تحلیل نظام مسائل کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری

نوع گزارش : گزارش های نظارتی

نویسنده

کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

قانون شهرداری مصوب سال 1334 (با الحاقات و اصلاحات بعدی) به‌عنوان مهم‌ترین قانون حاکم ‌بر عملیات ساختمانی و به‌طور خاص موضوع تخلفات ساختمانی بوده است. از هنگام تأسیس کمیسیون ذیل ماده (100) قانون، این نهاد شبه‌قضایی فراز و نشیب‌های فراوانی داشته و حتی در مقاطعی نیز موضوع رسیدگی به تخلفات ساختمانی به مراجع دیگری واگذار شده است. با توجه به آخرین اصلاحیه قانون، این کمیسیون به‌عنوان تنها مرجع ذی‌صلاح برای رسیدگی به تخلفات ساختمانی در کلیه شهرها و درواقع اهرم اجرایی شهرداری در امر نظارت بر ساخت‌و‌سازها و جلوگیری از احداث بناهای خلاف مقررات شهرسازی، فنی، بهداشتی و بدون پروانه است. با ‌توجه به گذشت بیش از نیم‌قرن از تصویب این ماده، به‌رغم بازبینی‌های مکرر و الحاق تبصره‌های ذیل ماده مذکور بر‌حسب مقتضیات زمانی و رفع چالش‌های جامعه به‌صورت مقطعی، همچنان با خلأهای جدی همچون عدم سازگاری تبصره‌های یاد شده با شرایط کنونی (اعم از پایین بودن قابلیت اجرایی، وجود ابهام و تفسیرپذیر بودن قانون، عدم تناسب با نوع و حجم ساخت‌و‌سازهای امروزی و در نظر نگرفتن ملاحظات توسعه شهری) مواجه بوده که درنهایت هدایت بازار ساخت‌و‌ساز کشور به‌سمت تخلفات ساختمانی و غیر‌مهندسی شدن ساخت‌و‌سازها توسط دلالان و افراد سودجو، ایجاد فساد و نقض قوانین و مقررات در حوزه شهرسازی و معماری، نارضایتی، تضییع حقوق عامه و بدبینی شهروندان، ایجاد تبعیض ناروا و تحقق نیافتن طرح‌های توسعه شهری را در‌برداشته، بنابراین تحلیل نظام مسائل کمیسیون‌های ذیل این قانون در راستای فراهم آوردن بستری برای اصلاح امری ضروری است.

گزیده سیاستی

بررسی های انجام شده در خصوص نظارت بر اجرای ماده (100) قانون شهرداری بیانگر آن است که: قانون موجود جنبه پیشگیری از تخلفات ساختمانی نداشته، با فقدان و یا ضعف قابلیت اجرا به خصوص احکام قلع بنا، وجود ابهام و تفسیرپذیر بودن، عدم تناسب با نوع و حجم ساخت وسازهای امروزی و تبعات جدی بر توسعه متوازن شهری مواجه است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 خلاصه مدیریتی

  • بیان‌/ شرح مسئله

با توجه به این موضوع که کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری با تصویب تبصره «1» ماده (100) در مورخ 1352/5/17 شکل قانونی به‌خود گرفت و پس از آن با فراز و نشیب‌های بسیاری ازجمله شبهه غیر‌شرعی بودن احکام آن از‌سوی شورای نگهبان برای اجرا، همچنین واگذاری رسیدگی‌ها به دادگاه‌های کیفری دو و کمیسیون تعزیرات حکومتی مواجه شد. گسترش شهرنشینی و به‌تبع آن ساخت‌و‌سازهای شکل‌گرفته این اقتضا را دارد که ماده (100) قانون شهرداری بازنگری و ابعاد مجهول و مبهم شیوه رسیدگی کمیسیون برطرف شود؛ به‌نحوی که یکی از اهداف گزارش حاضر نیز ارائه راهکارهای مناسب در راستای بر‌طرف کردن ابعاد ذکر شده است. این ابعاد مجهول و مبهم گسترده بوده و وجود برخی از این ابهامات موجب صدور آرای متعدد ازسوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده است. مواردی همچون تداخل صلاحیت کمیسیون با دیگر دستگاه‌های اجرایی، تردید در صلاحیت کمیسیون (مانند تبدیل یک واحد به دو واحد، ورود ساختمان‌های دارای تخلف به محدوده شهر، تغییر کاربردها غیر از تغییر کاربرد از «غیر‌تجاری» به کاربرد «تجاری»، اقدام به دیوارکشی صرف و ...)، امکان رسیدگی به اعتراضات شهرداری‌ها نسبت به آرای کمیسیون در محاکم قضایی، امکان واخواهی و اعاده دادرسی از آرا صادره، موارد امکان توقف عملیات اجرایی تخریب در مواردی مانند تخریب ثانویه و پرداخت جریمه و همچنین در موارد مصلحت‌سنجی‌های ناشی از عدم امکان اجرای عملی حکم تخریب مانند تشکیل کمیته تثبیت اعیانی‌ها ازجمله این موضوعات است.

 

  • نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

در طی سال‌های اخیر، سالیانه نزدیک به ۱۳۰۰۰ پرونده اعتراض به آرای کمیسیون‌های ماده (100) در دیوان عدالت اداری مطرح و چندین برابر نیز در کمیسیون‌های ماده (100) رسیدگی و قطعی شده یا به‌نحوی به مرحله اجرا در‌آمده که به دیوان عدالت اداری مراجعه نمی‌شود، همچنین حسب اعلام مراجع ذی‌صلاح نزدیک به ۲۵۰۰۰۰ رأی قطعی کمیسیون‌های ماده (100) درخصوص تخریب و قلع‌و‌قمع بنای ساختمانی بر‌خلاف پروانه یا بدون پروانه در شهرداری‌های سراسر کشور وجود دارد که به مرحله اجرا درنیامده است.

برخی از مهم‌ترین انتقادات وارده درخصوص کمیسیون عبارتند از:

  • روح تسامح حاکم بر ماده (100) و اکثر تبصره‌های آن و به‌تبع کمیسیون مربوطه و موافقت با بقای تخلف ساختمانی در قبال اخذ جریمه در مواجهه با موضوع تخریب بنای خلاف و اعاده به‌حالت قانونی؛
  • فقدان ضمانت اجرای قانونی نسبت به تکلیف شهرداری در برخورد با تخلفات ساختمانی و ارجاع پرونده به کمیسیون ماده (100)؛
  • جایگاه نهادهایی که از رهگذر عضویت در کمیسیون ماده (100) با موضوع تخلفات ساختمانی در ارتباط هستند؛
  • فقدان هرگونه برتری کمّی یا کیفی کمیسیون‌های تجدیدنظر ماده (100) بر کمیسیون‌های بدوی آن که رسیدگی دو مرحله‌ای را تنها به‌عنوان عاملی جهت اطاله دادرسی تبدیل کرده‌ است؛
  • اعمال دامنه وسیعی از معافیت‌ها نسبت به تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری که بقای اصل را با تردید مواجه کرده ‌است؛
  • عدم تعیین مهلت پرداخت جریمه که به عدم اجرای بسیاری از آرای کمیسیون ماده (100) می‌انجامد؛
  • الحاق تبصره‌های متعدد به ماده (100) قانون شهرداری که بر‌خلاف اصول قانون‌نویسی است؛
  • محرومیت وزارت راه و شهرسازی از سازوکارهای قانونی مؤثر در مقام ایفای تکالیف خویش به‌عنوان ناظر عالی ساخت‌وساز؛
  • تعدد و پراکندگی قوانین حاکم بر ساخت‌وساز [2]؛
  • شکستن قبح قانون‌شکنی و تبدیل استثنا به قاعده و رویه؛
  • یکی از عوامل اصلی عدم تحقق طرح‌های توسعه شهری و شهرسازی نابسامان کنونی؛
  • ایجاد تبعات جدی حقوقی، اجتماعی و گاه امنیتی؛
  • زمینه‌سازی تضییع حقوق عامه، فساد مالی و اداری، ارتشا، نارضایتی و بدبینی عمومی.

 

  • پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور انسداد گریزگاه‌های قانونی و جلوگیری از تخلفات ساختمانی در شهرها، قلع و تخریب قطعی ساختمان‌های بدون پروانه، تقویت نظارت بر امر ساخت‌و‌ساز و تضمین اصل حاکمیت قانون، تعیین تکلیف پرونده‌های باقی‌مانده در کمیسیون، مشخص بودن نقش هریک از تأثیرگذار‌ان در فرایند عملیات ساخت‌و‌ساز و ترتیب عملکردی هریک از عوامل، پرهیز از ایجاد فضای برخوردهای چندگانه و جلوگیری از زمینه‌سازی آرای متفاوت، طرح‌ها و لوایح مختلفی در طی سال‌های اخیر پیشنهاد شده است. به‌نظر می‌رسد برخی از این قوانین مصوب نتیجه مطلوبی نداشته که ازجمله این موارد می‌توان به بند «ت» تبصره «۶» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور اشاره کرد که متأسفانه با نگاه رواداری در تبدیل احکام قلع‌و‌قمع به جریمه، در عمل امید به مجاز شدن تخلفات اساسی و جایگزینی مجازات جریمه به جای قلع و قمعرا سبب می‌گردد.

با توجه به بررسی‌های انجام ‌شده راهکارهای ذیل جهت اصلاح و بهبود عملکرد کمیسیون پیشنهاد می‌شود:

  • ایستا نبودن و افزایش نرخ جریمه‌ها به‌عنوان اهرم بازدارندگی از تخلفات ساختمانی و افزایش ارزش پایه‌‌ معاملات ساختمانی؛
  • بازنگری مستمر ضوابط و آیین‌نامه‌های مرتبط با کمیسیون ماده‌‌ (100) به‌دلیل حساسیت بالا هر 5 سال یک‌بار با توجه به الگوی رفتاری متخلفان سازنده؛
  • رفع نواقص ضوابط ساخت‌و‌ساز، بازبینی و بازنگری و به‌روزرسانی قوانین شاخص در حوزه ساخت‌و‌ساز شهری با تأکید بر قانون شهرداری و قانون نظام‌‌مهندسی ساختمان و رسیدن به قانونی جامع در این حوزه؛
  • راه‌اندازی سامانه یکپارچه مدیریت پرونده‌های کمیسیون ماده (100) در راستای شفافیت در آرای صادره؛
  • کاهش روند تلقی کردن جریمه ساختمان به‌مثابه منبع درآمدی برای شهرداری و تعریف منابع درآمدی جدید در راستای خودکفایی شهرداری‌ها، استفاده از تجارب سایر کلان‌شهرها به‌منظور ایجاد درآمد پایدار برای شهرداری؛
  • مدیریت یکپارچه، تعامل و همکاری مناسب بین متولیان و کنشگران در امر ساخت‌و‌ساز اعم از مالک یا سازنده بنا، شهرداری، سازمان نظام‌مهندسی، وزارت راه و شهرسازی و کمیسیون ماده (100)؛
  • آگاهی رساندن در راستای نحوه مشارکت معتمدان محلی و شهروندان در بحث نظارت همگانی در ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز، ثبت در سامانه‌های مرتبط و پیگیری مستمر شکایات از شهرداری‌ها و سایر نهادهای نظارتی؛
  • جرم‌انگاری تخلفات ساختمانی شاخص و عمده (غیر از تخلفات جزء، تخلفات ناشی از ضعف اجرا)؛
  • افزایش شعب دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به دعاوی مرتبط با کمیسیون ماده (100)؛
  • اصلاح قانون با رویکرد پیشگیری و بازدارندگی و با در نظر گرفتن آسیب‌شناسی اجرای ماده (100) و نحوه اجرای آرای کمیسیون ماده (100)؛
  • اتخاذ تدابیر لازم و مدیریت جامع و ساماندهی کنترل ساخت‌و‌سازها در تداوم نظارت مستمر بر عملکرد مراجع صدور پروانه ساختمان.

۱. مقدمه

نظارت شهرداری‌ها بر ساخت‌و‌سازهای شهری در ابتدا بر‌اساس قانون توسعه معابر (مصوب ۱۳۱۲) و آیین‌نامه پیش‌آمدگی مصوب (۱۳۱۸)، مشمول موارد محدودی اعم از عرض معابر در سطح و فضا و یا نحوه تعبیه پنجره‌های مشرف و ... می‌‌شد که در پروانه‌های صادره درج و توسط شهرداری کنترل می‌گردید. همچنین اقدامات برخی از شهرداری‌ها در زمینه جلوگیری از تخلفات ساختمانی نیز بر‌مبنای مصوبات انجمن شهر صورت می‌گرفت، به‌طور مثال انجمن شهر تهران در سال ۱۳۱۲ «آیین‌نامه ساختمانی» را تصویب کرد که توسط شهرداری اجرا می‌شد. سال ۱۳۲۴ اولین مقررات راجع به تخلفات ساختمانی در آیین‌نامه امور خلافی ناظر به ماده (276) قانون مجازات عمومی به تصویب رسید و از آن سال بر‌اساس ردیف ۵ ماده (۳) آیین‌نامه فوق و همچنین به استناد مصوبات انجمن شهر تخلفات ساختمانی، مانند سایر جرائم خلافی به‌وسیله ضابطین (مأمورین نظمیه) با همکاری مأموران شهرداری با تنظیم صورت‌جلسه به دادگاه‌های صلح وقت گزارش، و پس از رسیدگی متناسب با تخلف صورت گرفته حکم جریمه یا حبس تکدیری صادر می‌شد.

با رشد شهرنشینی و بالتبع افزایش روند ساخت‌و‌سازها، در سال ١٣٤٥ مواد الحاقی به قانون شهرداری تصویب شد و طی ماده (100) و تبصره «1» آن ضمن الزام مالکین به اخذ پروانه ساختمانی، به شهرداری‌ها نیز اختیار جلوگیری از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه توسط مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر‌محصور واقع باشد داده شد. درواقع ماده (100) «قانون شهرداری»، مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده یا حریم شهر را مکلف کرده است که قبل از هر اقدام عمرانی، تفکیک اراضی یا احداث بنا (عملیات ساختمانی) از شهرداری پروانه اخذ کنند و در صورت عدم رعایت این امر، شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی جلوگیری کند. در مورد اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی، کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مکلف است بر‌اساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام کند. در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی تجارتی و صنعتی و اداری کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مکلف است بر‌اساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام کند. در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه، در‌صورتی‌که اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد؛ کمیسیون می‌تواند با صدور رأی اخذ جریمه به‌ازای هر مترمربع بنای بدون مجوز یک‌دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یک‌پنجم ارزش سرقفلی ساختمان در‌صورتی‌که ساختمان ارزش دریافت سرقفلی داشته ‌باشد، هر‌کدام که مبلغ آن بیشتر است از ذی‌نفع، بلامانع بودن صدور برگ پایان ساختمان را به شهرداری اعلام کند.

گفتنی است در زمان تصویب قانون شهرداری‌ها (مصوب ۱۳۳۴ و الحاقات بعدی) بیش از ۹0 درصد ساخت‌وسازها، یک و دو طبقه بوده و بسیاری از دغدغه‌های کنونی، توسعه ساخت‌وسازهای طبقاتی و فضاهای متراکم شهری مطرح نبوده است و بر همین اساس به شهرداری‌ها برای جلوگیری از عملیات ساختمانی اختیار داده شده است؛ در‌صورتی‌که عبارت «شهرداری می‌تواند» در متن قانون فعلی می‌تواند به ابزاری برای سوءاستفاده شهرداری‌ها از عدم اعلان تخلف مبدل شود و حتی در مواردی با اعلام تخلف ازسوی مهندس ناظر نیز ترتیب اثری داده نمی‌شود که در تعارض با بندهای دیگر قانون شهرداری و وظایف ذاتی شهرداری‌هاست که این امر روند افزایشی تخلفات ساخت‌و‌ساز در طی دهه‌های اخیر را سبب شده است [1]. بنابر آنچه گفته شد استفاده از واژه «می‌تواند»، در متن ماده (100) قانون شهرداری، محمل تفاسیر متناقض شده و ماهیت برخورد شهرداری با تخلفات ساختمانی را از حیث حق یا تکلیف بودن محل تأمل ساخته ‌است. تأکید قانونگذار بر لفظ می‌تواند که در تبصره‌های «‌۲ تا ۵‌» ماده (100) تکرار شده؛ بر‌خلاف رویه قانون‌نویسی است که تکلیف قطعی و یقینی موضوع پیش رو را تعیین و حداکثر دست قاضی را در انتخاب اقل و اکثر میزان مجازات باز‌می‌گذارد. اگرچه برخی مفسران با تأکید بر نقش شهرداری به‌عنوان تنها متولی نظارت بر رعایت اصول فنی، شهرسازی و بهداشتی و نیز با استناد به تکلیف مسلم شهرداری به رعایت طرح‌های جامع و تفصیلی، لفظ «می‌تواند» مندرج در متن و تبصره‌های ماده (100) را مفید اراده و اختیار نداشته‌اند [۲].

از موارد حائز اهمیت اشاره شده در این تبصره، موضوع اهمیت کسب پروانه ساختمانی و مجوز تفکیک اراضی و نظارت بر آنهاست. براساس مفاد ماده (100)، مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم شهرها ملزم شده‌اند برای «تفکیک اراضی، شروع ساختمان و قبل از هر اقدام عمرانی» از شهرداری پروانه اخذ کنند. به شهرداری نیز اختیار جلوگیری از ساخت‌و‌سازهای بدون پروانه با مخالفت مفاد پروانه و در‌حقیقت نظارت بر عملیات ساختمانی داده ‌شده است. لذا پروانه ساختمانی، ضمانت اجرای قواعد شهرسازی و عبارت از سندی است که در جهت تحدید حق تصرف اشخاص در اراضی ملکی‌شان صادر می‌شود. در این راستا، مقنن با وضع مقررات خاص، تکالیفی را برای شهروندان در نظر گرفته است و کلیه اشخاص اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی مکلفند آن‌گونه که در مقررات شهرسازی پیش‌بینی شده از ملک خود استفاده کرده و مطابق ضوابط مذکور به احداث ساختمان بپردازند.

۲. پیشینه

2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی

بررسی‌های انجام ‌شده نشان ‌می‌دهد که مطالعات زیادی در زمینه نقش کمیسیون ماده (100) در بازدارندگی یا رواج تخلفات ساختمانی به‌عمل آمده است. در میان مباحث و مطالعات در مورد قوانین شهرسازی، کتاب‌هایی در این زمینه نیز به رشته تحریر در‌آمده است؛ که ازجمله آن می‌توان به تخلفات ساختمانی [۳]، کمیسیون‌های شهرداری (1398)، رسیدگی به تخلفات ساختمانی [۴]، اشاره کرد و از میان مقاله‌های متعددی که در این زمینه منتشر شده است، می‌توان به مواردی همچون تحقیق انجام‌ شده توسط سرخیلی و همکاران (1391)، با‌عنوان «بررسی انگیزه‌های تخلف احداث بنای مازاد بر تراکم ساختمانی در شهر تهران» اشاره کرد؛ که با مرور مطالعاتی که تاکنون در زمینه علل وقوع تخلفات ساختمانی انجام ‌شده است، به بررسی علل و انگیزه‌های اقدام به یکی از انواع مهم‌ تخلف ساختمانی در شهر‌ تهران (تخلف احداث بنای مازاد بر تراکم مجاز) از طریق بررسی ارتباط بین 6 شاخص آگاهی از قوانین و مقررات ساخت‌و‌ساز، انگیزه رفع نیاز خانواده از طریق احداث بنای خلاف، انگیزه سود اقتصادی خلاف، سطح درآمد مالکین، تخصص و تجربه سازندگان و کیفیت نظارت بر ساخت‌و‌ساز بر یکدیگر و‌ تخلف ساختمانی‌ مازاد تراکم می‌پردازد. نتیجه بررسی‌های انجام ‌شده نشان داد که مهم‌ترین عامل مؤثر بر تخلف ساختمانی مازاد بر تراکم، کم بودن آگاهی سازنده ساختمان از مقررات و استانداردهای ساختمان است. پس از آن به‌ترتیب، سطح درآمد و انگیزه رفع نیاز خانواده از طریق احداث یا توسعه غیرقانونی بنا با وقوع تخلف مازاد تراکم ارتباط دارند.

همچنین بهمنی منفرد و همکاران (1391)، نیز در مقاله‌ای به تصریح این مطلب می‌پردازند که با وجود قوانین و نهادهای قضایی، در دوره زمانی 1390-1386، جرائم ساختمانی هر‌ساله رو به افزایش است و تصمیمات کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری نتوانسته به‌شکل مؤثری نقش بازدارنده‌ای را در بروز تخلفات ساختمانی ایفا کند. مهم‌ترین دلایل این موضوع را می‌توان ناسازگاری ضوابط با واقعیات، ضعف سیستم کنترل و نظارت، وجود قوانین مبهم و غیر‌شفاف، بلاتکلیفی اراضی قول‌نامه‌ای، عدم وجود کنترل زمین شهری و نگاه شهرداری‌ها به آرای جریمه‌ها به‌عنوان یک منبع درآمد و موارد دیگر دانست. در پژوهش دیگری که توسط طجرلو و همکاران (1393) با‌عنوان «بررسی حقوقی تغییر کاربری ساختمان‌های واقع در مناطق شهری در قوانین و مقررات ایران» انجام‌ شده است به تجزیه‌و‌تحلیل حقوقی انواع کاربری‌های ساختمانی و ضرورت اخذ پروانه ساختمانی پرداخته شده تا بدین وسیله چگونگی تخلف تغییر کاربری و ضمانت اجراهای آن مورد بررسی قرار دهد. کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری و دادگاه‌های کیفری، حسب مورد، در رسیدگی به تخلفات تغییر کاربری صلاحیت یافته‌اند؛ ولی در بسیاری از موارد به‌دلیل نقص و اجمال قانون و فقدان نظارت کافی، تغییر غیرمجاز کاربری ساختمان‌ها بسیار رایج شده است که به‌عنوان بودجه برای برخی نهادهاست. بنابراین با تبیین قوانین در جهت کاهش تخلفات باید ضوابطی را برای ممنوعیت تغییر کاربری، هم ازسوی اشخاص حقیقی و هم ازسوی اشخاص حقوقی، ایجاد کند.

ازسویی محمدی ده‌چشمه و همکاران (1393) نیز در مقاله‌ای به بررسی آسیب‌شناسی تخلفات موضوع کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری بر‌اساس یافته‌های تطبیقی از کلان‌شهرهای ایران می‌پردازند. در این پژوهش ابتدا آمارهای مرتبط با تخلفات ساختمانی در چند کلان‌شهر ایران بررسی و سپس با استفاده از روش پیمایشی- اسنادی و پس از تحلیل تطبیقی آماری داده‌های کمّی، نتایج با بهره‌گیری از روش تحلیل آرای کارشناسان شهرداری و سازمان مسکن و شهرسازی در شهرهای مذکور استخراج و تفسیر شده‌اند. یافته‌های این پژوهش حاکی از این واقعیت است که ناسازگاری ضوابط با واقعیات جامعه، ضعف سیستم نظارت و کنترل، عدم شفافیت قوانین و مقررات ازجمله عوامل و موانع اجرایی ضوابط شهرسازی هستند که در بروز تخلفات ساختمانی مؤثرند.

در پژوهش انجام‌ شده دیگری توسط حکمت‌‌نیا (1396)، ابتدا عملکرد ماده (100) در شهرداری یزد بررسی و سپس نتایج برنامه‌ریزی سناریو ارائه می‌شود. هدف این پژوهش، بررسی عوامل تأثیرگذار بر عملکرد کمیسیون ماده (100) و تدوین راهبردهایی به‌منظور تأثیرات مثبت عملکرد کمیسیون مزبور بر روند شهرنشینی و شهرسازی شهر یزد است. درنهایت نتایج برنامه‌ریزی سناریو نشان می‌دهد که متغیرهای مرتبط با قوانین شهری و ناهماهنگی بین سازمان‌های مرتبط با ماده (100)، تأثیرگذاری زیادی بر عملکرد ماده (100) داشته‌اند و درواقع کمبود قوانین و مقررات ساخت‌و‌سازها و ابهام در آنها، بیشترین تأثیر را بر عملکرد ماده (100) داشته است. همچنین در مقاله ارائه شده توسط لاله‌پور ‌و همکاران (1397) ابتدا مطرح می‌شود که با وجود مجازات‌هایی که در ماده (100) شهرداری وجود دارد، تخلفات ساختمانی شدت یافته ‌است. هدف پژوهش فوق، بررسی وضعیت تخلفات ساختمانی، در سطح مناطق شهری شیراز و علل و انگیزه‌های وقوع آن است. روش تحقیق توصیفی- تحلیلی و علّی است که با استفاده از مطالعه کتابخانه‌ای- اسنادی و میدانی انجام گرفته است. این تحقیق شهر شیراز را به مناطق مختلف تقسیم کرده است، برای مثال در مناطق دارای رونق بازار مسکن تخلفات مازاد تراکم و تغییر کاربری بالا بوده است؛ اما در مقابل در مناطق ضعیف اقتصادی- اجتماعی، تخلفات مربوط به احداث غیر‌مجاز، اضافه پیش‌آمدگی و حذف پارکینگ زیاد است.

