طرح «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» بوده که بیش از 75 درصد کاهش یافته است. میزان اعتبار طرح مذکور از 44,769 میلیارد ریال در قانون بودجه سال 1402 به 11,093/7 میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 1403 رسیده است. نکته‌ای که در این طرح اهمیت دارد این است که تا قبل از سال 1398، عنوان این طرح به‌صورت «اجرای طرح‌های هادی و مطالعه سطح‌بندی روستایی» بود تا اینکه در قانون بودجه سال 1398 کل کشور برای اولین بار عبارت «منظومه‌های روستایی» جایگزین عبارت «سطح‌بندی روستایی» شد.

منظومه روستایی یکی از سطوح سه‌گانه (1- حوزه، 2- مجموعه و 3- منظومه) سطح‌بندی محیط‌های روستایی است که از تجمع چند مجموعه روستایی شکل می‌گیرد و وسیع‌ترین قلمرو جغرافیایی برای عملکرد یکپارچه و پوشش خدماتی در محیط روستایی است که با مرکزیت حداقل یک کانون شهری و یا روستای بزرگ شکل گرفته است. جمعیت منظومه روستایی با توجه به شرایط مختلف بدون احتساب جمعیت شهری و مرکز منظومه بین 20 تا 40 هزار نفر است. عرصه‌های روستایی کشور در قالب نواحی طرح کالبدی ملی (85 ناحیه) حدوداً شامل 800 منظومه روستایی خواهد بود [9]. طرح‌هایی که در حال حاضر توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان «طرح‌های توسعه پایدار منظومه‌های روستایی» تهیه می‌شود، همان «طرح‌های ساماندهی فضا و سکونتگاه‌های روستایی» است که براساس مصوبات 1378/10/6 و 1379/11/17 شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران باید مشترکاً توسط وزارت جهاد کشاورزی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه می‌شد؛ ولی شورای‌عالی مذکور برخلاف رویکرد و مفاد مصوبات پیشین، در مصوبه مورخ 1394/09/17 با عنوان «شرح خدمات طرح‌های هادی روستایی و منظومه‌های روستایی» تهیه شرح خدمات منظومه‌های روستایی را به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار کرد [10]. ازاین‌رو بنیاد مسکن از سال 1394 به‌صورت پایلوت و بدون تصویب شرح خدمات در شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، شروع به تهیه طرح‌های منظومه روستایی کرده که با انتقادهایی همراه بوده است. لذا عملکرد بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در تهیه و اجرای طرح‌های مذکور در گزارش مستقلی با عنوان «تحلیل و ارزیابی طرح‏های توسعه پایدار منظومه‌های روستایی» به شماره مسلسل 18948 مورد واکاوی گرفته است.

فاصله گرفتن از اصول تخصص‌گرایی، یکپارچگی و دید همه‌جانبه؛ واگذاری تهیه اغلب طرح‌ها به مهندسین مشاور با رسته‌های شهرسازی و برنامه‌ریزی فضایی؛ شرح خدمات گسترده و طولانی شدن فرایند تدوین این طرح‌ها و انعطاف‌پذیری پایین برخی طرح‌ها با تغییر و تحولات محیطی در طول زمان، ازجمله ایرادهایی است که بنا به یافته‌های گزارش فوق‌الاشاره به طرح‌های منظومه‌های روستایی تهیه‌شده توسط بنیاد مسکن وارد شده است. ضمن اینکه نهاد مذکور، طبق اساسنامه و مأموریت خود، پشتوانه قانونی و ظرفیت تخصصی کافی برای تهیه و اجرای انفرادی این طرح‌ها را ندارد [11]. چراکه بخش اساسی منظومه‌ها باید ریل‌گذاری پیشرفت اقتصادی- اجتماعی روستاها باشد و بنیاد مسکن قابلیت و ماموریت قانونی در زمینه اقتصاد روستا ندارد.

از طرفی در برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در راستای قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و به‌منظور رفع موازی‌کاری‌ها در تدبیر امور توسعه روستایی، در جزء «1» بند «الف« ماده (51) مصوب شده است که از طریق ادغام سازمان امور عشایر ایران با دیگر واحدهای اداری مرتبط در وزارتخانه جهاد کشاورزی، سازمان مستقلی با عنوان «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» ذیل وزارت جهاد کشاورزی تشکیل شود [12]. قاعدتاً با تشکیل این سازمان تخصصی که اقدامات اولیه آن در شرف انجام است، هرگونه برنامه‌ریزی برای امور روستایی و عشایری ازجمله تهیه و اجرای طرح‌های منظومه‌های روستایی باید توسط این سازمان انجام شود.

