خلاصه مدیریتی

• بیان/شرح مسئله

تعداد زیاد مقامات دولتی از یک‌سو و احتمال بروز فساد در مقامات دولتی از‌سوی دیگر، ضرورت پرداختن به شفافیت اموال و دارایی مقامات و مسئولین را ایجاب می‌کند. رسیدگی به دارایی مقامات هم در مقابله با فساد و ارتقای کارآمدی مؤثر است و هم نقش به‌سزایی در افزایش اعتماد و رضایت عمومی دارد. همچنین دسترسی مردم به اطلاعات دارایی مسئولین و چرخش آزاد اطلاعات در این حوزه نقش مهمی در ارزیابی مقامات دولتی داشته و به‌نحوی مقدمه مشارکت سیاسی آنها محسوب‌ می‌شود. نوشتار حاضر گزارش ارزیابی انتقادی نظام اعلام دارایی مقامات و رسیدگی به اموال مسئولین است. کشور ایران از حیث وضع قانون از‌جمله کشورهای پیش‌رو در طراحی نظام اعلام دارایی مقامات است.

اگرچه مجریان این قانون به اجرای خوب قانون تأکید دارند اما این ادعا به‌دلیل عدم انتشار نتایج مربوطه، غیرقابل ارزیابی است. نبود ضمانت اجرا در‌خصوص ثبت اموال تعداد زیادی از مقامات کشور، از‌جمله مهم‌ترین مشکلات این قانون در‌خصوص عدم توفیق مطلوب آن است، قانون و آیین‌نامه اجرایی آن برای مقاماتی که از انجام تکالیف اصلی سر باز می‌زنند، هیچ ضمانتی را ترتیب نداده، اما اهتمام ویژه ای در‌خصوص حفظ محرمانگی فرایندها و اطلاعات حاصل از اجرای قانون، تعبیه ‌شده است.

• نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

تهیه آیین ­نامه نیز برخلاف تصور کمکی به اجرا قانون نکرد. قانون مذکور برای مقاماتی که از انجام تکالیف اصلی سر باز می­زنند قانون و آیین­ نامه اجرایی آن هیچ ضمانتی را ترتیب نداده لکن اهتمام ویژه ای را در جهت حفظ محرمانگی فرایندها و اطلاعات حاصل از اجرای قانون نشان داده است.

گفتنی ا­ست فقدان شمول شفافیت بر اطلاعات مرتبط با اجرای قانون و نتایج حاصل از آن، عدم ایجاد سیستم کنترل­گر ترکیبی و نبود ضمانت ­اجراهای موثر اداری و کیفری از جمله ایرادات نظام اعلام دارایی کشور است که این گزارش با  پیشنهادهایی در صدد رفع آنهاست.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به بررسی قوانین پیشین و سابقه تقنین در این حوزه و همچنین برگزاری جلسات با مسئولین اجرای قانون فعلی، راهکارهای سیاستی و پیشنهادهای تقنینی از جمله ظهور قواعد مربوط به اعلام دارایی در قانونی مادر، تعیین نسبت در گسترده مصداقی مکلفین یا مقامات مشمول سیستم اعلام دارایی، تقلیل مواعد زمانی اعلام دارایی‌ها برای مسئولین، ایجاد تناسب در سنخ اطلاعات و اقلام اعلامی، بالا بردن کیفیت اصل افشاء عمومی اطلاعات و متناسب‌سازی حدود و قیود آن و ایجاد سازوکارهای راستی‌آزمایی و صحت‌سنجی اظهارنامه‌ها، ارائه شده‌است.

1.مقدمه

فساد از جمله مشکلات عمده کشور است و از این‌رو توجه تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران کشور را معطوف خود کرده است. مقابله با این معضل هم مورد تاکید قانون‌گذار اساسی بوده و هم در اسناد بالادستی و قوانین عادی محل توجه است.

اصل (3) قانون اساسی از مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی سخن گفته و اصل (49) نیز دولت را موظف ساخته تا با ثروت‌های حاصل از فساد مقابله کند.

 اصل (142) قانون اساسی نیز که ارتباطی وثیق با موضوع این نوشتار دارد، مقرر کرده:

 «دارایی رهبر، رئیس‌جمهور، معاونان رئیس‌جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می‌شود که برخلاف حق، افزایش نیافته باشد».

همچنین سند «چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404» نیز ایرانی به دور از فساد را تصویر کرده است.

در ساحت قوانین نیز موارد متعددی در جهت مقابله با فساد تصویب شده است که از آن جمله می‌توان به قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب 1385، قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1387 و قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب 1394، اشاره کرد.

نوشتار پیش‌رو تحقیق و بررسی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران- زین پس قانون- و آیین‌نامه اجرایی آن را گزارش می‌دهد.

در پژوهش صورت گرفته علت ناکامی قانون به عنوان یک مسئله مطرح شده و به همین جهت اصلی‌ترین پرسش نگارنده نیز این بود که چرا قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران قانونی موفق نشد؟ که البته این پرسش نیز در دل خود پرسش‌های دیگری را همراه داشت. اینکه؛ کاستی‌های اصلی این قانون چه بود؟؛ آیا رویکرد سنتی قانون‌گذار و مواجهه محافظه­ کارانه او از جمله علل این  عدم موفقیت بوده است؟

گفتنی‌ است پیش‌تر دو گزارش در ارتباط با بحث حاضر توسط مرکز پژوهش‌های مجلس انتشار یافته است. اولین مورد[1] مربوط به لایحهای از جانب دولت بود که به تصویب مجلس نرسید و دومین مورد[2] نیز مربوط به قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران بوده است ، لکن در آن زمان آیین‌نامه اجرایی قانون تصویب نشده بود.

 2. سابقه تقنینی موضوع

نظام قانون‌گذاری ایران در سال‌های قبل و بعد از انقلاب نسبت به رسیدگی به دارایی مسئولین توجه داشته است، و این نیز بخشی از مقابله با معضلی بوده است که از آن با عناوینی نظیر «فساد دولتی» یا «فساد دولتمردان» یاد می‌شود. با این همه به نظر می‌رسد که هیچ‌ کدام از قوانین این حوزه توفیق قابل توجهی نیافته‌اند. در این بخش ضمن مرور تمامی آن اقدامات تلاش می‌شود تا علت اصلی این ناکامی‌ها از رهگذر خصایص و نواقص مشترک استباط شود.