ازسویی روستا و همکاران (1397) در مقاله‌ای با‌عنوان «تحلیل فضایی تخلفات ساختمانی در شهر جهرم» به تحلیل فضایی تخلفات ساختمانی در این شهر طی دوره زمانی 1393-1388 پرداخته شده است. نتایج پژوهش انجام ‌شده نشان می‌دهد در دوره زمانی مورد مطالعه، میزان تخلفات ساختمانی رو به افزایش بوده است. از طرفی، تخلفات ساختمانی در محدوده‌های حاشیه شهر ازجمله بخش‌های شمالی و شرق و غرب شهر که در مسیر توسعه شهری قرار دارد، به پراکنده‌رویی شهری و گسترش افقی منجر شده است.  

تحقیقی دیگر توسط دریک (1400) با هدف بررسی جایگاه کمیسیون ماده (100) در نظام برنامه‌ریزی شهری با روش توصیفی- تحلیلی مبتنی‌بر منابع اسنادی و پرسش‌نامه‌ای تدوین شده است. نتایج پژوهش بیانگر این واقعیت است که بارهای عاملی مدل اندازه‌گیری «کنترل شهری» در این تحقیق در هر پنج شاخص (گویه) معنادار است که این واقعیت نشان می‌دهد که «میزان به‌کارگیری راهکارهای پیشگیرانه در گسترش ناموزون و غیراصولی ساختمان‌ها و احداث بناهای مازاد و مغایر با پروانه‌های ساخت»، «اعمال نظارت و کنترل تخلفات ساختمانی به‌منظور رعایت اصول فنی، شهرسازی و بهداشتی»، «میزان اعمال سیاست‌های بالادستی شهری در کنترل شهری»، «تضمین توزیع عادلانه منابع در سطح شهر»، «مقید نبودن به مصوبات کمیسیون» نمود عینی و جغرافیایی (انعکاس) سیاست‌ها و راهکارهای کنترل شهری در پژوهش حاضر هستند. درنهایت «میزان به‌کارگیری راهکارهای پیشگیرانه در گسترش ناموزون و غیراصولی ساختمان‌ها و احداث بناهای مازاد و مغایر با پروانه‌های ساخت» بیشترین و «تضمین توزیع عادلانه منابع در سطح شهر» کمترین نقش و سهم را در اندازه‌گیری متغیر کنترل شهری در الگوی فعلی سیاستگذاری را به‌خود اختصاص داده است.

گفتنی است مطالعات انجام شده در این زمینه نشانگر این امر است که این موضوع در مرکز پژوهش‌های مجلس در طی سال‌های مختلف از ابعاد مختلف در دفاتر گوناگون مورد مداقه و توجه قرار گرفته است. جدول زیر عناوین گزارش‌های مختلف تدوین شده در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، به‌همراه پیشنهادها و نظرهای دفاتر مختلف را نشان می‌دهد.

 

جدول 1. بررسی گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در زمینه ماده (100) قانون شهرداری (مصوب 1334)

ردیف

عنوان گزارش

سال انتشار

شماره مسلسل

دفتر تهیهکننده

نظرها و پیشنهادها

1

اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری- مصوب 1334

 

1388/03/05

۹۶۹۳

مطالعات زیربنایی

- افزایش و حضور وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری در این کمیسیون ضرورتی ندارد.

- تأکید بر مصوبه کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و کمیسیون عمران بر رد لایحه مذکور.

2

اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری- مصوب 1334

1388/10/19

۹۶۹۳-۱

مطالعات زیربنایی

- رد حضور نماینده سازمان میراث فرهنگی و گردشگری؛

- تأکید بر مصوبه کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و کمیسیون عمران.

3

اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری- مصوب 1334 (اعاده شده از شورای نگهبان)

1389/07/03

۹۶۹۳-۲

مطالعات حقوقی

نظر به اینکه مطابق نظر شورای نگهبان عضویت اعضای شوراهای محلی مغایر اصل یک‌صد قانون اساسی است، مصوبه کمیسیون عمران مبنی‌بر اصرار بر مصوبه قبلی مجلس محل اشکال است و تصویب آن توسط نمایندگان محترم مجلس پیشنهاد نمی‌شود.

4

کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، نقش شهرداری‌ها، شوراهای اسلامی و دیوان عدالت اداری (ضرورت تحقق تکالیف قانونی، ابعاد کیفی و رفع نقایض حقوقی)

1396/۰۳/08

۱۵۳۸۷

مطالعات زیربنایی

- اصلاح رفتارها، اقدامات و مصوبات موضوعه توسط شهرداری‌ها و کمیسیون توافقات آنها، شوراهای اسلامی شهرها، کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری و دیوان عدالت اداری بدیهی بوده و لازم‌الرعایه است.

- جبران ضرر اشخاص نیز واجب و اشخاص متضرر می‌توانند از طریق مراجع ذی‌ربط و یا مراجع قضایی استیفای حق کنند.

5

اظهارنظر کارشناسی درباره: طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری

1401/03/17

۱۸۲۴۵

مطالعات زیربنایی

 

- ضرورت جداسازی تخلف‌های جزئی از کلان؛

- جداسازی تخلف‌های عامدانه و سیستمی از تخلف ناشی از مشکلات فنی و اجرایی؛

- ضرورت عدم مسامحه با ساخت‌و‌سازهای فاقد وجه فنی (ایمنی)، بهداشتی و شهرسازی؛

- تبیین مسئولیت هریک از ارکان توسعه مسکن و شهرسازی در فرایند ساخت‌و‌ساز شامل مالک، سازنده (مجری)، مهندسین طراح و یا مهندسین مشاور، مهندس ناظر، سازمان نظام‌مهندسی استان، شهرداری، شورای شهر، اداره کل راه و شهرسازی استان و اداره راه و شهرسازی شهرستان، نحوه برخورد و جرم‌انگاری در قبال مسئولیت‌ها و ترک فعل و قصور احتمالی؛

- توجه به ابعاد اجتماعی موضوع و ضرورت تعیین مهلت برای اعتراض و فرجام‌خواهی، ضمن توقف عملیات ساختمانی؛

- پیشنهاد حل تعارض منافع کنونی و ضرورت عدم‌النفع مستقیم شهرداری در جریمه و واریز به وجوه مشترک حساب خزانه و تخصیص مجدد به شهرداری و درج در حساب‌های ملی؛

-گستردگی کمّی‌و‌کیفی و پیچیدگی مسائل حریم و ضرورت بررسی ابعاد و شاخص‌های این حوزه به‌واسطه دربرداشتن مجموعه‌های اقامتی و ویلای (لواسان، دماوند، چهارباغ و ...) و نیاز به تدوین تبصره خاص؛

- پیگیری سازوکار شفافیت و انتشار برخط آرا و احکام و جریمه‌ها در جهت کاهش تخلفات؛

- امکان تبدیل تغییرات نسبت به پروانه ساختمانی در جهت طراحی خاص و متمایز با استاندارد و کیفیت بالاتر، از شمول تخلف و تبدیل به عوارض به‌شرط رعایت ملاحظات فنی (ایمنی)، بهداشتی و شهرسازی در مصادیق ارتقای کیفیت معماری؛

- تدوین ضوابط و چارچوب‌های رتبه‌بندی، ارزیابی و ارجاع کار مبتنی‌بر عملکرد (طیف تشویقی تا تنبیهی) و امکان مشاهده سوابق و امتیازات مهندسین برای مالک و سازنده و شهرداری در بازنگری قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان؛

- پیشنهاد تشکیل دادگاه‌های تخصصی زمین و مسکن و شهرسازی برای بررسی تخصصی پرونده‌های مرتبط (به‌واسطه اهمیت موضوع استقامت بنا و ایمنی ساختمان و همچنین شدت و گستره مفاسد مالی در این حوزه).

6

اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح برخی از قوانین و مقررات مربوط به شهرداری‌ها»

1401/10/21

 

مطالعات بخش عمومی

 

با توجه به عدم انسجام موضوعات مواد طرح، مواردی که نیاز به قانونگذاری مجدد نداشته و در حیطه صلاحیت‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی است و برخی ایرادات محتوایی که در ارزیابی جزئیات طرح به آنها پرداخته شد، به‌نظر می‌رسد طرح حاضر مغایر با اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی بوده و توفیق خاصی در رفع مشکلاتی که در مقدمه توجیهی آن آمده است نخواهد داشت. لذا تصویب کلیات طرح پیشنهاد نمی‌شود.

 

2-2. سوابق تقنینی

در ایران مؤثرترین قوانین ناظر بر مقوله‌ ساخت‌و‌سازهای شهری عبارتند از: قانون شهرداری‌ها مصوب 1334، قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال 1353، قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351، قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374، مقررات ملی ساختمان، ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع، تفصیلی و هادی، قانون زمین شهری مصوب 1363 و آیین‌نامه‌ ساختمانی 2800.

بررسی قوانین و مقررات نشان می‌دهد که در اولین دوره قانونگذاری، مجلس شورای ملی در سال ۱۲۸۶ قانون بلدیه را به تصویب رساند و پس از آن در سال 1324 آیین‌نامه‌ای باعنوان «آیین‌نامه امور خلافی ناظر به ماده (276) قانون مجازات عمومی (1324)» تصویب شد که طبق ردیف ۵ ماده (3) آیین‌نامه فوق «کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب شده اقدام به ساختمانی کنند که مشرف بر معابر عمومی و خیابان باشد به ۷ تا ۱۰ روز حبس تکدیری و از یک‌صد تا دویست ریال غرامت محکوم می‌شوند».

در مرحله بعد در تاریخ 1328/۰۵/04 قانون دیگری درخصوص تشکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصبات به تصویب رسید. در تاریخ 1331/۰۵/20 نیز در تکمیل قوانین قبلی لایحه قانونی شهرداری و سرانجام در تاریخ ۱334/۰۴/۱1 قانون فعلی شهرداری به تصویب رسید. به‌دنبال اصلاح قانون شهرداری (مصوب 1334/4/11) و بر‌اساس بند «24» ماده (56) این قانون ازجمله وظایف شهرداری‌ها، «صدور پروانه برای کلیه ساختمان‌هایی است که در شهر احداث می‌شود».

این قانون در طول سال‌ها، مورد اصلاحات و الحاقات متعددی قرار گرفته است. در قانون اصلاح برخی از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری (مصوب 1345/11/27) به‌منظور الزام رعایت بند «24» ماده (56) و نحوه رسیدگی به تخلفات ساختمانی، الحاق ماده (100) و ۲ تبصره آن، به قانون شهرداری تصویب شد. بر‌اساس این ماده قانونی، تمام مالکان موظف شدند، برای انجام عملیات ساختمانی از شهرداری پروانه اخذ کنند.

همچنین بر‌اساس تبصره «4» ذیل ماده (26) قانون نوسازی و عمران شهری (مصوب 1347/9/7) دستگاه‌های دولتی نیز موظف شدند، برای احداث ساختمان از شهرداری پروانه دریافت کنند. متن این تبصره به‌شرح ذیل است:

تبصره «4»‌- وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت، مؤسسات خیریه برای ایجاد ساختمان مؤسسات خود مکلف به دریافت پروانه ساختمان از شهرداری و رعایت ماده (100) قانون اصلاحی شهرداری مصوب سال 1345 و سایر مقررات مذکور در قانون شهرداری‌ها و این قانون راجع به ایجاد بناست.

در مورخ ۱352/۰۵/۱7 تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری به‌شکل موجود اصلاح و تبصره‌های «۸، ۷، ۶، ۵، ۴، ۳ و ۲» نیز در تاریخ 1358/۶/27 به ماده (100) الحاق شد که خود بیانگر توجه شورای انقلاب به امر رسیدگی به تخلفات ساختمانی بود. این اصلاحات عموماً در‌نتیجه تهیه و تصویب طرح‌های جامع شهری و وضع ضوابط و مقررات برای توسعه کالبدی شهرها و همچنین به‌منظور کنترل ساخت‌و‌سازها در محدوده شهرهای بزرگ، به‌خصوص تهران، انجام شد. در صدر قانون نیز این موضوع اشاره شده است که تبصره‌های «۳، ۴و ۵» فقط در محدوده تهران اجرا می‌شود. با اجرای تبصره‌های «۳ و ۵» این قانون، وظیفه نظارت بر انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن به مهندسان ناظر محول شد. همچنین دفاتر اسناد رسمی موظف شدند قبل از انجام هرگونه معامله، گواهی پایان‌کار یا عدم خلاف ساختمان را ملاحظه کنند. سایر مواد الحاقی نیز به‌نحوه رسیدگی به تخلفات حادث شده قبل از تصویب این قانون و نحوه اعتراض به آرای صادره توسط کمیسیون می‌پردازد. پس از انقلاب اسلامی و با توجه به اینکه نحوه برخورد با تخلفات ساختمانی، یکی از محورهای اصلی نارضایتی‌های عمومی را فراهم آورده ‌بود، ماده (100) قانون شهرداری، بار دیگر دستخوش اصلاحات شد. در این سال، شورای انقلاب، اقدام به اصلاح ماده (100) قانون شهرداری و الحاق ۳ تبصره به آن نمود. بر این اساس، کمیسیون ماده (100) مجاز شد در مورد احراز تخلفات ساختمانی، به‌جای صدور حکم قلع بنا، رأی بر اخذ جریمه متخلف صادر کند.

سپس در پی اظهارنظر شورای نگهبان مورخ ۱362/۰۲/۱5 مبنی‌بر اینکه «آرای کمیسیون ماده (100) همچون مبتنی‌بر حکم حاکم شرع نبوده، شرعی نیست و حکم حاکم شرع تعیین شده ازسوی شورای عالی قضایی که طبق مقررات قضایی شرعی و قانونی رأی می‌دهد شرعی و قانونی است» امر رسیدگی کمیسیون‌های ماده (100) به تخلفات ساختمانی متوقف و پرونده‌های مربوط به تخلف ساختمانی به دادگستری ارسال شد.

در اوایل سال ۱۳۶۷ کمیسیون تعزیرات حکومتی با استفاده از اجازه کلی حضرت امام‌خمینی (ره) و بر‌اساس آیین‌نامه نخست‌وزیر وقت در تاریخ 1367/۳/05 در شهرداری‌ها تشکیل و کار رسیدگی به تخلفات ساختمانی را وفق آیین‌نامه تعزیرات حکومتی در شهرداری‌های کشور بر‌عهده گرفت؛ اما پس از چندی کمیسیون‌های تعزیرات نیز تعطیل و بنا به‌ضرورت رفع مشکلات حاصل از ساخت‌و‌ساز بی‌رویه در اواخر سال 1367 شهردار تهران طی شرحی ضمن بیان موضوع و مشکلات، خواستار اجازه فعالیت مجدد کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری شد که درنهایت فعالیت مجدد کمیسیون، مستند به تنفیذ مع‌الواسطه امام‌خمینی (ره) در اواخر سال ۱۳۶۷ آغاز و اعلام شد: «ماده (100) قانون شهرداری به قوت خود باقی است و شهرداری تهران هیچ مانعی بر سر اجرای آن ندارد».

از اواخر سال ۱۳۶۷ تا به امروز، در سراسر کشور، در حجمی وسیع و گسترده و به‌نحوه عام و فراگیر، کمیسیون‌های ماده (100) فعال هستند و بر‌اساس مقررات مندرج در ماده (100) و تبصره‌های ذیل آن، به تخلفات ساختمانی رسیدگی می‌کنند.

در مرحله بعد در طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1389/3/25، تبصره‌های «‌8،7،6،5،4،3،2،1 و 9» نیز مورد اصلاح قرار می‌گیرد، زیرا بسیاری از طرح‌های تخریب به‌حالت اجرا درنیامده است و مقررات فعلی موجبات ایجاد فساد و نقض قوانین و مقررات در حوزه انضباط شهری و نادیده گرفتن طرح‌های مصوب تفصیلی و جامع و درنهایت نارضایتی مردم و تبعیض ناروا و تضییق حقوق عمومی و عدم پرداخت حقوق شهری و اختلافات حقوقی بین شهروندان ناشی از تخلفات ساختمانی را فراهم کرده ‌است. مورخ 1389/5/6، عبارت‌های وزیر کشور و نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان اضافه و عبارت جلسات با حضور کلیه اعضا رسمیت یافته و تصمیمات اتخاذ شده با سه رأی موافق قابل‌اجراست به انتهای متن تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری اضافه و سپس متنی در ادامه با‌عنوان تبصره «12» به این ماده الحاق می‌شود که شامل شهرهای تاریخی یا دارای بافت تاریخی بنا به تشخیص و اعلام سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، نماینده سازمان یاد شده در کمیسیون موضوع تبصره ‌«1»‌ این ماده عضویت می‌یابد. در این صورت تصمیمات اتخاذ شده در کمیسیون با چهار رأی موافق قابل‌اجراست. درنهایت در تاریخ 1389/5/17 به‌علت اینکه به رأی عضو شورای شهر به‌عنوان یکی از اعضای کمیسیون اعتبار داده، مغایر اصل (101) قانون اساسی شناخته شده است.

با توجه به این امر که کمیسیون‌های ماده (100) فعالیت خود را در شهرهای مختلف به‌استناد تبصره «1» ماده (100) (اصلاحی 1352/5/17) آغاز کرده، و با ایجاد تشکیلات لازم و رسیدگی به تخلفات ساختمانی عملاً شکل ‌گرفته و رسمیت یافته‌اند؛ در این خصوص هم آرای مختلفی وجود دارد، اما اصل فعالیت گسترده کمیسیون‌ها پس از انقلاب اسلامی آغاز شده و با تحولات عدیده‌ای روبه‌رو بوده است که در جدول زیر به‌صورت مختصر آورده شده است:

 

جدول 2. سیر تحولات و تغییرات شکل گرفته در زمینه کمیسیون ماده (100)

ردیف

سیر تحولات و تغییرات شکل گرفته

اقدامات انجام شده

1

تشکیل کمیسیون ماده (100) به‌استناد تبصره «1» ماده (100) (اصلاحی 1352/5/17)

تشکیل کمیسیون ماده (100) به‌استناد تبصره فوق

2

تصویب تبصره‌های «۲ تا ۱۱» ماده (100) (الحاقی 135/6/27) توسط شورای انقلاب

بیان نحوه برخورد با پرونده‌ها و انشای رأی توسط کمیسیون

3

تصویب بند «2» ماده (11) قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360/11/4

ضمن اشاره صریح به‌وجود و اعتبار آرای صادره توسط کمیسیون‌های مورد بحث، آن را قابل رسیدگی مجدد در دیوان دانسته‌ است.

4

اظهارنظر دبیر شورای نگهبان در نظریه مورخ 1362/2/15 در پاسخ به شهردار تهران که آرای «کمیسیون ماده (100) همچون مبتنی‌بر حکم حاکم شرع نمی‌باشد، شرعی نیست و حکم حاکم شرع تعیین شده ازسوی شورای عالی قضایی که طبق مقررات قضایی شرعی رأی می‌دهد، شرعی و قانونی است».

رسیدگی کمیسیون‌های ماده (100) به تخلفات ساختمانی متوقف شد و پرونده‌های مربوط به تخلفات ساختمانی به دادگستری ارسال می‌شد.

5

در اوایل سال ١٣٦٧ کمیسیون تعزیرات حکومتی با استفاده از اجازه کلی امام‌خمینی (ره) و بر‌اساس آیین‌نامه نخست‌وزیر در تاریخ 1367/3/5 در شهرداری‌ها تشکیل شد و کار رسیدگی به تخلفات ساختمانی را وفق آیین‌نامه تعزیرات حکومتی در شهرداری‌های کشور به عهده گرفت.

رسیدگی به تخلفات توسط تعزیرات حکومتی

6

کمیسیون تعزیرات حکومتی نیز تعطیل شد و در سال ١٣٦٧ شهرداری تهران طی شرحی ضمن بیان موضوع و مشکلات خواستار اجازه فعالیت مجدد کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری شد. درنهایت فعالیت مجدد کمیسیون ماده (100) مستند به تنفیذ مع‌الواسطه امام‌خمینی (ره) در اواخر سال ۱۳۶۷ آغاز شد.

آغاز به‌کار مجدد کمیسیون ماده (100)

 

شکل 1. سیر تحولات کمیسیون ماده (100)

 

 

 

با توجه به این امر که از سالیان گذشته تاکنون کمیسیون‌های ماده (100) بین شهرداری، نظام‌مهندسی، دیوان عدالت اداری، متخصصین و پژوهشگران حوزه مدیریت شهری محل مناقشه بوده و موضوع اصلاح و بازنگری این ماده قانونی چند‌سالی است که مطرح شده، اما تاکنون به سرانجام نرسیده ‌است. جدول زیر و لوایح و طرح‌های پیشنهادی در طی سال‌های متمادی به‌درستی بر این امر صحه می‌گذارد.

 

جدول 3. لوایح و طرحهای پیشنهادی در زمینه ماده (100) قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴

ردیف

عنوان طرح‌/ لایحه

کمیسیونهای مرتبط

تاریخ چاپ

تاریخ اعلام وصول

شماره ثبت

دلایل رد و یا تصویب

1

لایحه اصلاح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴

کمیسیون اصلی: امنیت ملی و سیاست خارجی

کمیسیون فرعی: عمران‌/ فرهنگی

1387/۰7/15

1387/۰۴/09

81

دلایل رد کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی:

۱. انصراف وزارت کشور و درخواست استرداد لایحه با توجه به اینکه این وزارتخانه خود یکی از طراحان لایحه بوده است.

۲. وزارت کشور به نمایندگی از قوه مجریه در کمیسیون ماده (100) تعادل این کمیسیون را عملاً مخدوش خواهد کرد.

۳. با توجه به‌شرح وظایف کمیسیون ماده (100) ضرورتی به حضور سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت مسکن و شهرسازی در آن وجود ندارد.

۴. افزایش اعضا، زمان رسیدگی در کمیسیون را عملاً مطول خواهد کرد.

دلایل رد کمیسیون عمران:

الف) ترکیب اعضا مورد نظر در ماده (100) قانون شهرداری که سال‌های طولانی تشکیل‌ می‌شود مناسب به‌نظر می‌رسد و اضافه کردن عضو جدید به ترکیب کمیسیون ضرورتی ندارد و وجود نمایندگانی از قوه قضائیه و قوه مجریه و نمایندگان شورای شهر در کمیسیون مذکور ترکیب مناسبی است.

ب) فعلاً نیز راهکارهای قانونی برای حفظ آثار تاریخی و باستانی وجود دارد و الحاق تبصره‌ای به این منظور فاقد توجیه کافی است.

2

لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334

 

1389/۰5/06

1389/۰4/30

 

81

ماده‌واحده ماده (۱۰۰) به‌شرح زیر اصلاح شد:

۱. در تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری اصلاحی 1352/5/7 پس از عبارت «وزیر کشور» عبارت «و نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان» اضافه و عبارت «جلسات با حضور کلیه اعضا رسمیت یافته و تصمیمات اتخاذ شده با سه رأی موافق قابل‌اجراست» به انتهای تبصره یاد شده افزوده می‌شود.

۲. متن زیر به‌عنوان تبصره «12» به ماده (100) اضافه می‌شود:

تبصره «۱۲»- در شهرهای تاریخی یا دارای بافت تاریخی بنابر تشخیص و اعلام سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، نماینده سازمان یاد شده در کمیسیون موضوع تبصره «۱» این ماده عضویت می‌یابد. در این صورت تصمیمات اتخاذ شده در کمیسیون با چهار رأی موافق اجراست.

* به‌دلیل مغایرت با اصل (101) به‌جهت دادن اعتبار به رأی عضو انجمن شهر (عضو شورای شهر) به‌عنوان یکی از اعضا توسط شورای نگهبان رد شد.

3

طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری

کمیسیون اصلی: عمران

کمیسیون فرعی: امور داخلی کشور و شوراها- قضایی و حقوقی

1399/08/26

 

۲۲۶

در یک مرور کلی، ضمن همراهی و تأکید بر ضرورت اصلاح ماده (100) به‌نظر می‌رسد تبصره‌های کنونی ماده‌واحده نیازمند تصحیحاتی است. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود سازوکار کمیسیون باقی بماند، ولی شمول صلاحیت آن به عدم انطباق و تعیین تکلیف بین اختلافات سازنده و شهرداری و مهندس ناظر محدود و مشروط به انتشار بر خط آرای صادره شود.

مسئولیت هریک از ارکان مرتبط با موضوع ساخت‌وساز به‌دقت در این قانون تبیین شود و نحوه نظارت بر عملکرد، تقصیر و قصور هریک از آنها تدقیق گردد.

4

طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری

 

1400/4/1

12/  ۴/ ۱۴۰۰

۲۲۶

طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری که به کمیسیون عمران به‌عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شده بود، در جلسه مورخ 1400/۴‌/‌1 با حضور کارشناسان و مسئولان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفت و با اصلاحاتی در متن تصویب رسید و گزارش آن در اجرای ماده (۱۴۳) قانون آیین‌نامه داخلی تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.