بنابراین شایسته است تا زمان تعیین تکلیف متولی و نحوه تهیه طرح‌های منظومه‌های روستایی، اعتباری از این جهت برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در نظر گرفته نشود. لذا عبارت «مطالعه منظومه‌های روستایی» باید از عنوان طرح موردبحث حذف شود و یا اینکه مطابق با مقررات مربوطه انجام آن پیش ‏بینی شود.

همچنین با توجه به اینکه در حال حاضر تقریباً برای همه روستاهای بالای بیست خانوار، طرح هادی تهیه شده است، از این بابت کمبودی احساس نمی‌شود، ولی خیلی از روستاهای کشور هستند که با وجود گذشت دوره 10‌ساله از زمان تهیه طرح هادی آنها، هنوز مورد بازنگری قرار نگرفته است. موضوعی که چندین بار در جلسات کمیسیون‌های عمران و کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست نیز مورد مطالبه نمایندگان محترم بوده است. عدم بازنگری به‌موقع طرح‌های هادی روستایی در تشدید پدیده تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی و گسترش نافرم محدوده روستاها تأثیر بسزایی داشته است. لذا بهتر است در عنوان طرح مورد نظر واژه «بازنگری» نیز اضافه شود. با این تفاسیر پیشنهاد می‌شود عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» به «تهیه، اجرا و بازنگری طرح‌های هادی روستایی» اصلاح شود. به‌طورکلی، وضعیت اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در حوزه عمران روستایی به‌شرح جدول زیر است.

جدول 5. اعتبارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال 1403و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5]   (میلیون ریال)

3-4. تطابق لایحه بودجه سال 1403 با تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت

برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت که بعد از دو مرحله اصلاح ایرادهای شورای محترم نگهبان، در حال نهایی شدن و ابلاغ است، نسبت به قوانین برنامه‏های پنج‌ساله توسعه قبلی تکالیف به‏نسبت کمتری در حوزه توسعه روستایی و عشایری دارد. برخی از این تکالیف از نوع احکام دائمی است و ماهیت بودجه‏ای ندارد. ازجمله تکالیفی که پیاده‏سازی آنها نیازمند پیش‏بینی ردیف بودجه‏ای است می‏توان به توسعه روستاهای ساحلی، تبدیل سازمان امور عشایر ایران به سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری، بازنگری در طرح‏های هادی و بهسازی روستاها، بهسازی و نوسازی سالیانه حداقل دویست هزار واحد مسکونی روستایی، فراهم‏سازی دسترسی پرسرعت 100 درصد روستاهای بالای بیست خانوار و توسعه مدارس روستا مرکزی و عشایری اشاره داشت. همچنین شایان ذکر است در جداول ذیل برخی از مواد برنامه هفتم، هدف‌گذاری‌های کمی انجام شده است که برخی از آنها مستقیماً به حوزه توسعه روستایی و عشایری برمی‌گردد. ازجمله اهداف کمّی که می‌تواند به حوزه توسعه روستایی و عشایری مرتبط باشد، موارد زیر حائز اهمیت است:

• براساس جدول ذیل ماده (30) مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، شاخص ضریب جینی در کل کشور به 0/35 و شاخص فقر مطلق – که از آن به‌عنوان فقر درآمدی یاد می‌شود - به صفر و شاخص ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی به 76 درصد برسد. همچنین نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3 برسد. براساس آمار مرکز آمار ایران در سال 1401، این نسبت حدود 10/7 بوده است؛
• در جدول ذیل ماده (49)، احداث یک میلیون واحد مسکونی روستایی تا پایان برنامه (سالیانه 250 هزار) توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، هدف‌گذاری شده است؛
• براساس جدول ذیل ماده (64)، مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، 100 درصد روستاهای بالای بیست خانوار به شبکه ملی اطلاعات متصل شوند؛
• در جدول ذیل ماده (74)، در اجرای بند «۱۳» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم پیش‌بینی شده است تا پایان برنامه هر روستا و محله، یک امام جماعت داشته باشد؛

