خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

تعقیب توسعه در بسیاری از کشورها به نظم پارلمانی‌شان وابسته است، لذا هدف قانونگذاری بهتر بر تارک پارلمان‌ها نشسته ‌است. قانونگذاری بهتر طبعاً باید میان دو وضعیت حمایت از مردم و عدم ایجاد بوروکراسی مخل و دست‌وپاگیر توازن برقرار کند که این توازن جزء با ارزیابی آثار قانونگذاری و تعیین هزینه‌ها و منافع هر قانون میسور نخواهد بود.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مطابق ماده (۲) قانون شرح وظایف خود مصوب 1374/9/19 موظف به مطالعه، پژوهش و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمام لوایح و طرح‌ها به نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی در زمان مناسب، گردآوری و بررسی نظرات محققان و پژوهشگران دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی، دستگاه‌های اجرایی، نهادها، گروه‌ها، انجمن‌های علمی و تخصصی، احزاب سیاسی و افکار عمومی در مورد نیازهای جامعه از نظر قانونگذاری، مطالعه و بررسی و پژوهش، نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه برای رفع موانع و مشکلات است. تمامی این وظایف را با همه تنوع آن می‌توان دایر بر مدار مفهوم موسع ارزیابی صورت‌بندی کرد؛ خواه آنجا که با ارزیابی پیشینی، ضرورت قانونگذاری را اثبات می‌کند، خواه با پیشاارزیابی توفیق پیش‌نویس قانونی (طرح یا لایحه) را در تحقق اهداف قانونگذار پیش‌بینی می‌کند و خواه با ارزیابی پسینی به بررسی آثار قوانین (اعم از آثار اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی و...) می‌پردازد.

اما مرکز پژوهش‌ها اولاً، به‌جهت تقسیم دانشی که عینیت ر دفاتر تخصصی دارد باید به فکر طرحی تلفیقی از نگاه‌های مختلف معرفتی برای ارزیابی یک پیش‌نویس قانون و یا قانون اجراشده باشد و ثانیاً، باید شأن خود در ارتقای فرایند قانونگذاری از زمانی‌که ضرورت وضع قانون احساس می‌شود تا زمانی که قانون پس از اجرا، آثار خود را در محیط حقوقی، اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و... می‌گذارد مشخص کند.

نقطه نظرات / یافته ­های کلیدی

در مطالعات ارزیابی و برای تولید یک قانون خوب بر چند نکته تأکید شده ‌است: 1. در تولید قانون خوب، تعامل خط‌مشی‌گذاران و حقوق‌دانان ضروری است؛ 2. ارزیابی پیشینی آثار قوانین، از پیامدهای ناخواسته قانون جلوگیری خواهد کرد؛ 3. امر ارزیابی چندرشته‌ای بوده و نیاز به نهادی برای انجام فرایند ارزیابی وجود دارد؛ 4. در فرایند ارزیابی پسینی اخذ اطلاعات مستمر از کیفیت عمل مجریان ضروری است؛ 5. ارزیابی قانون بر اثر قانون بر محیط حقوقی تأکید دارد؛ 6. پیوست ارزیابی قانون باید در فرایند وضع قانون تهیه و تنظیم شود؛ 7. در امر ارزیابی پیشینی، اولویت با ارزیابی آثار اقتصادی است؛ 8. یکی از مهم‌ترین مصادیق ارزیابی، ارزیابی بار مقررات و هزینه متابعت کسب‌وکارهاست.

ارزیابی در چند مرحله انجام ‌می‌شود که عبارتند از: ارزیابی پیشینی که معطوف به آینده و ناظر به اثر یک خط‌مشی عمومی است و سؤال اساسی این ارزیابی آن است که چه آثاری از وضع و اجرای یک قانون در آینده شاهد خواهیم بود. پیش‌ارزیابی که مربوط به زمانی است که از یک خط‌مشی عمومی قوانین و مقرراتی اخذ و صورت‌بندی می‌شود که در این ارزیابی پرسش اصلی آن است که آیا الزاماً یک خط‌مشی عمومی باید در فرم قانون یا مقرره بیاید یا در صورت‌های دیگر نیز می‌توان دنبالش کرد؛ بررسی پیشاقانونگذاری که برخلاف ارزیابی پیشینی که قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه انجام ‌می‌شود پس از اعلام وصول و تا قبل از تصویب نهایی در قالب مذاکرات تخصصی کمیسیون‌ها و مذاکرات عمومی در مجلس انجام ‌می‌شود؛ ارزیابی پسینی هم ناظر به سنجش اثر واقعی قانون است که پس از اجرای قانون انجام‌ می‌شود.

نکته مهم در همه این ارزیابی‌ها توجه به مرجع ارزیابی هرکدام از مراحل ارزیابی، ارزیابی کلان فرایند ارزیابی و ابزار هرکدام از مواقف ارزیابی است.

براساس مطالعاتی که درباره هویت مرجع ارزیابی تأثیرات قانون شده‌ است دو دلیل مهم برای ترجیح قوه‌مجریه بر سایر قوا مطرح می‌شود که عبارتند از: دسترسی به اطلاعات و برخورداری از ساختار و تشکیلات مقتضی. توضیح آنکه انجام ارزیابی تأثیرات قانونگذاری در هر موضوع، مستلزم دسترسی به اطلاعات به‌روز و معتبر است که این اطلاعات در اختیار قوه‌مجریه است و همچنین ابزاری برای اعمال اقتدار اوست که به‌راحتی تمایل به اشتراک‌گذاری آن را ندارد. همین‌طور انجام فرایند ارزیابی تأثیرات قانونگذاری، نیازمند برخورداری از نهادهای متعدد و طی تشریفات بوروکراتیک است، آن چنان‌که در بسیاری از کشورها، نهاد متمرکز برای انجام آن وجود ندارد و هر وزارتخانه‌ای در حوزه تخصصی خود مسئولیت آن را عهده‌دار است، اما نکته مهمی که در این ارتباط وجود دارد آن است که مبتنی‌بر دو ملاک پیش‌گفته، مجلس از مطلق نظارت بر دولت به‌جهت فقدان اطلاعات و بوروکراسی متناسب، خلع ید خواهد شد، درحالی‌که بی‌تردید یکی از دو وظیفه رکنی مجلس، نظارت بر عمل دولت در نسبت قوانین است. لذا یا باید امکان لازم برای اشراف اطلاعاتی و همین‌طور ایجاد دیوان‌سالاری کارآمد را برای قوه تقنینی کشور فراهم کرد که بتواند عامل به وظیفه نظارتی خود باشد یا امر ارزیابی را در قرائتی خاص ارجاع به مجلس داد. در نسبت پیشنهاد اول ممکن است گفته شود که به‌جهت ماهوی با سرشت قوه مقننه در تباین است. زیرا عامل اجرا، قوه‌مجریه است و هم ‌اوست که اشراف بر جزئیات و تفاصیل اجرا دارد و این موقعیت به‌جهت تفکیک قوا به‌طور تخصصی از حیطه عمل قوه مقننه خارج است، اما پیشنهاد دوم، قابل تأمل است که در آن مجلس شورای اسلامی عامل تهیه پیوست ارزیابی تأثیرات قانون نباشد، اما در چند موقف عمل کند: اول آنکه، فرم و قالب تولید سند پیوست ارزیابی تأثیرات قانون را تنظیم کند؛ ثانیاً، سند پیوست را از جهت روش‌شناسی تحت عنوان ارزیابی ارزیابی‌ها، بررسی کند و ثالثاً، برای برخی از قوانین منتخب و البته محدود (با تعیین شاخص‌هایی چون بار مالی زیاد، پیش‌بینی اثرگذاری بالا و...) خود مستقلاً با مطالعات آزمایشگاهی (پیش از اجرا) یا میدانی (پس از اجرا با پیمایش‌های میدانی) ارزیابی مضاعف کند. شاید بر مورد اخیر، ایراد سناریوی اول یعنی فقدان اطلاعات و فقدان بوروکراسی همچنان بار شود که در جواب باید گفت مجلس با اتکا به ظرفیت مرکز پژوهش‌ها به‌صورت محدود می‌تواند به‌ شکل آزمایشگاهی در ارزیابی پیشینی و به‌ شکل پیمایش میدانی در ارزیابی پسینی به ارزیابی تأثیرات برخی از قوانین منتخب و البته مهم مبادرت کند.

به غیر از ارزیابی پیشینی که به‌دلایل مختلف مانند دسترسی به اطلاعات، توان انجام، تخصصی بودن ارزیابی و... غیر از دولت قابل انجام نیست، سایر ارزیابی و همین‌طور ارزیابی ارزیابی‌ها را می‌توان از اجزای مختلف مجلس شورای اسلامی توقع داشت. علت این موضوع هم به‌جهت شأن قانونی مجلس شورای اسلامی است که هم وظیفه پیش‌ارزیابی جهت ایجاب ضرورت قانونگذاری را مطابق اسناد بالادستی ازجمله سیاست‌های کلی قانونگذاری دارد و هم شأن نظارتی به‌عنوان ارزیابی پسینی برعهده اوست، اما ارزیابی ارزیابی‌ها نیز وجه روش‌شناختی دارد و نیازمند برخورداری مجلس از دیوان‌سالاری بزرگ و کارآمد برای انجام این مهم نیست.