۳. بررسی اجمالی تبصره‌های ماده (100) قانون شهرداری‌

قانونگذار در تبصره‌های یازده‌گانه این ماده، تخلفات احتمالی بدون اخذ پروانه یا مخالف با مفاد پروانه ساختمانی را پیش‌بینی کرده و رسیدگی به آنها را به عهده کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری قرار داده است.

 

جدول 4. تبصرههای ماده (100) قانون شهرداری

ماده/ تبصره

متن

ماده (100) (الحاقی 1345/11/27)

- مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ کنند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر‌محصور واقع باشد جلوگیری کند.

تبصره «1» (اصلاحی 1352/5/17)

- در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته‌ باشد؛ یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون‌هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح می‌شود؛ کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی‌نفع اعلام می‌کند که ظرف 10 روز توضیحات خود را کتبی ارسال دارد؛ پس از انقضای مدت مذکور، ‌کمیسیون مکلف است موضوع را با حضور نماینده شهرداری که بدون حق رأی برای ادای توضیح شرکت می‌کند ظرف مدت یک ماه تصمیم مقتضی بر‌حسب مورد اتخاذ کند. در مواردی که شهرداری از ادامه ساختمان بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری می‌کند مکلف است، حداکثر ظرف یک‌ هفته از تاریخ جلوگیری موضوع را در کمیسیون مذکور مطرح کند در غیر این‌ صورت کمیسیون به‌ تقاضای ذی‌نفع به موضوع رسیدگی خواهد کرد.

در‌صورتی‌که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند را تعیین می‌کند. شهرداری مکلف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هر‌گاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا نکند؛ شهرداری رأساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت خواهد کرد.

تبصره «2» (اصلاحی 1358/6/27)

- در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت زیر‌بنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی، کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با [به] توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی و یا کوچه بن‌باز یا بن‌بست) رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد؛ تعیین و شهرداری مکلف است براساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام کند. (جریمه نباید از حداقل یک‌دوم کمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع بنای اضافی بیشتر باشد)؛ در‌صورتی‌که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خودداری کرد، شهرداری مکلف است مجدداً پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بنماید. کمیسیون در این مورد نسبت به صدور رأی تخریب اقدام خواهد کرد.

تبصره «3» (اصلاحی 1358/6/27)

- در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی تجارتی و صنعتی و اداری، کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی و یا کوچه بن‌باز یا بن‌بست) رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مکلف است براساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام نماید (جریمه نباید از حداقل دو برابر کمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع بنای اضافی ایجاد شده بیشتر باشد)؛ در‌صورتی‌که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خود‌داری کرد، شهرداری مکلف است مجدداً پرو‌نده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بنماید. کمیسیون در این مورد نسبت به صدور رأی تخریب اقدام خواهد کرد.

تبصره «4» (اصلاحی 1358/6/27)

- در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه در‌صورتی‌که اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد، کمیسیون می‌تواند با صدور رأی بر اخذ جریمه به‌ازای هر مترمربع بنای بدون مجوز یک‌دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یک‌پنجم ارزش سرقفلی ساختمان، در‌صورتی‌که ساختمان ارزش دریافت سرقفلی داشته باشد، هرکدام که مبلغ آن بیشتر است از ذی‌نفع، بلا‌مانع بودن صدور برگ پایان ساختمان را به‌ شهرداری اعلام کند. اضافه بنا زائد بر تراکم مجاز براساس مفاد تبصره‌های «‌2 و 3‌» عمل خواهد شد.

تبصره «5» (اصلاحی 1358/6/27)

- در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیر‌قابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن، کمیسیون می‌تواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ رأی به اخذ جریمه‌ای که حداقل یک برابر و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد؛ صادر کند (مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش 25 مترمربع است) شهرداری مکلف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور برگ پایان ساختمان است.

تبصره «۶» (اصلاحی 1358/6/27)

- در مورد تجاوز به معابر شهر، مالکین موظف هستند در هنگام نوسازی براساس پروانه ساختمان و طرح‌های مصوب رعایت برهای اصلاحی را انجام دهند. در‌صورتی‌که بر‌خلاف پروانه و یا بدون پروانه تجاوزی در این مورد انجام گیرد، شهرداری مکلف است از ادامه عملیات جلوگیری و پرونده امر را به کمیسیون ارسال کند. در سایر موارد تخلف مانند عدم استحکام بنا، عدم رعایت اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی در ساختمان رسیدگی به موضوع در صلاحیت کمیسیون‌های ماده (100) است.

تبصره «7» (اصلاحی 1358/6/27)

- مهندسان ناظر ساختمانی مکلفند نسبت به‌ عملیات اجرایی ساختمانی که به مسئولیت آنها احداث می‌شود از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن مستمراً نظارت کرده و در پایان‌کار مطابقت ساختمان با پروانه و نقشه و محاسبات فنی را گواهی نمایند. هرگاه مهندس ناظر بر‌خلاف گواهی نماید و یا تخلف را به‌موقع به‌ شهرداری اعلام نکند و موضوع منتهی به طرح در کمیسیون مندرج در تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری و صدور رأی بر جریمه یا تخریب ساختمان شود؛ شهرداری مکلف است مراتب را به نظام معماری و ساختمانی منعکس کند. شورای انتظامی نظام مذکور موظف است مهندس ناظر را در صورت ثبوت تقصیر برابر قانون نظام معماری و ساختمانی حسب مورد با توجه به اهمیت موضوع به 6 ماه تا سه سال محرومیت از کار و در‌صورتی‌که مجدداً مرتکب تخلف شود که منجر به صدور رأی تخریب به‌وسیله کمیسیون ماده (100) شود، به حداکثر مجازات محکوم کند. مراتب محکومیت از طرف شورای انتظامی نظام معماری و ساختمانی در پروانه اشتغال درج و در یکی از جرائد کثیرالانتشار اعلام می‌شود. شهرداری مکلف است تا صدور رأی محکومیت به‌محض وقوف از تخلف مهندس ناظر و ارسال پرونده کمیسیون ماده (100) به‌مدت حداکثر 6 ماه از اخذ گواهی امضا مهندس ناظر مربوطه برای ساختمان جهت پروانه ساختمان شهرداری خود‌داری کند. مأموران شهرداری نیز مکلفند در مورد ساختمان‌ها نظارت کنند و هر‌گاه از موارد تخلف در پروانه به‌موقع جلوگیری نکنند و یا در مورد صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه مرتکب تقصیری شوند؛ طبق مقررات قانونی به تخلف آنان رسیدگی می‌شود و در‌صورتی‌که عمل ارتکابی مهندسان ناظر و مأموران شهرداری واجد جنبه جزایی هم باشد از این جهت نیز قابل تعقیب خواهند بود. در مواردی که شهرداری مکلف به جلوگیری از عملیات ساختمانی است و دستور شهرداری اجرا نشود، می‌تواند با استفاده از مأموران اجراییات و در صورت لزوم مأموران انتظامی برای متوقف ساختن عملیات ساختمانی اقدام کند.

تبصره «8» (اصلاحی 1358/6/27)

- دفاتر اسناد رسمی مکلفند قبل از انجام معامله قطعی در مورد ساختمان‌ها، گواهی پایان ساختمان در مورد ساختمان‌های ناتمام و گواهی عدم خلاف تا تاریخ انجام معامله را که توسط شهرداری صادر شده باشد ملاحظه و مراتب را در سند قید کنند. در مورد ساختمان‌هایی که قبل از تصویب قانون 6 تبصره الحاقی به ماده (100) قانون شهرداری‌ها (1355/11/24) معامله انجام گرفته و از ید مالک اولیه خارج شده باشد؛ در‌صورتی‌که مورد معامله کل پلاک را شامل نشود، گواهی عدم خلاف یا برگ پایان ساختمان الزامی نبوده و با ثبت و تصریح آن در سند انجام معامله بلا‌مانع است. در مورد ساختمان‌هایی که قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر ایجاد شده، در‌صورتی‌که اضافه بنای جدیدی حادث نشده باشد و مدارک و اسناد نشان‌دهنده ایجاد بنا قبل از سال تصویب طرح جامع شهر باشد با ثبت و تصریح مراتب فوق در سند مالکیت انجام معامله بلا‌مانع است.

تبصره «9» (الحاقی 1358/6/27)

- ساختمان‌هایی که پروانه ساختمان آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر صادر شده است از شمول تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری معاف هستند.

تبصره «10» (الحاقی 1358/6/27)

- در مورد آرا صادره از کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، هرگاه شهرداری یا مالک یا قائم مقام او از تاریخ ابلاغ رأی ظرف مدت 10 روز نسبت به آن رأی اعتراض کند، مرجع رسیدگی به این اعتراض کمیسیون دیگر ماده (100) خواهد بود که اعضای آن غیر از افرادی هستند که در صدور رأی قبلی شرکت داشته‌اند. رأی این کمیسیون قطعی است.

تبصره «11» (الحاقی 1358/6/27)

- آیین‌نامه ارزش معاملاتی ساختمان پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب انجمن شهر در مورد اخذ جرائم قابل اجراست و این ارزش معاملاتی سالی یک‌بار قابل‌تجدید‌نظر خواهد بود.

 

طبق تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری، بناهایی که اصول شهرسازی، فنی یا بهداشتی در آنها رعایت نشود یا خلاف مشخصات مندرج در پروانه باشند یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث ‌شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون ماده (100) مطرح می‌شود. کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی‌نفع اعلام می‌کند که ظرف 10 روز توضیحات خود را کتبی ارسال کند. پس از انقضای مدت مذکور، کمیسیون مکلف است موضوع را با حضور نماینده شهرداری که بدون حق رأی برای ادای توضیح شرکت می‌کند، ظرف مدت یک ماه تصمیم اتخاذ کند. در‌صورتی‌که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد، مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند، تعیین کرده و شهرداری مکلف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هرگاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا نکند؛ شهرداری راساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت خواهد کرد.

نخستین نکته‌ای که درخصوص تبصره «1» ماده (100) جلب توجه می‌کند؛ ترکیب اعضای کمیسیون است که متشکل از نماینده وزارت کشور، نماینده شورای شهر و یکی از قضات دادگستری می‌باشد. در این میان، عضویت نماینده شورای شهر در کمیسیون ماده (100)، با توجه به جایگاه آن شورا در فرایند تصویب برخی از ضوابط حاکم‌ بر اداره و کنترل امور شهری،‌ از توجیه کافی برخوردار است. ازسوی دیگر، ماهیت شبه‌قضایی این کمیسیون نیز توجیه‌گر عضویت قاضی دادگستری است؛ تا رعایت تشریفات شکلی و ماهوی در روند رسیدگی به تخلفات ساختمانی تضمین شود. عضویت نماینده وزارت کشور نیز با توجه به بودجه عمرانی استان، منطقی و لازم بوده، اما به‌نظر می‌رسد عضویت وزارت راه و شهرسازی هم در این کمیسیون با توجه به ارتقای جایگاه این وزارتخانه و نیز تکالیف آن و تأثیراتی که آرای کمیسیون می‌تواند در نحوه اجرای طرح‌های توسعه شهری داشته باشد، مؤثر واقع شود. اقداماتی نظیر تهیه معیارها، ضوابط و آیین‌نامه‌های شهرسازی، نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی، تهیه طرح جامع و تهیه و تنظیم سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اجرایی و ضوابط لازم برای کنترل و هدایت شهرنشینی و مواردی از این قبیل، همگی در حوزه فعالیت‌ها و مسئولیت‌های وزارت راه و شهرسازی قرار داشته و به‌وضوح بر ضرورت عضویت نماینده‌ای از این وزارتخانه در کمیسیون ماده (100) تأکید می‌کند. بنابراین عضویت وزارت راه و شهرسازی به‌نظر ضروری و مؤثر می‌باشد. ازسویی مطلوب است روند انتصاب نمایندگان موجود در کمیسیون مورد بازنگری قرار گیرد و نمایندگانی برای شرکت در کمیسیون انتخاب شوند که با مباحث ساخت‌و‌ساز و تخلفات ساختمانی آشنا هستند و در مرحله بعدی این افراد دارای مدرک متناظر شامل رشته‌هایی اعم از معماری، عمران و شهرسازی بوده و یا اینکه در این زمینه دارای سابقه کار تجربی مرتبط باشند.

نکته دیگری که در ارزیابی تبصره «1» ماده (100) جلب توجه می‌کند؛ نحوه دفاع هر‌یک از طرفین دعواست. زیرا در‌حالی‌که نماینده شهرداری حق حضور و ادای توضیحات شفاهی را یافته؛ ذی‌نفع تنها می‌تواند با ارسال لایحه کتبی در مقام دفاع از خود برآید. اعمال رویه مذکور در کمیسیون، رعایت اصل بی‌طرفی را با تردید مواجه می‌سازد. این در‌حالی است که کمیسیون در برخی موارد توضیحات کتبی را کافی ندانسته و با دعوت از ذی‌نفع جهت ارائه توضیحات شفاهی، سعی در کشف موضوع می‌کند. اتخاذ چنین رویه‌ای که در حال حاضر با الهام از اصول حاکم بر دادرسی عادلانه و استمداد از تفسیر تبصره «1»، در موارد متعددی تکرار می‌شود؛ ضرورت تغییر و اصلاح قانون در این خصوص و به‌طور کلی آیین دادرسی حاکم بر کمیسیون‌های ماده (100) را آشکار می‌سازد [2] [7].

تبصره «2» در مورد اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی است. کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی و یا کوچه بن‌باز یا بن‌بست، رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد، تعیین کند.

گفتنی است تخلف «اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی» در زمره تخلفاتی است که در اکثر موارد، با سایر تخلفات ساختمانی همراه می‌شود. به‌بیان دیگر، تخلف مذکور ازجمله مواردی است که فعل واحد، غالباً مشمول عناوین متعدد شده و به‌رغم آنکه سازنده به ظاهر، تنها از مساحت مندرج در پروانه تجاوز کرده؛ به‌لحاظ قانونی تخلف تجاوز از تراکم مجاز یا عدم استحکام بنا نیز واقع می‌شود. لذا نخستین نکته‌ای که باید در زمینه ابقای بنای مازاد بر پروانه به آن توجه کرد؛ عدم مغایرت آن با اصول فنی، شهرسازی و بهداشتی است. به‌عبارت دیگر، شرط موافقت کمیسیون با پرداخت جریمه که درنهایت به ابقای بنای مازاد می‌انجامد؛ انطباق مساحت اضافی با اصول مذکور است. در همین راستا مقنن در صدر تبصره‌های«3 و 4» از احراز عدم ضرورت قلع بنا یاد می‌کند. چراکه هرگونه تعارض با اصول فنی، معماری و شهرسازی، به قیمت قلع بنای مزبور تمام شده و راه را بر اخذ جریمه می‌بندد. اگرچه برخوردهای بعضاً تبعیض‌آمیز کمیسیون ماده (100) اقتضا می‌کند مقنن با تصریح بر این مهم، صدور رأی جریمه را منوط به رعایت اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی نموده و راه را بر اعمال مسامحات ناروا ببندد.

نکته دیگری که درخصوص تبصره‌های «2 و 3» ماده (100) حائز اهمیت است؛ عدم تعیین مهلت پرداخت جریمه است. زیرا درحالی‌که مقنن، ضمانت اجرای عدم پرداخت جریمه را طرح مجدد پرونده در کمیسیون و صدور رأی تخریب دانسته؛ مهلتی را که با انقضای آن، ضمانت اجرای اخیر قابل اعمال خواهد بود؛ تعیین نکرده ‌است. لذا به‌منظور تسریع در تعیین تکلیف آرا صادره، تعیین مهلتی که ذی‌نفع مجاز به پرداخت جریمه صادره می‌باشد؛ حائز اهمیت اساسی است تا بدین وسیله شهرداری بتواند به‌محض انقضای مهلت، نسبت به اعمال ترتیب قانونی مقرر، اقدام کند. اهمیت این امر به‌ویژه با نگاهی به حجم وسیع آرای اجرا نشده کمیسیون ماده (100) آشکار می‌شود.

آخرین نکته‌ای که در این خصوص قابل‌توجه است؛ ضرورت ارائه تعریف و تعیین مصادیق کاربری‌های مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی، خدماتی، فضای سبز و امثال آن است که جای خالی آن در میان قوانین مربوطه احساس می‌شود. برای نمونه کاربری تجاری در منظر شهرداری، با آنچه در قانون تجارت فعالیت تجاری قلمداد می‌شود؛ کاملاً متفاوت است. زیرا شهرداری با بسیاری از فعالیت‌های مندرج در قانون تجارت، به‌مثابه فعالیت اداری برخورد کرده و آنها را در کاربری اداری قرار می‌دهد. لذا توجه به این مهم باید در اصلاح قانون شهرداری لحاظ شود [2] [7].

درخصوص تبصره «4» توجه به چند نکته حائز اهمیت است: نخست آنکه تقنین تخلف «احداث بنای بدون پروانه» در کنار تخلف «اضافه بنای زائد بر تراکم مجاز» با رعایت حریم معنایی مفاد در تعارض بوده و مانع پرداخت جامع مقنن به موضوعاتی می‌شود که در زمینه تخلفات ساختمانی در زمره مهم‌ترین موارد تلقی می‌شوند. به‌ویژه تخلف مازاد بر تراکم که کثرت و اهمیت آن بر کسی پوشیده نیست. لذا اختصاص تبصره‌ای مستقل به تخلف احداث بنای مازاد بر تراکم ضروری به‌نظر می‌رسد.

از موارد دیگری که در تبصره فوق دارای اهمیت می‌باشد توجه به این امر است که در‌حالی‌که مقنن جریمه احداث بنای زائد بر مساحت مندرج در پروانه را در اراضی مسکونی از یک‌دوم تا سه برابر و در اراضی تجاری از دو تا چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان تعیین کرده؛ جریمه احداث بنای بدون پروانه را تنها یک‌دهم ارزش معاملاتی ساختمان و یا یک‌پنجم ارزش سرقفلی آن دانسته ‌است و به‌این‌ترتیب جریمه احداث بنای بدون پروانه کمتر از جریمه احداث بنای مغایر با پروانه تعیین شده که این امر با اهمیت و ضرورت اخذ پروانه احداث بنا در تعارض قرار دارد. از‌آنجا‌که این امر می‌تواند ضرورت اخذ پروانه احداث بنا را در منظر متقاضیان کم‌رنگ کرده و ایشان را با توجه به روند طولانی اخذ پروانه، از دریافت آن منصرف سازد؛ بنابراین تجدیدنظر در جریمه مقرر ضروری به‌نظر می‌رسد.

در مورد تبصره «5» نیز گفتنی است که در برخورد با تخلف کسری پارکینگ، اهمیت موضوع اقتضا می‌کند تا بر صدور رأی به «تأمین پارکینگ مورد نیاز» در درجه نخست و به‌عنوان اصل اساسی در برخورد با تخلف کسری پارکینگ تأکید شود. توجه به این امر به‌ویژه در سال‌های اخیر که کسری پارکینگ به یکی از معضلات شهری تبدیل ‌شده؛ با جدیت بیشتری باید دنبال شود. در مرحله بعد، چنانچه امکان اصلاح و اعاده به وضع مجاز منتفی باشد؛ تأکید بر تأمین پارکینگ مورد نیاز در فاصله‌ای نزدیک به بنای خلاف، مطلوب خواهد بود. به‌عبارت دیگر، پیش از آنکه با اخذ جریمه، رأی به بقای وضعیت خلاف صادر شود؛ می‌توان با الزام متخلف به تأمین پارکینگ مورد نیاز، ضمن رفع کامل تخلف، سودآوری آن را برای متخلفین به حداقل رسانده و انگیزه‌های ارتکاب آن را کاهش داد. با‌این‌حال، اعمال موفق چنین رویه‌ای منوط است به احداث پارکینگ‌های عمومی در مناطق و محلات مختلف شهر تا بدین‌وسیله الزام شهروندان به تأمین پارکینگ مورد نیاز صورت بپذیرد. به‌این‌ترتیب، اکتفا به اخذ جریمه و موافقت با بقای وضعیت خلاف، تنها به‌عنوان آخرین راهکار در برخورد با تخلف کسری پارکینگ توصیه می‌شود. یعنی صرفاً در مواردی که امکان اعاده یا اصلاح وضعیت خلاف، منتفی و تأمین پارکینگ نیز در فاصله‌ای نزدیک به بنای مورد نظر غیرممکن باشد؛ کمیسیون مجاز به صدور رأی جریمه بوده و در غیر این صورت مکلف است از صدور چنین آرایی اجتناب کند.

نکته قابل‌توجه در تبصره «6» ماده (100) قانون شهرداری عدم رعایت اصول قانون‌نویسی است؛ درحالی‌که صدر ماده از تخلف عدم رعایت بَرهای اصلاحی سخن می‌گوید، ذیل ماده رعایت تخلفاتی نظیر عدم استحکام بنا و سایر اصول فنی و بهداشتی را ذکر می‌کند که این امر تبصره را از لحاظ شفافیت و انطباق با اصول قانون‌نویسی دچار مشکل می‌نماید [7].

رعایت اصول فنی و مقاوم‌سازی ساختمان‌ها دارای اهمیت ویژه‌ای است، که در کنار سایر اصول الزامی دیگر باید مدنظر اعضا محترم کمیسیون ماده (100) قرار گیرد. مهندسان ناظر هنگام نظارت، نه‌تنها از لحاظ رعایت اصول و محاسبات فنی باید این نظارت را انجام دهند، بلکه رعایت اصول شهرسازی و بهداشتی (انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها) را نیز بر‌عهده دارند و در این راستا چنانچه مالکان از مفاد پروانه و نقشه محاسبات فنی عدول نمایند باید موارد تخلف را به‌موقع به شهرداری اعلام کنند. در غیر این صورت اگر تخلف منجر به طرح موضوع در کمیسیون ماده (100) و منتهی به صدور رأی شود، موضوع قابل پیگیری و موجبات محرومیت از کار و مجازات‌های دیگر خواهد شد. به موازات مسئولیت مهندسان ناظر، شهرداری‌ها نیز مکلفند در مورد ساخت‌و‌ساز ساختمان‌ها نظارت نمایند تا از موارد تخلف در پروانه به‌موقع جلوگیری کنند و یا در مورد صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه اشکالی به‌وجود نیاید و در غیر این صورت تخلفات طبق مقررات قانونی به آنان رسیدگی شود.

در این راستا، علاوه‌بر تبصره «7» ماده (100) در سال‌های اخیر قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان و آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های متعددی تصویب شده و بر این اساس تشکیلات سازمان نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان شکل‌ گرفته است. رعایت مقررات ملی ساختمان، به‌عنوان اصل حاکم بر کلیه روابط و فعالیت‌های تمام دستگاه‌های دولتی، شهرداری‌ها، سازندگان، مهندسین، بهره‌برداران و تمام اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با بخش ساختمان الزامی شده است، که نشانگر اهمیت فوق‌العاده استحکام بناها از نظر مقررات قانونی می‌باشد.

مهندس ناظر‌، نخستین حلقه از دایره نظارت بر ساخت بناست و چنانچه سایر ارکان نظارتی، نقش خود را به‌درستی پیگیری نکنند؛ گزارش‌های مهندس ناظر راه به‌جایی نخواهد برد. به‌ویژه آن‌که تبصره «7» ماده (100) نیز در این رابطه سکوت اختیار کرده و تنها از موردی یاد می‌کند که مهندس ناظر بر‌خلاف واقع گواهی کرده یا تخلف را به‌موقع به شهرداری اعلام نکند. این در‌حالی است که طبق نظر سازمان نظام‌مهندسی، در بسیاری موارد مهندسان ناظر وقوع تخلف را به شهرداری اعلام می‌کنند؛ اما شهرداری در برخورد با تخلف کوتاهی کرده و زمینه پیشرفت یا تکمیل بنای خلاف را فراهم می‌آورد. وضعیت مذکور در‌حالی رخ می‌دهد که مهندسان ناظر جز اعلام تخلف، از هیچ سازوکار دیگری برخوردار نبوده و به‌عبارت صریح‌تر، تکلیف ایشان به نظارت بر ساخت بنا با حق طرح شکایت همراه نیست. به‌این‌ترتیب، تلاش مهندس ناظر در مواردی که شهرداری به هر دلیل از پیگیری موضوع اجتناب می‌کند؛ عقیم مانده و چه‌بسا با تکمیل بنای خلاف، امکان تخریب آن نیز به حداقل کاهش یابد. بر این اساس، پیش‌بینی سازوکاری که مسئولیت مهندسان ناظر را با ابزار و مقتضیات لازم همراه کرده و در موارد کوتاهی شهرداری از عمل به تکالیف قانونی‌اش کارساز باشد؛ ضروری می‌نماید. در حال حاضر در مواردی که مهندس ناظر از وجدان کاری بالا برخوردار بوده و در پیگیری موضوع ممارست به خرج می‌دهد؛ با اعلام تخلف به دادستان عمومی درخواست صدور دستور موقت و جلوگیری از ادامه عملیات را می‌کند؛ تا متعاقباً با پیگیری موضوع در سازمان نظام‌مهندسی یا وزارت راه و شهرسازی از احداث بنای خلاف جلوگیری کند. با‌این‌حال واگذاری تکلیف به وجدان مجریان یک قانون با ماهیت الزام‌آور آن متناسب نبوده و با اصول حقوقی همخوانی ندارد. لذا تقویت دایره نظارت با توجه به نقشی که در پیشگیری از وقوع تخلف دارد؛ اقتضا می‌کند در مواردی که به‌رغم اعلام مهندس ناظر، شهرداری در پیگیری موضوع کوتاهی می‌کند؛ مهندس ناظر قادر به طرح شکایت در کمیسیون ماده (100) بوده و از این طریق، به‌موقع و پیش از آنکه تکمیل بنا انجامپذیرفته و تخریب آن با مانع مواجه شود؛ با تخلف صورت ‌گرفته برخورد کند.