به‌طورکلی بررسی پیوست‏های لایحه بودجه سال 1403 نشان داد بیشتر تکالیف یادشده، یا فاقد اعتبار و یا فاقد اعتبار شفاف هستند (جدول 6). یکی از تکالیفی که در صورت اجرا شدن، می‏تواند اهمیت بسزایی در امر توسعه روستایی و عشایری داشته باشد، جزء «1» بند «الف» ماده (51) برنامه هفتم پیشرفت است که به تعیین تکلیف متولی توسعه روستایی اشاره دارد. براساس این تکلیف، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است «سازمان امور عشایر ایران» را با ادغام سایر واحدهای اداری مرتبط به «سازمان پیشرفت و آبادانی روستایی و امور عشایری» تبدیل کند. همچنین مطابق با جزء «2» از همین بند، مقرر شده است که کلیه وظایف مربوط به امور توسعه روستایی از دیگر واحدهای تابعه وزارت جهاد کشاورزی به سازمان جدید انتقال پیدا کند. اهمیت اجرای تکلیف یادشده از آنجایی مضاعف می‏شود که بیش از دو دهه است که پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی سابق در وزارت کشاورزی و تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، برخلاف قانون، از طریق صدور بخشنامه‏ ها و دستورالعمل‏ های موازی، ناهماهنگی در تدبیر امور توسعه روستایی به ‏شدت افزایش پیدا کرده است؛ به‌نحوی‌که در حال حاضر حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری در تصمیم‌گیری در امر توسعه روستایی نقش‌آفرینی دارند؛ بدون اینکه بین آنها تعامل و هماهنگی مناسبی وجود داشته باشد و براساس چشم‌انداز مشخص تصمیمات اخذ شوند. مدیریت جزیره‌ای و پراکندگی تدبیر امور توسعه روستایی بین دستگاه‌های مختلف با کمترین هماهنگی لازم‌الاجرا و به‌طورکلی فقدان متولی واحد تخصصی برای برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، راهبری و پیگیری امور مناطق روستایی، نشان از آشفتگی و نابسامانی نظام سیاستگذاری توسعه روستایی دارد. این موضوع، نقش قابل‌توجهی در کاهش کارایی و اثربخشی برنامه‌ها و اقدامات انجام‌شده به‌ویژه در زمینه اشتغال روستایی و درنتیجه عدم پیشرفت و آبادانی متوازن، یکپارچه و مورد انتظار مناطق روستایی داشته است. نمونه این موضوع، عدم موفقیت مناسب اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب سال 1396 است که با وجود صرف معادل ریالی حدود 1/5 میلیارد دلار از صندوق توسعه ملی به‌اضافه آورده بانک‌ها و مؤسسات عامل به همین میزان، کماکان نرخ فقر و بیکاری و محرومیت در نواحی روستایی و عشایری بالا و فرصت‏های شغلی پایدار به شکل فراگیر در کشور توسعه نیافته است و کماکان بسیاری از قابلیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی متنوع روستاها و عشایر به شکوفایی نرسیده‌اند. در راستای رفع معضل نابسامانی و ایجاد تمرکز و یکپارچگی در نظام سیاستگذاری و مدیریت توسعه روستایی و همچنین ایجاد تحول در پیشرفت روستاها و تشویق مهاجرت معکوس (از شهر به روستا)، بند موردبحث در برنامه هفتم پیشرفت به تصویب رسید؛ هرچند نقدهایی به نحوه نگارش و سازمان محوری مربوطه وارد است.

با وجود چنینی اهمیتی، بررسی لایحه بودجه سال 1403 نشان داد که ردیفی در این زمینه پیش ‏بینی نشده و این موضوع بالتبع ممکن است اجرای تکلیف مزبور را با مشکل و تأخیر مواجه سازد. این درحالی است برآوردهای سازمان ملل متحد از وضعیت رشد جمعیت ایران در بازه زمانی 2050-2018 نشان می‌دهد، در صورت تداوم روند کنونی مهاجرت‌های روستا-شهری، سهم جمعیت مناطق روستایی در سال 2050 میلادی (1429 شمسی) به حدود 16 درصد خواهد رسید. لذا روا نیست بیش از این در متمرکزسازی و یکپارچگی تصمیم‌گیری‌ها در امور مناطق روستایی و عشایری، تأخیر صورت گیرد.