2-1. قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزراء و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشگری و شهرداریها و مؤسسات وابسته به آنها ( معروف به «قانون از کجا آورده‌ای؟» )

این قانون 9 ماده ای در سال دوم دوره نوزدهم مجلس شورای ملی تصویب شد. اگرچه قانون مذکور از آن زمان یعنی اسفند 1337 تا به حال هرگز توفیقی در اجرا نیافت اما با وجود چنین قانونی و سایر مواردی که اشاره شد، نظام حقوقی ایران از جمله نظام‌های حقوقی پیشگام در این حوزه است.

به نظر می‌رسد که این قانون هم‌کنون نیز اعتبار داشته و گزارشی از نسخ صریح آن نشده است. اگرچه با تغییراتی که در ساختار اجرایی کشور صورت یافته؛ بخش‌هایی از این قانون موضوعاً منتفی شده است. با این حال بررسی اجمالی مفاد قانون مذکور حکایت از نقاط روشنی دارد که اشاره به آنها خالی فایده نیست. توضیح اینکه:

الف) گستره مصداقی قابل قبولی داشته و تلاش کرده است تا مشمولین خود را شامل و جامع سازد. خصوصاً در جریان شمول مقید به استثنائات بی‌اساس نشده و مسئولین کشوری و لشکری و دیگر موسسات عمومی غیردولتی را به درستی پوشش داده است.

ب) برخی از ظرایفی که بیشتر مربوط به اجرای قانون است را در متن قانون درج کرده و موکول به آیین‌نامه‌هایی با تاریخ تصویب نامعلوم نکرده است.

ج) اعلام اموال را مقید به ابتدا و انتهای دوران تصدی نکرده بلکه چنان مقرر نموده تا مشمولین، موظف گردند هرساله لیستی از اموال و دارایی خود را اعلام کنند.

د) در مورد صحت اطلاعات اعلامی صراحت داشته و به تمام و کمال بودن اظهارات تصریح کرده است.

ه) ضمانت اجرای نسبتا شدیدی را نیز در بطن قانون تعبیه کرده است. اگرچه پرواضح است که صرف ضمانت اجرای شدید لزوما به تنهایی تبدیل به ضمانت اجرای موثر نیز نمی‌گردد.

اما این قانون آنچنان که پیشتر نیز گفته شد چندان توفیقی نیافت و هیچگاه نتواست مشکلی از مشکلات انبوه فساد حاکم بر آن دوره را حل کند که این نیز به نظر بیش از آنکه به قانون‌نویسی مربوط باشد به حاکمیت قانون و البته مهم‌تر از آن به ساختارهای کلان سیاسی و اجتماعی مربوط است که همواره با خصایصی که دارند ممکن است مجال هیچ توفیقی را ندهند. پس از انقلاب نیز یکی از دیگر دلایل عدم اجرای این قانون تغییرات تشکیلاتی و ساختار اجرایی کشور بود که عملاً قانون مذکور را بدون متولی ساخت. مطابق این قانون، رسیدگی به صورتهای دارایی مشمولان به عهده اداره بازرسی شاهنشاهی گذاشته شده بود؛ اما این اداره بر اساس قوانین سالهای پس از آن، دچار تغییرات و تحولاتی گردید؛ تا اینکه با تدوین اصل یکصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی در سال 1358، موجودیت این سازمان به طور کلی از بین رفته و سازمان بازرسی کل کشور به قوه قضاییه وابسته شد که حدود اختیارات و وظایف این سازمان به موجب قانون تعیین می‌شود؛ اما در خصوص عدم قابلیت اجرای قانون فوق، می‌توان به مصوبه کمیسیون حقوقی سازمان بازرسی کل کشور[3] اشاره نمود که بر اساس آن «به استناد اصل یکصد و چهل و دوم قانون اساسی، صرفاً رسیدگی به دارایی افراد مشمول اصل مذکور و فقط توسط رئیس قوه قضاییه ممکن است و از این جهت، موضوع رسیدگی، به قوانین و مقررات دیگری موکول نگردیده است؛ همچنین بنا به اصول یکصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی در مقام تأسیس سازمان بازرسی کل کشور و با عنایت به حدود وظایف و اختیارات سازمان بازرسی کل کشور و بازرسان آن که نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری است و نحوه آن را قانون تعیین و مشخص کرده است؛ حق رسیدگی به دارایی مسئولین مملکتی اعم از مقامات مذکور یا غیر آن برای سازمان تشریح نشده است؛ از این‌رو، هیچ تکلیفی نیز از این جهت متوجه سازمان بازرسی و بازرسان آن در حین انجام بازرسی نیست»[1].

2-2. قانون اصلاح ماده 3 قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزراء و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشگری و شهرداریها و مؤسسات وابسته به آنها

این قانون در تاریخ 28 اردیبهشت 1348 تصویب شد و در واقع اصلاح قانونی است که پیش‌تر( بند 1-1) مورد بررسی قرار گرفت. ماده (3) قانون سابق چنین مقرر نموده بود که مشمولین ماده (1) مکلفند هر سال ظرف ماه‌های فروردین و اردیبهشت کلیه تغییراتی که در دارایی و درآمد آنان یا همسر و یا فرزندان ‌تحت ولایت قانونی آنان در سال قبل پیدا شده و طرق تحصیل آنها را به طریق مذکور در تبصره ماده (2) تسلیم و رسید دریافت دارند. اما این ماده -ماده (3) اصلاحی- در دوره 22 مجلس شورای ملی به این نحو اصلاح شد که هر یک از مشمولین ماده (1) مکلف شدند تا در هر موقع که دولت نیز ضروری بداند صورت مقتضی تغییراتی که در دارایی و درآمد آنان یا همسر و یا‌  فرزندان تحت ولایت قانونی آنان پیدا شده و طرق تحصیل آنها را به طریق مذکور در تبصره ماده (2) تسلیم و رسید دریافت دارند. باهمه این اوصاف این قانون اصلاحی فی‌الواقع اصلاح همان قانونی بود که  عدم اجرای آن پیش‌تر ذکر شد بنابراین اصلاح موادی از آن نیز سرنوشت متفاوتی از قانون اصلی نیافت.