نکته دیگر در‌این‌باره به تخلف مأموران شهرداری از ادای تکالیف قانونی خود باز‌می‌گردد. به‌موجب تبصره «7» ماده (100) قانون شهرداری: «... مأموران شهرداری نیز مکلفند در مورد ساختمان‌ها نظارت کنند و هرگاه از موارد تخلف به‌موقع جلوگیری نکنند و یا در مورد صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه مرتکب تقصیر شوند؛ طبق مقررات قانونی به تخلف آنان رسیدگی می‌شود ...». همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ قانونگذار بدون آنکه مقصود خود را از «مقررات قانونی» مشخص کند؛ تکلیف تخلف صورت‌ گرفته از ناحیه مأموران شهرداری را به‌درستی مشخص نکرده و قانون را با عدم شفافیت و صراحت مواجه کرده ‌است.

آنچه در ارزیابی تبصره «9» ماده (100) قانون شهرداری جلب توجه می‌کند؛ تعیین حوزه صلاحیت کمیسیون ماده (100) درخصوص آن دسته از ساختمان‌هایی است که صدور پروانه احداث آنها به پیش از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر باز‌می‌گردد.

بنا‌بر تصریح تبصره «9» «ساختمان‌هایی که پروانه ساختمان آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر صادر شده است؛ از شمول تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری معاف می‌باشند». برخی مفسران با اتکا به منطق تبصره حاضر، ابنیه مذکور را تنها از شمول تبصره «1» معاف دانسته و رسیدگی به وضعیت آنها را با استناد به سایر تبصره‌های ماده (100) مجاز دانسته‌اند؛ اما اولاً خروج از شمول تبصره «1» که به‌لحاظ تاریخ تصویب، مقدم بر سایر تبصره‌های ماده (100) است؛ به‌طریق اولی به‌معنای خروج از حیطه اعمال سایر تبصره‌های ماده (100) خواهد بود. ثانیاً معافیت از اعمال تبصره «1» ماده (100)، به‌معنای خروج از دامنه صلاحیت کمیسیون ماده (100) به‌عنوان تنها نهاد رسیدگی‌کننده به تخلفات ساختمانی است؛ بنابراین اگر سایر تبصره‌های ماده (100) را نسبت به ابنیه مذکور مجری دانسته؛ با فقدان نهاد صالح برای رسیدگی به تخلفات مذکور مواجه خواهیم بود.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود؛ آنچه به‌عنوان رسیدگی دومرحله‌ای در کمیسیون‌های ماده (100) اعمال می‌شود؛ کاملاً با ترتیبات مقرر در آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی و کیفری متفاوت است؛ زیرا هر کمیسیون می‌تواند نسبت به سایر کمیسیون‌ها بدوی یا تجدیدنظر تلقی شود. به‌این‌ترتیب که تنها تفاوت اسمی اعضای یک کمیسیون نسبت به کمیسیون دیگر کافی است تا آن را نسبت به رأی صادره در مقام تجدیدنظر قرار داده و هیچ‌گونه تمایزی به‌لحاظ کمّی یا کیفی میان اعضای کمیسیون‌ها ضروری تلقی نشده است.

اگرچه ماهیت شبه‌قضایی کمیسیون‌های ماده (100)، دلیل بی‌نیازی این نهاد از رعایت غالب قواعد آیین دادرسی است؛ اما در شرایطی که مقنن بر‌خلاف اصل قطعیت آرا، مبادرت به وضع رسیدگی دومرحله‌ای کرده و حق اعتراض نسبت به آرا کمیسیون ماده (100) را به رسمیت شناخته‌ است؛ اعمال رویه مذکور فاقد توجیه منطقی به‌نظر می‌رسد [۲].

 

۴. ترکیب اعضای کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری

کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، دارای شخصیت حقوقی مجزا از شهرداری است که دبیرخانه محل استقرار این کمیسیون در شهرداری قرار دارد و اعضای تشکیل‌دهنده آن عبارتند از: نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر، یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای شورای اسلامی شهر به انتخاب شورای اسلامی شهر مربوطه. این کمیسیون سه عضو اصلی دارد و با حضور هر سه نفر رسمیت پیدا می‌کند، اما با موافقت دو عضو از سه عضو، تصمیم قانونی اتخاذ می‌شود. گفتنی است که اعضای کمیسیون تجدیدنظر ماده (100) افرادی هستند که در صدور رأی بدوی شرکت نداشته‌اند. نکته مهم دیگری که در این موضوع می‌توان اشاره کرد ترکیب اعضای کمیسیون بوده که در بخش ارزیابی تبصره‌ها آورده شده و به‌نظر می‌رسد تغییرات پیشنهاد شده در اعضا و نیز نحوه احراز صلاحیت افراد شرکت‌کننده در کمیسیون به کارکرد مطلوب‌تر آن منجر شود.

۵. تخلفات موضوع کمیسیون ماده (100)

یکی از زمینه‌هایی که تحدید حقوق مالکانه را در پی دارد تخلفات ساختمانی است. در نظر گرفتن اصول و ضوابطی برای ساخت شهری و ایجاد ضمانت اجراهایی در جهت مقابله با نقص آن اصول، مطابق تعبیری از اصل تسلیط در زندگی جمعی همچنین مطابق قاعده لا ضرر به نفع عموم جامعه و عناوینی مانند حاجت عمومی است. ازسوی دیگر تخصصی شدن رسیدگی‌ها موجب ایجاد نهادی شد تا به این حوزه‌‌ تخطی از اصول و قواعد در قالب ماده (100) قانون شهرداری با شخصیت حقوقی مستقل و مجزا از شهرداری به‌عنوان حافظ منافع اجتماع شهری، رسیدگی کند ، اما برای اینکه نهاد مذکور اقدام به رسیدگی عادلانه‌ تخلفات صورت ‌گرفته جهت تحدید حقوق مالکانه افراد کند و از آن جهت که حرمت مال به‌منزله حرمت خون انسان‌ها تعبیر شده، نیازمند رسیدگی مطابق اصول و قواعد مشخص دادرسی است تا حقوق شهروندی در آن رعایت شود و اعمال سلایق به حداقل برسد. در جهت تبیین میزان نیاز به موضوع و فواید بررسی آن باید این نکته را افزود که تبیین اصول و قواعد مذکور و آموزش آنها به اعضای کمیسیون ماده (100) می‌تواند موجب متقن شدن آرای کمیسیون و حفظ بیش از پیش حقوق شهروندی شود.

در تبصره‌های «4،3،2 و 5» ماده (100) حداقل و حداکثر جرائمی که کمیسیون ماده (100) می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع بنا متخلفین ساختمانی را بر این اساس جریمه کند، تعیین شده است. آنچه از مفاد ماده (100) و تبصره‌های ذیل آن استفاده می‌شود کمیسیون مذکور مرجع صالح رسیدگی به تخلفات ساختمانی است. معمولاً ساختمان‌های احداثی علاوه‌بر نداشتن پروانه یا مغایرت با مفاد پروانه صادره، با تخلف یا تخلفات دیگری همراه است. مواردی نظیر تخطی از اصول شهرسازی فنی یا بهداشتی، که هر‌یک از این موارد قواعد و مقررات خاصی دارد که باید هر تخلف در گزارش ارسالی شهرداری به کمیسیون، دقیقاً مورد توجه قرار گیرد و اعضای کمیسیون نیز به‌هنگام بررسی پرونده‌ها، با توجه به تخلفات مذکور تصمیم‌گیری می‌کنند.

 

5-1. مفهوم تخلفات موضوع ماده (100)

منظور از تخلفات موضوع ماده (100) «قانون شهرداری»، تخلفاتی است که در حوزه ساخت‌و‌ساز شهری در محدوده و حریم شهرها رخ می‌دهد و عبارتند از: رعایت نشدن قوانین و مقررات و ضوابط شهرسازی، فنی و بهداشتی ساختمان ازسوی سازنده یا سازندگان بناهای شهری به هر دلیل.

در این بخش از گزارش، مصادیقی از تخلفات ساختمانی که در صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری قرار دارد احصا و تبیین می‌شود.

 

5-2. انواع تخلفات ساختمانی موضوع رسیدگی کمیسیون ماده(100)قانون شهرداری

به‌طور کلی تخلفات ساختمانی در ایران شامل عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه می‌شود. این تخلفات از منظر گونه‌شناسی ساختمانی متعدد بوده و عبارتند از:

۱ .تخلف عدم رعایت اصول شهرسازی؛

۲ .تخلف عدم رعایت اصول بهداشتی؛

3.تخلف عدم رعایت اصول فنی و استحکام بنا؛

۴. نادیده گرفتن ضوابط و مقررات نمای ساختمان؛

۵. سایر تخلفات مانند استفاده نامناسب از ساختمان و عدم رعایت ضوابط ویژه مربوط به ساختمان‌های با کاربری عمومی.

 

جدول 5. گونهبندی تخلفات و تبصرههای متناظر با آن در ماده (100) قانون شهرداری

ردیف

گونهبندی تخلفات

تبصره متناظر با تخلف در ماده (100)

1

عدم رعایت اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی

تبصره «۱» ماده (100) قانون شهرداری

2

اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی

تبصره‌های «2» و «3» ماده (100) قانون شهرداری

3

احداث بنا بدون پروانه

تبصره «۴» ماده (100) قانون شهرداری

4

عدم احداث پارکینگ و یا غیر‌قابل استفاده بودن پارکینگ

تبصره «۵» ماده (100) قانون شهرداری

5

تجاوز به معابر شهر

تبصره «۶» ماده (100) قانون شهرداری

6

تغییر کاربری غیرمجاز

بند «24» ماده (55) «قانون شهرداری»

 

5-2-1. تخلفات مرتبط با اصول شهرسازی و بهداشتی

مصادیق عمده اصول شهرسازی که با توجه به مصوبه جلسه مورخ 1370/2/9 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران باید در طرح‌های مصوب شهر تعیین تکلیف شود، شامل موارد ذیل بوده که عدم رعایت هر‌یک از آنها تخلف محسوب خواهد شد.

  • محل وقوع ملک از نظر محدوده و حریم شهر و ضوابط حاکم بر حدود یاد شده؛
  • کاربری زمین؛
  • تراکم ساختمانی؛
  • سطح اشغال ساختمان در زمین؛
  • نحوه استقرار ساختمان در زمین و اشراف به املاک مجاور؛
  • حداکثر ارتفاع ساختمان؛
  • ضوابط مربوط به تفکیک زمین (حداقل اندازه قطعات‌- ابعاد و تناسب قطعات‌- نحوه دسترسی‌ها)؛
  • حداقل ابعاد حیاط؛
  • حداقل تعداد پارکینگ؛
  • میزان پیش‌آمدگی ساختمان (بالکن) در ملک یا در معبر عمومی؛
  • حفظ حرایم مانند حریم رودخانه‌ها، انهار، قنوات و چاه‌های تأمین آب شرب، مسیل‌ها، تالاب‌ها و دریاها، حریم جاده، خطوط فشار قوی برق، خطوط انتقال گاز، فرودگاه، خطوط و تصفیه‌خانه‌های فاضلاب، آثار تاریخی و بناهای با ارزش و سایر حریم‌هایی که در قانون تعیین شده است.
  • منظور کردن حریم برای ساختمان‌های خاص که به‌لحاظ امنیتی یا بهداشتی و ... وجود حریم برای آنها لازم است. مانند: حریم تأسیسات و منابع مولد رادیو اکتیویته، ساختمان‌های نظامی و انتظامی و سایر ساختمان‌هایی که دارای حریم امنیتی هستند و یا به‌علت تولید صدا، ارتعاش، لرزش، دود، بو و ضایعات مایع و جامد یا روشنایی زننده، و سایر آلاینده‌هایی که بر اثر آن ملزم به داشتن حریم شده‌اند؛

رعایت برها‌ی اصلاحی و عرض معابر عمومی موجود [8].

 

5-2-2. اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی

در مورد اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی، کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی و یا کوچه بن‌باز یا بن‌بست) رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مکلف است بر‌اساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام کند (جریمه نباید از حداقل یک‌دوم کمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی برای هر مترمربع بنای اضافه بیشتر باشد)؛ در‌صورتی‌که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خودداری کرد، شهرداری مکلف است مجدداً پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بدهد. کمیسیون در این مورد نسبت به صدور رأی تخریب اقدام خواهد کرد.

گفتنی است در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده اراضی تجاری و صنعتی و اداری، کمیسیون می‌تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه با توجه به موقعیت ملک از نظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی و یا کوچه بن‌باز با بن‌بست) رأی به اخذ جریمه‌ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مکلف است بر‌اساس آن نسبت به وصول جریمه اقدام کند (جریمه نباید از حداقل دو برابر کمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع بنای اضافی ایجاد شده بیشتر باشد). در‌صورتی‌که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خودداری کرد، شهرداری مکلف است مجدداً پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بدهد. کمیسیون در این مورد نسبت به صدور رأی تخریب اقدام خواهد کرد.

در مورد ساختمان‌های غیر‌مجازی که قسمتی از آن مسکونی و قسمتی تجاری است برای بنای مسکونی به حسب خود و برای بنای تجاری نیز طبق میزان جریمه‌ مقرر قانونی برآورد شده و با یکدیگر جمع شده و مورد حکم ازسوی کمیسیون قرار می‌گیرد و هیچ‌یک با دیگری تداخل ندارد.

 

5-2-3. تخلف احداث بنای بدون پروانه

در قانون شهرداری مصوب 1334 در بند «24» ماده (55)، وظیفه خطیر شهرداری به صدور پروانه برای کلیه ساختمان‌هایی که در محدوده و حریم شهرها ساخته می‌شود، تصریح شده است و عدم کسب پروانه، یک تخلف ساختمانی سنگین تلقی می‌شود، اما در صورت رعایت اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی بنای احداثی بدون پروانه، کمیسیون مختار به اصدار رأی جریمه به‌جای تخریب می‌شود [9]. باید خاطرنشان کرد که «اصول شهرسازی، اصولی مربوط به فیزیک شهر است و لزوم رعایت آن در یک ساختمان به‌لحاظ ارتباطی است که هر ساختمان با مجموعه عوامل شهری ازجمله زیبایی شهر، معابر، نوع کاربری، نصاب تراکم و ارتفاع مناطق شهر و از این قبیل دارد. نکات فنی و بهداشتی، بیشتر برای امکان استفاده مطلوب از خود ساختمان است و ارتباط آن با سایر مسائل شهری برعکس اصول شهرسازی به‌طور مستقیم نیست، اما از لحاظ ضرورت رعایت مقررات در یک نگرش کلی حقوقی، بین آن اصول فرقی نیست» [۳].

در مورد ساختمان‌هایی که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته ‌باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث ‌شده باشد؛ به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی‌نفع اعلام می‌کند که ظرف 10 روز توضیحات خود را کتبی ارسال دارد؛ پس از انقضای مدت مذکور، کمیسیون مکلف است موضوع را ظرف مدت یک ماه بررسی و تصمیم مقتضی برحسب مورد اتخاذ کند و در‌صورتی‌که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد، مهلت مناسبی که نباید از دو ماه، تجاوز کند تعیین می‌کند. شهرداری مکلف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هرگاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا نکند شهرداری رأساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت خواهد کرد.

گفتنی است استناد به تبصره «1» ماده (100) در‌صورتی موجه است که مخالفت با یکی از اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی احراز شده باشد و در حالتی که در رأی کمیسیون بدوی و تجدید‌نظر چنین دلیلی ابراز نشود از موجبات نقض رأی است.

در مورد قسمت اول تبصره «1» باید گفت که عبارات آن بسیار ناهمگون و خلاف اصول و ضوابط رسیدگی است؛ زیرا بر‌اساس مفاد تبصره، صرف عدم رعایت اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی باعث نخواهد شد که کمیسیون وارد رسیدگی شود؛ بلکه در‌صورتی‌که بر اثر عدم رعایت این اصول، قلع بنا یا تأسیسات ضرورت داشته ‌باشد؛ موضوع به کمیسیون ارجاع می‌شود. ایرادی که به این قسمت وارد است اینکه صرف‌نظر از اینکه شایسته است صرفا با عدم رعایت اصول مورد نظر، پرونده به کمیسیون ارجاع شود و در مورد ضرورت قلع قبل از ارجاع موضوع به کمیسیون و قبل از رسیدگی، ضرورت این امرچگونه احراز می‌شود؟ مرجع تشخیص این ضرورت کیست؟ به‌عبارت دیگر رسیدگی موکول به تشخیص شده ولی مرجع تشخیص و فرایند آن ذکر نشده است. حتی اگر این‌گونه استدلال شود که مفاد ماده (100) و ادامه تبصره «1» می‌تواند چاره‌ساز باشد به این صورت که شهرداری به حکم ماده (100) از ادامه عملیات جلوگیری می‌کند و به حکم مقرر در ادامه تبصره «1» موضوع را ظرف یک هفته به کمیسیون ارجاع می‌نماید و کمیسیون موضوع را تشخیص می‌دهد؛ باز هم رافع ایراد فوق‌الذکر قسمت ابتدایی تبصره نیست.

‌روند رسیدگی به تخلفات موضوع تبصره «1» به‌شرح ذیل است:

  1. وصول پرونده از شهرداری (حسب تقاضای شهرداری یا ذی‌نفع)؛
  2. اخطار (اعلام) کمیسیون به ذی‌نفع جهت پاسخ‌گویی مکتوب ذی‌نفع ظرف مدت 10 روز از تاریخ اعلام (ابلاغ اخطاریه)؛
  3. تشکیل جلسه یا جلسات رسیدگی با حضور نماینده شهرداری بدون حق رأی و برای ادای توضیحات؛
  4. اتخاذ تصمیم ظرف مدت یک ماه از تاریخ انقضای مهلت ۱۰‌روزه فوق‌الذکر.

اشکال دیگری که برخی به این تبصره وارد دانسته‌اند مربوط به موارد ضرورت قلع است که صرفاً به قلع بنا اشاره شده؛ در‌صورتی‌که آنچه خلاف اصول سه‌گانه مورد نظر قانونگذار بوده، اگر صرفاً تخلف درخصوص تأسیسات رخ داده باشد؛ کما‌اینکه در صدر تبصره نیز علاوه‌بر بنا به تأسیسات نیز اشاره شده است را نیز می‌تواند شامل شود.

ازسویی در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه؛ در‌صورتی‌که اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد کمیسیون می‌تواند با صدور رأی اخذ جریمه به‌ازای هر مترمربع بنای بدون مجوز یک‌دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یک‌پنجم ارزش سرقفلی ساختمان در‌صورتی‌که ساختمان ارزش دریافت سرقفلی داشته ‌باشد، هر‌کدام که مبلغ آن بیشتر است از ذی‌نفع، بلامانع بودن صدور برگ پایان ساختمان را به شهرداری اعلام کند. اضافه بنای زائد بر تراکم مجاز بر‌اساس مفاد تبصره‌های «‌۲ و ۳‌» ماده (100) قانون شهرداری عمل خواهد شد.

‌در حالت فوق بنای احداث ‌شده فقط فاقد مجوز و پروانه می‌باشد و تمامی موارد ذیل در آن رعایت شده است:

  • اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی؛
  • رعایت تراکم مجاز (عدم اضافه بنا)؛
  • حفظ کاربری مورد استفاده.

چنانچه کسی با اخذ پروانه ساختمانی و با اتمام آن و اخذ پایان‌کار اقدام به ساختن بنای اضافی کرده باشد و یا در ضمن احداث بنا، اضافه بنا به‌وجود آورده باشد؛ اگر بنای اضافی متصل به بنای مذکور باشد، اقدام شخص برخلاف پروانه بوده و مشمول تبصره‌های «۲ و ۳» ماده (100) قانون شهرداری است، اما اگر اضافه بنا جدا از بنای اصلی باشد مورد مشمول تبصره «۴» ماده (100) قانون شهرداری بوده و بر‌مبنای آن عمل می‌شود [10].

 

مصادیق عدم شمول عملیات عمرانی

براساس ماده (100) قانون شهرداری، عملیات عمرانی در محدوده و حریم شهری منوط به اخذ پروانه از شهرداری مربوطه است و نقض پروانه یا انجام عملیات عمرانی بدون اخذ پروانه، شهرداری را مجاز به طرح موضوع در کمیسیون ماده (100) می‌کند. به‌طور قطع، هر‌نوع عملیات ساختمانی، تحت شمول این ماده قرار نمی‌گیرد و برخی از اقدامات ساختمانی، مصداق عملیات عمرانی نیست. همچنین شناسایی اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی به‌علت گستردگی مفهوم، گاه کمیسیون را دچار اشتباه می‌کند. تشخیص این نوع اقدامات و اصول سه‌گانه، بدواً بر‌عهده شهرداری و پس از آن کمیسیون ماده (100) به‌لحاظ صلاحیت ذاتی کمیسیون است.

اما در برخی از موارد، کمیسیون به‌اشتباه مواردی را مشمول این ماده دانسته و حکم به تخریب یا جریمه صادر می‌کند که با نظارت قضایی دیوان روبه‌رو می‌شود. موارد ذیل در رویه دیوان در این خصوص قابل‌توجه است:

  1. تکلیف شهرداری به جلوگیری از ساخت‌وساز غیرمجاز است و نصب کانکس احداث بنا تلقی نشده تا به کمیسیون ماده (100) ارجاع شود، لذا از این حیث رأی مخدوش و حکم به ورود شکایت صادر و اعلام می‌شود.
  2. تعمیر بنا موضوع مشمول عملیات ساختمانی و احداث بنا نیست.
  3. تبدیل پیلوت به مسکونی در ملک فاقد کسری پارکینگ، تخلف محسوب نمی‌شود.به‌موجب این دادنامه، زمانی که ساختمان دارای پارکینگ باشد و کسری نداشته‌ باشد، اگر پیلوت تبدیل به مسکونی شود، مغایر اصول فنی، شهرسازی و بهداشتی نیست.
  4. دیوارکشی در مسیر طرح اقدام عمرانی نیست تا مشمول ماده (100) قانون شهرداری باشد.دیوارکشی به ارتفاع 80 سانتی‌متر برای حفظ محصولات کشاورزی، تغییر کاربری نبوده و از مصادیق عملیات ساختمانی مشمول ماده (100) قانون شهرداری خارج است.
  5. تبدیل واحد دوبلکس به دو واحد مستقل برخلاف مفاد پروانه ساختمانی، خلاف اصول فنی و شهرسازی می‌باشد و مستحق تخریب است [11].

 

5-2-4. عدم احداث پارکینگ و یا غیر‌قابل استفاده بودن پارکینگ

در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیر‌قابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن، کمیسیون می‌تواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ، رأی به اخذ جریمه‌ای که حداقل یک برابر و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد، صادر کند (مساحت هر پارکینگ با احتساب مسیر ورود و فضای تردد و گردش ۲۵ مترمربع است). شهرداری مکلف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور برگ پایان ساختمان است.

این مراتب در‌حالی است که بنا به اعتقادی تبدیل و تغییر کاربری از پارکینگ به مسکونی خلاف اصول شهرسازی است و مستلزم حکم تخریب است. در‌صورتی‌که مالکان ملک مسکونی ضوابط و مقررات مقرر در تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری را رعایت نکرده باشند و مالکان بعد از احداث ساختمان، پارکینگ را تبدیل به مسکونی کنند این امر خلاف اصول شهرسازی است و رأی به تخریب آن ازسوی کمیسیون موجه است.

طبق تبصره «5» ماده (100) قانون شهرداری، حذف یا کسری پارکینگ موجب تخریب بنایی که با رعایت مقررات و ضوابط، احداث شده باشد، نمی‌شود. به‌عبارتی، عدم احداث پارکینگ و یا غیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح پارکینگ، با توجه به موقعیت محلی (تجاری یا مسکونی) و نوع استفاده از فضای پارکینگ، رأی به اخذ جریمه باید صادر شود و کمیسیون صلاحیت صدور تخریب را به‌علت عدم احداث یا کسری پارکینگ، بر‌طبق ماده (100) قانون شهرداری ندارد [12]. گفتنی است یکی از عوامل ابطال آرای صادره از کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری توسط دیوان عدالت اداری، کسری پارکینگ یا تأمین پارکینگ است که از طرف کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، حکم به تخریب صادر می‌شود، در‌صورتی‌که بر‌طبق قانون و ضوابط، مخالف قواعد حاکم است و کسری پارکینگ باعث تخریب نمی‌شود [12]. در‌صورتی‌که با توجه به موضوع اهمیت تأمین پارکینگ این امر باید مورد بازنگری قرار گرفته و با پرداخت جریمه موضوع مرتفع نشود.