از طرفی، درست است که سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایر از ادغام واحدهای تابعه مرتبط وزارت جهاد کشاورزی با محوریت سازمان امور عشایری تشکیل خواهد شد، ولی منطقی نیست از بودجه‌های جاری این دستگاه‌ها برای تشکیل سازمان مذکور استفاده شود. چراکه هرکدام از این دستگاه‌ها در حال حاضر وظایف و مأموریت‌هایی برعهده دارند و انتقال اعتبارات مربوطه به امر تشکیل سازمان یادشده قطعاً منجر به اختلال در اجرای تعهدات دستگاه‌های مربوطه در قبال ذی‌نفعان می‌شود و نارضایتی مردم را به ‌دنبال خواهد داشت. همچنین برای تحقق اهدافی که قانونگذار برای تشکیل این سازمان متصور شده است، به‌ویژه بسترسازی جهت شکوفایی و پیشرفت عدالت‏محور و متوازن روستاها، جهت‌گیری جدید و پوست‌اندازی در ساختار، اهداف، وظایف و توانمندسازی نیروی انسانی مربوطه ضرورت دارد. برای نمونه یکی از ضعف‌های جدی اغلب ساختارهای موجود در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری، نبود نظام پایش و ارزشیابی مناسب است. نظامی که به‌طور واقعی زمینه‌ساز برنامه‌ریزی غیرمتمرکز و مشارکتی باشد. در برخی از کشورها ازجمله کانادا برای این موضوع مقوله «لنز روستایی» را پیش‌بینی کرده‌اند که اقدامات و برنامه‌های دستگاه‌ها برای روستاها را قبل و بعد از اجرا از دید جامعه روستایی مورد ارزیابی قرار می‌دهد. به‌عبارتی نیاز است یک دیده‌بان ملی روستایی در بدنه سازمانی که می‌خواهد تأسیس شود، شکل گیرد تا کارایی و اثربخشی برنامه‌ها و اعتبارات بهبود پیدا کند. برای این موضوع قطعاً اعتباراتی لازم است که باید در بودجه سال 1403 پیش‌بینی شود.

مضاف بر این، در صورت تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری، نیاز است علاوه‌بر نیروی انسانی دستگاه‌های ادغام‌شده، افرادی متخصص و صاحب دانش و تجربه جدیدی به بدنه سازمان اضافه شود تا برنامه‌ریزی‌ها و تصمیم‌گیری‌ها تخصصی‌تر صورت گیرد. این موضوع نیز اعتباراتی لازم دارد که باید در بودجه سال آتی مدنظر قرار گیرد.

جدول 6. میزان عملیاتی شدن تکالیف برنامه هفتم پیشرفت در لایحه بودجه سال 1403 [4] و [12]

مآخذ: برنامه هفتم پیشرفت و لایحه بودجه سال 1403.

4. جمع بندی

لایحه بودجه سال 1403 کل کشور برخلاف روال سال‏های گذشته و در راستای اجرای بند «ب» ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی اصلاحی ۱401/۱۰/۱۴، در دو بخش اول (احکام و تبصره ‏ها) و دوم (پیوست‏ها) توسط دولت تنظیم و جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. بخش اول بودجه سال آتی پس از تأیید شورای نگهبان، در 27 اسفندماه سال 1402 ابلاغ شد. بخش دوم لایحه در شروع دهه سوم فروردین‌ماه به مجلس ارسال شد و گزارش حاضر به تحلیل بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری و نسبت آن با قانون بودجه سال 1402 و برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت پرداخته است. بررسی ‏ها حاکی از آن است که به ‏رغم برخی اصلاحات در ساختار بودجه ‏ریزی به‏ ویژه تمرکز بر احکام بودجه ‏ای و عدم پرداختن به احکام با ماهیت دائمی و برنامه‏ای، کمافی ‏السابق اعتبارات مربوط به امور توسعه روستایی و عشایری از شفافیت کافی برخوردار نیست و در عنوان برخی از طرح‏ها واژگان روستایی و شهری در کنارهم آورده شده است، بدون اینکه سهم هرکدام حتی‏ الامکان به‏ طور دقیق مشخص باشد. این موضوع علاوه ‏بر اینکه سبب شده اعتبارات این‌گونه طرح‏ها در ارزیابی بودجه توسعه روستایی و عشایری در گزارش حاضر از محاسبات خارج شود، قطعاً دست مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای نظارتی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‏ها و میزان تحقق اهداف را می ‏بندد و درنتیجه امکان انحراف منابع و مصارف و اجحاف در حق جامعه روستایی و عشایری را فراهم می‏سازد. در مجموع، 27 طرح بین مناطق شهری و روستایی مشترک بوده و به ‏دلیل عدم شفافیت و مشخص نبودن سهم روستاها، در سرجمع اعتبارات توسعه روستایی و عشایری محاسبه نشدند.