اما در فرایند ارزیابی که بر سه موقف پیش‌ارزیابی، ارزیابی پیشینی و ارزیابی پسینی تأکید شده‌ است از سه ابزار یاد شده؛ ابزار پیش‌ارزیابی، سنجش بار مقررات، ابزار ارزیابی پیشینی، ساختاردهی مسئله و تهیه پیوست RIA و ابزار ارزیابی پسینی، ارزیابی فارغ از هدف معرفی شده‌ است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی ، نظارتی یا سیاستی

مرکز پژوهش‌ها با تأسیس کارگروه ارزیابی تنظیمی به ارزیابی کلان (ارزیابی متقاطع یا ارزیابی مضاعف) بر سه ساحت ارزیابی فوق می‌تواند مبادرت داشته‌ باشد.

جدول 1. فرایند ارزیابی طرح‌ها و لوایح

1.مقدمه

بسیاری از کشورها، امر توسعه‌خواهی خود را به نظم پارلمانی‌شان نیز تسری داده و میان توسعه‌یافتگی و بهبود فرایند قانونگذاری ملازمه برقرار می‌کنند که این تلازم در تلقی سنتی (قرن نوزدهم) از فرایند سیاستگذاری که قوه مقننه را در مرکز ثقل این فرایند می‌دانست بسیار معنادار است. یعنی مجلس در مرکزیت فرایند سیاستگذاری قرار گرفته و قوه‌مجریه با شیوه‌های مختلف در حاشیه سعی می‌کند بر آن تأثیر گذارد [1]. حال چه تقریر فوق از مرکزیت فرایند سیاستگذاری را بپذیریم و یا به‌دلیل پیچیده شدن روابط اجتماعی و تخصصی شدن امور، رشد احزاب سیاسی و شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفوذ، روایت افول قوای قانونگذاری را قبول کنیم به هر تقدیر سیاستگذاری یکی از وظایف اصلی قوای حاکمیتی بوده و مجلس در مشروعیت‌بخشی به سیاست‌ها و تبدیل آنها به قانون همچنان نقش مؤثری دارد. لذا مجلس که خود را تابع معیارهای حاکمیت قانون یعنی مشروعیت‌یابی قانون نزد شهروندان می‌داند[2] کمک می‌کند تا هدف «قانونگذاری بهتر» مستمراً تعقیب شود. قانونگذاری بهتری که باید میان دو وضعیت حمایت از مردم و عدم ایجاد بوروکراسی مخل و دست‌وپاگیر توازن برقرار کند، جز با ارزیابی آثار قانونگذاری و تعیین هزینه‌ها و منافع هر قانون میسر نخواهد بود. ارزیابی‌هایی که درنهایت منجر به شکل‌گیری قانون خوب شود. یعنی قانونی که مطابق با نظم قانونی موجود، واقعیت‌های اجتماعی و ارزش‌های مشترک و آگاهی‌های حقوقی باشد[2]. چنین قانونی به‌جهت وضوح و شفافیت و همین‌طور ثبات نسبی و سازگاری‌ای که دارد به تقویت محیط حقوقی نیز کمک خواهد کرد [3]. آثاری که قانون از محیط حقوقی یا نظم سیاسی- اجتماعی و یا فضای اقتصادی- زیست‌محیطی می‌پذیرد یا بر آنها می‌گذارد ذهن را با مجموعه‌ای از تأثیرات و تأثرات فرایندی مواجه می‌کند که پویایی‌اش باید شناخته شود؛ فرایندی که بر یک چرخه تکامل‌یابنده از تعامل و ارتباط آگاهانه هریک از بخش‌های فرایند استوار است و این فرایند تا تحقق هدف تقنینی امتداد خواهد داشت [4]. فرایند قانونگذاری، بی‌شک نظمی مبتنی‌بر رفت و برگشت میان سیاست خط‌مشی است. یعنی محیط سیاسی از جهت ثبوتی و هستی‌شناختی، موجد خط‌مشی بوده و خط‌مشی‌ها نیز از جهت اثباتی و معرفت‌شناختی، عینیت­بخش سیاست‌اند [5]. لذا برای شناخت فرایند قانونگذاری باید به محصول نظم سیاسی یعنی خط‌مشی رجوع کرد و برای تغییر آن نیز ظرف تولید خط‌مشی یعنی نظم سیاسی را دست‌کاری کرد.

2.موقعیت مرکز پژوهش‌ها در باب ارزیابی

مرکز پژوهش‌ها را ناظر به مفهوم ارزیابی می‌توان ناظر به چند معیار بررسی کرد:

2-1. از جهت جایگاه حقوقی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مطابق ماده (2) قانون شرح وظایف خودمصوب 1374/9/19 هم ناظر به شأن تقنینی مجلس، وظیفه «مطالعه، پژوهش و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمام لوایح و طرح‌ها به نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی در زمان مناسب» را دارد و هم در ارتباط با شأن نظارتی مجلس مکلف به «مطالعه و بررسی و پژوهش نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه برای رفع موانع و مشکلات» است، اما شأن دیگری نیز برای او معین شده‌ است و آن تعیین نیاز جامعه برای قانونگذاری با تجمیع نظرات نخبگان علمی اجرایی، احزاب سیاسی و افکار عمومی است که این شأن مسئله‌مندسازی مجلس توسط مرکز با «گردآوری و بررسی نظرات محققان و پژوهشگران دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی، دستگاه‌های اجرایی، نهادها، گروه‌ها، انجمن‌های علمی و تخصصی، احزاب سیاسی و افکار عمومی در مورد نیازهای جامعه از نظر قانونگذاری» تأمین می‌شود.

با این توضیح مرکز پژوهش‌ها هم موظف به تحلیل سیاست به‌معنای تهیه پیشنهادهای سیاستی یا پیش‌نویس‌های قانونی است و هم مکلف به ارزیابی پیش‌نویس‌های قانونی و درنهایت با نظرخواهی از متخصصین، نخبگان و عموم مردم، متکفل شناسایی مسائل کشور و مسئله‌مندسازی مجلس شورای اسلامی در نسبت این مسائل است. این وظایف، مطابق با ادبیات دانش سیاستگذاری عمومی و قلمرو سه‌گانه این دانش یعنی تحلیل سیاست، ارزیابی سیاست و تبیین فرایند سیاستگذاری [6] است، لکن می‌توان همه این شئون را دایر بر مدار مفهوم موسع ارزیابی صورت‌بندی کرد؛ خواه آنجا که با ارزیابی پیشینی، ضرورت قانونگذاری را اثبات می‌کند، خواه با پیشاارزیابی توفیق پیش‌نویس قانونی (طرح یا لایحه) را در تحقق اهداف قانونگذار پیش‌بینی می‌کند و خواه با ارزیابی پسینی به بررسی آثار قوانین (اعم از آثار اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی و...) می‌پردازد.

2-2. از جهت آرایش اداری

مرکز پژوهش‌ها، در آرایش اداری خود موضعی کاملاً تخصص‌گرایانه گرفته است. یعنی با مجموعه‌ای از دفاتر تخصصی و کارشناسان مقیم و غیرمقیم در دفاتر و گروه‌ها مواجهیم که با محوریت یک دانش تخصصی به ارزیابی ورودی‌های مرکز که پیش‌نویس‌های قانونی (طرح و لایحه) است می‌پردازند. این موقعیتی که مرکز دارد، هر طرح یا لایحه پیشنهادی به آن را با یک یا چند ایده دانشی مواجه می‌کند. مانند موضوع بی‌خانمانی که از منظر یا سوژه جامعه‌شناختی، روان‌شناختی، اقتصادی، زیربنایی و... توضیح و تبیین می‌شود. آنچه در این ارتباط اهمیت دارد آن است که این ایده‌ها چگونه با هم به گفتگو خواهند نشست؟ چه فرایندی با اتکا به کدام ظرفیت نهادی، تعامل و تعاطی میان این ایده‌ها را مدیریت می‌کند؟ نقاط اختلاف و حتی تعارض میان ایده‌های موجود در صورت‌بندی مسئله و راه‌حل مستتر در طرح‌های پیشنهادی در قالب چه فرایندی حل می‌شود؟

این سؤالات نشان از آن دارد که اساسی‌ترین نیاز امروز مرکز در انجام مطلوب فرایند ارزیابی خواه در اعلام‌نظر نسبت به طرح‌ها و لوایح پیشنهادی و آثاری که از خود خلق می‌کنند و خواه در ارزیابی آثار اجرای قانون و حتی در اعلام نیاز یا عدم نیاز به تدوین پیش‌نویس قانونی، بازاندیشی در فرایند و نهادهایی است که تا به امروز به‌صورت تاریخی برای انجام این مهم در خود ایجاد کرده است و اینکه چه میزان این وضع ارزشیابی در امروز مرکز نیازمند اصلاح و بهبود است؟ به هر صورت یک نظرگاه در جهت تحقق این بازاندیشی را باید در تلاشی جستجو کرد که برای بهبود کیفیت قانون با اتخاذ رویکردهای پسارشته‌ای می‌شود؛ این تلاش و تکاپو را تنها نباید از یک دانش چون حقوق توقع کرد، بلکه طیف وسیعی از رشته‌های دانشگاهی که جوانب مختلف فعالیت قانونگذاری را دنبال می‌کنند و حتی ملاحظات غیردانشی چون ملاحظات عملی باید به میدان آیند تا مواجهه بین‌رشته‌ای و حتی فرارشته‌ای با فرایند قانونگذاری موجه شود [7].