5-۲-5. تجاوز به معابر شهر

در مورد تجاوز به معابر شهر، مالکین موظف هستند در هنگام نوسازی بر‌اساس پروانه ساختمان و طرح‌های مصوب رعایت برهای اصلاحی را بنماید، در‌صورتی‌که برخلاف پروانه و یا بدون پروانه تجاوزی در این مورد انجام گیرد شهرداری مکلف است از ادامه عملیات جلوگیری و پرونده امر را به کمیسیون ارسال کند. در سایر موارد تخلف مانند عدم استحکام بنا، عدم رعایت اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی در ساختمان رسیدگی به موضوع در صلاحیت کمیسیون‌های ماده (100) است. در مواردی که شهرداری مکلف به جلوگیری از عملیات ساختمانی است و دستور شهرداری اجرا نشود، شهرداری می‌تواند با استفاده از مأمورین اجراییات خود و در صورت لزوم مأمورین انتظامی برای متوقف ساختن عملیات ساختمانی اقدام کند. در هر حال عدم رعایت برهای اصلاحی از مصادیق عدم رعایت اصول شهرسازی است و پرونده باید از این لحاظ مورد رسیدگی قرار گیرد.

در مورد تخلف تجاوز به معابر شهر می‌توان بیان داشت که منظور قانونگذار عدم عقب‌نشینی مالک در ملک خود بوده و واژه تجاوز از باب تسامح و تساهل بوده است. چرا‌که تجاوز به معابر شهر مشمول عناوین کیفری همچون تصرف عدوانی موضوع ماده (690) قانون مجازات اسلامی سال ۱۳۷۵ می‌شود. تخلف تجاوز به معابر شهر مذکور در تبصره «6» ماده (100) قانون شهرداری زمانی تحقق پیدا می‌کند که مالک بنا در هنگام نوسازی برخلاف پروانه و یا بدون پروانه و با عدم رعایت برهای اصلاحی مصوب شهرداری و مراجع مربوطه شروع به ساختن ملک جدید کنند و یا به‌نحوی از انحا تجاوز به ملک سابق خود و ملک فعلی شهرداری انجام دهند. در‌حقیقت شخصی که باعنوان تجاوز به معابر شهر متخلف شناخته شود، در ابتدا به ساکن مالک است و حقیقتاً تجاوزی به ملک دیگری انجام نمی‌دهد و درواقع تجاوز به ملک سابق خود انجام داده ولی در اثر گذشت زمان ملک مزبور تماماً یا بعضاً در طرح‌های مصوب شهرداری و مراجع مربوطه واقع شده‌ است.

 

5-2-6. تغییر کاربری غیرمجاز

اختلاف در کاربری و نوع استفاده تخلف تغییر کاربری رایج‌ترین تخلف ساختمانی است و بیشتر بدین صورت است که محل مسکونی را به محل کسب درآمد تبدیل می‌کنند، اما محدود به استفاده تجاری از محل غیرتجاری نیست. به‌طور مثال چنانچه ساختمان احداث ‌شده در منطقه مسکونی با پروانه مسکونی، تبدیل به خدماتی یا اداری یا صنعتی شود، تحقق تخلف محرز بوده و قابل ارجاع به کمیسیون است. مطابق تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری و ماده (100) آن، اموری همچون احداث بنا خلاف مندرجات پروانه، احداث بنا بدون پروانه، استفاده از ساختمان با کاربری غیرتجاری به‌منظور کسب و پیشه و تجارت و ... تخلف محسوب ‌می‌شود. قانونگذار برای هر‌یک از تخلفات یاد شده مجازاتی مقرر کرده ‌است و کمیسیون‌های ماده (100) در رسیدگی به آنها، صرفاً باید رأی به مجازاتی صادر کنند که توسط مقنن تعیین شده است و لا غیر. حال با توجه به آرای صادره از طرف دیوان عدالت اداری در جهت نقض تصمیمات کمیسیون مزبور، می‌توان گفت که بعضاً، برخی اعضای کمیسیون مفاد بند مذکور را رعایت نمی‌کنند. به‌طور نمونه در رأی شعبه 32 دیوان عدالت اداری «نظر به اینکه شاکی مدعی است، که احداث واحد تجاری در منطقه تجاری است و واحدهای مشابه تجاری در منطقه تجاری وجود دارد، بنابراین، نظر به اینکه حسب مدلول بند «24» ماده (55) قانون شهرداری تعطیل و اعاده در منطقه غیرتجاری است، و نه در منطقه تجاری که در رأی کمیسیون به‌طور دقیق مشخص نشده است؛ منطقه تجاری است یا غیرتجاری، اما شاکی مدعی است که منطقه تجاری است و به‌علاوه شهرداری از احداث آن جلوگیری نکرده و مغایرت آن با اصول بهداشتی و فنی و شهرسازی محرز نیست. بنابراین دعوای مطروحه را تشخیص و رأی معترض‌عنه را نقض و به کمیسیون هم‌عرض جهت رسیدگی مجدد طبق مقررات قانونی ارجاع می‌دهد». بنابر رأی ذکر شده، واضح است که علت ابطال تصمیمات کمیسیون ماده (100) در این زمینه چیست، بر‌طبق بند «24» ماده (55)، باید مناطق هر شهری برای صدور پروانه ساخت‌وساز، به‌طور دقیق مشخص شود که منطقه تجاری است یا غیرتجاری و مسکونی. رأی دیوان مبیّن این است، کمیسیون باید بر‌طبق طرح جامع شهر، نحوه استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و ... که مشخص شده است، رأی صادر کند. اما از‌آنجا‌که یکی از دلایل اصلی ابطال آرای کمیسیون در اکثر جهات، به‌طور دقیق مشخص نکردن موارد و استنادهای خود در این زمینه است؛ کمیسیون ماده (100) هنگام صدور رأی برای اینکه تشخیص دهد بنا در منطقه تجاری است یا نه، منطقی‌ترین راه‌حل این است، که نقشه جامع شهر را، شهرداری یا نماینده شهرداری در جلسه کمیسیون تشریح کند و براساس طرح مصوب شهر، کمیسیون رأی صادر کند [12]. مسلماً، یکی از علل تصویب طرح‌های جامع و تفصیلی، جلوگیری از بروز چنین مشکلاتی است، که متأسفانه اعضای کمیسیون در اتخاذ آرای خود از این نقشه‌ها استفاده نمی‌کنند؛ چراکه برای تشخیص منطقه تجاری یا غیرتجاری، یکی از قوی‌ترین مستندات و ادله می‌تواند باشد. از دیگر دلایلی که آرای کمیسیون ماده (100) در این زمینه ابطال می‌شود؛ می‌توان گفت؛ عدم تفسیر صحیح و درست قانون مربوطه است. درواقع در آرایی از کمیسیون به‌علت تشخیص بنای مستحدثه در منطقه تجاری، حکم تخریب را صادر کردند، در‌صورتی‌که صلاحیت کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، رسیدگی به تخلفات ساختمانی و ساخت‌وساز است که نوع استفاده و کاربرد از صلاحیت مذکور منفک و متمایز است. چراکه ضمانت اجرای استفاده در کاربری غیرمجاز، صرفاً جلوگیری و پلمب محل مورد استفاده است. درحالی‌که ضمانت اجرای آرای کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری درخصوص تخلفات ساختمانی تخریب و جریمه و در‌نتیجه، این دو شکل رسیدگی که در کمیسیون ماده (100) انجام ‌می‌شود، نباید با یکدیگر اختلاط پیدا کند [11].

با توجه به این موضوع، کلیه اشخاص اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی مکلفند آن‌گونه که در مقررات شهرسازی پیش‌بینی شده است از ملک خود استفاده کرده و مطابق ضوابط قانونی، ساختمان احداث کنند. در غیر این صورت به حکم مقرر در تبصره «1» ماده (100)، هر نوع تصرفات ساختمانی غیرمجاز اشخاص در املاک‌شان عمل خلاف و مغایر قانون محسوب شده و مشمول رسیدگی کمیسیون گردیده و متحمل ضمانت اجراهای مقرر قانونی خواهد بود. همچنین در مورد بند «24» ماده (55) گفتنی است که برخی قضات از بند «24» ماده (55)، مفهوم مخالف آن را مورد توجه قرار داده‌اند، به این معنا که بهره‌برداری تجاری برخلاف کاربری مطروحه در پروانه در محل تجاری ایرادی نداشته و بسته به نوع کاربری منطقه باید حکم به تغییر کاربری مجاز یا غیرمجاز صادر کرد. درواقع قضات در برخی موارد، تخلف تغییر کاربری را محدود به آنچه در متن ماده تصریح شده و نیز مفهوم مخالف آن، می‌دانند و گویی در نظر آنها تبدیل مسکونی به اداری و مسکونی به تجاری در منطقه تجاری، مشمول این قانون نمی‌شود که امری نادرست است.

 

شکل 2. انواع موارد مطروحه در کمیسیون ماده (100)

 

 

 

 

 

 

 

جدول 6. مصادیق تخلفات ساختمانی و مجازاتهای مربوط به هرکدام

ردیف

مصادیق تخلف ساختمانی

مجازات

1

عدم رعایت مندرجات پروانه ساختمانی و نقشه‌های مصوب شهرداری و مقررات ملی ساختمان

اقدام مطابق با پروانه و نقشه‌های مصوب شهرداری

2

هرگونه احداث و اضافه بنا مازاد بر پروانه و مغایر ضوابط آخرین طرح مصوب ملاک عمل

قلع و تخریب

3

هرگونه تغییر کاربری و هرگونه تقسیم واحدهای ساختمانی مغایر با پروانه

اعاده به‌حالت مجاز یا قلع و تخریب

4

هرگونه تجاوز به معابر و حریم تأسیسات شهری و مشاعات

قلع و تخریب و اعاده به‌حالت مجاز

5

هرگونه عملیات ساختمانی بدون پروانه در محدوده و حریم

قلع و تخریب

6

عدم رعایت تراکم ساختمانی مجاز مطابق با پروانه

اعاده به‌حالت مجاز یا قلع و تخریب

7

عدم رعایت سطح اشغال مجاز مطابق با پروانه

8

تجاوز به‌حد معابر و حریم تأسیسات شهری

 

 

جدول 7. مصادیق تخلفات ساختمانی و اقدامات مورد نیاز

عناوین تخلف ساختمانی

مصادیق تخلف ساختمانی

اقدام توسط مالک یا ذی‌نفع و حسب مورد برابر مفاد این ماده توسط شهرداری یا دهیاری

بدون پروانه

هرگونه عملیات ساختمانی فاقد پروانه

اعاده به وضعیت مجاز

مغایر با مفاد پروانه

عدم رعایت تراکم ساختمانی مجاز مغایر با پروانه و ضوابط طرح توسعه مصوب

اعاده به وضعیت مجاز

عدم رعایت سطح اشغال مجاز مغایر با پروانه و ضوابط طرح توسعه مصوب

اعاده به وضعیت مجاز

تجاوز به‌حد معابر و حریم تأسیسات شهری یا روستایی

اعاده به وضعیت مجاز

عدم رعایت تراز کف مجاز

اعاده به وضعیت مجاز

عدم رعایت اصول فنی سازه‌ای و استحکام بنا

تطبیق با ضوابط مقررات ملی ساختمان یا اعاده به وضعیت مجاز

عدم رعایت اصل ایمنی و مقابله با حریق

اقدام مطابق با پروانه ساختمانی و نقشه‌های مصوب شهرداری

احداث هرگونه بنا در حیاط، حیاط خلوت یا پشت‌بام

اعاده به وضعیت مجاز در پروانه

تجاوز به‌حد فضاهای مشاع

رفع تعرض

عدم رعایت ابعاد مجاری تأسیسات

تطبیق با مفاد پروانه

عدم رعایت ضوابط عایق‌بندی مربوط به بهینه‌سازی مصرف انرژی و تنظیم صدا

تطبیق با مقررات ملی ساختمان

افزایش ارتفاع واحد تجاری بیش از حد مجاز

کاهش ارتفاع به‌حد مجاز

احداث بالکن و نیم‌طبقه در واحد تجاری

حذف بنای زائد بالکن و نیم‌طبقه

افزایش ارتفاع پیلوت

کاهش ارتفاع به‌حد مجاز

عدم رعایت حداقل ارتفاع پیش‌آمدگی از سمت معبر

اعاده به وضعیت مجاز

عدم رعایت ضوابط ابعاد پارکینگ منجر به کسر پارکینگ

تطبیق با ضوابط

عدم رعایت ضوابط مسیر دسترسی پارکینگ

تطبیق با ضوابط

هرگونه تغییر واحد یا واحدها اعم از ادغام یا تقسیم

تطبیق وضعیت با مفاد پروانه

عدم رعایت ضوابط نماسازی

تطبیق وضعیت با مفاد پروانه

عدم رعایت الزامات ساختمانی جهت استفاده معلولان، سالمندان و ناتوانان جسمی- حرکتی

تطبیق با قوانین و مقررات مربوطه

احداث اضافه بنای مغایر مفاد پروانه در صورت رعایت ضوابط فنی و گواهی استحکام بنا و سقف مجاز تراکم ساختمانی طرح توسعه شهری تا ۵٪ زیربنای مجاز

اخذ جریمه به میزان دو برابر برابر قیمت روز هر مترمربع ساختمان متناسب با نوع کاربرد که ارزش آن توسط کارشناس رسمی دادگستری تعیین می‌شود.

 

همان‌گونه که جدول زیر نشان می‌دهد تعداد پرونده‌های متشکله در کمیسیون ماده (100) طی سال‌های ۱۳۵۰ الی ۱۳۹۸ در استان‌های مختلف گوناگون بوده و بیشترین پرونده‌های تشکیل شده را در طی این سال‌ها، استان تهران با 901131 تعداد پرونده و استان خراسان ‌رضوی با 599812 تعداد پرونده در مرتبه بعدی و استان آذربایجان شرقی با 469777 تعداد پرونده در رتبه سوم قرار دارد. همان‌گونه که جدول فوق نیز نشان می‌دهد بسیاری از پرونده‌های بررسی شده در کمیسیون بلاتکلیف مانده‌اند؛ زیرا دستور قلع‌و‌قمع صادر شده، اما شهرداری نمی‌تواند آن را اجرا کند.

 

 

جدول 8. بانک اطلاعات پروندههای متشکله در کمیسیون ماده (100) استانها از سال 1350-1398

ردیف

استان

تعداد پروندههای تشکیل شده موضوع کمیسیون ماده (100) در کل شهرهای استان

تعداد پروندههای بررسی شده و منجر به صدور رأی

تعداد کل پروندهها و آرای منجر به رأی تخریب و قلع‌و‌قمع

تعداد کل پروندهها و آرای منجر به جریمه

تعداد کل آرای اجرا شده

تعداد کل پروندهها و آرای اجرا نشده و بلاتکلیف

تعداد کل پروندهها و آرای اجرا نشده با حکم تخریب و قلع‌و‌قمع

تعداد پروندههای ارجاعی ازسوی دیوان عدالت اداری

1

آذربایجان شرقی

469777

467003

70011

396926

380498

84571

4615

4749

2

آذربایجان غربی

235374

229912

2471

222875

223556

6224

217

217

3

اردبیل

95881

95783

5686

88959

86803

7455

5494

514

4

اصفهان

161487

153169

21559

107787

67076

62972

5987

11802

5

البرز

203921

206371

16367

77065

73673

6015

6376

9464

6

ایلام

3930

2690

698

2599

2758

252

14

41

7

بوشهر

36463

36119

1904

33795

25334

278

3414

86

8

تهران

901131

750592

120017

398750

346361

176627

103433

9814

9

چهار محال و بختیاری

58325

58002

605

57396

53466

4532

407

395

10

خراسان ‌جنوبی

41825

41868

2252

38580

35851

2306

577

142

11

خراسان ‌رضوی

599812

595344

96007

321981

140647

58030

44770

3022

12

خراسان ‌شمالی

17455

17313

1888

15332

14717

2253

1136

145

13

خوزستان

373681

370575

32245

286116

230812

8309

2086

98

14

زنجان

52298

50141

8083

43354

11704

3340

399

593

15

سمنان

47291

57504

2834

54146

30181

2265

760

385

16

سیستان و بلوچستان

34246

44951

1593

36814

33002

7951

1424

117

17

فارس

142284

128581

15525

112066

109736

20453

7911

7265

18

قزوین

52198

49873

4335

49115

32760

4714

3678

1562

19

قم

116569

18423

14375

2299

2130

12718

871

3716

20

کردستان

84635

82432

3815

78617

71924

10994

2322

1677

21

کرمان

13392

12592

274

12367

9748

1437

106

165

22

کرمانشاه

22761

19607

993

18939

14331

4787

4451

1519

23

کهگیلویه و بویر احمد

13064

11928

572

11346

9849

1967

1828

235

24

گلستان

112593

109600

3535

107285

103462

8193

3105

456

25

گیلان

168465

167023

41483

115428

26033

7644

5136

3081

26

لرستان

155601

154243

6597

125023

108313

1332

2665

1763

27

مازندران

270812

245270

16807

204793

178064

11182

3898

394

28

مرکزی

107614

106818

8064

76792

46146

8952

4565

1020

29

هرمزگان

20035

20008

7195

12420

18745

1135

646

395

30

همدان

80634

96003

7050

81600

98841

14618

2652

534

31

یزد

54080

53620

2715

44156

24179

19677

843

1904

جمع کل

4747634

4453358

517555

3234721

2610700

575243

225786

67270

 

شکل 3. تعداد پروندههای تشکیل شده موضوع ماده (100) در کل شهرهای استان طی سالهای 1350-1398

 

 

 

 

همان‌گونه که نقشه‌های استخراج شده بر‌اساس اطلاعات موجود نشان می‌دهد، تعداد پرونده‌های تشکیل شده در کل شهرهای استان به‌ازای هر هزار نفر جمعیت شهری در استان‌هایی مانند آذربایجان شرقی، مازندران و خراسان‌ رضوی در طی سال‌های 1350-1398 بیشتر بوده است. همچنین تعداد پرونده‌های بررسی شده و منجر به رأی نیز با اندکی تفاوت وضعیت مشابهی را در این استان‌ها داشته است.

 

شکل 4. تعداد پروندههای تشکیل شده موضوع ماده (100) در کل شهرهای استان بهازای هر هزار نفر جمعیت شهری استان

 

 

 

 

 

۶. اجرای آرای کمیسیون ماده (100)

اجرای آرای صادره کمیسیون ماده (100) بر‌عهده مالک، مالکین یا ذی‌نفعان است. در صورت عدم اجرا از ناحیه آنان، شهرداری مکلف به اجرای رأی است. بر‌اساس تبصره‌های ماده (100)، آرای کمیسیون ممکن است به یک یا چند شکل از روش‌های ذیل باشد:

۱. جلوگیری از ساخت‌و‌ساز؛

۲. حکم به قلع (تخریب) بنای احداثی؛

۳. حکم به قلع (تخریب) قسمتی از بنای احداث‌ شده؛

۴. الزام مالک یا ذی‌نفع به اصلاح و ایجاد تغییرات در بنای احداثی؛

۵. رأی به وصول جریمه متناسب با نوع تخلف.

 

در تمامی موارد فوق پس از صدور رأی و قطعی شدن آرا، شهرداری مکلف است تصمیم کمیسیون ماده (100) را به مالک ابلاغ کند و با تعیین مهلت مناسب، (حداکثر دو ماه) از مالک می‌خواهد رأی را اجرا کند.

 

شکل 5. تعداد کل پروندهها و آرای منجر به رأی تخریب و قلع‌و‌قمع از سال ۱۳۵۰-‌۱۳۹۸

 

 

 

 

 

  • توقف عملیات ساختمانی: آرا مبنی‌بر توقف عملیات ساختمانی که معمولاً در بناهایی که در مراحل ابتدایی ساخت‌و‌ساز قرار دارد صورت‌ می‌گیرد، از مالک درخواست می‌شود جهت اخذ پروانه ساختمانی (در صورت داشتن شرایط لازم قانونی) به شهرداری مراجعه و پس از اخذ پروانه، مالک می‌تواند عملیات ساختمانی خود را بر‌اساس مفاد پروانه صادره انجام دهد. بدیهی است چنانچه بر اثر پی‌کنی و یا برخی عملیات ابتدایی احتمال خطر برای عابرین و املاک مجاور وجود دارد، باید مراتب ذیل برگه ابلاغ رأی به مالک اعلام و از وی خواسته شود نسبت به رفع موارد خطرآفرین اقدام کند. در صورت عدم اجرا توسط مالک، شهرداری برابر مقررات اقدام می‌کند.
  • قلع کل بنای احداثی: ضمن ابلاغ رأی از مالک خواسته شود با رعایت موارد مرتبط در تصویب‌نامه راجع به مقررات ملی ایمنی و حفاظت در حین اجرای کار (مصوب 1372/4/20 وزرای عضو کمیسیون امور زیربنایی و صنعت) ظرف مهلتی که در مفاد رأی تعیین می‌شود، نسبت به اجرای رأی اقدام و مراتب را به شهرداری اطلاع دهد.

هرگاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا نکند؛ شهرداری با استفاده از مأموران اجرایی خود و در صورت لزوم با همکاری مأموران انتظامی، رأساً اقدام و بنای مذکور را تخریب می‌کند. با توجه به اینکه مطابق آموزه‌های دینی و قانون اساسی مالکیت اشخاص دارای احترام و مورد حمایت قانونگذار است، در نحوه تخریب رعایت مقررات اجرای احکام و توجه به حفظ اموال و اثاث‌البیت اشخاص ضرورت دارد. پس از اجرا، مأموران مجری رأی، مراتب را در محل صورت‌جلسه کنند. در صورت حضور و عدم اکراه، مالک می‌تواند ذیل صورت مجلس مذکور را امضا کند و نسخه‌ای از آن را تحویل گیرد. هزینه‌های مرتبط بر اجرای رأی طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت می‌شود.

  • قلع قسمتی از بنا و یا ایجاد اصلاحات و تغییرات در بنای احداثی: در این زمینه مالک موظف است در مهلت تعیین شده از طرف شهرداری که به‌همراه رأی کمیسیون به وی ابلاغ شده است نسبت به صدور رأی اقدام کند.

در صورت عدم اجرای رأی در مهلت تعیین شده همانند موارد پیش‌گفته، شهرداری نسبت به اجرای رأی اقدام خواهد کرد و در‌صورتی‌که مالک ظرف مهلت مقرر اقدام به اجرای رأی کند، پس از اجرا، موضوع را کتبی باید به شهرداری اعلام کند. پس از بازدید کارشناس شهرداری در صورت اطمینان از اجرای رأی، شهرداری مکلف است در صورت درخواست مالک و تسویه‌حساب نسبت به صدور گواهی عدم خلاف یا پایان ساختمان اقدام کند.

  • ابقای بنا و جریمه: مالک باید ظرف مهلت مقرر مبلغ جریمه تعیین شده را به حسابی که از طرف شهرداری به وی ابلاغ شده است، واریز کند. پس از تسویه‌حساب با شهرداری استحقاق دریافت گواهی عدم خلاف یا پایان ساختمان را دارا خواهد بود. در‌صورتی‌که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خودداری کرد، شهرداری مکلف است مجدداً پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بنماید. کمیسیون در این مورد نسبت به صدور رأی تخریب اقدام خواهد کرد [8].

ماده (100) قانون شهرداری «مأمورین شهرداری» را مجاز به جلوگیری از عملیات ساختمانی غیر‌مجاز دانسته ‌است. حضور مأمورین انتظامی با دستور دادستان، منحصراً برای همکاری و حفظ نظم و آرامش بلا‌اشکال است؛ ولی این امر به این مفهوم نیست که دادستان رأساً بدون حضور مأمورین شهرداری، دستور جلوگیری از عملیات ساختمانی غیر‌مجاز را صادر کند. چنانچه مأمورین انتظامی به‌همراه مأمورین شهرداری در جلوگیری از عملیات ساختمانی غیر‌مجاز در حین مأموریت و انجام وظیفه باشند، تمرد به آنها مشمول مقررات قانون مجازات اسلامی در باب تمرد نسبت به مأمورین خواهد شد. همان‌گونه که نقشه ذیل نشان می‌دهد تعداد کل پرونده‌ها و آرای منجر به جریمه در استان‌های آذربایجان شرقی، غربی، اردبیل، مازندران، گلستان و لرستان به نسبت سایر استان‌های دیگر بیشتر بوده است.

شکل 6. تعداد کل پروندهها و آرای منجر به جریمه بهازای هر هزار نفر جمعیت شهری استان طی سالهای ۱۳۵۰-۱۳۹۸

 

 

 

 

از این میان تعداد کل پرونده‌ها و آرای منجر به جریمه، پرونده‌های منجر به رأی تخریب و قلع‌و‌قمع در استان‌هایی مانند آذربایجان شرقی، گیلان و خراسان‌ رضوی در کل شهرهای استان به‌ازای هر هزار نفر جمعیت شهری بیشتر بوده که این امر می‌تواند بیانگر این موضوع باشد که به‌طور مثال استان آذربایجان شرقی با وجود دارا بودن بیشترین تعداد پرونده‌های منجر به جریمه دارای بیشترین آمار قلع‌و‌قمع نیز می‌باشد و بنابراین می‌توان اظهار کرد که اهتمام مدیریت شهری بر اجرای این امر بوده است.