به ‏طورکلی بررسی پیوست‏های لایحه بودجه سال 1403 نشان می‏دهد که حدود 28 طرح مشخصاً اعتباراتی در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری داشته ‏اند و مجموع اعتبارات آنها به 16.267 میلیارد تومان می‏رسد. این درحالی است که در قانون بودجه سال 1402 مجموع اعتبارات قابل احصا از 34 طرح مربوطه حدود 21.417 میلیارد تومان است و این بدین معناست که اعتبارات توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال 1402 به میزان 24/04 درصد کاهش پیدا کرده است. این میزان کاهش با توجه به پیش‌بینی تداوم روند نرخ تورم حدوداً 40 درصدی سال 1402 برای سال جاری، جای تعجب دارد و قاعدتاً نمی‌توان به حل مشکلات و کمبودهای مناطق روستایی و عشایری امید زیادی داشت. علاوه‏بر این سهم اعتبارات توسعه روستایی و عشایری از کل مصارف بودجه عمومی دولت، با حدود 39 درصد کاهش از 0/95 درصد در بودجه سال 1402 به 0/58 درصد در بودجه سال 1403 رسیده است. این سهم در برابر سهم حدوداً 20 درصدی جمعیت روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور منطقی و عادلانه به‌نظر نمی‏رسد. به‏ ویژه اینکه براساس جدول شماره (6) ماده (30) برنامه هفتم پیشرفت، مقرر شده است تا پایان برنامه هفتم، نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3 و همچنین فقر مطلق به صفر برسد.

مضاف بر این از نظر ترکیب اعتبارات بدین گونه است که 67/25 درصد اعتبارات قابل احصا از نوع هزینه ‏ای و 32/75 درصد آن از نوع تملک‌دارایی سرمایه ‏ای است. اعتبارات هزینه‏ ای و تملک‌دارایی سرمایه ‏ای نسبت به قانون بودجه سال 1402 به‌ترتیب با 16 درصد افزایش و 34/97 درصد کاهش مواجه شده ‏اند.

نکته مهم دیگر در ارتباط با اعتبارات امور روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403 این است که فقط 4/37 درصد اعتبارات به امر اشتغال اختصاص پیدا کرده و امور فیزیکی – کالبدی نزدیک به نیمی از اعتبارات (48/7 درصد) را به‌خود اختصاص داده ‏اند. موضوعی که کمابیش در اغلب بودجه‌های سنواتی مصداق دارد. علاوه‌بر این، اعتباراتی که برای توسعه اشتغال پیش‌بینی می‌شود بیشتر رویکرد تسهیلات‌محوری دارد. به‌نظر می‌رسد اعتقاد بر این است که با اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت به متقاضیان و فعالان کسب‌وکار در روستاها و مناطق عشایری، می‌توان تحول شگرفی در اشتغال و کارآفرینی مناطق مذکور ایجاد کرد. درحالی‌که حلقه مفقوده اشتغال دانش ‏بنیان و مولد در کشور خاصه مناطق روستایی و عشایری، فقدان مراکزی مجرب، متخصص و متعهد برای هدایت و حمایت جوانان، کارآفرینان، صاحبان ایده و سرمایه‏ گذاران برای راه‌اندازی و توسعه کسب‌وکار دانش‌بنیان و پایدار است. بسیاری از روستاییان و جامعه عشایری کشور علاوه‌بر نداشتن منابع مالی مورد نیاز، به‏ دلیل مشکلاتی مانند عدم آگاهی کافی از اصول سرمایه‏ گذاری و مدیریت کسب‌وکار، عدم آشنایی به روش‏های بازاریابی یا دسترسی محدود به بازارها، نتوانسته ‏اند ظرفیت‏های اقتصادی محلی را شکوفا سازند.