2-3. طرح نحوه اعمال نظارت بر کاهش هزینه هاى غیرضرور و جلوگیرى از تجمل‏ گرایى{و اجراى اصل 142 قانون اساسى}

در سال‌های پایانی مجلس سوم شورای اسلامی نیز طرحی دیگر ارائه شد که در ابتدا به اجرای اصل (142) قانون اساسی نپرداخته بود و به همین دلیل در عنوان طرح نیز اشارهای به این موضوع نشده بود اما در مصوبه مجلس، ماده 5 با دو تبصره  بر آن افزوده شد.

این طرح مجلس مورخ 1370/8/7 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در ادامه راهی شورای نگهبان شد اما شورای مذکور این ماده از مصوبه را به دلایلی مغایر قانون اساسی دانست. شورا چنین استدلال کرد که ماده (5) و تبصره ‏هاى آن «از لحاظ تسرى دادن رسیدگى به دارایى از مقامات مذکور در اصل (142) به مقامات دیگر مذکور در ماده، خلاف حصر مستفاد از اصل (142) قانون اساسى است.» همچنین شورا معتقد بود که واگذار نمودن رسیدگى به اموال مقامات مذکور در اصل 142 به دیوان عالى کشور خلاف اصل مذکور قانون اساسى است. با این اوصاف مجلس نیز در مصوبه اصلاحی خود ماده (5) را کلاً حذف و از این طریق تایید شورای نگهبان را نسبت به سایر مواد این قانون جلب کرد و از این رو اجرای اصل (142) قانون اساسی نیز از عنوان قانون حذف گردید.

2-4. طرح صیانت از جامعه در برابر مفاسد اقتصادی

این طرح نیز در مجلس هفتم شورای اسلامی و با هدف رسیدگی به اموال و دارایی مقامات تهیه و ارائه شد. اگرچه طرح مذکور از حیث قراردادن سازمان بازرسی کل کشور به عنوان نهاد متولی رسیدگی در برابر تایید شورای نگهبان کاملاً آسیب‌پذیر بود اما طرح مذکور دو نقطه روشن و مثبتی داشت که آن را متمایز می‌ساخت؛ نخست آنکه به گزارش و اعلام همه‌ساله مسئولان توجه کرده و رسیدگی و اعلام را منحصر به ابتدا و انتهای دوران تصدی نکرده بود و دیگر آنکه؛ منعزل شدن مقامات در صورت عدم اجرای قانون را به عنوان ضمانت اجرای موثری ترتیب داده بود. در نهایت اما این طرح در جلسه مورخ 1385/5/25 مجلس رد شده و هرگز تبدیل به مصوبه نشد.

2-5. طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران

پس از «طرح صیانت از جامعه در برابر مفاسد اقتصادی» نمایندگان مجلس طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران را مطرح کردند که پس از تصویب راهی شورای نگهبان شد و سرنوشت پیچیدهای یافت که بررسی تفصیلی آن در بخش جداگانهای  از این نوشتار خواهد آمد.

اما این طرح پس از ایراد شورای نگهبان در اواخر مجلس هفتم و بعداً در مجلس هشتم نزد کمسیون حقوقی و قضایی مجلس در حال بررسی بود که دولت لایحه دیگری را تقدیم مجلس نمود که ذیلاً مورد بررسی قرار می‌گیرد.

2-6. لایحه شفاف‌سازی و رسیدگی به اموال و دارایی ­های مسئولین کشور پس انقلاب اسلامی

این لایحه که با قید یک فوریت تقدیم مجلس شده بود در جلسه مورخ 86/3/23 مجلس مطرح شد اما فوریت آن به تصویب نمایندگان نرسید اما برای بررسی‌های دقیق‌تر به کمسیون حقوقی و قضایی مجلس ارجاع شد و قرار شد همزمان با «طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» بررسی شود. لایحه مذکور هیئتی را جهت رسیدگی به اموال طراحی کرده بود که ساختاری تقریبا فراقوهای داشت به نحوی که دو نماینده مجلس نیز از اعضای آن هیئت بودند. صلاحیت وضع آیین­نامه نیز از دیگر اختیارات این هیئت بود. همچنین به موجب این لایحه مصادیق اصل (142) قانون اساسی توسعه یافته و درجاتی از اقوام نسبی و سببی مقامات نیز مشمول شده بودند. با این همه مندرجات این لایحه با طرح جاری در مجلس-« طرح رسیدگی به دارایی مقامات...»- همپوشانی داشت که در همان زمان در دستور کار کمیسیون حقوقی و قضایی بود بنابراین با توجه به اینکه مجلس خود راساً و در قالب طرح مشغول امر بود لذا لایحه مذکور با طرح مجلس –ادغام شد[1].

3. گزارشی تفصیلی از تاریخچه قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران

طرح این قانون که در مهرماه سال 1385 و توسط برخی از نمایندگان ارائه شده بود در نهایت پس از گذشت نزدیک به 10 سال بالاخره در پاییز 1394 و توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد. آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز که بنا بود ظرف حداکثر 6 ماه تهیه گردد سرانجام پس از تاخیری چهارساله در خرداد 1398 توسط قوه قضاییه تهیه و ابلاغ شد.

بررسی تعامل مجلس و شورای نگهبان از یک سو و مجمع تشخیص از دیگر سو، نیز مطالعه موارد و مواضع اختلاف، بی‌تردید می‌تواند در اقدامات بعدی خاصه در اصلاح و ارتقای قانون موثر باشد. از این رو و از باب تنقیح محل نزاع مجلس و شورای نگهبان و اشراف نسبت به موضوعات مورد مناقشه؛ سیر تصویب قانون به شرح آتی خواهد آمد.

3-1. طرح اولیه

طرح اولیه در 18 ماده تنظیم و در سال سوم دوره هفتم مجلس شورای اسلامی تقدیم شده بود. این طرح که یک فوریت آن در مهر سال 1385 به تصویب رسید برخلاف روال آن روزها متضمن مقدمه توجیهی نیز بود. در آن مقدمه طراحان «سلامت اداری»، «سلامت حکومت و جلب اعتماد و رضایت مردم» را از جمله اهداف این طرح برشمرده بودند. ایشان موضوع «ثروت‌های بادآورده و نامشروع» را به عنوان یکی از مصادیق آشکار فساد اداری دانسته و بهترین راه مبارزه با این پدیده را «سعی در بستن منافذ طمع‌ورزی و بسترهای سوء استفاده از اموال و منافع عمومی» فرض کرده بودند. همچنین در مقدمه به ناکافی بودن قانون «از کجا آورده‌ای» مصوب 1337 اشاره کرده و از این‌رو در ماده (18) این طرح نسخ صریح قانون مذکور را پیشنهاد داده بودند.