 

شکل 7. تعداد کل پروندهها و آرای منجر به رأی تخریب و قلع و قمع بهازای هر هزار نفر جمعیت شهری استان طی سالهای ۱۳۵۰-۱۳۹۸

 

 

 

 

 

6-1. انواع جرائم کمیسیون ماده (100)

انواع جرائم کمیسیون ماده (100) شامل موارد زیر می‌شود:

  1. حداقل یک‌دوم و حداکثر ۳ برابر ارزش معاملاتی برای هر مترمربع بنای اضافه: در اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی؛
  2. حداقل ۲ برابر و حداکثر ۴ برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع بنای اضافی ایجاد شده: در مورد اضافه بنای زائد بر مساحت مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی تجارتی و صنعتی و اداری؛
  3. حداقل ۱ برابر و حداکثر ۲ برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد: در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیر‌قابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن؛
  4. بهازای هر مترمربع بنای بدون مجوز یک‌دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یک‌پنجم ارزش سرقفلی ساختمان در‌صورتی‌که ساختمان ارزش دریافت سرقفلی داشته باشد، هر‌کدام که مبلغ آن بیشتر است: در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه در‌صورتی‌که اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد.

نکته‌ای بسیار مهم که قابل‌توجه است اینکه باید میان اضافه بنا در حالتی که ساختمان دارای پروانه ساخت است و حالتی که فاقد پروانه است در میزان جرائم تفاوت قائل شد:

الف) اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی، اعم از اینکه در حد تراکم بوده یا مازاد بر آن باشد، در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا، جریمه بر‌اساس تبصره «۲» ماده (100) به آن تعلق می‌گیرد.

ب) کسی که بدون پروانه، ساختمان احداث کرده ‌است؛ اگر ساختمان او مطابق اصول فنی و یا بهداشتی و شهرسازی باشد، کمیسیون می‌تواند به‌استناد تبصره «4» ماده (100) او را به پرداخت جریمه محکوم کند، این جریمه برای آن مقدار از ساختمان که در حد تراکم مجاز است به‌ازای هر مترمربع حسب مورد یک‌دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یک‌پنجم ارزش سرقفلی آن خواهد بود و نسبت به آن مقدار از ساختمان که اضافه بر تراکم مجاز باشد در مورد ساختمان‌های واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی به‌قرار هر مترمربع یک‌دوم تا ۳ برابر ارزش معاملاتی ساختمان و در مورد بنای زائد بر تراکم مجاز واقع در حوزه استفاده از اراضی تجاری و صنعتی و اداری از قرار هر مترمربع دو برابر تا چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان خواهد بود.

 

6-2. عوامل و عناصر مؤثر در میزان جریمه عبارتند از:

  • موقعیت ملک از نظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان‌های فرعی)؛
  • موقعیت ملک از نظر مکانی (کوچه بن‌باز یا بن‌بست)؛
  • نوع استفاده از فضای ایجاد شده؛
  • نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی؛
  • محل استقرار بنا (محدوده یا حریم). [10]

 

6-3. لزوم صدور برگ پایانکار با پرداخت جریمه

 تبصره‌های «‌۴ و ۵‌» ذیل ماده (100) قانون شهرداری، شهرداری را مکلف کرده با دریافت جریمه، برگ پایان‌کار را صادر کند؛ در‌صورتی‌که شهرداری به‌صورت کتبی اظهاری بر عدم امکان صدور گواهی پایان‌کار نموده باشد و بدون عذر موجه از صدور آن خودداری کند، این تصمیم با توجه به قانون دیوان عدالت اداری قابل شکایت در این مرجع است و رأی صادره از دیوان عدالت اداری برای شهرداری الزام‌آور است. اما در عمل برخی شهرداری با پرداخت جریمه مبادرت به صدور پایان‌کار نمی‌کنند؛ بلکه علاوه‌بر جریمه مالک را مکلف به پرداخت عوارضی مانند عوارض اضافه بنا با عوارض جریمه ماده (100) می‌کنند.

 

6-4. مسئول پرداخت جریمههای متعلق به ساختمان

در صورت انتقال ساختمان دارای تخلف ساختمانی پرداخت جریمه بر‌عهده ذی‌نفع است و ذی‌نفع نیز مالک فعلی می‌باشد. علت این امر هم تعلق جریمه‌ها به ساختمان است. به‌عبارت دیگر تعلق جریمه قائم به شخص نیست؛ بلکه قائم به ساختمانی است که در آن ضوابط رعایت نشده است. همین عنصر قائم به شخص نبودن جریمه‌های تخلفات ساختمانی، موجب تمایز این دسته از مجازات‌ها از سایر مجازات‌ها و جرائم بوده، زیرا در مسائل کیفری اصل به قائم به شخص بودن مجازات و کیفر حاکم است.

 

6-5. امکان اقساط جریمهها و ضمانت اجرای عدم پرداخت آن

در ماده (100) قانون شهرداری و تبصره‌های آن، مهلت معلوم و مشخصی جهت پرداخت جریمه از طرف متخلف محکوم، پیش‌بینی نشده است. بنابراین می‌توان گفت مهلت پرداخت جریمه مهلتی است که شهرداری تعیین و مقرر می‌دارد که نقداً پرداخت و یا به‌نحو اقساط تأدیه شود؛ در‌صورتی‌که متخلف، جریمه مقرر را در مهلت تعیین شده در اعلام شهرداری نپردازد؛ شهرداری پرونده را به کمیسیون اعاده کرده و کمیسیون صادرکننده رأی قبلی با توجه به تبصره‌های «‌۲ و ۳» ماده (100) حکم تخریب بنای احداث مورد جریمه صادر خواهد کرد.

 

6-6. ضمانت اجرای عدم پرداخت جریمه

طبق تبصره «2» ماده (100) قانون شهرداری چنانچه متخلف از پرداخت جریمه مقرر خودداری کند و تخلف مربوط به اضافه بنای زائد بر پروانه باشد؛ شهرداری پرونده را به کمیسیون ارجاع داده و کمیسیون رأی بر تخریب می‌دهد. اینکه در مورد بنایی که اساساً پروانه ساختمانی برای آن صادر نشده چنانچه متخلف از پرداخت جریمه امتناع کند تکلیف چیست؟

‌هرچند در تبصره «4» اصلاحی ماده (100) قانون شهرداری تصریح نشده است به اینکه در صورت استنکاف از پرداخت جریمه پرونده جهت صدور حکم تخریب به کمیسیون اعاده شود؛ ولی با توجه به اینکه در مورد ساختمان‌های دارای پروانه این امر تصریح شده است، در مورد ساختمان‌های فاقد پروانه به‌طریق اولی جایز است و نمی‌توان گفت که ساختمان دارای پروانه در صورت عدم پرداخت جریمه، تخریب می‌شود؛ اما ساختمان فاقد پروانه که حکم اول آن طبق تبصره «1» ماده (100) قلع بناست در صورت عدم پرداخت جریمه به حال خود باقی بماند چنین تفسیری مخالف روح قانون و نظر قانونگذار است.

۷. نظارت بر اجرای آرای کمیسیون ماده (100)

7-1. نظارت شهرداری‌ها بر عملیات ساختمانی و جلوگیری از بناهای بدون پروانه

در طول بیش از چهل سال گذشته این قانون مبنایی برای جلوگیری از ساخت‌و‌سازهای خلافی در محدوده و حریم شهرها محسوب می‌شود. بر‌اساس قاعده تسلیط «الناس مسلطون علی اموالهم» و ماده (30) قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد. ازجمله این حقوق، حق تفکیک و ساختمان‌سازی در ملک است؛ اما برخی مصالح اجتماعی موجب محدودیت این حق می‌شود.

با توجه به رشد شهرنشینی باید محیط زیستی سالم برای ساکنان فراهم شود که از‌این‌رو طرح‌های مصوب توسعه شهری تهیه و تصویب می‌شود. در طرح‌های مذکور احداث ساختمان تابع ضابطه است و در‌حقیقت تکالیف متقابلی را برای شهرداری‌ها و شهروندان به‌وجود آورده‌ است. یکی از شروط مهم اجرای طرح‌های مصوب و سایر برنامه‌‌ریزی‌های شهری نظارت و کنترل بناهای احداثی و تطبیق آنها با طرح‌ها و برنامه‌های شهرسازی به‌ویژه رعایت بر و کف، تراکم بنا، ارتفاع، کاربری و نحوه استفاده از زمین و قضاست که هنگام صدور پروانه و تصویب نقشه‌های ساختمانی تعیین و در پروانه درج و به مالک ابلاغ می‌شود. لذا مهم‌ترین هدف از نظارت و کنترل بناهای احداثی، ایجاد محیط زیست سالم برای ساکنان شهر خواهد بود.

شروع به احداث ساختمان و اتمام و بهره‌برداری از آن تابع محدودیت‌های خاص قانونی است و قانونگذار برای مالکین در مراحل سه‌‌گانه (قبل، حین و بعد از احداث ساختمان) تکلیف خاص را بیان کرده‌ است که عدم عمل به هر‌یک تخلف محسوب می‌شود. یکی از وظایف عمده شهرداری‌ها نظارت بر عملیات ساختمانی است. وظیفه شهرداری در مرحله احداث ساختمان صرفاً نظارتی نیست. اگر سازندگان بنا از حدود پروانه ساختمان تعدی کنند، مأموران شهرداری مکلف به جلوگیری از عملیات ساختمانی هستند، بر این اساس اجرای تکالیف قانونی هدف دیگر شهرداری‌ها از نظارت بر ساخت‌و‌سازها‌ست.

ساختمان‌های بدون پروانه، اکثراً فاقد استحکام اسکلت و بناست، بنابراین این مقوله را نیز به‌عنوان یک هدف ضروری باید مد‌نظر داشت.

در این راستا نقش کمیسیون ماده (100) به‌‌عنوان اهرم اجرایی و مرجع تصمیم‌گیری در مورد تخلفات ساختمانی دارای اهمیت است؛ در‌حقیقت از این مرحله وارد بررسی می‌شود [8].

 

7-1-1. حدود اختیارات شهرداری در امر جلوگیری از تخلفات ساختمانی

مطابق ماده (690) قانون مجازات اسلامی ممانعت از اعمال حق جرم، محسوب‌ می‌شود و لذا برای جلوگیری از ادامه بناهای غیر‌مجاز باید بر‌مبنای مجوز قانونی صورت بپذیرد. ماده (100) قانون شهرداری مجوز قانونی شهرداری در این رابطه است، ولی حدود جلوگیری و ممانعت از ادامه کار در چه حد است. آیا به ارشاد و راهنمایی محدود می‌شود و یا بناهای ساخته شده را می‌تواند تخریب و و‌سایل و مصالح بنایی را جمع‌آوری و ضبط کند. بر‌اساس موارد فوق‌الذکر شهرداری به‌عنوان جلوگیری از عملیات ساختمانی نمی‌تواند اقدام به تخریب بنای احداث‌ شده نماید؛ بلکه باید پرونده را به کمیسیون ارسال کند [8].

متن نظریه «با توجه به قسمت اخیر ماده (100) قانون شهرداری، شهرداری می‌تواند بدون مراجعه به مقامات قضایی از عملیات ساختمانی بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مأمورین خود جلوگیری کند؛ ولی مجاز به تخریب و رفع آثار مستحدثه خلاف پروانه یا بدون رعایت مندرجات پروانه، بدون صدور حکم از ناحیه کمیسیون‌های ماده (100) نیست» [13].

ورود به اماکن محصور جهت جلوگیری از تخلفات ساختمانی یکی از مسائل مهمی است که منشأ بروز عقاید متفاوت شده است. با توجه به‌عبارت «شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر‌محصور واقع باشد جلوگیری کند» در ماده (100)، برخی استنباط می‌کنند مأمورین شهرداری می‌توانند مستقیم به محل وقوع تخلفات ساختمانی مراجعه نمایند. عقیده دیگر بر این است که این امر نافی تکالیف مربوط به اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح نیست و حرمت املاک و اموال افراد ایجاب می‌کند که ورود قهری به اماکن محصور باید با رعایت تشریفات قانونی خاص صورت بپذیرد.

 

7-1-2. چگونگی اعمال نظارت شهرداری و جلوگیری از تخلفات ساختمانی

در این خصوص دستورالعمل مدونی وجود ندارد؛ شهرداری‌ها بر‌اساس تجربه و راهنمایی‌های وزارت کشور تقریباً رویه واحدی را اجرا می‌کنند.

  1. در مورد بناهای در حال احداث بدون پروانه، مأمورین شهرداری در واحد مربوط با‌عنوان بازرسان ساختمانی یا مأمورین کنترل ساختمانی با گشت‌زنی مداوم و کسب اطلاعات از حوزه عمل خود، مراتب را به واحد مربوطه گزارش کنند. نظر به اینکه احداث‌کنندگان بناها مکلفند همواره یک نسخه تصویر شناسنامه ساختمان را در محل کارگاه نگهداری کنند؛ لذا بناهای بدون پروانه به آسانی قابل تشخیص است.

در مورد بناهایی که خلاف مفاد پروانه احداث می‌شود، علاوه‌بر مأمورین شهرداری، مهندسین ناظر ساختمانی نیز مکلفند در حین عملیات اجرایی، ساختمان‌هایی که به مسئولیت آنها احداث می‌شود، نظارت و با مفاد پروانه انطباق داده و در صورت وقوع تخلف آن را به شهرداری گزارش کنند. به‌این‌ترتیب، ساختمان‌های بدون پروانه فقط به‌وسیله مأمورین شهرداری کنترل می‌شود، ولی ساختمان‌هایی که دارای پروانه هستند؛ هم‌زمان به‌وسیله مأمورین شهرداری و مهندسین ناظر ساختمانی باید کنترل شود.

  1. اخطار کتبی به مالک، پس از دریافت گزارش و اطمینان از وقوع تخلف از ناحیه اشخاص (اعم از حقیقی یا حقوقی) با امضا شهردار یا مقام مجاز در شهرداری به مالک متخلف اخطار کتبی داده‌ می‌شود. اخطاریه الزاماً باید کتبی و به مالک ابلاغ قانونی شود و حاوی کلیه موارد لازم ازجمله، درج نوع تخلف، ضرورت تعطیلی کار، راهنمایی مالک برای مراجعه به شهرداری، تعیین مدتی که ذی‌نفع طی آن می‌تواند توضیحات کتبی خود را در مورد علت تخلف به کمیسیون ارسال کند و هدایت او در راستای اخذ پروانه (در صورت داشتن شرایط لازم).

در این مرحله اگر مالک پس از اخطار کار را تعطیل کرد، برای بناهای احداثی، پرونده تنظیم و به کمیسیون ارجاع می‌شود.

در صورت عدم توجه به اخطار کتبی پس از انقضای مهلت مقرر در اخطاریه، مأموران شهرداری با حکم شهردار یا جانشین قانونی وی در محل حاضر و نسبت به تعطیلی کار اقدام و مراتب را با ذکر عملیات انجام شده صورت‌جلسه می‌کنند. صورت‌جلسه مذکور را شهرداری طی نامه رسمی به کمیسیون ارسال می‌کند.

  1. حداکثر یک هفته پس از تاریخ جلوگیری موضوع را در کمیسیون ماده (100) مطرح کند. بنابراین نحوه جلوگیری به‌ویژه در زمین محصور، مراتبی دارد که باید مورد توجه واقع شود.

 

7-2. موضوع نظارت مهندسین ناظر بر عملیات اجرایی ساختمان‌ها

در لایحه قانونی شهرداری مصوب سال 1331، نظارت بر برخی عملیات عمرانی شهر مطرح شد. به‌موجب ماده (61) قانون مذکور «برای بررسی امور مهم فنی و ساختمانی از قبیل تماشاخانه و سینما و حمام و لوله‌کشی و کارخانه برق و ... هر موقع لازم باشد باید از متخصص فنی و مهندسین امور شهرداری‌ها استفاده شود؛ و هزینه ایاب‌و‌ذهاب آنها را اداره امور شهرداری‌ها پرداخت خواهد کرد». در این ماده قانونی، الزام قانونی به رعایت اصول فنی و استفاده از متخصصین فنی، ازسوی سازندگان بناها مشاهده نمی‌شود. به‌نظر نوعی مجوز به شهرداری برای استفاده از مهندسین امور شهرداری‌ها به‌منظور عملیات عمرانی که انجام می‌دهند و نحوه پرداخت هزینه‌های متعلقه صادر شده است.

موضوع نظارت مهندسین ناظر بر عملیات اجرایی ساختمان‌ها، طی تبصره «3» قانون الحاق 6 تبصره به ماده (100) قانون شهرداری در سال ۱۳۵۵ تصویب شد. به‌موجب آن مهندسین ناظر مکلف شدند، ساختمان‌هایی که به مسئولیت آنها احداث می‌شود از لحاظ انطباق با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی، نظارت کرده و در پایان‌کار مراتب را گواهی کنند. همچنین شهرداری را مکلف کرده بود در صورت عدم اعلام به‌موقع تخلف ازسوی ناظر، به شهرداری یا گواهی خلاف واقع که موجب طرح پرونده تخلف در کمیسیون ماده (100) و صدور رأی تخریب شود، موضوع را به سازمان نظام معماری و ساختمانی منعکس کند. شورای انتظامی سازمان مزبور نیز در صورت ثبوت تقصیر، رأی به محرومیت از کار مهندس ناظر از 6 ماه تا سه سال صادر می‌کرد و در صورت تکرار، به حداکثر مجازات محکوم می‌شد. مقررات تبصره «3» در اصلاحات سال ۱۳۵۸ قانون شهرداری در تبصره «7» تکرار شد. ضمناً در اصلاحیه جدید چنانچه خلاف ساختمان در کمیسیون منجر به صدور رأی جریمه نیز بشود؛ مهندس ناظر مشمول همان حکم قرار خواهد گرفت [8].

گفتنی است متغیرهایی که می‌تواند در رسیدگی کمیسیون ماده (100) اثرگذار باشد عبارتند از:

تخلفات صورت‌ گرفته در خارج از محدوده شهر و گسترش شهرنشینی و ورود ساختمان‌ها به محدوده صلاحیت کمیسیون؛

تحقق تخلفات ساختمانی در بستر و حریم دستگاه‌های اجرایی دیگر مانند وزارتخانه­های راه و شهرسازی، نیروو ارتباطات و فناوری اطلاعات و... .

 

عدم توجه به گزارش مهندس ناظر به استحکام بنا

استحکام بنا از موارد ضروری برای هر ساختمان است که بیشترین ارتباط را با جان و مال افراد دارد. چنانچه نقصان راجع به عدم استحکام، اعم از آنکه در جریان احداث یا بعد از پایان ساختمان بوده و از لحاظ فنی قابل رفع باشد، کمیسیون رأی به رفع نقص با تعیین مهلت مناسب خواهد داد؛ اما اگر از لحاظ فنی امکان تقویت و تحکیم ساختمان نباشد و یا ذی‌نفع به مفاد رأی صادره در مورد رفع نقص در مهلت تعیین شده عمل نکند، مسلماً رأی تخریب صادر و به مرحله اجرا گذاشته خواهد شد [۳]. این مسئله ازجمله موارد بسیار مهم در بازنگری آرای کمیسیون ماده (100) بوده و به‌دلیل عدم رجوع کمیسیون به کارشناس رسمی و عدم احراز تزلزل بنا، حکم به نقض رأی داده‌ شده است [۱4]. به‌عبارتی، حکم تخریب مستلزم مغایرت بنای احداثی با یکی از اصول سه‌گانه در تبصره «1» ماده (100) می‌باشد و استحکامی که در قسمت اخیر تبصره «۶» ذکر شده، به‌نوعی تأکید بر رعایت اصول فنی مقرر در تبصره «1» است. این مهم باید از طریق روش‌های کارآمد و مطمئنی واضح شود. درحالی‌که بر‌طبق آرای شعب دیوان عدالت اداری این‌چنین برمی‌آید، که کمیسیون‌های ماده (100) بدون رعایت ضوابط و صرفاً با عنوان کردن استحکام بنا مبادرت به صدور رأی کرده‌اند که به‌نظر می‌‌رسد فاقد وجاهت قانونی باشد، زیرا دلیل کمیسیون بر عدم استحکام بنا قوی نیست و مغایرت بنای مستحدثه با اصول حاکم باید دقیق محرز شود که باعث هدر رفتن منابع و ثروت ملی نشود. همانند رأی شعبه 32 دیوان عدالت اداری در اعتراض به رأی شماره 989/3/100/4 به تاریخ 1391/5/11 بیان کرده که؛ «در رأی کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، منعکس نشده که چه کسی عدم استحکام بنا و احتمال ریزش آن را تشخیص داده و کمیسیون مکلف بود پس از اخذ نظریه کارشناسی، مبادرت به صدور رأی می‌کرد که دعوی مطروحه را وارد تشخیص و رأی معترض‌عنه را نقض و مقرر می‌دارد کمیسیون هم‌عرض با در نظر گرفتن مراتب فوق طبق مقررات قانونی مجدداً به موضوع رسیدگی کند» [11].

 

7-3. نظارت دیوان عدالت اداری بر کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری

دیوان عدالت اداری هم به‌صورت شکلی و هم به‌صورت محتوایی بر صلاحیت و نحوه رسیدگی کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری نظارت دارد. دیوان تصمیمات کمیسیون ماده (100) را از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها مورد بررسی قرار می‌دهد.

طبق اصل یک‌صد و هفتاد‌و‌سوم قانون اساسی، دیوان عدالت اداری به‌منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌شود. لذا امکان شکایت از آرای کمیسیون ماده (100) در دیوان عدالت اداری فراهم است. این امر اصولاً در آرای صادره از کمیسیون درج می‌گردد [۱5]. بر این اساس، صرفاً طرفی که تخلف ساختمانی دارد، می‌تواند به رأی کمیسیون نزد دیوان اعتراض کند. بنابراین شهرداری خود نمی‌تواند از رأی کمیسیون ماده (100) به دیوان شکایت کند [۱6]. چراکه طبق رأی وحدت‌رویه شماره 37، 38 و 39 هیئت عمومی دیوان عدالت صادره در مورخه 1368/7/10، با توجه به اصل (173) قانون اساسی لفظ مردم، واحدهای دولتی را دربرنمی‌گیرد و باعث خروج واحدهای دولتی از شمول مردم می‌باشد؛ لذا شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نیست.

نظارت بر آرای کمیسیون ماده (100) شهرداری به‌علت ضمانت اجرای کمیسیون و همچنین ارتباط با مقررات مهم شهری از اهمیت بالایی برخوردار بوده است.

بر‌اساس ماده (100)، شهرداری به‌عنوان مرجع نظارتی در تحقق رعایت طرح‌های شهری در پروانه ساختمانی، رعایت اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی در ساخت‌وساز و ممانعت از ساخت‌وساز غیرمجاز، از اختیار جلوگیری از عملیات متخلفانه و ارجاع موضوع به کمیسیون ماده (100) شهرداری‌ها برخوردار است. به‌علت ضمانت اجراهای قوی که کمیسیون در اختیار دارد (جریمه‌های کلان و حکم قلع)، ضرورت بازنگری در آرای کمیسیون توسط یک مرجع قضایی بی‌طرف و مستقل، جهت اطمینان از اصدار آرای صحیح، امری ضروری است که این مهم براساس متن صریح ماده (10) قانون دیوان عدالت اداری، بر‌عهده دیوان عدالت اداری گذاشته شده است. از‌آنجا‌که کمیسیون ماده (100) از مراجع اداری اختصاصی به‌شمار می‌آید، و ممکن است برخلاف قانون حاکم بر آن عمل کند، دیوان عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به درخواست‌های اشخاص ذی‌نفع در کمیسیون مزبور را، بر‌عهده دارد. نحوه نظارت بر کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری از جهت نقض قوانین شهرداری و در‌عین‌حال احکام کمیسیون که معمولاً با جریمه یا قلع‌و‌قمع بنا همراه بوده و از اهمیت بالایی برخوردار است [11].

 

شکل 8. تعداد پرونده‌های ارجاعی ازسوی دیوان عدالت اداری بهازای هر هزار نفر جمعیت شهری استان طی سال‌های ۱۳۵۰-۱۳۹۸

 

 

 

 

 

نقشه فوق نشان‌دهنده تعداد پرونده‌های ارجاعی ازسوی دیوان عدالت اداری به‌ازای هر هزار نفر جمعیت شهری استان در طی سال‌های ۱۳۵۰-‌۱۳۹۸ می‌باشد که بیانگر سهم بالای پرونده‌های ارجاعی در استان‌های قم و البرز است.

بنا براین می توان بیان داشت که موضوعات یاد شده و مسائل مرتبط با آن سهم عمده‌ای در اجرای صحیح و اصولی طرح توسعه شهر دارد. «حاصل تمام مطالعات اقتصادی، اجتماعی و کالبدی (فیزیکی) که نسبت به یک شهر و مناطق اطراف آن به‌منظور تهیه طرح جامع به‌عمل می‌آید به‌طور عمده در سه موضوع متبلور می‌شود:

  1. ضوابط تفکیک اراضی؛
  2. آیین‌نامه منطقه‌بندی و ضوابط مربوط به‌نحوه استفاده از اراضی و ساختمان‌ها؛
  3. شبکه گذربندی‌های اصلی.