رویکرد بین‌رشته‌ای و چندرشته‌ای می‌خواهد فضای گفتگو و تعامل میان رشته‌های تخصصی را طوری فراهم کند که از قِبَل این گفتگوها، تفاهمات و توافقات بعدی در مواجهه با مسائل متولد شود.

2-3. از جهت آثار مولود وضع موجود

رسمیت حقوقی و آرایش نهادی مرکز پژوهش‌ها در امر ارزیابی، وضعی را ایجاد کرده است که موجد آثاری بوده که شناختش به‌وسیله شاخص‌های مناسب، به بازاندیشی در مقدمات این وضعیت کمک می‌کند. این بازاندیشی‌ها در فرایند سیاست‌پژوهی مرکز می‌تواند ابعاد زیر را پوشش دهد:

• نقش مرکز پژوهش‌ها در افزایش یا کاهش بار مقررات با نوع مواضعی که نسبت به پیش‌نویس‌های قانونی اتخاذ می‌کند؛
• نقش‌آفرینی در تصویب قوانین قوی و اثربخش در مقابل قوانین ضعیف و ناکارآمد؛
• حساسیت نسبت به ماهیت اقدامات و همین‌طور ترک فعل مجریان نسبت به تکالیف مندرج‌شان در قوانین مصوب؛
• بررسی نسبت میان اهداف قانونگذار با آثار قوانین موضوعه؛
• پیش‌بینی پیامدهای ناخواسته قوانین.

این پرسش‌ها به‌نوعی به‌دنبال تقویت حساسیت مرکز نسبت به فرایند قانونگذاری است؛ یعنی اول باید امر قانونگذاری را به‌صورت فرایندی دید که امکان باز طراحی و اصلاح مستمر آن فراهم است و ثانیاً، به‌وسیله ابزارهای ارزیابی، به ارزیابی و بهبود آن اهتمام کرد. تحلیل موضع ارزیابی مرکز پژوهش‌ها و آثاری که ممکن است به این امر مترتب شود تنها در یک گزارش و تنها در یک بخش از ارزیابی یعنی ارزیابی پسینی بررسی شده‌ است. این گزارش موضع ارزیابانه مرکز در نسبت کیفیت اجرای قانون با آسیب‌شناسی برخی گزارش‌های مرکز که در دوره هشتم مجلس تنظیم شده‌ است را در چهار محور بررسی کرده است: اجرای تکالیف مقررات‌گذاری سازمان‌های دولتی، تعیین نقاط ضعف قانون با اتکا به کیفیت اجرای آن، بررسی کیفیت اجرای قانون با اتکا به شاخص‌های کمّی‌وکیفی و درنهایت تحلیل آماری با تکیه‌بر آمارهای تهیه شده توسط نهادهای دولتی[8].

3.پیشینه ­پژوهی؛ مطالعات ارزیابی در مرکز پژوهش‌ها

همان‌طور که قبلاً گفته شد ارزیابی را می‌توان مهم‌ترین کارکرد و بلکه تنها کارکرد مرکز پژوهش‌ها با این توضیح دانست که بعضاً شأن مقدمی برای کارکردهای دیگر دارد مانند آنجا که بناست با ارزیابی قوانین قبلی و با تحصیل یک استنتاج تنقیح به وضع قانون جدید بپردازد و بعضاً نیز شأن اصلی دارد مانند آنجا که مقرر است یک پیش‌نویس قانون را بررسی کرده و آثار محتمل و بدیل‌های سیاستی‌اش را سنجش کند. لذا کارکرد ارزیابی یک نهاد سیاست‌پژوه چون مرکز پژوهش‌ها، سایر کارکردهایش چون تحلیل سیاست و تبیین فرایند سیاستگذاری را در خود هضم می‌کند، چراکه امر سیاستگذاری، یک اقدام حُکمی است. یعنی مشتمل بر حکمتی است که فصل جدیدی از برنامه‌ها و اقدامات را در مقام تکمیل یا تغییر و اصلاح وضع و روند کنونی آغاز می‌کند و به همین خاطر نیازمند سطحی از بازاندیشی نسبت به اقدامات و برنامه‌های پیشین است و این بازاندیشی ذاتا توضیح‌دهنده قوانین قبلی و آثاری است که آنها از خود بر جای گذاشته‌اند و در ادامه پرسشگر این سؤال که چرا قوانین قبلی تکافوی بهبود وضع موجود را ندارند و همه این اقدامات را می‌توان برچسب ارزیابی زد؟

ارزیابی به‌معنای سنجش آثار اقدامات هنجاری در تغییر وضع واقع، در پازل قانونگذاری جایگاه قابل اعتنایی دارد. اگر مجموعه اجزا، پازل قانونگذاری را روش‌شناسی تقنینی، فن تقنین، تهیه پیش‌نویس قانون، ارتباط تقنینی، رویه‌های تقنینی، مدیریت پروژه‌های تقنینی، جامعه‌شناسی قانونگذاری و نظریه قانونگذاری بدانیم ارزیابی تقنینی از یک‌سو یکی از عناصر مهم جامعه‌شناسی قانونگذاری و ازسوی‌دیگر بخش مهمی از روش‌شناسی تقنینی است. یعنی در میان فرایند و مضمون جای گرفته است یا در بیان بهتر ناظر به آثار واقعی برآمده از فرایندی مشروع است. لذا گفته‌ می‌شود برخلاف پیش‌نویس قانون که به‌طور غالب، وجه شکلی و صوری دارد، مبین رابطه میان محتوای هنجاری قانون و پیامدهای آن در واقعیت اجتماعی است که این رابطه‌سنجی بر سه رکن استوار است: الف) محور ارزیابی، قانون و اقدامات هنجاری است؛ ب) ارزیابی ناظر به روابط علّی میان اقدامات تقنینی و واقعیات اجتماعی است؛ ج) ارزیابی بر سنجش روش‌مند آثار قانون دلالت دارد[7]

 مرکز پژوهش‌ها، دیری است با اتکا به این ادبیات، سعی دارد موضعی شفاف و البته علّی در نسبت تأثیرات و تأثیرات اقدامات هنجاری بر واقعیات اجتماعی را درصورتی کاملاً روشمند پایه‌گذاری کند؛ طرحی که به‌نظر می‌آید اول و آخرش ارجاع به ابزاری به‌معنای «ارزیابی تأثیرات قانون» است.

جدول 2. بخشی از مطالعات ارزیابی در مرکز پژوهش‌های مجلس

قاطبه مطالعات فوق برای سنجش آثار قوانین خواه به‌صورت پیشینی و خواه پسینی پیشنهادهایی داده‌اند که در عین حال که همگی اهمیت مطالعه و بررسی دارند، اما در سه نقطه محل مباحثات متراکم شده‌ است که این سه نقطه عبارتند از: مدل و ابزار ارزیابی، مرجع ارزیابی و فرایند ارزیابی. که در ادامه به توضیح هریک خواهیم پرداخت.

3-1. مدل و ابزار ارزیابی

بسیاری از کشورهای جهان با مسائل چالش برانگیزی روبه‌رو هستند که همه جنبه‌های جامعه را متأثر می‌کند. خط‌مشی‌ها و برنامه‌هایی که برای رفع این مسائل ایجاد شده‌اند، نیاز به ارزیابی دارند تا مشخص شود کدام راه‌حل‌ها را باید دنبال کرد و کدام برنامه‌ها و خط‌مشی‌ها کار می‌کند و کدام موارد نیز کار نمی‌کند. به‌نظر می‌رسد در دهه‌های آینده بر لیست چالش‌ها افزوده می‌شود، زیرا جامعه و مسائلی که با آن روبه‌رو است، به‌طور فزاینده‌ای پیچیده‌تر می‌شود. با تشدید نگرانی جامعه نسبت به این مسائل فراگیر و گیج‌کننده، تلاش‌هایی برای حل آنها نیز افزایش یافته ‌است. در برخی موارد، برنامه‌های خاصی که به‌نظر می‌رسید بی‌اثر بوده‌اند، لغو شدند یا کاملاً حذف ‌شده‌اند و اغلب با برنامه جدیدی جایگزین می‌شوند که برای حل مسئله به شیوه‌ای متفاوت (امیدوارکننده و مؤثرتر) طراحی شده‌ است [13]. این فرایند ارزیابی در قالب روش‌های مختلفی انجام‌ می‌شود که ازجمله آنها ارزیابی رسمی ـ غیررسمی، داخلی ـ خارجی و تکوینی ـ پایانی است اما باید اذعان داشت روش‌های ارزیابی روش‌های کاملی نیستند. هیچ مطالعه واحدی، حتی آنهایی که از روش‌های چندگانه استفاده می‌کنند، نمی‌توانند تصویر کاملاً دقیقی از حقیقت ارائه دهد. چراکه ارزیابی‌ها توسط واقعیت‌هایی چون ویژگی‌های برنامه و زمینه‌های آن، صلاحیت‌های کارکنان واحد ارزیابی، بودجه مناسب، چارچوب زمانی، محدودیت معیارها و اقدامات و از همه مهم‌تر محدودیت سیاسی محدود می‌شوند؛ مثلاً در نظامات‌ دمکراتیک در عین حال که مقامات منتخب و منصوب باید به بسیاری از موضوعات رسیدگی کنند، اما توجه دارند که نتایج ارزیابی‌ها به‌هیچ‌وجه تنها منبع اطلاعاتی آنها نیست، و نباید باشد. ورودی‌ها و انتظارات شهروندان به‌وضوح در تصمیم‌گیری‌ها نقش بازی ‌می‌کنند. بسیاری از گروه‌های ذی‌نفع، کارشناسان، قانونگذاران، خط‌مشی‌گذاران و لابی‌گران، اطلاعات و تجربیاتی دارند که باید مهم در نظر گرفته شود. بنابراین، در بهترین شرایط، ارزیابی صرفاً یک تکه اطلاعات است، هرچند یک تکه مهم  [13].