بنابراین وقتی صحبت از برنامه ‏ریزی برای پیشرفت اقتصادی روستاها و مناطق عشایری می‌شود، منظور این است که در قالب یک برنامه، طرح‏هایی برای توانمندسازی جوانان در راه‏ اندازی و توسعه کسب ‏وکار، شناسایی ظرفیت‌ها و مزیت‏های بالقوه و بالفعل اقتصادی، تأمین مالی مناسب و مکفی، تقویت زنجیره ‏ها و مواردی از این دست که گلوگاه‌های اصلی در شکوفایی اقتصاد دانش ‏بنیان مناطق روستایی و عشایری هستند، تعبیه شود، البته با توجه به شرایط و محدودیت‏های مناطق روستایی و عشایری، صرف پیش‏ بینی این طرح‏ها نمی‏تواند تحول عظیمی در اقتصاد روستاها ایجاد کند؛ بلکه نیاز به مراکز غیردولتی متشکل از جوانان و دانش‏ آموختگان صاحب صلاحیت، دغدغه‌مند، علاقه‌مند و آشنا به علوم و فنون فضای کسب‏ وکار و بعضاً ابزارهای تأمین مالی مناسب، در سطح محلی است که ضمن بهره‌مندی از مزایای مراکز رشد و شتاب‌دهنده‌های کسب‌وکار، به مانند رویکرد نهاد جهاد سازندگی، از ظرفیت عظیم انگیزه‌های الهی در شکل دادن به جهش تولید و اشتغال در مناطق مذکور بهره گیرند و جوانان، کارآفرینان، صاحبان ایده و سرمایه ‏گذاران را به سمت ایجاد کسب‏وکارها و معیشت پایدار هدایت و حمایت کنند. چه‏ بسا با راه‏ اندازی چنین مراکزی که می‌توان عنوان «مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری» را بر آنها نهاد، بخشی از دغدغه نظام حکمرانی برای رفع معضلات حادی مانند بیکاری و فقر مرتفع شود و مسیر تحقق شعار امسال «جهش تولید با مشارکت مردمی» هموار شود، البته ضرورت دارد دولت در تأمین هزینه ‏های استقرار مراکز مذکور که تعهداتی را بپذیرد.

عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به‌ویژه «ادغام سازمان امور عشایری ایران با واحدهای تابعه مربوط در وزارت جهاد کشاورزی و تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» (بند «الف» ماده (51)) ضعف دیگر لایحه بودجه سال 1403 کل کشور است که نشان می‌دهد حداقل در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری، بودجه‌ سال آتی تناسب کافی با تکالیف و اهداف برنامه پنج‌ساله هفتم ندارد. بنابراین به‏ طورکلی می‌توان گفت عناوین طرح‏ها و میزان اعتبارات قابل احصای مدیریت و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه سال 1403، رافع چالش‏ها و اولویت‏های مناطق مذکور نخواهد بود. همچنین به‏ نظر نمی‏رسد با چنین بودجه ‏ریزی برای مناطق روستایی و عشایری اهداف متصوره در برنامه هفتم به‏ طور کامل و مناسب محقق شود.

5. پیشنهادها

با توجه به محدودیت‏ هایی که برای ایجاد تغییرات در جداول بودجه وجود دارد، به ‏ویژه اینکه نمی‏توان در سرجمع بودجه تغییرات زیادی به وجود آورد، پیشنهادهای زیر برای اصلاح برخی طرح‏ها قابل طرح است:

1. عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» با شماره طبقه ‏بندی «1502017001» به «بازنگری و اجرای طرح‌های هادی روستایی» تغییر پیدا کند؛ در صورت عدم حذف عبارت «منظومه‌های روستایی» از عنوان طرح، ضرورت دارد که این طرح‌ها با نظارت سازمان برنامه‌وبودجه و طبق مقررات مربوطه با همکاری مشترک بنیاد مسکن و وزارت جهاد کشاورزی تهیه و اجرا شود.
2. عنوان طرح «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‏های جهادی» به «کمک به راه ‏اندازی مراکز غیردولتی جهاد اقتصادی روستایی (هر استان یک مرکز) با همکاری گروه‌های جهادی به‏ منظور توانمندسازی جمعیت روستایی و عشایری در مدیریت کسب‌وکار و توسعه کارآفرینی دانش‌بنیان» تغییر پیدا کند؛
3. در جدول شماره (7) با عنوان اعتبارات دستگاه‏های اجرایی ذیل دستگاه‌های سیاستگذار، ذیل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی ردیفی تحت عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری (موضوع جزء «۱» بند «الف» ماده (51) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت)» ایجاد و 10 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‌های جهاد» به شماره طبقه ‏بندی «7-550000» را به ردیف جدید اختصاص دهد؛
4. در جدول شماره (12) که به جزئیات طرح‏های موضوع بند «ب» تبصره «۱۳» قانون بودجه سال 1403 پرداخته است، ردیفی با عنوان «ترویج و توسعه فعالیت‌های فرهنگی و قرآن‌آموزی در روستاها با اولویت روستاها و مناطق عشایری مرزی» ذیل طرح‏های مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ایجاد و پنج درصد از اعتبارات مربوط به طرح «کمک به گروه‌های جهادی (معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور معاون اول رئیس‌جمهور)» به طرح مذکور اختصاص پیدا کند.