اجرای آیین‌نامه منطقه‌بندی و ضوابط مربوط به‌نحوه استفاده از اراضی و ساختمان‌ها منوط به اقدام و عملی است که در حوزه هر شهر یا منطقه در مورد صدور پروانه ساختمان‌ها و اعمال نظارت بر فعالیت‌ها و عملیات ساختمانی و شهرسازی انجام‌ می‌شود. به‌عبارت دیگر صدور پروانه و نظارت ساختمانی در شهرها، مهم‌ترین و عمده‌ترین وسیله اجرای ضوابط منطقه‌بندی و تعیین نحوه استفاده از اراضی و ساختمان‌هاست» [۱7].

با توجه به بررسی‌های انجام شده می‌توان بیان داشت ابهامات موجود در قانون فوق موجب صدور آرای متعدد ازسوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده است. یکی از خلأ‌های عمده رسیدگی‌های کمیسیون ماده (100) این است که قانونگذار ادله اثبات دعوا در رسیدگی‌های کمیسیون ماده (100) را مانند نهادهای مشابه ازجمله آیین دادرسی کار تبیین نکرده و همین امر یعنی عدم مستند و مستدل بودن آرا و عدم تبیین خلاف اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی تخلفات ساختمانی، موجبات نقض آرای متعدد کمیسیون در دیوان عدالت اداری را تبیین می‌کند.

 

7-4. شفافیت در آرای صادره کمیسیون ماده (100)

یکی از مفاهیم جامع که ابعاد مختلف مدیریت و برنامه‌ریزی شهری را به‌خوبی پوشش می‌دهد، مفهوم حکمروایی شهری است [18]. کمپین بین‌المللی حکمروایی مطلوب شهری پیشنهاد می‌کند با استفاده از اصولی همچون پایداری، تفویض مسئولیت به سطح پایین، برابری، کارایی، شفافیت و پاسخ‌گویی، التزام مدنی و شهروندی و امنیت مشخص شود که این اصول وابسته به‌هم و پشتیبان یکدیگر می‌باشند. شفافیت بیانگر ایجاد اعتماد متقابل بین حکومت و عامه مردم از طریق تأمین اطلاعات با تضمین دسترسی آسان به اطلاعات لازم و کافی است و حاکمیت قانون منظور اجرای قوانینی است که برای همه سودمند و ضروری می‌باشد بدون استثنا گذاشتن میان هر‌یک از شهروندان ضمن توجه به حقوق پایه انسانی و ملاحظه ارزش‌های متداول جامعه [19]. اقدامات شهرداری‌ها در صدور پروانه‌های ساختمانی مغایر با ضوابط و قوانین، در تعارض با مفاهیم شفافیت و حاکمیت قانون بوده و آثار سویی بر اعتماد عمومی داشته و عملاً تحقق حکمروایی مطلوب را با چالش‌های جدی مواجه خواهد کرد. شهرداری‌ها بدون شک مهم‌ترین مجریان طرح‌های جامع و تفصیلی هستند و بررسی نظرات مدیران شهری درخصوص دلایل عدم رعایت ضوابط و مقررات طرح‌ها ازسوی دیگر، برنامه‌ریزان و محققین را به داشتن ذهنیتی مبتنی‌بر واقعیات یاری می‌کند. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود سامانه یکپارچه مدیریت پرونده‌های کمیسیون ماده (100) در راستای شفافیت در آرای صادره راه‌اندازی و مورد بهره‌برداری قرار گیرد. این عمل سبب شفافیت بیشتر شده و در‌عین‌حال ضمانت اجرای بهتری را برای موارد تخلف فراهم می‌کند.

 

7-5. تعارض منافع در کمیسیون ماده (100)

در بودجه سالیانه شهرداری ردیفی باعنوان «جریمه‌های کمیسیون ماده (100)» وجود دارد. معمولاً عملکرد این ردیف بودجه، بیش از رقم پیش‌بینی شده است، یعنی درآمد شهرداری از محل این جریمه‌ها اغلب بیشتر از چیزی می‌شود که در بودجه پیش‌بینی می‌کنند. با این حساب واضح است که تخلف ساختمانی نه فقط برای بساز و بفروش‌ها و مالکان، بلکه برای شهرداری‌ها هم منفعت دارد. اگرچه به‌نظر می‌رسد که شهرداری نقش مهمی در کمیسیون ندارد و اعضای کمیسیون را نماینده دولت، نماینده قوه قضائیه و نماینده شورای شهر تشکیل می‌دهند، اما در عمل شهرداری از روش‌هایی مثل کنترل ورودی و خروجی پرونده‌ها به کمیسیون، ارائه نظرهای مشورتی و ارائه گزارش‌های فنی، در عمل کمیسیون را ابزاری در دست خود در برخی از شهرهای کشور درآورده ‌است.

همچنین شهرداری در طول و عرض کمیسیون ماده (100)، نهادهای فرعی ساخته که عملاً پرونده تخلف را از مسیر قانونی خود در برخی موارد منحرف می کنند .کمیسیون توافقات، یکی از این نهادهاست که خارج از سازوکار طرح مسئله در کمیسیون اصلی درباره مبلغ جریمه با مالکان توافق می کنند .کمیسیون توافقات شهرداری هیچ وجاهت قانونی ندارد، به همین دلیل در عمل بسیاری از توافقات به صورت غیررسمی انجام میشود .اعضای کمیسیون توافقات میوانند با استفاده از ابزار جریمه سنگین یا حتی دستور تخریب، مالکان را راضی کنند که جریمه مورد نظر آنها را بپذیرند.

 

7-6. عدم دادرسی منصفانه در کمیسیون ماده (100)

دادرسی منصفانه در کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری از برخی جهات رعایت نمی‌شود. عدم استقلال و بی‌طرفی اعضا کمیسیون ماده (100) ازجمله موارد عدم رعایت دادرسی منصفانه در کمیسیون مورد اشاره است. همچنین رسیدگی علنی به‌عنوان یک تضمین اساسی برای عادلانه بودن، ابزاری حمایتی برای اعتماد عمومی و نظام قضایی است که در کمیسیون ماده (100) رعایت نمی‌شود. علاوه‌بر این، عدم امکان حضور طرف دعوی و فقدان قواعد مشخص آیین دادرسی و رعایت تشریفات مربوط به آن با حقوق طرفین دعوی منافات داشته و مخالف اصول دادرسی منصفانه است.

بنابراین ضروری است قوانین و مقررات رسیدگی در کمیسیون ماده (100) تغییر و آیین دادرسی مستقلی برای رسیدگی به تخلفات در این کمیسیون مدنظر قرار گیرد. در جهت استقلال قضات باید راهکارهایی اندیشیده شود تا وابستگی مالی و استخدامی قضات رسیدگی‌کننده به شهرداری‌ها به حداقل ممکن برسد. رسیدگی‌ها به‌صورت علنی و حضوری صورت گیرد تا اصحاب دعوی دارای حق دفاع منصفانه باشند و از تضییع حقوق اشخاص جلوگیری شود [20].

 

7-7. ارزش مالی تصمیمات کمیسیون ماده (100)

همان‌گونه که اشاره شد طبق قانون، کمیسیون ماده (100) می‌تواند چهار نوع حکم صادر کند؛ اما در عمل حکم تخریب به‌ندرت صادر می‌شود. در قانون هم اگرچه راه صدور حکم تخریب بر‌عهده کمیسیون گذاشته شده، ولی چند بار تأکید شده در صورت عدم پرداخت جریمه حکم تخریب صادر شود. همچنین برای اضافه بنای زائد در اراضی مسکونی که لزومی به تخریب ندارد جریمه‌ای بین نصف تا ۳ برابر ارزش معاملاتی اضافه بنای در نظر گرفته شده است. همچنین برای اضافه بنای زائد در اراضی تجاری، صنعتی و اداری جریمه‌ای بین «۲ تا ۴ برابر ارزش معاملاتی ساختمان» پیش‌بینی و درنهایت، طبق تبصره «۴»، در مورد احداث بنای بدون پروانه، جریمه‌ای معادل یک‌دهم ارزش معاملاتی به‌عنوان جریمه تعیین شود.

از میان این چهار حکم تقریباً تنها حکم پیش‌بینی‌ شده در تبصره «۴» صادر و اعمال می‌شود. طبیعی است در شهری که ارزش یک مترمربع آپارتمان در آن متجاوز از چند 10 میلیون تومان است، ساخت اضافه بنا ولو به قیمت پرداخت جریمه‌ای معادل یک‌دهم ارزش آن برای مالکان ارزش اقتصادی قابل ملاحظه‌ای دارد.

طبق گزارش بانک مرکزی از بازار مسکن (آبان ۱۴۰۲) متوسط قیمت واحدهای مسکونی شهر تهران ۷۶ میلیون تومان محاسبه شده است. بیشترین متوسط قیمت با ۱۴۸ میلیون و ۹۶۰ هزار تومان برای هر مترمربع زیربنای مسکونی به منطقه یک تهران تعلق دارد و کمترین متوسط قیمت با ۳۲ میلیون و ۲۸۰ هزار تومان متعلق به منطقه ۱۸ تهران است. با این حساب، ارزش ۲۰۰ متر بنای اضافی در یک ساختمان در منطقه یک شهر تهران بیش از 29 میلیارد تومان خواهد شد.

 

7-8. ارزش معاملاتی املاک

طبق تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری‌ها، تصویب آیین‌نامه ارزش معاملاتی ساختمانی بعد از پیشنهاد شهرداری ازجمله وظایف و مسئولیت‌های شورای اسلامی شهرهاست و سالی یک‌بار هم قابل تجدیدنظر است و ارزش معاملاتی مندرج در ماده (64) قانون مالیات‌های مستقیم مربوط به مالیات بوده و ارتباطی به ارزش معاملاتی ساختمان ندارد تا ناسخ تبصره «11» ماده (100) قانون شهرداری باشد و در آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ازجمله دادنامه شماره ۱۹۴ مورخ 1385/۳/28، تصویب آیین‌نامه ارزش معاملاتی توسط شوراهای اسلامی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشده است.

۸. قانونی‌سازی و مشروعیت‌بخشی به تخلفات ساختمانی

برخی از قوانین و مقررات در طی سال‌های اخیر به‌عنوان ابزارها و فرصت‌هایی جهت مشروعیت‌بخشی به تخلفات ساختمانی ایفای نقش کرده‌اند. این قوانین شامل موارد ذیل است:

  • قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز مصوب 1396/03/10

طبق ماده (5) قانون فوق چنانچه مستحدثات متقاضیان برقراری انشعابات موضوع این قانون، فاقد مجوز یا پروانه احداث یا گواهی عدم خلاف یا پایان‌کار باشد، دستگاه‌های مسئول ارائه خدمات می‌توانند با رعایت مواد (۱) و (۴) قانون درخصوص پرداخت بهای خدمات مصرفی، جبران خسارت و سایر حقوق مربوط و نیز در صورت سپردن اقرار محضری توسط متقاضیان مبنی‌بر اینکه برقراری انشعاب حقی برای مشترک ایجاد نمی‌کند، با دریافت هزینه‌های مربوط طبق تعرفه‌های قانونی، نسبت به برقراری غیر‌دائم خدمات عمومی موضوع قانون اقدام و هر سه ماه یک‌بار، موارد را به مراجع صدور مجوزهای یاد شده ازجمله شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، بخشداری‌ها، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، ادارات کل جهاد کشاورزی و راه و شهرسازی یا واحدهای شهرستانی ذی‌ربط اعلام کنند تا موضوع با توجه به مقررات موضوع ماده (۴) قانون، مورد پیگیری قرار گیرد. در صورت تعیین تکلیف ازسوی مراجع ذی‌صلاح، دستگاه‌های مسئول ارائه خدمات مکلفند حسب مورد نسبت به تبدیل انشعاب غیر‌دائم به دائم یا جمع‌آوری بلافاصله انشعاب غیر‌دائم اقدام کنند.

تبصره «2» در مواردی که رأی قطعی کمیسیون‌های موضوع مواد (۹۹) و (۱۰۰) اصلاحی قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ یا حکم قطعی دادگاه یا دستور قضایی مبنی‌بر قلع‌و‌قمع بنای موضوع این ماده صادر شده باشد، واگذاری انشعاب غیر‌دائم توسط دستگاه‌های مسئول ارائه خدمات برای بناهای مذکور ممنوع است.

  • ماده (5) مصوبه بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز در شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا مصوب 1399/02/14

شورای اسلامی شهر تهران در تاریخ 1399/2/14 مصوبه‌ای با‌عنوان «بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا» با هدف رونق ساخت‌و‌ساز و تشویق و تسهیل مطالبات شهرداری و جبران آسیب‌های وارده بر منابع درآمدی، افزایش میزان تحقق بودجه و حمایت از شهروندان و کسب‌و‌کارهای آسیب‌دیده از بحران مذکور را تصویب کرده که مطابق با مفاد ماده پنجم به شهرداری تهران اجازه داده ‌شده است نسبت به توافق و تعیین تکلیف آن دسته از املاک دارای آرای صادره از کمیسیون ماده (100) که منطبق با ضوابط و مقررات فعلی طرح تفصیلی و طرح جامع هستند و نیز اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی را رعایت کرده باشند، با رعایت حقوق مالکین مشاعی اقدام کنند. در‌حالی‌که به‌نظر می‌رود این امر به‌نوعی مشروعیت‌بخشی به تخلفات محسوب شده و باعث افزایش میزان تخلفات در طولانی‌مدت شود.

گفتنی است بعد از گذشت یک سال دیوان عدالت اداری با استناد به اینکه قانونگذار بر‌مبنای موازین قانونی مزبور در رابطه با تخلفات ساختمانی تعیین تکلیف کرده است، بنابراین ماده (5) مصوبه مورخ 1399/2/14 شورای اسلامی شهر تهران و اصلاحیه‌های آن مصوب 1399/۲/28 و 1400/۱۲/15 که متضمن اجازه توافق درخصوص املاک دارای رأی صادره از کمیسیون ماده (100) شهرداری است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و با استناد به بند «1» ماده (12) و مواد (۱۳) و (۸۸)، قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال شد.

  • بند «ت» تبصره «۶» قانون بودجه ۱۴۰۲ کشور درخصوص تبدیل آرای قلع بنا به جریمه، با محوریت ماده (100) قانون شهرداری و قانون درآمدهای پایدار شهرداری

بند «ت» تبصره «6» قانون بودجه ۱۴۰۲ کشور فرصت قانونی برای مالکان ساختمان‌های دارای رأی قطعی تخریب در کمیسیون ماده (100) اعطا کرده که می‌توانند در صورت شمولیت، با استفاده از تسهیلات این قانون، مشکل خود را رفع کنند. شهرهای مختلف کشور با رویکرد استفاده حداکثری و بهینه از این ظرفیت قانونی و با هدف تسریع و سهولت در اجرای این قانون و استفاده به‌موقع حداکثری از ظرفیت‌های نهفته در آن برای تعیین تکلیف ساختمان‌هایی که بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه ساخته شدند، فراخوان‌های عمومی را برای آگاهی شهروندان اعلام کرده‌اند. انجام این رویه در شهرداری‌های کشور باعث شد متخلفان، مالکان و سازندگانی که به‌دلیل آرای قلع بنا نتوانسته بودند سال‌ها موفق به دریافت پایان‌کار بهره‌برداری شوند را ترغیب کرده تا با تأدیه‌ بدهی ناشی از تبدیل قلع بنا به جریمه مشکل رأی قلع بنای پرونده‌ خویش را رتق و فتق کنند. اما نکته حائز اهمیت در این امر این است که فرهنگ‌سازی ارتکاب تخلف ساختمانی و عدم رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و عدم توجه به تأمین زیرساخت و کاربری‌های خدماتی مورد نیاز شهر و ایجاد توقع برای عموم مبتنی‌بر عفو عمومی در مورد تبصره فوق از نقدهای وارد آمده در این زمینه است.

۹. علل وقوع تخلفات ساختمانی

با توجه به نتایج بررسی‌های علل تخلفات ساختمانی در شهرهای کشور، عوامل اجتماعی، اقتصادی و حقوقی متعدد موجب وقوع تخلفات شده است. استمرار قانون‌گریزی و ستیز با مقررات آمره در نهادهای اجتماعی جوامع به‌تدریج به‌عنوان یک باور عمومی مورد قبول افراد واقع می‌شود. شیوه عملکرد و برخورد نهادهای مدیریت شهری به‌ویژه شهرداری‌ها نیز در بروز تخلفات ساختمانی تأثیرگذار است. تشریفات طولانی اعطای پروانه و عدم وحدت‌رویه در این زمینه و اعمال سلیقه‌های متفاوت و حتی تغییر سلیقه‌ها با تغییر مدیریت‌ها، نیز می‌تواند نقش مؤثری در این امر داشته ‌باشد [21].

یکی از مهم‌ترین موانع توسعه در سطح ملی و محلی فساد اداری است؛ بنابراین با توجه به نقش مهم شهرها در توسعه پایدار، بررسی فساد در ساختار مدیریت شهری بسیار حائز اهمیت می‌باشد. چرا‌که این امر موجب از بین رفتن اعتماد شهروندان نسبت به ساختار مدیریت شهری می‌شود. طبق بررسی انجام شده در این زمینه «نیاز مادی»، «عدم پایبندی شرعی»، «عدم پایبندی به ارزش‌های اخلاقی»، «احساس بی‌عدالتی»، «جامعه‌پذیری نامناسب»، «میزان ارتباط با ارباب‌رجوع»، «ریسک‌پذیری» و «فرصت فساد» عوامل اصلی تمایل به فساد اداری در سطح فردی در شهرداری هستند [22]. در سطح سازمانی نیز عوامل پیشگیرانه شامل اطلاع‌رسانی و فرهنگ ضد‌فساد، مناسب بودن سازوکارهای نظارتی و مقابله با فساد و شفافیت و پاسخ‌گویی و عوامل افزایش اثربخشی شامل درآمد ناپایدار، استفاده از فناوری اطلاعات، کیفیت تصمیم‌ها، کیفیت و نحوه اجرای قوانین و مقررات و شایسته‌سالاری در بروز فساد در شهرداری‌ها نقش دارند [23].

با توجه به موارد ذکر شده، شهرداری با آسیب‌شناسی مداوم فرایندهای منجر به تخلف در درون مجموعه سازمانی خود، باید تلاش کند با هدفمند کردن فرایندهای نظارتی، اصلاح ضوابط فنی، بهبود مستمر اقدامات عملی و کنترلی و مواردی از این قبیل زمینه بروز تخلفات ساختمانی را به حداقل میزان ممکن به نسبت کل عملیات ساختمانی موجود در شهر کاهش داده و با بهره‌گیری از مواردی نظیر استفاده مؤثرتر از تکنولوژی‌های نوین، اصلاح فرایندها و بهبود سیستم اجرا، ارتقای ضوابط شهرسازی و تدوین ضوابط را بالا ببرد و در کنار آن با ایجاد و یا گسترش تعامل سازنده خود با سایر نهادهای مؤثر بر وقوع تخلفات در حوزه فراسازمانی اقدامات مؤثرتری را سامان دهد [24].

از دیگر موضوعات مطرح در این زمینه این امر است که برخی سازمان‌ها و نهادهای دولتی، نظامی و انتظامی در بسیاری موارد خود را موظف به گرفتن پروانه ساخت از شهرداری نمی‌بینند و در برخی موارد از مقررات ساخت‌و‌ساز تخطی می‌کنند.

ازسوی دیگر ریشه‌یابی علت بروز تخلفات ساختمانی به شناسایی راهکارها و چگونگی برخورد با تخلفات ساختمانی کمک قابل‌توجهی خواهد کرد. با توجه به بررسی‌های انجام شده و همچنین مصاحبه با کارشناسان می‌توان علل و عوامل اصلی مؤثر بر شکل‌گیری و وقوع تخلفات ساختمانی را در موارد زیر خلاصه کرد:

 

جدول 9. علل و عوامل شکلگیری تخلفات ساختمانی

علل و عوامل شکلگیری تخلفات ساختمانی

منابع

کسب سود اقتصادی

(زمانی، 1390؛ سرخیلی و همکاران، 1391؛ اجزاءشکوهی و همکاران، 1395؛ سرگل‌زایی و همکاران، 1397؛ لاله‌پور و همکاران، 1398)

ضعف سیستم نظارت و کنترل بر ساخت‌وسازها

(مشیری، 1389؛ زمانی، 1390؛ اجزاءشکوهی و همکاران، 1395)

عدم شفافیت قوانین و مقررات و ناسازگاری و مغایرت ضوابط و استانداردهای ساخت‌وساز با واقعیات و نیازهای جامعه و ساکنین

(محمدی ده‌چشمه و سعیدی، 1393؛ کمانرودی کجوری، 1393؛ سرگل‌زایی و همکاران، 1397؛ حکمت‌نیا، 1398؛ منوچهری میاندوآب و همکاران، 1398)

سیستم ناکارآمد مدیریت شهری

 (ظاهری و پورمحمدی، 1385؛ مشیری، 1389؛ زمانی، 1390؛ پژوهان و همکاران، 1393؛ محمدی ده‌چشمه و سعیدی، 1393؛ سالاری و صفوی سهی، 1396؛ اسماعیل‌پور و همکاران، 1398؛ ایزدپناه و حبیبی، 1400)

کسب درآمد شهرداری از تخلفات ساختمانی

(سرخیلی و همکاران، 1391؛ پژوهان و همکاران، 1393؛ کمانرودی کجوری، 1393؛ افضلی و همکاران، 1395؛ کمانرودی کجوری و حسینی، 1397؛ اسماعیل‌پور و همکاران، 1398؛ منوچهری میاندوآب و همکاران، 1398؛ ایزدپناه و حبیبی، 1400)

انگیزه رفع نیاز خانوار از طریق احداث غیرمجاز

(2004, Huchzermeyer, Few et al., 1999;, Zegarac; 2004؛ زمانی، 1390؛ پژوهان و همکاران، 1393؛ سرخیلی و همکاران، 1391؛ لاله‌پور و همکاران، 1398)

محدودیت‌ها و گرایش‌های توسعه در برخی مناطق شهری

 

(2000, Fekade؛ پورمحمدی و خلیل‌نژاد، 1381؛ سرخیلی و همکاران، 1391؛ کمانرودی کجوری و حسینی، 1397؛ لاله‌پور و همکاران، 1398؛ کمانرودی کجوری، 1393)

نامناسب بودن شرایط تأمین مسکن در شهرها

(پژوهان و همکاران، 1393؛ سرخیلی و همکاران، 1393؛ کمانرودی کجوری و حسینی، 1397؛ 2004, Few et al., 1999,Zegarac, 2004 Huchzermeyer,)

تأمین منافع نامشروع اقتصادی با اتکا به شبکه‌های فساد درونی و بیرونی مدیریت شهری (واسطه‌گران، دلالان و ...)

(عابد جعفری و همکاران، 1398؛ عباس‌زاده واقفی و همکاران، 1396؛ فردوسی‌پور و همکاران، 1393)

عدم التزام و هماهنگی برخی از نهادهای دولتی و نظامی در مورد ساخت‌و‌سازهای خود با شهرداری و ساخت بنای بدون پروانه

(گلپایگانی، 1400)

 

۱۰. پیامدهای تخلفات ساختمانی

تخلفات ساختمانی پیامدهای اقتصادی، اجتماعی، کالبدی و فضایی بسیاری دارند. عمده پیامدهای کالبدی- فضایی را می‌توان در توسعه‌ بی‌رویه و بی‌قاعده شهری، رشد ساختمان‌های ناامن، اسکان غیر‌رسمی، ناموزونی و زشتی در سیمای شهری، تغییر چشم‌انداز و سیمای بصری شهر، نبود تناسب بین تراکم ارتفاعی و ... نام برد [25].

بعد اجتماعی: تخلفات ساختمانی با افزایش جمعیت بیش از حد ظرفیت یک منطقه یا ناحیه و کاهش سطح خدمات‌دهی مورد نیاز آن، به تغییر تعادل مناطق و نواحی مختلف شهر می‌انجامد که نتیجه آن نیز کمبود خدمات و زیرساخت‌ها و در‌نتیجه فقر دسترسی به کاربری‌ها و تسهیلات مورد نیاز جمعیت شهری است. در‌این‌باره کاهش اعتماد اجتماعی شهروندان به مدیریت شهری و عدم تمایل به مشارکت در اداره شهر نیز از نتایج بعد اجتماعی تخلفات ساخت‌و‌ساز هستند.

بعد شهرسازی: از نگاه شهرسازانه نیز تخلفات ساختمانی مواردی اعم از تنزل کیفیت محیطی، عملکردی با تغییر سرانه‌ها، بالا رفتن حد محصوریت و پایین آمدن نفوذپذیری، عدم توزیع مناسب نظام توده و فضا، ناهمگونی در خط آسمان، کاهش کیفیت بصری و عملکردی جداره‌ها، تضعیف کریدورهای دید و اغتشاشات بصری را سبب می­شود. همچنین تغییر میزان سایه‌اندازی در معابر ازجمله اثرات کیفی تخلفات ساختمانی نظیر احداث بنای مازاد بر تراکم مجاز، تخلف از مباحث مقررات ملی ساختمان و تخلف از ضوابط نما هستند.