از هفده ماده باقی مانده؛ ماده (17) به آیین‌نامه اجرایی اشاره داشت و مقرر کرده بود که این آیین‌نامه باید ظرف سه ماه توسط سازمان بازرسی کل کشور تهیه و پس از تایید رئیس قوه قضاییه به تصویب هیئت وزیران برسد.

اما ماده اول از جمله طولانی‌ترین مواد طرح بود که دایره مشمولین را ترسیم نموده  و متضمن هفت بند و دو تبصره بود. در این ماده غالب مسئولین ارشد لشکری و کشوری اعم از مقامات انتصابی و انتخابی مشمول شده بودند. این مقامات موظف بودند که علاوه بر صورت دارایی خود، دارایی همسر و فرزندان خود را نیز تسلیم مرجعی کنند که در قسمت انتهای هر بند مشخص شده بود. هر مسئولی مکلف بود نسبت به موقعیت شغلی خود صورت دارایی را به یکی از آن مراجع تسلیم کند. این مراجع در برخی مشاغل، رئیس قوه قضاییه بود و در برخی دیگر، رئیس مجلس یا رئیس سازمان بازرسی و حتی در مورد شخص رئیس قوه قضاییه، مقام رهبری مرجع رسیدگی تعیین شده بود. از نکات جالب ماده (1) طرح این است که بند «الف» آن، اصل (142) قانون اساسی را محدود کرده بود. توضیح اینکه در اصل یادشده مقامات مصرح به همراه همسر و فرزندان خود مکلف شده‌‌اند اما در ماده (1) این طرح فرزندان منحصر به فرزندان تحت تکفل شده بود. در ماده (2) نیز به صورت دارایی یا اقلام اعلامی اشاره شده بود و تقریباً ادبیاتی مشابه با قانون «از کجا آورده‌ای» داشت با این همه از شمول مناسبی برخوردار بود اگرچه نواقصی نیز داشت. طراحان در ماده (3) تقریباً خروج موضوعی کرده و به بهانه تکلیف مشمولین به اعلام جزئیات فعالیت‌های سابق تجاری و اقتصادیِ علاوه بر اشتغال رسمی خود چنان مقرر کرده بودند که اکثر مقامات مشمول طرح، حق هیچ‌گونه فعالیتی در مشاغل تجاری، اقتصادی، تولیدی و خدماتی را نداشته باشند و برای این امر نیز ضمانت اجرای سنگینی در نظر گرفته بودند. در واقع این ماده دربردارنده مدیریت تعارض منافع در شکل منع تصدی مشاغل متعدد بود که جنبه پیشگیرانه داشت.

مواد دیگر طرح برخلاف قانون فعلی لحنی صریح و قاطع داشت و تاحدودی از جدیت لازم برخوردار بود. مواد (4) الی (16) به آیین رسیدگی و اعلام اموال، همچنین ضمانت اجرا و دیگر موضوعات مرتبط پرداخته بود.

ماده (4) به فرصت سه‌ماهه مشمولین در خصوص اعلام اموال مطابق اظهارنامه‌های مشخص و از پیش تنظیم شده؛ ماده (5) به اعلام هرساله اموال با ذکر توضیحاتی در خصوص منشاء تحصیل و تبدیل اموال؛ ماده (6) به کیفر انفصال دائم در خصوص عدم ارائه دلایل قابل قبول توسط مشمول در پاسخ به سوالات مندرج در اظهارنامه‌ها؛ ماده (7) به ضمانت اجرای انفصال موقت و دائم تعلل مشمولین در ارائه اطلاعات درخواستی در مواعد مقرر همچنین ضمانت اجرای انفصال دائم در خصوص اعلام خلاف واقع یا کتمان اطلاعات؛ ماده (8) به ضمانت اجرای اعلام عمومی و رسیدگی فوق‌العاده مشمولینی که انفصال در خصوص آنان امکان نداشت؛ ماده (9) به معنای انفصال در خصوص نیروهای نظامی و انتظامی؛ ماده (10) به ضبط عین یا دریافت قیمت یوم‌الرد اموال تحصیلی من غیرحق؛ ماده (11) به ضمانت اجرای انتقال صوری اموال و کیفر انتقال‌دهنده و انتقال‌گیرنده؛ ماده (12) به تکلیف رئیس قوه قضاییه مبنی بر اطلاع رسانی عمومی از وضعیت اجرای مفاد طرح؛ ماده (13) به تکلیف سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر بررسی کلی یا نمونه ای اظهارنامه‌ها، جمع‌آوری اطلاعات، رسیدگی به شکایات و ارائه هرسه ماه یکبار گزارش به روسای قوا؛ ماده (14) به الزام کلیه دستگاه‌ها در خصوص همکاری با رئیس قوه قضاییه یا رییس سازمان بازرسی کل کشور در راستای اجرای مفاد طرح و ضمانت اجرای استنکاف از این همکاری؛ ماده (15) به آیین تعلیق از اشتغال مشمولین تحت تعقیب در مراجع قضایی؛ ماده (16) به محرمانه بودن صورت دارایی اشخاص و کیفیت انتشار آن در مواقع معین؛ اشاره کرده است.

به طور کلی این طرح فارغ از کاستی‌های که داشت از جمله طرح‌های قابل قبولی بود که نوید­بخش اراده جدی حکومت در طراحی نظام اعلام اموال داشت و اگرچه این طرح نیز بهره ای از شفافیت در معنای واقعی کلمه نداشت اما لااقل از ضمانت اجرای موثری برخوردار بود که اجرای آن را محتمل می‌ساخت.

3-2. مصوبه اول مجلس

پس از گذشت 9 ماه از تصویب یک فوریت طرح در مهر 1385؛ مجلس شورای اسلامی در تیرماه 1386 با اعمال تغییراتی، طرح ارائه شده را به تصویب رساند. از جمله تغییرات صورت گرفته در این مصوبه حذف قید «تحت تکفل» برای مشمولان اصل (142) قانون اساسی بود اقدامی که دست‌کم یکی از ایرادات محتمل شورای نگهبان در خصوص مغایرت با قانون اساسی را مرتفع می‌ساخت.