مرکز پژوهش‌ها نیز بر امر ارزیابی به‌ شکل سنت‌مندی در دو دهه قبل تأکید داشته و در این ارتباط بر مدل تحلیلی مبتنی‌بر ارزیابی روش‌شناختی تمرکز کرده است. روش‌شناسی تقنینی، نوعی روش‌شناسی برای توضیح محتوای هنجاری قانون را ارائه داده و ابزارهای عملی تسهیلگر مراحل این فرایند را توسعه می‌دهد؛ این مراحل را تعریف مسئله، تعیین اهداف قانون، تعیین ابزار حل مسئله، پیش‌نویس محتوای هنجاری، تصویب رسمی، اجرا، ارزیابی پسینی و تصویب قانونی مبتنی‌بر ارزیابی پسینی در صورت لزوم می‌دانند  [7]. همان‌طور که از فرم مراحل قانونگذاری مندرج در مدل ارزیابی روش‌شناختی پیداست، فرایند قانونگذاری مبتنی‌بر این مدل، کاملاً عقلایی است، اما این رویکرد عقلایی در بسیاری از کشورها در سه دهه گذشته در مدار اجرا قرار گرفته است. این مدل که مؤلفه اساسی شکل‌گیری‌اش مفهوم سنجش زمانی است بر تأثیرات و تأثرات قوانین بر و از واقعیت‌های اجتماعی در چند مقطع زمانی متمرکز است:

3-1-1. ارزیابی پیشینی

ارزیابی پیشینی یا ارزیابی معطوف به آینده اثر یک سیاست عمومی و بدیل‌های آن است [14]. ارزشیابی پیشینی زمانی اتفاق می‌افتد که یک راه‌حل یا استراتژی که به بهترین شکل به مسائل طرح‌ریزی، اهداف و مقاصد طرح می‌پردازد، از میان پیشنهادهای جایگزین انتخاب شود. ارزشیابی پیشینی شامل تعریف اهداف طرح، بررسی راه‌حل‌ها، تخصیص هزینه‌ها و منافع، و پیش‌بینی نتایج است [15].

3-1-2. پیش‌ارزیابی

یک راه‌حل که تبدیل به خط­مشی شده است پیش از آنکه بخواهد به قانون یا مقرره تبدیل شود، باید ارزیابی شود که به آن پیش‌ارزیابی اطلاق می‌شود [14]. این ارزیابی از آن جهت اهمیت دارد که بار مقررات کشور را نباید با قانون­گذاری بی­قاعده افزایش داد در حالی که می­توان خط­ مشی­ های عمومی کشور را در قالبی غیر از قانون تعقیب کرد. لذا ناظر به بند «۱۱» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری که ارجاع به‌ اصل هفتادوپنجم قانون اساسی و عدم افزایش بار اقتصادی قانونگذاری و ایجاد سازوکاری‌ ازسوی مجلس شورای اسلامی برای تشخیص قابلیت طرح در مجلس دارد، می‌توان موضوع پیش‌ارزیابی را به‌عنوان این سازوکار معرفی کرد. بنابراین تشخیص ضرورت قانونگذاری و همین‌طور جای‌شناسی قانون پیشنهادی در پازل تقنینی مرتبط به یک موضوع در پیش‌ارزیابی احراز خواهد شد.  

3-1-3. ارزیابی پیشا‌قانونگذاری

ارزیابی پیشینی و پیش‌ارزیابی قبل از دستور کار قرار گرفتن یک طرح یا لایحه برای تقنین انجام‌ می‌شود، ولی گاهی بعد از اعلام وصول طرح یا لایحه در مجلس و تا قبل از تصویب نهایی با بررسی پیشاقانونگذاری از طریق تبادل نظرها و بررسی‌های پارلمانی و مذاکرات عمومی تقویت‌شده، متن پیش‌نویس صیقل می‌یابد [8].

3-1-4. ارزیابی حین عمل

ارزیابی حین عمل بر شناسایی نتایج اولیه قانون همچنان که فرایند اجرای قانون تکامل می‌یابد، تمرکز می‌کند. در ارزیابی حین عمل، شاخص‌های مناسب باید شناسایی و به‌طور منظم پایش شوند تا مشخص شود که آیا اصلاحاتی باید برای اطمینان از اجرای موفقیت‌آمیز قانون انجام شود یا خیر؟[15].

3-1-5. ارزیابی پسینی

ارزیابی پسینی یا ارزیابی معطوف به گذشته زمانی انجام‌ می‌شود که قانون به مرحله اجرا در آمده است و هدفش بررسی اثر واقعی قانونگذاری است. (مدر، 1387) و اینکه آیا طرح قانونی به اهداف و مقاصد اعلام شده خود دست یافته‌ است یا خیر و درنهایت دانش ایجاد شده از ارزیابی در جهت بهبود تلاش‌های برنامه‌ریزی بعدی استفاده خواهد شد [15].

3-1-6. ارزیابی فرایند ارزیابی تأثیرات قانون

هدف ارزیابی کیفیت فرایند ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری، بهبود اثربخشی و کارآمدی نظام ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری از لحاظ اهداف تعیین‌شده (بهبود رویه‌های ارزیابی در حکمرانی تنظیمی و اصلاح نظام مقررات‌گذاری) است. این سنجش مبتنی‌بر سه آزمون میزان تبعیت، آزمون اجرا و آزمون کارکرد است:

• آزمون میزان تبعیت: این آزمون‌ها، نوعاً شامل ارزیابی با پر کردن ورقه امتیاز که مطابق با دستورالعمل‌های مربوط به نحوه اجرای مطلوب ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری صورت ‌می‌گیرد، تنظیم شده‌ است. در ورقه امتیازی که در این ارزشیابی‌ها تکمیل می‌شود سه جنبه اصلی از ارزیابی‌های تأثیرات مقررات‌گذاری یعنی کمیت هزینه‌ها و منافع، ابعاد رویه‌ای مانند اینکه آیا رویکردهای دیگر جایگزین در بررسی مسئله مورد توجه بوده و درنهایت اینکه تجربیات حاصل از اجرای این روش ارزشیابی در تصویب مقررات مدنظر قرار گرفته است بررسی می‌شود.
• آزمون اجرا: در آزمون‌های اجرا، به‌جای آنکه رویه‌های الزامی ارزیابی تأثیرات مورد بررسی قرار گیرد به بررسی کیفیت اجزای مختلف فرایند ارزیابی تأثیرات پرداخته می‌شود. در این راستا چک‌لیستی از پرسش‌های کلیدی مرتبط به اجرا استفاده می‌شود؛ پرسش‌هایی مانند: آیا فرایند ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری در وقت مناسب آغاز شده ‌است؟ آیا مشاوره مؤثر بوده است؟ آیا در ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری، هزینه‌ها به‌طور کامل برآورد شده‌است؟ آیا ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری، منافع را به‌ شکل واقع‌بینانه می‌سنجد؟ آیا ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری، نتایج رعایت مقررات‌گذاری را به‌طور واقع‌بینانه می‌سنجد؟ آیا مقررات‌گذاری به‌نحو مؤثری کنترل و ارزشیابی خواهد شد؟
• آزمون کارکرد: در این آزمون به بررسی نتایج ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری و تعیین آثاری که بر کیفیت مقررات‌گذاری گذاشته است با ارزیابی وضعیت عدم مداخله دولت به‌وسیله مقررات‌گذاری پرداخته می‌شود. مهم‌ترین روش ارزیابی نتایج ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری، تعیین تعداد مواردی است که پیشنهادهای مقررات،‌ درنتیجه انجام ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری، بازنگری یا لغو شده‌اند [10].