بعد زیستمحیطی: بروز مسائلی نظیر آلودگی‌هوا و صدا، فقدان کارایی و افزایش مصرف انرژی ناشی از عدم رعایت مبحث19 مقررات ملی ساختمان، تخریب و تغییر کاربری‌های فضای سبز و زمین‌های کشاورزی و ناسازگاری ناشی از هم‌جواری نامناسب کاربری‌ها هستند.

بعد ایمنی و امنیت: کاهش ایمنی و امنیت ناشی از عدم توجه به مقررات ملی ساختمان و آیین‌نامه‌ 2800 ساخت‌و‌ساز و نادیده انگاشتن مبحث 21مقررات ملی ساختمان (جلد پدافند غیرعامل) در ارتباط با تأسیسات و تجهیزات، بهداشت محیطی، مقاومت مصالح، اصول استحکام بنا و اصول پدافند غیرعامل از دیگر پیامدهای قابل‌ذکر تخلفات ساخت‌و‌ساز شهری هستند [23].

بعد اقتصادی: از دیگر پیامدهای ناشی از قانون مذکور، عدم وجود تعادل میان منفعت عمومی و خصوصی است. به‌نحوی که یکی از تعارض منافع قانون مذکور، نادیده‌گیری ساخت تراکم اضافی در بناست که درنهایت موجب تراکم جمعیت بیش از حد ظرفیت یک منطقه یا ناحیه و کاهش سطح خدمات مورد نیاز ساکنین آن منطقه خواهد شد. همان‌گونه که اشاره شد تغییر در تعادل نواحی شهری ناشی از تراکم‌فروشی شهرداری‌ها موجب کمبود خدمات و زیرساخت‌ها و در‌نتیجه فقر دسترسی به تسهیلات مورد نیاز جمعیت شهری شده است. همچنین از دیگر پیامدهای تراکم اضافی می‌توان به پیامدهای زیست‌محیطی آن نظیر آلودگی‌هوا و صدا، تخریب و تغییر کاربری‌های فضای سبز و زمین‌های کشاورزی و ناسازگاری ناشی از هم‌جواری نامناسب کاربری‌ها اشاره کرد. بنابراین در راستای تأمین منافع اقتصادی برخی افراد ناشی از این تخلف، منافع سایر شهروندان در خطر می‌افتد؛ درواقع افزایش تراکم غیرمجاز یعنی از دارایی که متعلق به همه است به نفع یک فرد، قشر و ... خاص استفاده شود.

۱۱. آسیب‌شناسی کمیسیون ماده (100)

تخلف ساخت‌و‌ساز شهری از ضوابط و استانداردهای کیفی، فنی و شهرسازی در شهرهای ایران واقعیتی است ریشه‌دار و در‌عین‌حال گسترده که همسو با رشد شهرنشینی و افزایش تقاضای مؤثر در صنعت ساخت‌و‌ساز، بهگونه‌ای تصاعدی در حال افزایش است. تخلف ساختمانی در برخی جنبه‌ها شکل تعدی و تعرض به حقوق عمومی شهروندان به‌خود می‌گیرد که از مهم‌ترین پیامدهای آن، عدم کفایت امکانات خدماتی مانند سیستم فاضلاب، برق و آب، افزایش تعداد طبقات و آشفتگی خط آسمان، به‌هم ریختگی و بی‌نظمی در سیمای شهری، ازدحام جمعیت و افزایش ترافیک، شکل گیری تراکم‌ها و کاربری‌های غیرمجاز، عدم تعادل در توزیع کاربری‌ها و ... است.

با توجه به بررسیهای صورت ‌گرفته، نظام مسائل کمیسیون ماده (100) را میتوان در جدول زیر جمعبندی کرد:

 

جدول 10. تدوین نظام مسائل کمیسیون ماده (100)

بعد

نظام مسائل کمیسیون ماده (100)

 

 

حقوقی (قوانین، مقررات و آیین‌نامه‌ها)

نبود آیین دادرسی واحد رسیدگی (تفسیرپذیر بودن، عدم صراحت قانون و صدور برخی آرای متعارض به‌دلیل برداشت‌های متفاوت قضات از قوانین)

نبود بازدارندگی قانونی (عدم وجود رویکرد جرم‌انگارانه در تخلفات ماده (100) و پایین بودن نرخ جریمه)

تطهیر تخلف و مشروع‌سازی تخلفات با تصویب قوانین و آیین‌نامه‌های دیگر (بودجه سنواتی، معافیت تخلفات بهصورت دورهای)

منافات ترکیب کمیسیون با اصول اساسی دادرسی منصفانه (عدم رعایت اصل تناظر/ امکان داشتن فرصت دفاع/ برابری سلاح‌های طرفین)

 

 

 

مدیریت و اجرا

آسیب دیدن شهروندان بر اثر روند کند رسیدگی پرونده در کمیسیون

نبود رویکرد و رویه واحد در مواجهه با تخلفات ساختمانی

روند طولانی اخذ پروانه ساختمانی

پایین بودن ریسک موجود در انجام تخلفات

-  ‌عدم برخورداری نیروهای اجرایی شهرداری از حمایت‌های قانونی لازم در برخورد با تخلفات ساختمانی

-   مشخص نبودن نقش مأموران شهرداری و جایگاه آنان در موضوع تخلف ساختمانی

-   عدم امکان اجرای رأی ماده (100) در ملک محصور بدون داشتن حکم ورود به ملک از مراجع قضایی

عدم تعیین ضمانت اجرایی درخصوص نحوه و زمان پرداخت جریمه توسط ذی‌نفع

عدم امکان اجرای آرای مرتبط با املاک مسکونی به‌دلیل بهره‌برداری و عدم تخلیه

عدم مشخص بودن آیین رسیدگی در پرونده‌ها/ شیوه‌های مختلف رسیدگی

 

 

برنامه‌ریزی

مطابق نبودن و ناسازگار بودن طرح‌های توسعه‌‌ شهری با شرایط اقتصادی و اجتماعی جوامع شهری و واقع‌گرایانه نبودن ضوابط طرح‌ها اعم از تراکم و ...

عدم تطابق ماده (100) قانون شهرداری با تغییر و تحولات در نظام اداره مدیریت شهری، طرح‌های جامع و تفصیلی و ...

زمان‌بر شدن تهیه‌ طرح‌های توسعه

انعطاف‌پذیر نبودن طرح‌ها و برنامه‌های توسعه شهری

عدم مشارکت شهروندان و نادیده انگاشتن نیازها و اولویت‌های آنها

لطمه زدن به حقوق عمومی و بی‌توجهی به منافع عمومی شهروندان در سیستم برنامه‌ریزی

 

نظارت

نبود نظارت کافی بر عملکرد کمیسیون‌ها و تخلفات آنها

ضعف نهادهای نظارتی بر کمیسیون ماده (100)

عدم شفافیت فرایندها

منتشر نکردن عمومی آرای کمیسیون ماده (100)

 

اقتصادی

عدم وجود تعادل میان منفعت عمومی و خصوصی

تأمین منافع نامشروع اقتصادی با اتکا به شبکه‌های فساد درونی و بیرونی مدیریت شهری (واسطه‌گران، دلالان و ...)

ثروت‌اندوزی برخی سازندگان به‌علت نحوه عملکرد کمیسیون در مواجهه با تخلفات ساختمانی

 

اجتماعی

بر‌هم‌زدن تعادل جمعیتی و تشدید کمبود سرانه‌های خدماتی در منطقه

کاهش اعتماد اجتماعی شهروندان به مدیریت شهری و عدم تمایل به مشارکت در اداره شهر

مقاومت متخلفین در اجرای آرا و بروز تبعات منفی در اذهان عمومی

 

سیاسی

سیاسی‌کاری در موضوع تخلفات و ایجاد موانع سیاسی برای شکل‌گیری تصمیمات کارشناسی جامع، تضمین‌کننده منافع هم‌زمان مدیریت شهری، شهر و شهروندان

بده‌بستان‌ها و تعاملات خارج از چارچوب قانونی در برخورد با تخلفات سازندگان غیرخصوصی (ارگان‌ها، نهادها و دستگاه‌های نظامی)

ایمنی و امنیت

کاهش ایمنی و امنیت ساختمان‌ها (عدم توجه به مقررات ملی ساختمان و آیین‌نامه‌ 2800 ساخت‌و‌ساز و نادیده انگاشتن مبحث 21مقررات ملی ساختمان)

عدم در نظر گرفتن اصول پدافند غیرعامل در ارتباط با تأسیسات و تجهیزات، بهداشت محیطی، مقاومت مصالح، اصول استحکام بنا

 

زیست‌محیطی

تنزل کیفیت محیطی (بروز آلودگی‌هوا و صدا در اثر افزایش تراکم جمعیتی و بارگذاری جمعیتی بیش از حد مجاز)

فقدان کارایی و افزایش مصرف انرژی ناشی از عدم رعایت مبحث 19 مقررات ملی ساختمان

تخریب و تغییر کاربری‌های فضای سبز و زمین‌های کشاورزی و ناسازگاری ناشی از هم‌جواری نامناسب کاربری‌ها

 

 

شکل 9. تدوین نظام مسائل کمیسیون ماده (100) به تفکیک ابعاد مختلف

 

 

 

۱۲. جمع‌بندی

طبق ماده (100) قانون شهرداری، به‌منظور ساماندهی ساخت‌و‌سازهای محدوده و حریم شهر، همه مالکان موظفند که قبل از ساخت‌و‌ساز، از شهرداری مجوز بگیرند. بر این اساس شهرداری، مسئول نظارت بر ساخت‌و‌سازها و مرجع اصلی تشخیص تخلفات ساختمانی است و هر ساخت‌و‌سازی که بدون پروانه صورت بگیرد، یا اینکه بر خلاف مندرجات پروانه ساخته شود، تخلف محسوب می‌گردد. البته شهرداری در صدور پروانه ساختمانی موظف است که بر اساس طرح جامع یا تفصیلی مصوب شهر اقدام کند و اختیار تعیین ضوابط را ندارد. درواقع قانونگذار با محدود کردن اختیارات شهرداری می‌خواسته از فساد و زد و بندهای داخلی شهرداری در صدور پروانه ساختمانی جلوگیری کند. بر همین اساس می‌توان ادعا کرد که کارکرد اصلی ماده (100) قانون شهرداری، جلوگیری از تخلفات ساختمانی بوده است. لذا توجه به نوع برخورد با تخلفات، در تحقق‌پذیری هدف قانونگذار، بسیار اهمیت دارد. در تبصره‌های ماده (100)، دو نوع مجازات اصلی برای برخورد با تخلفات تعیین شده است. یکی حکم قلع بنا (در صورت تشخیص ضرورت آن توسط کمیسیون ماده (100)) و دیگری تعیین جریمه مالی. مجازات قلع بنا به آن معنا است که قانونگذار، آن تخلف را موجب آسیب‌های شدید و غیرقابل برگشت بر سرزمین و جامعه می‌داند که به‌هیچ‌وجه نباید مماشات در برخورد با آن وجود داشته‌باشد. اما مجازات مالی معنای دیگری دارد؛ مجازات مالی یعنی تلقی قانونگذار این است که که آسیب آن تخلف به اندازه‌ای نیست که نتوان آن را جبران کرد. به‌عبارت دیگر، قانونگذار به‌صورت ضمنی پذیرفته کسی که توان پرداخت جریمه‌ها را دارد، می‌تواند از ضوابط عدول کند. بدین ترتیب، مجازات مالی دارای کارکردی پنهان (اجازه تخلف در مقابل اخذ جریمه) خلاف کارکرد آشکار خود است. به همین دلیل، وجود مجازات مالی در تبصره‌های ماده (100) قانون شهرداری عملاً موجب تضعیف مجازات قلع بنا می‌شود، خصوصاً که تشخیص ضرورت قلع بنا نیز دقیقاً مشخص نیست و کاملاً بستگی به نظر افراد حاضر در کمیسیون ماده (100) دارد [24]. حتی در مواردی همچون بند «ت» تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۲ کشور درخصوص تبدیل آرای قلع بنا به جریمه، با محوریت ماده (100) قانون شهرداری و قانون درآمدهای پایدار شهرداری با این موضوع در تعارض بوده و به‌نوعی مشروعیت‌بخشی به تخلفات ساختمانی است.

نکته مهم دیگر این است که در مجازات‌های مالی، خیلی مهم است این است که چه کسی ذی‌نفع خواهد بود. در قانون فعلی، شهرداری ذی‌نفع است، نه همسایه‌ها و شهروندان که از تخلفات آسیب‌دیده‌اند که این امر باعث به وجود آمدن تعارض منافع در این زمینه می‌شود. درواقع در برخی موارد شهرداری از قانون ماده (100) به‌عنوان ابزار فشار بر سازنده استفاده می‌کند تا بتواند با جریمه مالی سازنده، به منافع مالی برسد. حتی در مواردی، شهرداری خود سازنده را به مسیر تخلف هدایت می‌کند تا بتواند از طریق جریمه ماده (100) برای خود درآمدزایی کند. این امر نشان می‌دهد که ماده (100) قانون شهرداری‌ها، در مواردی باعث رواج تخلفات ساختمانی است. در حالی که کارکرد اصلی آن این بوده که شهرداری به‌عنوان ناظر بر تخلفات، جلوی تخلفات را بگیرد. بنابراین شواهد حاکی از آن است با بازنگری در این قانون، باید تغییر جدی در آن صورت بگیرد تا بتواند مجدد در جهت کارکرد اصلی خود عمل کند.

ازسویی بررسی‌های صورت‌گرفته نشان‌دهنده این امر است که یکی از موضوعات با اهمیت در امر تخلفات ساختمانی ناتوانی قوانین فعلی ازجمله قانون شهرداری در پاسخ‌گویی به نیازهای موجود و دیگری تعدد و پراکندگی قوانین حاکم بر این حوزه است. لذا اتخاذ رویکردی جامع در این زمینه لازم بوده و اصلاحات جزئی، نه‌تنها گره‌ای از مشکلات موجود باز نخواهد کرد؛ بلکه بر تورم قوانین فعلی نیز می‌افزاید. بنابراین اهمیت موضوع اقتضا می‌کند با تدوین قانونی جامع، ضمن تأمین وحدت و یکپارچگی قوانین حاکم بر این حوزه، تکالیف متولیان و کنشگران در این امر اعم از مالک یا سازنده بنا، شهرداری، سازمان نظام‌مهندسی، وزارت راه و شهرسازی، کمیسیون ماده (100) و سایر دستگاه‌های دخیل شناسایی و تدوین شود.

 

شکل 10. تدوین نظام مسائل کمیسیون ماده (100)



 

 

۱۳. ارائه پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی

تخلف ساخت‌و‌ساز شهری از ضوابط و استانداردهای کیفی، فنی و شهرسازی در شهرهای ایران واقعیتی است ریشه‌دار و در‌عین‌حال گسترده که همسو با رشد شهرنشینی و افزایش تقاضای مؤثر در صنعت ساخت‌و‌ساز، به‌گونه‌ای تصاعدی در حال افزایش است. این قانون‌گریزی ساختمانی دیر زمانی است در کلان‌شهر‌هایی که با محدودیت فضایی مواجه هستند، عینیت بیشتری نیز یافته ‌است.

موضوع اصلاح ماده (100) قانون شهرداری ازسوی ستاد هماهنگی کمیسیون‌های ماده (100) شهرداری تهران با محوریت کمیسیون شهرسازی و معماری و همراهی شهرداری تهران از سال ۱۳۹۶ تاکنون در تعامل مستمر با وزارت کشور پیگیری و طی سلسله جلسات متعددی مورد بررسی قرار گرفت، با توجه به نتایج آسیب‌شناسی‌های به‌عمل آمده درخصوص ماده (100) قانون فعلی و ساختار اجرایی آن مشخص شد که قانون موجود و ملاک عمل، جنبه پیشگیرانه نداشته و در راستای کاهش تخلفات ساختمانی از بازدارندگی لازم برخوردار نیست. گفتنی است که موضوعاتی همچون رفع تفسیرپذیری قانون، توجه به حقوق عامه، تمرکز بر پیشگیرانه بودن جدی قانون اصلاحی درخصوص تخلفات ساختمانی، افزایش اختیارات قانونی شهرداری در برخورد با تخلفات ساختمانی، حذف رویکرد درآمدزایی ناشی از بروز تخلفات ساختمانی، کاهش انگیزه تخلف، پیش‌بینی ضمانت اجرای قوی و مناسب برای تحقق‌پذیری آرای کمیسیون ماده (100)، جلوگیری از ادامه تخلف در دوره رسیدگی به پرونده‌ها در کمیسیون‌های ماده (100)، تدوین سازوکار متناسب به‌صورت مسئولیت‌محور برای برخورد با قصور تمامی ذی‌مدخلان در بروز تخلف ساختمانی اعم از مالک، مهندسین ناظر و مجری، مأموران شهرداری، پیش‌بینی واگذاری انشعابات به ساختمان‌ها منوط به ارائه پروانه و پایان‌کار ساختمانی‌، پیش‌بینی تنظیم اسناد و انتقال ساختمان‌ها منوط به ارائه گواهی‌های ساختمانی معتبر، صدور آرای شفاف و قابل‌اجرا با هدف کاهش نقض آرا، صدور دستور موقت و آرای ماهیتی توسط دیوان عدالت اداری و ... باید در اصلاح ماده قانونی فوق مورد توجه قرار گیرد.

موارد ذیل در راستای بهبود عملکرد کمیسیون ماده (100) در جهت بازدارندگی بیشتر آن در تخلفات ساختمانی پیشنهاد می‌شود:

  • ایستا نبودن و افزایش نرخ جریمه‌ها به‌عنوان اهرم بازدارندگی از تخلفات ساختمانی و افزایش ارزش پایه‌ معاملات ساختمانی؛
  • بازنگری مستمر ضوابط و آیین‌نامه‌های مرتبط با کمیسیون ماده‌‌ (100) به‌دلیل حساسیت بالا هر 5 سال یک‌بار با توجه به الگوی رفتاری متخلفان سازنده؛
  • رفع نواقص ضوابط ساخت‌و‌ساز، بازبینی و بازنگری و به‌روزرسانی قوانین شاخص در حوزه ساخت‌و‌ساز شهری با تأکید بر قانون شهرداری و قانون نظام‌مهندسی ساختمان و رسیدن به قانونی جامع در این حوزه؛
  • راه‌اندازی سامانه یکپارچه مدیریت پرونده‌های کمیسیون ماده (100) در راستای شفافیت در آرای صادره؛
  • کاهش روند تلقی کردن جریمه ساختمان به‌مثابه منبع درآمدی برای شهرداری و تعریف منابع درآمدی جدید در راستای خودکفایی شهرداری‌ها، استفاده از تجارب سایر کلان‌شهرها برای ایجاد درآمد پایدار برای شهرداری؛
  • مدیریت یکپارچه، تعامل و همکاری مناسب بین متولیان و کنشگران در امر ساخت‌و‌ساز اعم از مالک یا سازنده بنا، شهرداری، سازمان نظام‌مهندسی، وزارت راه و شهرسازی و کمیسیون ماده (100)؛
  • آگاهی رساندن در راستای نحوه مشارکت معتمدان محلی و شهروندان در بحث نظارت همگانی در ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز، ثبت در سامانه‌های مرتبط و پیگیری مستمر شکایات از شهرداری‌ها و سایر نهادهای نظارتی؛
  • جرم‌انگاری تخلفات ساختمانی شاخص و عمده (غیر از تخلفات جزء، تخلفات ناشی از ضعف اجرا)؛
  • افزایش شعب دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به دعاوی مرتبط با کمیسیون ماده (100)؛
  • اصلاح قانون با رویکرد پیشگیری و بازدارندگی و با در نظر گرفتن آسیب‌شناسی اجرای ماده (100) و نحوه اجرای آرای کمیسیون ماده (100)؛
  • اتخاذ تدابیر لازم و مدیریت جامع و ساماندهی کنترل ساخت‌و‌سازها در تداوم نظارت مستمر بر عملکرد مراجع صدور پروانه ساختمان.

 

 

 

  1. فرنام، علی، "اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح ماده (100) قانون»، مطالعات زیربنایی - مطالعات حقوقی - مطالعات بخش عمومی،" شماره مسلسل ۱۸۲۴۵، 1401.
  2. تقی دوست، زینب، "ارزیابی نظام حقوقی حاکم بر تخلفات ساختمانی،" پژوهشهای حقوقی، 11، 1391.
  3. صمدی قوشچی، زیدالله،"تخلفات ساختمانی در نظام حقوقی ایران، انواع تخلفات، نحوه رسیدگی، شیوه اجرا کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری و سایر مراجع ذیصلاح"، 1392.
  4. خلیفه، عزت الله، "رسیدگی به تخلفات ساختمانی،" 1400.
  5.  درخشان، 1398.
  6. عباس زاده، عبدالرضا، "کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، معاونت آموزشی پژوهشکده مدیریت شهری و روستایی، سازمان شهرداری­ها و دهیاری­ های کشور،" 1389.
  7. فرخی، محمد، بازشناسی واژگان کلیدی، اصطلاحات و مقررات شهرداری، انتشارات ستاوند یزد، 1384.
  8. محمدی، امید، کمیسیون­های شهرداری، جاودانه، 1400.
  9. شرج شریفی، مهرنگ. شبان نیا منصور، مهدی و رضایی زاده، محمدجواد، "نحوه نظارت دیوان عدالت اداری بر کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، فصلنامه علمی مطالعات فقه اقتصادی"، 439-463، 1400.
  10. محمدی، امید و قانع، رامین، آیین دادرسی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، 1397.
  11. قربانی، فرج الله، مجموعه قوانین و مقررات شهرداری، 1385.
  12. زنگی آبادی، علی،"تحلیل فضایی تعامل تخلفات ساختمانی و آسیب پذیری ناشی از زلزله: مناطق شهر اصفهان،" مجله مدرس علوم انسانی برنامه ریزی و آمایش فضا، 1389.
  13. توکلی، محمدمهدی، مختصر آیین دادرسی مدنی، تهران: انتشارات طرح نوین، 1395.
  14. قاسمی حامد، عباس، "وصول همزمان عوارض شهرداری و جریمه های مندرج در آرا صادره کمیسیون ماده صد قانون شهرداری"، تحقیقات حقوقی، 38، 1382.
  15. هاشمی، فضل اله، حقوق شهری و قوانین شهرسازی، مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، 1367.
  16. علیزاده، کامران، نعمتی، هادی و رضایی جعفری، مرتضی، "تحلیلی بر معیارهای حکمرانی خوب شهری با استفاده از روش تحلیل سلسله مراتبی فازی،" مطالعات و پژوهش­های شهری منطقه ای، 6، 24، 105-128، ۱۳۹۴.
  17. عیوضلو، داوود و رضویان، محمدتقی،" ارزیابی وضعیت مدیریت شهری کلانشهرها مبتنی بر شاخص­های حکمروایی مطلوب شهری مورد مطالعه: کلانشهر تهران"، جغرافیا و توسعه، 16(52 )، ۱۳۹۷.
  18. شرج شرفی زاده، مهرنگ، شعبان نیا منصور، مهدی و م. رضایی زاده، "دادرسی منصفانه در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری" فصلنامه مطالعات فقه اقتصادی، 4، رقم 3، 1401.
  19. هروی، زهرا، اسمعیل پور، نجما، و حیدری هامانه، الهام، "بررسی علل وقوع تخلفات ساختمانی در شهرهای ایران با تاکید بر نقش شهرداری (مطالعه موردی: محدوده منطقه 3 شهر یزد)"، مطالعات شهری، 8، 31، 1398.
  20. عابدی جعفری، حسن، طاهرپور، حبیب اله، و زرندی، سعید، "شناسایی عوامل فردی موثر بر تمایل به فساد اداری در شهرداری تهران"، 8(1) (پیاپی 29)، 1398.
  21. آقازاده، فتاح. عابدی جعفری، حسن، طاهرپور کلانتری، حبیب اله، و زرندی، سعید، "تدوین مدل علّی بروز فساد اداری در مناطق شهرداری"، فرآیند مدیریت و توسعه، 31(3 (پیاپی 105))، 3-48، 1397.
  22. گنج خانلو، جواد، "مدیریت جلوگیری از تخلفات ساختمانی در کلان شهر تهران نمونه موردی منطقه 12 شهرداری تهران"، معماری سبز، شماره 5، رقم (پیاپی 18)، 1398.
  23. خسروی، محمدمهدی،"تحلیلی بر عوامل و تبعات ساخت و سازهای غیرمجاز در استان تهران و راه حل های مقابله با آن"، مجله مسکن و محیط روستا، رقم 140، 1391.
  24. کامیار، غلامرضا، حقوق شهرسازی، 1402.
  25.  "رویه قضایی مرتبط با موضوعات اقتصادی، اراضی و شهرسازی، معاونت حقوقی پیشگیری و پژوهش دیوان عدالت اداری"، 1397