تغییر دیگر نیز مربوط به حذف ماده (3) بود. این ماده بیشتر با مدیریت تعارض منافع ارتباط داشت و حذف آن در جهت یکدستی مصوبه بود. در عوض حکم دیگری جایگزین این ماده شد:

«ماده (3)- رئیس قوه قضائیه و سایر مقاماتی که از سوی مقام معظم رهبری منصوب می‌شوند موظفند دارایی خود، همسر و فرزندان خود را قبل و بعد از خدمت به مرجعی که معظم‌له تعیین می‌کنند اعلام نمایند»

البته این ماده با قسمت‌هایی از ماده (4) این مصوبه در تعارض بود چرا که در همان ماده برای برخی از مناصب، رئیس قوه قضائیه به عنوان مرجع رسیدگی به اعلام اموال‌شان تعیین شده بود حال آنکه آنان منصوب رهبری بودند مثلاً تعدادی از اعضای شورای عالی امنیت ملی.

اصلاح دیگر مجلس مربوط به مراجع رسیدگی بود. در طرح اولیه چندین مرجع حسب موقعیت شغلی شاغلین تعیین شده بود. مثلاً نمایندگان مجلس صورت اموال خود را به رئیس مجلس تسلیم می­کردند. یا برخی دیگر به رئیس سازمان بازرسی اما در مصوبه مجلس به غیر از برخی مقامات خاص مابقی باید دارایی خود را به رئیس قوه قضاییه اعلام می‌کردند.

در کل، ماده (4) این مصوبه در 27 بند به لیست پرشماری از مسئولینی اشاره داشت که در همه قوا و مشاغل مشغول بودند و بنابراین این ماده از جامعیت لازم برخوردار بود.

علاوه بر اصلاحات فوق و نیز اصلاحات صورت گرفته در مواعد زمانی، آیین رسیدگی قضایی به وضعیت متخلفین و یا ناقضان نیز تا حدودی تبیین شده بود چرا که به موجب ماده (10) این مصوبه بنا بود با این دست افراد، مطابق اصل (49) قانون اساسی عمل شود. نوع و میزان ضمانت‌های اجرایی نیز دچار تغییر شده بود اما نظیر طرح اولیه کماکان از قاطعیت لازم  برخوردار بود.

 ماده مربوط به تعلیق افراد تحت تعقیب نیز از جمله محذوفات بود. همچنین از دیگر اصلاحات به عمل آمده در متن طرح اولیه حذف سازمان بازرسی کل کشور از فرایند تهیه و تدوین آیین‌نامه اجرایی بود و در عوض وزارت دادگستری جایگزین آن شد.

3-3.  ایرادات شورای نگهبان(مرحله اول)

پس از ارسال مصوبه به شورای نگهبان در 1386/4/25 آن شورا در وهله اول ایراداتی را در سه بند اظهار نمود که عیناً بازگو می‌شود:

1- اصل طرح مبنی بر تسرّی شمول آن به مقاماتی که در اصل (142) قانون اساسی ذکر نشده خلاف حصر مستفاد از اصل مذکور تلقی و مخالف آن شناخته شد.

2- در ماده (3) الزام رهبری به تعیین مرجعی خاص برای دریافت گزارش اموال خلاف موازین شرع است.

3- نظر به این‌که ماده (5) وظایف و اختیاراتی علاوه بر موارد مذکور در اصل (174) قانون اساسی برای سازمان بازرسی کل کشور مقرر داشته است، خلاف این اصل شناخته شد. همچنین اطلاق نهادها که اعم از نهادهای اداری است، مغایر اصل (174) قانون اساسی است.

 3-4. اصلاحات مجلس(مصوبه دوم)

مجلس در مصوبه دوم خود تغییراتی را در جهت تامین نظر شورای نگهبان اعمال کرد. از جمله این تغییرات اینکه ماده (1) و (2) مصوبه حذف و در یک ماده ادغام شدند. به موجب این ماده:

«ماده(1): در اجرای اصل یکصد و چهل و دوم (142) قانون اساسی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور و وزیران موظفند دارایی خود، همسر و فرزندانشان را قبل و بعد از خدمت به رئیس قوه قضاییه اعلام نمایند.»

تغییر دیگر نیز متنی بود که به عنوان ماده (2) به مصوبه الحاق شد. در این ماده آمده بود:

«به منظور افزایش اعتماد عمومی مردم به مسئولان جمهوری اسلامی ایران و ارتقای سلامت اداری از تاریخ لازم­الاجرا شدن این قانون یکی از شرایط تصدی سمتهای موضوع این قانون اعلام فهرست اموال و دارایی خود، همسر و فرزندان تحت تکفل است»

همچنین ماده (3) مصوبه که محل ایراد شورای نگهبان بود به این نحو اصلاح شد:

«ماده(3): رئیس قوه قضاییه و سایر مقاماتی که از سوی رهبری منصوب می‌شوند با اذن ایشان موظفند دارایی خود، همسر و فرزندان خود را قبل و بعد از خدمت به مرجعی که رهبری تعیین می‌کند اعلام نمایند»

علاوه بر اصلاح جزئی در ماده (4)، مواد (5) و (13) نیز اصلاح شدند و تکالیف مقرر شده برای سازمان بازرسی کل کشور از بین رفتند و به این ترتیب نقش آن سازمان در مصوبه محو شد.

گفتنی است متن اصلاحی ماده (13) به این قرار بود:

« ماده(13): کلیه مسؤولان دستگاه‌ها مکلفند با درخواست رئیس قوه قضائیه یا شخص منصوب از طرف ایشان، اطلاعات مربوط به دارایی افراد مورد درخواست را به همراه اسناد و مدارک در اسرع وقت تسلیم نمایند. سایر اشخاص مطلع با درخواست مقامات مذکور ملزم به همکاری و ارائه اطلاعات خود راجع به وضعیت دارایی مشمولان این قانون می‌باشند. تخلف از این ماده برای مسؤولان دستگاه‌ها و نیز ارائه اطلاعات خلاف واقع توسط اشخاص موضوع این قانون، موجب انفصال موقت از خدمات دولتی و عمومی از شش ماه تا یک سال می‌گردد.»

همچنین ماده (7) که مربوط به هدایا بود نیز حذف شد. در نهایت متن مصوبه اصلاحی در تاریخ 1389/12/8 به تصویب مجلس رسیده و راهی شورای نگهبان شد.