پیوست‏ها

جدول 7. اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل دستگاه‌های سیاستگذار (پیوست جداول کلان - جدول شماره 7) در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5](میلیارد ریال)

جدول 8. اعتبارات ردیف‌های متفرقه منتقل‌شده به جدول شماره (7) دستگاه‌های اجرایی (پیوست جداول کلان - جدول شماره 7-1) در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5]  (میلیون ریال)

جدول 9. اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای (پیوست یک) در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5]        (میلیون ریال)

جدول 10. بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت برحسب برنامه و فعالیت (پیوست سه) در لایحه بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1402 [4] و [5]       (میلیون ریال)

یادداشت‌ها

یادداشت‏های جدول (3)

گروه‏های 14گانه جدول (3) و شکل (2) برآمده از مجموع اعتبارات ردیف‏های جداول مربوطه است که در ادامه اجزای تشکیل‏ دهنده هریک از بخش‏های 14گانه تشریح می‏شود.

1. بخش آب و فاضلاب دربرگیرنده اعتبارات ردیف‌های: 1- «انتقال آب از سد دیورش به 5 شهر و 28 روستا (صرفاً اعتبار مربوط به آبرسانی به 28 روستا لحاظ شده است) به شماره طبقه‌بندی «1307002309»، 2- «انتقال آب به منطقه تاسوکی و عشایر حاشیه هامون» به شماره طبقه‌بندی «1307003013»، 3- «ایجاد تأسیسات فاضلاب روستاهای دارای اولویت» به شماره طبقه‌بندی «1503002008»، 4- «طرح جلوگیری از آلودگی منابع تأمین‌کننده تأمین آب شرب تهران از طریق دفع بهداشتی فاضلاب روستاهای استان تهران» به شماره طبقه‌بندی «1503002215»، 5- «طرح جلوگیری از آلودگی منابع تأمین‌کننده تأمین آب شرب تهران از طریق دفع بهداشتی فاضلاب روستاهای استان البرز» به شماره طبقه‌بندی «1503002215»، 6- «طرح آبرسانی به تک روستاها و تکمیل مجتمع‌های آبرسانی اولویت‌دار روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1503003006» از جدول 9، 6- «جبران زیان عملیات آب و فاضلاب روستایی سراسر کشور» به شماره طبقه‌بندی «520002» از جدول 4 و 7- «27/5 درصد از مجموع اعتبارات آب روستایی و عشایری، راه روستایی و عشایری، احیای قنوات و اجرای طرح‌های هادی روستایی» به شماره طبقه‌بندی «750089» از جدول 8 است.
2. بخش بیمه اجتماعی فقط شامل اعتبار ردیف «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر» از جدول 7 است.
3. بخش توسعه کالبدی- زیربنایی شامل ردیف‌های: 1- «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‏های روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017001»، 2- «طرح بهسازی بافت باارزش روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1502017002»، 3- «ایمن‌سازی 30 % روستاهای در معرض خطر حوادث (موضوع جزء «8» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه)» به شماره طبقه‌بندی «1502017006» از جدول 9 و 4- اعتبار مربوط به طرح هادی روستایی (17/5 درصد) در ردیف «آب روستایی و عشایری، راه روستایی و عشایری، احیای قنوات و اجرای طرح‌های هادی روستایی» به شماره طبقه‌بندی «750089»، 5- 50 درصد از اعتبارات ردیف «معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور (دبیرخانه شورای‌عالی جهاد سازندگی)-کمک به اقتصاد روستا از طریق توسعه زیربناهای روستایی و کمک‌های فنی و اعتباری به توسعه اشتغال روستایی و مشارکت با خیرین و بنگاه‌های اقتصادی از محل مسئولیت‌های اجتماعی» به شماره طبقه‌بندی «750001» از جدول 8 و 6- 50 درصد اعتبارات ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‌های جهادی» به شماره طبقه‌بندی «550007» از جدول 4 است.
4. بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات شامل اعتبارات ردیف‏های: 1- «طرح ایجاد و توسعه متوازن منطقه‌ای خدمات بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات» به شماره طبقه‌بندی «730111» از جدول 9 و 2- «وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات-توسعه کسب‌وکارهای خرید و فروش اینترنتی در نقاط روستایی توسط شرکت پست ج.ا.ا» به شماره طبقه‌بندی «730116» از جدول 8 است.
5. بخش آموزش‌وپرورش شامل مجموع اعتبارات ردیف‏های: 1- «تجهیز مدارس عشایری - وزارت آموزش‌وپرورش» به شماره طبقه‌بندی «1801001001» از جدول 9 و 2- ردیف «وزارت آموزش‌وپرورش-توسعه عدالت آموزشی، نوسازی و مقاوم‏ سازی و خرید تجهیزات برای مدارس روستایی - موضوع وصول مالیات بنگاه‏های اقتصادی زیرمجموعه نیروهای مسلح و ستاد اجرایی فرمان امام (ره)- ماده (78) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» به شماره طبقه بندی «730070» از جدول 8 است.
6. بخش اشتغال و اقتصاد شامل: 1- 50 درصد از اعتبارات ردیف «معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور (دبیرخانه شورای‌عالی جهاد سازندگی)- کمک به اقتصاد روستا از طریق توسعه زیربناهای روستایی و کمک‌های فنی و اعتباری به توسعه اشتغال روستایی و مشارکت با خیرین و بنگاه‌های اقتصادی از محل مسئولیت‌های اجتماعی» به شماره طبقه‌بندی «750001» از جدول 8 و 2- 50 درصد اعتبارات ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‌های جهادی» به شماره طبقه‌بندی «550007» از جدول 4 است.
7. بخش ساماندهی و اسکان عشایر فقط شامل اعتبار ردیف «عملیات اجرایی ساماندهی عشایر» به شماره طبقه‌بندی «1306068002» از جدول 9 است.
8. بخش سلامت و بهداشت شامل اعتبارات ردیف‏های: 1- «خرید آمبولانس برای مراکز بهداشتی-درمانی روستایی فاقد آمبولانس با اولویت مناطق محروم» به شماره طبقه‌بندی «1602001247» و 2- «احداث بیمارستان آموزشی جایگزین عشایر خرم‌آباد» به شماره طبقه‌بندی «1602001019» از جدول 9 است.
9. بخش راه شامل «27/5 درصد از مجموع اعتبارات آب روستایی و عشایری، راه روستایی و عشایری، احیای قنوات و اجرای طرح‌های هادی روستایی» به شماره طبقه‌بندی « 750089» از جدول 8 است.
10. بخش مسکن فقط شامل اعتبار ردیف «طرح جامع بهسازی مسکن روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1702001003» از جدول 9 است.
11. بخش محرومیت‌زدایی شامل اعتبار ردیف طرح شهید شهرکی (محرومیت‌زدایی مناطق محروم روستایی) به شماره طبقه‌بندی دستگاه اجرایی 111242» از جدول 7 است.
12. بخش ورزش فقط شامل اعتبار ردیف «طرح احداث و تجهیز زمین‏های ورزشی روستایی» به شماره طبقه‌بندی «1702001003» از جدول 9 است.
13. بخش فرهنگی – هنری شامل اعتبارات ردیف‌های: 1- «حمایت از فعالیت‌های فرهنگی، هنری و دینی در روستاها و مناطق عشایری» به شماره طبقه‌بندی «1703029019» و 2- «طرح امداد فرهنگی، بهبود و ارتقای دسترسی کودکان و نوجوانان مناطق محروم روستایی، عشایری و مرزی به فعالیت‌ها» به شماره طبقه‌بندی «1703029021» از جدول 10 است.
14. بخش تعمیرات و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات فقط شامل اعتبار ردیف «تعمیرات اساسی و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات - سازمان امور عشایر ایران» به شماره طبقه‌بندی «1306068001» از جدول 9 است.