شکل 1. مدل ارزیابی تأثیرات قانون

اگرچه مراحل ارزیابی در پنج مرحله فوق قابل انجام است، اما این گزارش به‌عنوان گزارش مقدماتی که صحنه ارزیابی را تصویر کرده است و سه گزارش بعدی که به موازات نگاشته خواهد شد بر سه موقف تأکید خواهند کرد: پیش‌ارزیابی با موضوع بار مقررات و پیوست RIA، ارزیابی پیشینی با تبیین موضوع ساختاردهی مسئله و ارزیابی پسینی با ارائه موضوع ارزیابی فارغ از هدف.

3-2. مرجع ارزیابی

نخستین گام در تدوین یک چارچوب برای ارزیابی پیامدهای مقررات‌گذاری در یک کشور در حال توسعه، ایجاد یک نظام مدیریت مقررات‌گذاری مؤثر است که اجزای آن عبارتند از [10].:

• تصویب استفاده از ارزیابی پیامدهای مقررات‌گذاری در بالاترین سطح حکومت با ایجاد نهادی در درون حکومت برای انجام این امر و حمایت مالی و اداری از آن در برابر انتقاد وزرا، نمایندگان مجلس و بخش خصوصی،
• وظیفه این نهاد تعیین استانداردهای ارزیابی، آموزش روش ارزیابی، توسعه ارزیابی و ارزیابی ارزیابی‌های سازمانی است،
• الزام قانونی یا مقرره‌ای ارزیابی در مجلس یا دولت،
• استفاده از متخصصین در نهاد مسئول ارزیابی تأثیرات قانون،
• ایجاد و توسعه فرایندها و نظام‌های گردآوری مؤثر و جامع اطلاعات،
• بررسی و انتشار اطلاعات راجع به انواع داده‌های لازم،
• مشورت گسترده، منظم و مستمر با ذی‌نفعان.

تأسیس نهاد ارزیاب برای انجام ارزیابی تأثیرات قانون چه در دولت انجام شود و چه مجلس و حتی هر دو، سه موضع احتمالی را منطقاً در قبال پیش‌نویس‌های قانونی ایجاد می‌کند؛ یا قبول، یا اصلاح و یا رد پیش‌نویس. مثلاً در کمیته بررسی مقررات کره جنوبی نزدیک به 3000 مورد پیش‌نویس مقرره در خلال سال‌های 1998 تا 2002 بررسی شد که 387 پیش‌نویس رد، 1157 مورد درخواست تجدیدنظر و اصلاح و مابقی تأیید شد[10]. مهم آن است که اولاً، امکان ارزیابی تأثیرات قانون برای کدام نهاد مهیاتر است و ثانیاً، انجام فرایند ارزیابی در قالب کدام فرایند ارزیابی مضاعف و یا متقاطع می‌شود؟

3-2-1. امکان مجلس و دولت برای ارزیابی

مطابق بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، لازم است سازوکاری برای احراز ویژگی‌های قانون‌نویسی مطلوب (ناظر به نیاز واقعی بودن، شفاف بودن، قابل‌اجرا و قابل سنجش بودن، مشارکت ذی‌نفعان و مانند آن) در طرح‌ها و لوایح قانونی طراحی و اعمال شود که این مهم می‌تواند با استمداد از ظرفیت مرکز پژوهش‌ها به‌عنوان قوه کارشناسی مجلس شورای اسلامی انجام شود. ضمن آنکه اساس قانونگذاری بر لایحه‌محوری است، لذا بار تهیه پیش‌نویس قانون و همین‌طور تهیه پیوست ارزیابی تأثیرات بر دوش دولت است و بار فرایندبخشی به این وظیفه و همچنین ارزیابی فرایند ارزیابی تأثیرات قانون‌ برعهده مجلس است، البته این به‌معنای سلب امکان مجلس برای تهیه پیوست ارزیابی تأثیرات نیست و مجلس به‌شرط داشتن دو مؤلفه صلاحیت و قدرت این امکان را خواهد داشت؛ صلاحیت، توان بالقوه و اقتداری است که قوانین اساسی یا عادی به پارلمان داده‌اند، اما قدرت، توانایی حقیقی و بالفعل پارلمان در اعمال و اجرای همان صلاحیت‌هاست که بر عوامل بیرونی مانند رژیم سیاسی، تفکیک قوا، احزاب و... و عوامل درونی مانند ساختار صحن، کمیسیون‌ها، احزاب درون‌پارلمان، توانایی فردی نمایندگان، منابع و امکانات اداری و... مبتنی است [4]. ضمن آنکه اطلاعات درباره آثار خط‌مشی و عدم قطعیت‌هایی که ممکن است یک خط‌مشی برای ذی‌نفعان ایجاد کند، ابزاری مهم برای انجام وظایف پارلمان است و این اطلاعات از رهگذر ارزشیابی خط‌مشی به‌دست می‌آید. بدیهی است که نمایندگان مجلس به‌عنوان نمایندگان افرادی که برای خط‌مشی‌ها هزینه کرده و گروه‌های هدف را تشکیل می‌دهند، ذی‌نفعان برتری هستند که می‌توانند به ارزیابی خط‌مشی علاقه زیادی از خود نشان دهند [16]. لذا با وجود اینکه در اطلس بین‌المللی ارزیابی، پارلمان ضعیف‌ترین درجه نهادینه‌سازی برای ارزیابی را در همه کشورها در مقایسه با دولت نشان‌ می‌دهد و بسیاری از پارلمان‌ها، منابع و متخصصین نسبتاً کمی برای ارزیابی دارند، بااین‌حال، نشانه‌هایی وجود دارد که علاقه عمومی به ارزیابی در داخل پارلمان‌ها افزایش یافته ‌است، در عین حال که پارلمان‌ها این فرصت را دارند که ارزیابی را در دستور کار سیاسی قرار دهند [16]

 به هر تقدیر باید توجه داشت که پارلمان‌ها در انجام ارزیابی در مقایسه با قوه‌مجریه، اغلب از نظر منابع و زیرساخت‌ها فاقد ظرفیت هستند [17]. لذا تجارب دیگر کشورها در اجرای فرایند ارزیابی تأثیرات قانون نیز‌ نشان‌ می‌دهد که اجرای این فرایند توسط قوای اجرایی انجام ‌می‌شود، چراکه اطلاعات به‌روز و معتبر درخصوص موضوع هر قانون و مقرره را در اختیار دارند، ارزیابی تأثیرات قانون به‌وجود نهادهای متعدد و طی تشریفات بوروکراتیک نیاز دارد و اساس قانونگذاری بر لایحه‌محوری است[12]. در جدول زیر نحوه و شرایط ارزیابی در پارلمان‌های مختلف بررسی شده‌ است [17].

جدول 3. نهادهای ارزیاب پارلمان در کشورهای منتخب

3-2-2. جایابی دولت و مجلس در مدل ارزیابی

مجلس هم قانونگذار و هم ناظر بر اقدامات دولت است. اعضای مجلس برای انجام وظایف قانونگذاری و نظارتی به اطلاعات نیاز دارند. ارزیابی تأثیرات قانون یکی از منابع بالقوه چنین اطلاعاتی است، زیرا هدف ارزیابی قانون، ارائه بینش‌های جدید درباره کیفیت طراحی خط‌مشی، پیشرفت اجرای آن و آثار نهایی آن بر اقتصاد و جامعه است.

‌همان‌طور که در بخش قبل گفته شد امر ارزیابی مبتنی‌بر رویکرد ارزیابی روش‌شناختی بر یک طیف زمانی سوار خواهد شد که در این ارتباط مجلس و دولت می‌توانند شئونی از ارزیابی را برعهده گیرند که در جدول زیر ارائه شده‌ است:

جدول 4. نگاشت نهادی- فرایندی ارزیابی در نظام حکمرانی

3-3. فرایند ارزیابی

به‌نظر می‌رسد نوع نگاه و تلقی‌ای که از فرایند سیاستگذاری (قانونگذاری) وجود دارد در تجویزاتی که برای انجام فرایند ارزیابی ارائه می‌شود اثرگذار است. در ادامه سه رویکرد از فرایند قانونگذاری معرفی می‌شود:

1. رویکرد خطی: در این رویکرد اقدامات تقنینی از نقطه‌ای آغاز و در نقطه‌ای نیز به اتمام می‌رسد و هرکدام از قوای سه‌گانه در بخشی از فرایند مسئولیت دارند و وظیفه پارلمان پس از ابلاغ قانون به پایان می‌رسد [4].

شکل 2. قانونگذاری خطی

2. قانونگذاری سیستمی یا چرخه‌ای: در این رویکرد فرایند تقنین پس از ابلاغ قانون به پایان نرسیده، بلکه ضمن تعقیب نحوه اجرای قانون به‌وسیله دستگاه مربوطه، آن را تا مرحله رسیدن به هدف تقنینی دنبال می‌کند [4].