3-5. ایرادات مجدد شورای نگهبان(مرحله دوم)

شورای نگهبان در تاریخ 1389/12/28 علی‌رغم اصلاحات مجلس بر مواضع خود اصرار کرده و نیز نکاتی را به قرار ذیل اظهار داشت:

1. ماده (2) جدید به معنای الغاء حصر مستفاد از اصل (142) قانون اساسی است بنابراین اشکال سابق این شورا کماکان به قوت خود باقی است. علاوه بر این شمول آن نسبت به اشخاص و مقامات انتخابی شاغل فعلی مبهم است پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد. همچنین اعلام فهرست اموال اشخاص و مقامات مذکور در این ماده به رئیس قوه قضائیه و رسیدگی توسط وی نیز مغایر اصول(158، 142 و 159) قانون اساسی شناخته شد.
2. اطلاق ماده (13) جدید در خصوص واگذاری اختیارات رئیس قوه قضائیه به شخص دیگر نسبت به مقامات مذکور در اصل (142) قانون اساسی مغایر اصل مذکور است و نیز از آن‌جا که انفصال موقت از خدمات دولتی و عمومی در این ماده، شامل مسؤولان و مقاماتی می‌شود که برای مدت معین انتخاب یا منصوب می‌شوند و اشخاصی که برکناری آن‌ها مطابق قانون اساسی نیازمند تصمیم گیری از سوی مراجع و مقامات مخصوص می‌باشد، مغایر اصول متعدد قانون اساسی است.

 همچنین شورای نگهبان انفصال در غیر موارد عمدی را خلاف موازین شرع دانست. بنابراین این بار نیز مصوبه موفق به دریافت تایید شورای نگهبان نشد.

3-6. اصرار مجلس و ارسال مصوبه به مجمع تشخیص و تصویب نهایی

سرانجام پس از اختلاف شورای نگهبان با مجلس و پابرجا ماندن آن اختلافات، مجلس در مورخ 1390/1/28 و طی نامه‌ای به مجمع تشخیص مصلحت نظام خواستار اجرای اصل (112) قانون اساسی شد. مجلس در آن نامه و در پاسخ به ایرادات شورای نگهبان چنین پاسخ داده بود:

- مجلس بر مصوبه قبلی خود در ماده (2) اصرار دارد.

- مجلس بر مصوبه خود در ماده (13) اصرار دارد.

اما مجمع تشخیص مصلحت نظام در پاسخ به این درخواست به عبارت «رفع ابهام» در نظر شورای نگهبان اشاره کرده و آن را منصرف از اصل (112) دانست بنابراین مصوبه را جهت رفع ابهام به مجلس عودت داد.

مجلس نیز طی مصوبه ای از ماده (2) رفع ابهام کرده و مقرر کرد:

«عبارت «و ادامه تصدی آن‌ها» بعد از عبارت «موضوع این قانون» در سطر سوم ماده (2) اضافه می گردد».

بنابراین مصوبه بار دیگر راهی شورای نگهبان شد. شورا نیز با ذکر نظر ذیل مصوبه را مجدداً مغایر دانست:

«علاوه بر اینکه اشکالات سابق این شورا در بندهای مختلف اعلامی رفع نگردیده و کماکان باقی است، در خصوص این مورد نیز علی‌رغم رفع ابهام به عمل آمده همان اشکال جاری و اشکالات سابق نیز مرتفع نگردیده است»

بار دیگر مجلس در مورخ 1391/2/17 مجدداً بر مصوبه خود اصرار کرد که این بار مورد قبول مجمع واقع شده و آن نهاد با  ارجاع به متن نامه‌ای مبنی بر «حرکت در چارچوب مرقومه ای از مقام رهبری» اقدام به اصلاحاتی در مصوبه مجلس نمود که حتی از مواضع اختلافی مجلس و شورای نگهبان نیز فراتر می‌رفت و از این رو مصوبه با تغییراتی قابل توجه بالاخره پس از حدود سه سال بررسی، در مورخ 1394/8/9 و در قالب شش ماده ، بیست و نه بند و سه تبصره به تصویب مجمع رسید و به این قرار قانون «رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» به قانون رسمی کشور تبدیل شد.

4.  ارزیابی آسیب‌شناسانه قانون و آیین‌نامه اجرایی آن

این بخش به ارزیابی نقادانه مفاد قانون و آیین‌نامه اجرایی آن اختصاص دارد. در اینجا کوشش می‌شود که مواد این دو سند را در ذیل دسته‌بندی‌های موضوعی مختلف مورد مداقه قرار دهیم.

4-1. گستره مصداقی مکلفین و یا مقامات مشمول سیستم اعلام دارایی

مکلفین یا مشمولین این قانون شامل مقامات و اعضای خانواده ایشان است. اعضای خانواده را بند«د» ماده (1) آیین‌نامه چنین تعریف کرده است:

«اعضای خانواده برای مقامات موضوع ماده (1) قانون عبارت است از خود، همسر، و فرزندان و برای مقامات موضوع ماده (3) قانون عبارت است از خود، همسر و فرزندان تحت تکفل».

بنابراین مشمولین قانون را می‌توان به دو دسته کلی تقسیم کرد؛ دسته اول در واقع همان مشمولین اصل (142) قانون اساسی‌اند که در ماده (1) قانون آمده است. گفتنی است مقامات مصرح در اصل (142) قانون اساسی عبارت است از چهار گروه؛ رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران به همراه همسر و فرزندانشان.

دسته دوم نیز مربوط به سایر مقاماتی است که در ماده (3) قانون احصاء و به همراه قائم مقام-اگر قائم مقام داشته باشند-، همسر و فرزندان‌شان مورد توجه قرار گرفته اند. البته فرزندان این مقامات برخلاف دسته اول محدود به فرزندان تحت تکفل شده است.

فرزندان تحت تکفل به موجب بند «ح» ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون عبارت است از:

«دخترانی که ازدواج نکرده و شاغل نباشند و پسرانی که سن آنها کمتر از 25 سال بوده، مگر اینکه ازدواج کرده یا شاغل باشند.»

باتوجه به آنچه ذکر شد به نظر می‌رسد که دایره شمول قانون از جامعیت قابل قبولی برخوردار است و آنچنان که از 24 بند ماده (3) قانون برمی‌آید اغلب مسئولین سطوح بالای لشکری و کشوری را دربرگرفته است.  اما آنچه آن را بی‌اثر می‌کند عبارت «فرزندان تحت تکفل» است. البته خوشبختانه این مشکل در مقامات موضوع ماده (1) که به تبع اصل (142) قانون اساسی انشاء شده است وجود ندارد لکن در دیگر مقامات-مقامات موضوع ماده (3) - محل انتقاد است. زیرا فرزندان از جمله افراد قابل اعتماد مسئولین بوده و همواره قویاً ظن آن می‌رود که ایشان طرف انتقال اموال و دارایی مقامات جهت فرار از رسیدگی‌های قضایی باشند. در این میان تعریف آیین‌نامه از فرزندان تحت تکفل خالی از ایراد است چرا که به هرحال فرزند تحت تکفل عرفاً چیزی غیر از آنچه در آیین­نامه آمده نیست. بلکه آنچه محل انتقاد است رویکرد قانون‌گذار در ماده (3) است که با عبارت «فرزندان تحت تکفل»  عملاً در پوشش اولین حلقه از خانواده مقامات نیز ناتوان ظاهر شده است و راه را بر اقدامات معطوف به فرار از قانون هموار کرده است. در خصوص همسر نیز بند «خ» ماده (1) آیین‌نامه چنین مقرر کرده است:

«همسر: اعم از همسر یا همسران دائم یا موقت».

ملاحظه دیگر در مورد فوت، طلاق، ازدواج و غیره است که در این خصوص نیز ماده (9) آیین‌نامه مجری است. به موجب این ماده چنانچه بعد از اعلام فهرست دارایی، تعداد اعضای خانواده افزایش، کاهش یا تغییر یابد، مقامات مسئول موظف‌اند نسبت به اعمال تغییرات و اعلام فهرست دارایی آنان در پایان دوره مسئولیت اقدام نمایند.دیگر خویشاوندان مقامات از قبیل پدر، مادر، برادر و خواهر محل توجه قانون‌گذار نبوده است.

در پایان این بخش دو نکته نیز در مورد حجم بالای تعداد مشمولین قابل ذکر است؛

نکته اول در مورد شناسایی این مشولین است که ماده (5) و تبصره آن به کمک قانون آمده و مقرر کرده:

«به منظور شناسایی سمت‌ها و افراد مشمول قانون، سازمان اداری و استخدامی کشور با هماهنگی عالی‌ترین مقام دستگاه اجرایی موظف است کلیه سمت‌های مشمول قانون و مشخصات مقامات مسئول را حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ تصویب آیین‌نامه به صورت فایل الکترونیکی در اختیار مرکز قرار دهد. تبصره: چنانچه پس از اعلام سمت‌های مذکور در ماده قبل هرگونه سمت جدید مشمول قانون ایجاد شود و یا هرگونه تغییری در تصدی این سمت‌ها صورت گیرد، سازمان فوق مکلف است مراتب را در اسرع وقت به قوه قضاییه اعلام کند.»

نکته دوم در خصوص انتقادی است که به حجم بالای تعداد مشمولین از منظر افزایش هزینه اجرا و به طور کلی سختی اجرای قانون می‌شود. در این مورد نیز باید گفت که نظر به پیشرفت‌های صورت گرفته در حوزه فناوری تعداد بالای مشمول در فرض مدیریت صحیح چندان موجد هزینه‌های بالا نمی‌شود و در مورد اجرای قانون به طور کلی هم باید بر این نکته تاکید کرد که مشمولین قوانین دیگر در اکثر موارد غالب جمعیت کشور بوده و با همین استدلالِ نادرست کلیه قوانین دارای ایراد می‌شوند- نظیر قوانین حوزه مالیاتی- تا چه رسد به این قانون که درصد اندکی از نه مردم بلکه مقامات را مشمول خود کرده است. فارغ از مطالب بالا حتی در فرض هزینه‌زا و صعوبت اجرای قانون نیز غلبه با اثرات مثبت مترتب بر اجرای آن است.

4-2. سنخ اطلاعات و یا اقلام اعلامی

سنخ اطلاعات و یا اقلام اعلامی همان صورت دارایی افراد مشمول است. این اقلام در ماده (4) قانون آمده و در ماده (12) آیین‌نامه نیز با بسط مختصری تکرار شده است. به موجب ماده (4) اقلام اعلامی به قرار ذیل است:

۱ ـ کلیه اموال غیرمنقول و حقوق دارای ارزش مالی ۲ ـ مطالبات و دیون ۳ ـ سرمایه گذاری و اوراق بهادار۴ ـ موجودی حسابهای مختلف در بانکها، مؤسسات مالی و اعتباری و نظایر آنها۵ ـ هرگونه منبع درآمدی مستمر.

ماده (12) آیین‌نامه، حقوق دارای ارزش مالی را امتیاز مالی، حق انتفاع، بهره برداری و نظایر آن دانسته و مطالبات و دیون را با عبارت «اعم از حال یا وعده­دار» تکمیل کرده است. همچنین در قسمتی دیگر اوراق بهادار را با مثال‌های از قبیل اوراق مشارکت و سهام اعم از بی‌نام یا بانام شرح داده است. در نهایت در قسمت موجودی حساب‌های مختلف نزد بانک‌ها، موسسات مالی و اعتباری؛ صندوق‌ها را نیز اضافه کرده و قرض الحسنه بودن این مراکز هم مورد توجه قرار گرفته است. همچنین است اطلاق این بند در جهت دولتی یا غیردولتی بودن این مراکز. صدر ماده (12) آیین‌نامه نیز به محل دارایی‌ها نیز توجه کرده و فهرست دارایی را اعم از اموالی دانسته است که در داخل یا خارج کشور وجود داشته باشند.