شکل 3. قانونگذاری سیستمی

3. رویکردهای فرااثبات‌گرا: آنچه مشترکاً در دو رویکرد خطی و چرخه‌ای وجود دارد ماهیت اثباتی و نظم منطقی آنهاست. یعنی رویکرد چرخه‌ای مانند رویکرد خطی از یک نظم منطقی و البته اثباتی پیروی می‌کند، هرچند وظیفه ارزیابی که می‌تواند کل فرایند قانونگذاری را دستخوش تغییر قرار دهد در خود جای داده باشد، اما در رویکردهای فرااثبات‌گرا مواجه با این نظم منطقی و اثباتی نیستیم یعنی مواجه با فن‌سالارانی به‌نام وکیل ملت یا نماینده دولت نیستیم که بدون کوچک‌ترین سطح درگیری در عرصه سیاسی تنها در تعقیب کارایی بوده و در این غرضی که دارند فرض می‌کنند اجماعی عمومی در حمایت از ارزش کارایی نیز شکل گرفته است [5].

رویکرد فرااثبات‌گرا‌ علاوه‌بر دانش مکفی از بافت و محیط سیاستگذاری، نیازمند دانش نظری سیاستی و نیز دانش فنی از ابزارها و روش‌های نوین ارزشیابی است. این سه لایه به‌صورت توأمان باید مدنظر قرار گیرد تا بر صحت و غنای ارزشیابی بیفزاید. ازاین‌رو در پژوهش حاضر سازوکار سه لایه‌ای معرفی می‌شود که در لایه اول به طراحی فرایند اصلی ارزشیابی مبادرت می‌گردد. دانش مورد نیاز برای این لایه دانش بافتی و محیطی است که در آن امر سیاستگذاری اتفاق می‌افتد؛ این دانش بافتی شامل دانش ضمنی (نانوشته) و سیاسی نحوه اقناع تصمیم‌گیران و دانش نهادی مجلس شورای اسلامی و نیز دانش حقوقی و آیین‌نامه‌ای مجلس است. در لایه دوم، زیرنظام‌های این فرایند تبیین و تشریح می‌شود که در این مرحله نیازمند دانش فلسفی و نظری در حوزه ارزشیابی سیاست‌ها هستیم و در لایه سوم، سازوکارها و ابزارهای ارزشیابی با استناد به دانش فنی و تکنیکال روش‌های ارزشیابی در سایر علوم، تعیین و تشریح می‌شود. جدول 5 ایه‌های سه‌گانه طراحی فرایند ارزشیابی سیاست‌ها را به تصویر می‌کشد.

همچنین باید به این نکته توجه داشت که بدون تسلط بر دانش بافتی، منسجم‌ترین و بهترین پژوهش‌ها از حیث نظری و فنی قابل تعبیه در بستر سیاسی چون دولت و مجلس نیست و چنین پژوهشی از سطح نظری و دانشگاهی فراتر نرفته و بدون‌تردید اجرایی نخواهد شد. از ترکیب دانش نظری با دانش فنی، مدل و سازوکار ارزشیابی به‌دست می‌آید.

جدول 6. فرایند ارزیابی طرح‌ها و لوایح

نظام ارزیابی تأثیرات قانون بر پنج رکن استوار است که هریک از ارکان در جای خود باید انجام پذیرد تا ارزیابی مطلوبی انجام شود. هرکدام از اجزای نظام ارزیابی تأثیرات قانون، زیرنظامی دارد و هر زیرنظامی برای تحقق نیازمند ابزاری است که برخی از مصادیق آن توضیح داده ‌شده ‌است.

4.بازآرایی تنظیمات مرکز پژوهش‌ها در موضوع ارزیابی

به موضوع ارزیابی تأثیرات قانون ایرادهایی وارد است. مثلاً گفته ‌می‌شود چون معمولاً سال‌ها طول می‌کشد تا یک ایده خط‌مشی به طرح خط‌مشی و سپس به اجرای خط‌مشی تبدیل شود، شکاف زمانی زیادی بین لحظه «پیشگویی» (یا بیان اهداف خط‌مشی) و لحظه «اندازه‌گیری نتیجه» خط‌مشی وجود دارد، بنابراین آثار خط‌مشی اغلب سال‌ها طول می‌کشد تا قابل مشاهده شود و در طول این سال‌ها، زمینه طرح خط‌مشی ممکن است دستخوش تغییرات مستمر قرار گرفته باشد یا برخی از مخالفین ارزیابی آثار خط‌مشی، فرایند ارزیابی را به‌مثابه « بار بوروکراسی» می‌دانند. چراکه زمان اندک ارزیابی، منجر به ایجاد نتایج سطحی خواهد شد [18]. اما با وجود این یکی از دغدغه‌های مهم حکمرانی در عصر حاضر اطمینان از این نکته است که سیاستگذاری در نهادهای سیاستگذار مبتنی‌بر شواهد صورت گیرد. اگر سیاست‌ها براساس شواهد تدوین شود هم به ساده و بهتر کردن قوانین کمک می‌کند و هم از ایجاد بارهای غیرضروری قانونی جلوگیری می‌شود ضمن آنکه مشارکت شهروندان، مشاغل و کسب‌وکارها و مجموعه ذی‌نفعان نیز در فرایند تصمیم گیری تضمین می‌شود؛ خط­مشی­گذاری مبتنی بر شواهد جز با الزام سیاستگذاران به تنظیم پیوست ارزیابی تأثیرات قانون میسر نخواهد شد. مرکز پژوهش‌ها، اگر نهادی با نام «کارگروه ارزیابی تنظیمی» در خود تأسیس کند، می‌تواند به نهادهای ارزیابی مستقر در مجلس (معاونت نظارت، معاونت قوانین و کمیسیون اصل نودم) و همین‌طور خارج از مجلس (دیوان محاسبات) در ایجاد امکان برای ارزیابی اثر و همین‌طور کنترل کیفیت پیوست‌های ارزیابی تولید شده دولت که تقویت‌کننده فرایند قانونگذاری خواهد بود مشاوره دهد. این کارگروه، نظرات و توصیه‌هایی را درباره تمامی پیوست‌های ارزیابی تأثیرات تهیه شده توسط دولت و مجلس، بررسی تناسب آنها و ارزیابی مضاعف آثار برخی از پیش‌نویس‌های مهم قانونی و همین‌طور ارزیابی متقاطع عمده پیوست‌های تأثیرات قانون تهیه شده به مجلس ارائه می‌دهد. نظرات کارگروه در باب پیوست‌های تولید شده ارزیابی تأثیرات قانون می‌تواند «قبول»، «قبول مشروط» یا «رد» باشد. این نظر کارگروه، برای مجلس شأن توصیه‌ای دارد، هرچند که امکان ارزیابی بهتر پیش‌نویس قانون را برای کمیسیون‌های تخصصی فراهم می‌کند.

کارگروه ارزیابی تنظیمی مرکز پژوهش‌ها سه شأن مهم دارد: پیش‌ارزیابی با بررسی بار مقررات، ارزیابی پیشینی یا ساختاردهی به مسئله و ارزیابی پسینی با ارزیابی فارغ از هدف.

شکل 4. جانمایی کارگروه ارزیابی تنظیمی در فرایند‌ قانونگذاری

سه اقدام ارزیابانه کارگروه ارزیابی تنظیمی مرکز پژوهش‌ها در ادامه مختصراً توضیح داده خواهند شد، هرچند به هرکدام از موارد سه‌گانه در گزارش‌های بعدی به‌طور تفصیلی خواهیم پرداخت:

4-1. ساختاردهی به مسئله

ساختاردهی مسئله به جنبه‌ شناختی و معماگونه سئله‌سازی در خط‌مشی عمومی اشاره دارد؛ شناختی عمیق از کشمکش عمیقی که بین مسئله‌یابی و حل مسئله وجود دارد. اگر مسئله را شکاف بین وضعیت فعلی و آینده مطلوب‌تر بدانیم یک نوع تحلیل در جستجوی راه‌هایی برای پل زدن یا کاهش شکاف بین «هست» و «باید» خواهد بود، اما آنچه اغلب نادیده گرفته ‌می‌شود این است که تحلیل مسئله درواقع از مسئله‌یابی شروع می‌شود[19]. این رویکرد عمل‌گرایانه به‌عنوان واکنشی به اتکای بیش از حد به مدل‌های تحلیل و ارزیابی است که بر پژوهش علمی تأکید دارند، چراکه معتقد است روش‌های ارزیابی باید با برنامه‌ای که در حال ارزیابی است مطابقت داده شود، همچنان‌که بر مشارکت دادن تصمیم‌گیرندگان در فرایند ارزیابی نیز تأکید دارد ایجاد شده‌ است. قصد و نیت (هدف) مدل‌های مختلف ارزیابی این است که با ارائه اطلاعات مستمر به تصمیم‌گیرندگان، از مدیریت کارآمد و مؤثر برنامه پشتیبانی کند [15]. ساختاردهی مسئله به جستجو، مباحثه، ارزشیابی و کشمکش سیاسی درباره بازنمایی‌ها یا چارچوب‌بندی‌های مسائل رقیب اشاره دارد. ساختاردهی مسئله (چه به‌عنوان یک فرایند تحلیلی و چه به‌عنوان یک فرایند سیاسی) یک گام میانی ضروری در راه تعریف مسئله یا انتخاب معتبر در طراحی خط‌مشی است [19]. مراحل ساختاردهی مسئله به‌شرح ذیل است:

شکل 5. مراحل ساختاردهی مسئله

تحلیلگران از طریق یک «موقعیت مسئله» (یعنی مجموعه مبهمی از نگرانی‌ها) با یک مسئله آشنا می‌شوند. ازآنجایی‌که مسائل از نظر اجتماعی ساخته شده و ماهیت ذهنی دارند، بسته به فردی که آن را احساس می‌کند، متفاوت یا در برخی موارد اصلاً تجربه نمی‌شوند. در مرحله بعد، تحلیلگر یک فرامسئله می‌سازد که از دیدگاه‌ها یا بازنمایی‌های مسائل متعددی تشکیل شده‌ است. بازهم، این فرایند معمولاً به‌صورت شهودی اتفاق می‌افتد. ماهیت ذهنی مسائل به این معناست که بسته به تجربه، تخصص و هویت تحلیلگر می‌توان مسئله را به چند طریق مشاهده کرد. با استفاده از فرامسئله، تحلیلگر یک مسئله حقیقی و اساسی ایجاد می‌کند. مانند مراحل قبلی ساختاردهی مسئله، دیدگاه تحلیلگر نقش مهمی در تعریف مسئله حقیقی و اساسی ایفا می‌کند. عاملیت، پیشینه شخصی و حتی دیدگاه‌های سیاسی آنها می‌تواند چگونگی تعریف مسئله را شکل دهد. مرحله نهایی فرایند نیز تحدید حدود رسمی از وضعیت مسئله با استفاده از یک مدل یعنی یک بازنمایی ساده از واقعیت است. معمولاً تحلیلگران، گزارش‌هایی می‌نویسند که به‌عنوان مدل‌های کلامی عمل می‌کنند. روایت یک مدل است. زیرا ساده‌سازی واقعیتی است که در آن گزارش شده‌ است [20].

4-2. بار مقررات

ایجاد تحولات جهانی در سنت‌های معرفتی چون انسان‌گرایی بنیادین یا در بازطراحی ساخت سیاسی با طرح مدل‌های‌ دمکراتیک و یا در جهت‌گیری‌های افراطی به‌سوی اقتصاد آزاد از یک‌سو و بازنمایی این تغییر در سطح جهانی در جهت تحمیل این نسخه‌های مهندسی اجتماعی به سایر دولت- ملت‌ها، کشورها را واداشته تا با روش‌های گوناگون چون مدیریت و اصلاح‌ قانونگذاری به تمشیت امور خود در نسبت این تحولات جهانی که بعضاً وجه ثبوتی و وقوعی دارد و بعضاً وجه اثباتی و ادراکی بپردازند [9].

پرسش از کفایت وضع قانون که به‌تبع مشتمل بر نوعی بازاندیشی در باب فرایند قانونگذاری و همین‌طور مطالعه آثار مستقیم و غیرمستقیم قوانین قبلی است مفهومی را در ادبیات سیاست‌پژوهی به‌نام «بار مقررات» طرح کرده است. دولت‌ها در جمیع نظام‌های سیاسی موظفند تا نظم اجتماعی را به‌سوی تحقق منفعت و خیر عمومی متمایل کنند، اما تنوع در کیفیت بازطراحی هندسه اجتماعی است که تفاوت میان نظام‌های سیاسی را می‌سازد؛ برخی این مهندسی را در یک سر طیف با اتکا به ابزارهای نرم انجام می‌دهند و برخی با ابزارهای سخت. برخی با فرمان کنترل، برخی با بازار و برخی مبتنی‌بر شبکه‌ها و پلت‌فرم‌ها، اما همگی بر هدایت رفتارها به‌سمت مطلوب خود متفقند. وضع قانون و مقرره نیز یکی از ابزارهای هدایت اجتماعی است[27] فارغ از آنکه این قانون در عین حال که می‌تواند ضامن تحقق خیر عمومی باشد موجد هزینه‌های تبعیت و محدودیت‌هایی است که بار مقررات نامیده می‌شود. مثلاً کسب‌وکارها جهت ایجاد و توسعه خود نیازمند تبعیت از قواعدی هستند که توسط قوانین موضوعه و یا مقررات نظام اصناف تعیین شده‌ است. این قوانین و مقررات در عین حال که از انتفاع منصفانه صنوف حمایت می‌کند منافع عمومی را نیز تضمین می‌کند. حال منفعت عمومی می‌تواند تقویت روح دین‌داری، تعمیق سلامت فردی، اجتماعی و معنوی جامعه، برقراری عدالت و برابری، تحقق استانداردهای زیست‌محیطی و... باشد.

پس از تأسیس کارگروه ارزیابی تنظیمی در مرکز پژوهش‌ها، یکی از اقدامات مهمی که باید در آن انجام گیرد آن است که مبتنی‌بر منطق پیش‌ارزیابی، اطمینان حاصل کند که بار مقرراتی غیرضرور بر نظام قانون­گذاری کشور عارض نخواهد شد و هزینه‌های اصلاح، تنظیم و اداره به‌اندازه ممکن سنجیده و جبران خواهند شد. لذا با اتخاذ راهبرد «یکی وارد، یکی خارج» از ایجاد بارهای تازه بدون معرفی موارد حذف بارهای معادل در همان حوزه خط‌مشی، ممانعت می‌کند. «بار مقررات» را هزینه‌هایی می‌دانند که باید بنگاه‌ها برای انجام تعهدات ناشی از قوانین و مقررات حکومتی متحمل شوند و یا به‌عنوان بار ناشی از مقررات‌گذاری حکومت، زیرمجموعه‌ای از مسائل مقررات‌گذاری، دخالت و مزاحمت دولت در عملیات کسب‌وکار، هزینه مربوط به رعایت الزامات مقرراتی، جمع‌آوری مالیات و پاسخ به تقاضاهای اطلاعاتی‌ ازسوی حکومت تعریف می‌شود [12]. بار مقررات به‌طور عمده ناظر به هزینه‌هایی است که مداخلات دولت در امر عمومی برای جوامع هدف یا غیرهدف ایجاد می‌کند که البته تعیین این هزینه‌ها به‌ شکل کمّی امکان سیاستگذاری مبتنی‌بر شواهد را برای سیاستگذار فراهم می‌کند. در نوع‌شناسی این هزینه‌ها بر انواعی تأکید شده‌ است [12]:

• هزینه‌های سیاستی (استلزامات تبعیت از قانون) یا هزینه‌های اداری (درخواست اطلاعات)؛
• هزینه‌های مستقیم (هزینه مستقیم مردم به‌جهت تبعیت از مقرره و هزینه دولت به‌جهت اجرای مقرره)، غیرمستقیم (هزینه‌های پنهان، ناخواسته و محاسبه‌نشده مانند آلودگی‌های زیست‌محیطی)، اتفاقی (هزینه‌هایی که فقط یک‌بار پرداخت می‌شوند مانند تغییر ساختار مالکیتی بنگاه) و مشترک (هزینه‌هایی که کسب‌وکارها، دولت، مصرف‌کنندگان و... مشترکاً متحمل می‌شوند).

به‌نظر می‌رسد انواع بار مقررات را می‌توان در مفهوم «متابعت از مقررات» خلاصه کرد؛ متابعت می‌تواند مشتمل بر هزینه‌های مالی ناشی از تأمین لوازم متابعت، هزینه‌های اداری جهت ارائه اطلاعات درخواستی نظام اداری، هزینه فرصت به‌جهت تخصیص وقت و منابع جهت متابعت از مقررات و... باشد. این هزینه‌ها، اگر بیش از هزینه‌های متعارف برای استمرار مسیر فعالیت یک کسب‌وکار باشد، مقررات را به‌قید دست‌وپاگیر بودن مقید می‌کند. "مقررات دست‌وپاگیر"، مقرراتی است که هزینه‌هایی بیش از توان و طاقت کسب‌وکارها یا مطلق تبعیت‌کنندگان از مقرره تحمیل می‌کند.

4-3. ارزیابی فارغ از هدف

در ارزیابی فارغ از هدف، ارزیاب به‌صورت تعمدی از دانستن اهداف و مقاصد رسمی یا اعلام شده برنامه اجتناب می‌کند. بنابراین ارزیاب، تمام نتایج واقعی را مشاهده و اندازه‌گیری کرده و برنامه را با توجه به آثار مثبت و منفی پیامدهای آن بر مخاطبان برنامه قضاوت می‌کند. اگرچه اهداف و مقاصد، ابزارهای مفیدی برای مدیران و مجریان برنامه هستند، اما برای ارزیاب، تمرکز بر اهداف و مقاصد ممکن است مانع از تشخیص آثار جانبی مثبت و منفی مرتبط با برنامه شود. لذا برای کمک به ارزیاب فارغ از هدف در درک و سپس مشاهده تمام زمینه‌های تأثیرگذار بر نتایج و پیامدها، او از تمام اطلاعات مربوط به هدف منع می‌شود.

به‌طور‌کلی منطق ارزیابی فارغ از هدف را می‌توان به‌شرح زیر خلاصه کرد: نخست آنکه، اهداف آن‌گونه که بیان ‌شده‌اند نیستند؛ عموماً اهداف، یعنی چیزی که مدیران مطرح می‌کند، بیشتر شبیه به شعارهای لفاظانه بوده و به‌ندرت اهداف واقعی برنامه یا تغییرات مورد نظر را بیان می‌کنند.‌ علاوه‌بر این، بسیاری از پیامدهای مهم برنامه در فهرست اهداف یا مقاصد اصلی آن گنجانده نشده است. لذا می‌توان ادعا کرد ارزیابی برنامه صرفاً براساس اهداف تعیین شده آن نمی‌تواند تمام ابعاد عملکرد آن برنامه و پیامدهای آن را آشکار سازد.

اسکریون [21] معتقد است که مهم‌ترین کارکرد ارزیابی فارغ از هدف، کاهش سوگیری ناشی از شناخت اهداف برنامه و‌ درنتیجه افزایش عینیت در قضاوت برنامه به‌عنوان یک کل است. در ارزیابی هدف‌محور، اهداف از پیش به ارزیاب برنامه ارائه می‌گردد و درنتیجه، برداشت‌های ارزیاب محدود می‌شود. دانش صرف از اهداف و مقاصد باعث ایجاد دید تونلی به‌سمت نتایج مرتبط با هدف می‌شود:‌ درنتیجه می‌توان استدلال کرد که «دانش اهداف از پیش تعیین شده و استدلال‌های همراه آن ممکن است به یک محدودکننده ذهنی تبدیل شود که [ارزیابی‌کننده] را از توجه به عوارض جانبی، به‌ویژه عوارض جانبی پیش‌بینی نشده و پیامدهای ناخواسته بازدارد»[22].

همچنین درخصوص ارتباط بین ارزیابی‌های هدف‌محور و فارغ از هدف می‌توان ادعا کرد که این دو رویکرد ارزیابی غیرقابل جمع نیستند. درواقع، آنها مکمل یکدیگر هستند. ارزیابان داخلی (کارکنان)، برحسب ضرورت، ارزیابی هدف‌محور انجام می‌دهد. آنها نمی‌توانند از دانستن اهداف برنامه اجتناب کند، بدیهی است که مدیران برنامه باید بدانند که برنامه تا چه حد به اهداف خود دست یافته ‌است؟ در عین حال، قضاوت دیگران درخصوص برنامه نیز اهمیت دارد، هم به‌لحاظ کیفیت و نحوه عملکرد برنامه و هم براساس پیامدهایی که برنامه در تمامی زمینه‌ها دارد. این وظیفه مهم‌ برعهده ارزیابان فارغ از هدف و خارج از سازمان است که اطلاعی از اهداف برنامه ندارند. بنابراین، ارزیابی هدف‌محور و ارزیابی فارغ از هدف می‌توانند به‌خوبی در کنار هم اجرا شوند.

درخصوص تاریخچه ارزیابی فارغ از هدف نیز باید گفت از زمانی که رالف تایلر، رویکرد مبتنی‌بر اهداف خود را در دهه 1940 ارائه کرد، ارزیابی مبتنی‌بر هدف رویکرد غالب در عملکرد ارزیابی بوده است[23]. در اواسط دهه 1960، چند اندیشمند ارزشیابی مانند کرونباخ، اسکریون و استیک شروع به پژوهش‌ درخصوص ارزیابی فراتر از دستیابی به اهداف ساده آن کردند.‌ آنها برخی از محدودیت‌های مرتبط با اهداف و مقاصد از پیش تعیین شده را بیان کرده و استدلال کردند که ارزیابی مبتنی‌بر اهداف برنامه تنها بخشی از فرایند ارزیابی است. زیرا ارزیاب همچنین مسئولیت بررسی عوارض جانبی و پیامدهای ناخواسته برنامه را نیز دارد [24]. بااین‌حال، هیچ رویکرد جایگزینی برای ارزیابی مبتنی‌بر اهداف وجود نداشت، تا اینکه اسکریون (1972) ارزیابی فارغ از هدف را معرفی کرد. تا چند سال پس از معرفی ارزیابی فارغ از هدف، علاقه نسبتاً کمی به این رویکرد در میان اندیشمندان و پژوهشگران ارزیابی وجود داشت. اکثر ادبیات ارزیابی فارغ از هدف شامل بحث‌های فلسفی در رابطه با منطق، نقاط قوت، ضعف و امکان‌سنجی آن بود [21]. شایان‌ذکر است تعداد کمی از برنامه‌ها چنین رویکرد ارزیابی «پر چالشی» را به‌کار می‌گیرند، اما ‌همان‌طور که اگر یک برنامه داروسازی به اهداف خود دست یابد، نیاز است که آثار جانبی آن نیز آشکار شود [25]. ضروری است در برنامه‌های دیگر نیز‌ علاوه‌بر ارزیابی تحقق اهداف، آثار جانبی آن نیز تعیین شود.

5.نتیجه‌گیری

هر تصمیم خواه در فرم قانون قرار بگیرد یا خیر، موجد آثاری است که آن آثار ممکن است اهداف تصمیم‌گیرنده را به‌تمامی محقق نکند. لذا سنجش آثار تصمیمات، امری کاملاً عقلایی است که از آن گریزی نیست، اما ازآنجاکه سیستم اداره و بوروکراسی کشور سنگین و کم‌تحرک است ورود مفهوم ارزیابی در آن با مشکلاتی مواجه خواهد بود. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌عنوان بازوی علمی و پژوهشی مجلس می‌تواند خود به اصلاح روند ارزیابی آثار تصمیمات در کشور به‌خصوص مواردی که در فرم قانون عرضه می‌شود کمک کند. برای تحقق مطلوب این موضوع، بیان توصیه‌های سیاستی زیر خالی از لطف نخواهد بود:

1. ارزیابی تأثیرات قانون هم ممکن است و هم مطلوب. نباید تفسیری از ارزیابی ارائه داد که این مهم را برای مجلس شورای اسلامی به‌عنوان نهاد قانونگذار کشور ممتنع کند؛
2. عدم امتناع ارزیابی تأثیرات قانون هم نباید به‌معنای عدم نیاز به هرگونه زمینه و زیرساخت برای انجام آن تفسیر شود؛ ارزیابی قابل انجام است، اما بلاشک با تأمین مقدمات آن.
3. یکی از مقدمات لازم برای ارزیابی تأثیرات قانون، توجه به ماهیت فرایندی آن است، کمااینکه امر قانونگذاری، فرایندمند است.
4. هرچند فرایند ارزیابی به تناسب فرایند قانونگذاری از مواقف مختلفی برخوردار است، اما سه مرحله بدیل سیاست (راه‌حل) به فرم قانونی تحت عنوان پیش‌ارزیابی، سنجش پیشینی تأثیرات قانون (ارزیابی پیشینی) و سنجش پسینی آثار قانون (ارزیابی پسینی) به‌عنوان مواقف اصلی فرایند ارزیابی شناخته شده و مورد تأکید این گزارش است.
5. مجلس، به‌تبع وظیفه نظارتی خود، مسئول ارزیابی است، حال به‌شرط برخورداری از داده‌های لازم و بوروکراسی فعال، خود به انجام ارزیابی مبادرت می‌کند والا فرایند ارزیابی نهادهای دولتی را از جهت روش‌شناسی، ارزیابی خواهد کرد.
6. هرچند در امر قانونگذاری، اصل بر لایحه‌محوری است و دولت خود را باید مکلف بداند که در کنار تقدیم لوایح به مجلس، پیوست ارزیابی تأثیرات قانون را هم ضمیمه کند، اما در موارد استثنائی که مجلس طرح می‌دهد باید پیوست فوق را خود تأمین کند.
7. در مورد لوایح نیز مجلس می‌تواند با قرار دادن شاخص‌هایی، برخی از لوایح خاص را از جهت تأثیرات، ارزیابی پیشینی کند.
8. مرکز پژوهش‌ها به‌عنوان بازوی مشورتی مجلس شورای اسلامی لازم است خود را برای تحقق هرچه کارآمدتر وظیفه ارزیابی، بازآرایی کند.
9. ازآنجاکه ارزیابی، نیازمند ایجاد نهادی قدرتمند است، پیشنهاد می‌شود مرکز پژوهش‌ها با تأسیس کارگروه ارزیابی تنظیمی، خود را مهیا انجام این مأموریت نماید.
10. کارکرد این کارگروه در سه موقف پیش‌ارزیابی، ارزیابی پیشینی و ارزیابی پسینی عبارتند از: سنجش بار مقررات، ساختاردهی مسئله و تهیه پیوست ارزیابی تأثیرات قانون و ارزیابی فارغ از هدف خواهد بود.
11. ‌همان‌طور که قبلاً توضیح داده شد انجام عمل ارزیابی الزاماً نباید به‌تمامی بر دوش مجلس باشد، اما مدیریت ارزیابی تأثیرات قانون را مجلس می‌تواند‌ برعهده بگیرد. لذا تا جایی که مجلس با کمک مرکز پژوهش‌ها امکان دارد خود رأساً به ارزیابی خواهد پرداخت والا پیوست‌های ارزیابی تولید شده دولت را از جهت روش‌شناسی به‌ کمک مرکز، ارزیابی خواهد کرد.