به نظر می‌رسد که اقلام اعلامی در قانون از جامعیت شایسته‌ای برخوردار است اگرچه هم قانون و هم آیین‌نامه درخصوص اموال منقول از صراحت کافی برخوردار نیستند. در حالی که اموال منقول اهمیت بالایی داشته خاصه در اجرای چنین قانونی که هدف‌اش رسیدگی به دارایی مقامات است. اگرچه مستفاد از عبارت «حقوق دارای ارزش مالی» در ماده (4) اموال منقول نیز در شمار اقلام اعلامی این قانون است لکن متاسفانه برابر با بررسی‌های صورت گرفته، آن تفسیری در نزد مقامات مجری قانون غالب است که اموال منقول را خارج از حیطه اقلام اعلامی می‌دانند. نکته دیگر در مورد اموالی است که به اقتضای جایگاه و مسئولیت شغلی مقامات در اختیار ایشان قرار گرفته است. تبصره ماده (4) قانون در زمینه اشعار می‌دارد:

«تبصره ـ کلیه اموال و دارایی‌های در تصرف افراد مشمول قانون که به اقتضای جایگاه و مسئولیت شغلی در اختیار آنها قرار داشته و صرفاً در مصارف سازمانی و شغلی (غیرشخصی) قابل بهره برداری می‌باشند، مشمول مراتب تعیین شده در این قانون نمی‌باشد.»

4-3. معیار بررسی دارایی مقامات

 قانون و آیین‌نامه در خصوص مشمولین ماده (1) یا همان اصل (142) قانون اساسی متاثر از متن همین اصل، عبارتِ «از جهت بررسی عدم افزایش من غیر حق» را بکار برده است. این معیار هم در ماده (1) قانون و هم در ماده (17) آیین‌نامه که مربوط به بررسی وضعیت مشمولین ماده(1) توسط هیئت بررسی است مورد استفاده قرار گرفته است.

اصطلاح «برخلاف حق» مصرح در اصل (142) ق.ا. عبارت عامی است که شامل برخلاف قانون و غیر آن می‌شود. بر همین اساس دارایی‌ها و اموالی که ممکن است مطابق ظواهر قانون اما به واسطه سوء استفاده از خلاهای قانونی برخلاف حق افزایش یافته باشد را نیز می­توان مشمول افزایش برخلاف حق دانست^.

این معیار بیش از آنکه معیاری عینی باشد ذهنی بوده و بلاتکلیف است از این‌رو در مقام عمل و اجرا خصوصاً در موضوعات کیفری ایجاد مفسده می‌کند.

 مطابق ماده (2) قانون نحوه اجرای اصل (49) ق.ا.:

«دارایی اشخاص حقیقی و حقوقی، محکوم به مشروعیت و از تعرض مصون است مگر در مواردی که خلاف آن ثابت شود.»

 بنابراین نامشروع بودن اموال و دارایی مقامات باید ثابت شود و برای اثبات نیز معیارهای روشنی لازم است و نمی‌توان به عبارات کلی بسنده کرد. اگرچه ناگفته نماند که این ابهام از جهاتی دیگر مفید می­نماید. باتوجه به امکانات و نفوذ مقامات و نیز پیچیدگی مفاسد آنها قضات مربوط باید تاحدودی بسط ید داشته و در سیطره اصل «قانونی بودن جرم و مجازات» مقید به خلاءها نشده و معطل ابهامات مفردات و عبارات قانونی نباشند. خلل و فرج‌هایی که ملجا مقامات مفسد است.

البته برای حل این مشکل رجوع به کنواسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد که ج.ا.ا. نیز به آن ملحق شده است کارساز است. کنواسیون مذکور در ماده (20) خود از این معیار استفاده کرده است:

«.... افزایش قابل ملاحظه در دارایی یک مقام دولتی به گونهای که وی منطقاً قادر به توجیه آن باتوجه به دریافتی قانونی خود نباشد...»

بنابراین همین تعریف، می‌تواند تاحدود زیادی عبارت «من غیرحق» را معنا کرده و راهنمای مراجع مربوط باشد.

اما در خصوص مقاماتی به غیر از مشمولین ماده (1) قانون و اصل (142) قانون اساسی یا در واقع همان مشمولین ماده (3) هیچ معیاری وجود ندارد و در قانون یا آیین‌نامه نیز هرجا که از معیار «برخلاف حق» استفاده شده بنا به قراین آن ماده یا عبارت مربوط به مشمولین ماده (1) بوده است. با این اوصاف ناچار باید همان معیار را در خصوص این دسته از مقامات نیز بکار برد اگرچه شایسته بود چنین ابهامی وجود نداشت.

4-4. آیین اعلام دارایی مقامات و مرجع دریافت اظهارات

4-4-1. مرجع دریافت اظهارات

در سراسر قانون و آیین‌نامه بیش از دو نوع مرجع دیده نمی‌شود. نخستین مرجع مربوط به مرجعی است که رهبری برای رسیدگی به اعلامیه رئیس قوه قضائیه از اموال خود تعیین می‌کند.

تبصره (1) ماده (3) قانون در این خصوص چنین مقرر کرده:

«رئیس قوه قضائیه موظف است دارایی خود، همسر و فرزندان تحت تکفل خود را قبل و بعد از خدمت به مرجعی که رهبری تعیین می‌کند اعلام نماید.»

مرجع دیگر رئیس قوه قضائیه است که به اموال کلیه مسئولین موضوع قانون رسیدگی می‌کند. البته رئیس قوه قضائیه این مهم را برابر با ماده (2) آیین‌نامه توسط «اداره کل ثبت دارایی مقامات مشمول» انجام می‌دهد. این اداره کل وفق همان ماده به منظور انجام وظایف موضوع قانون و آیین‌نامه آن با نظر رئیس قوه قضاییه در حوزه ریاست قوه قضاییه تشکیل می‌شود.

برابر با تحقیقات صورت گرفته؛ این اداره کل متضمن یک رئیس و یک قائم مقام و چهار اداره فرعی است که هریک از این ادارات از یک رئیس و تعدادی کارمند تشکیل شده است. گفتنی‌ست بیش از آنچه ذکر شد جزئیات زیادی از اداره کل موصوف در دست نیست و متاسفانه علی رغم نامه نگاری مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با آن اداره کل جهت ارسال اطلاعات بیشتر، پاسخی دریافت نشد.

شیوه تعامل مقامات با قوه قضایه و اداره کل فوق‌الذکر در خصوص اجرای قانون به دو صورت است. ابتدا این تعامل از طریق سامانه صورت می‌گیرد و در صورت عدم دسترسی به سامانه، مقامات باید مطابق آنچه آیین‌نامه از آن «به طریق مقتضی» یاد کرده است عمل کنند.

ماده (3) آیین‌نامه مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضاییه را موظف ساخته تا ظرف 2 ماه از تاریخ تصویب آیین‌نامه با همکاری اداره کل و با رعایت سازوکارهای امنیتی، حفظ محرمانگی و حریم خصوصی و همچنین صحت و تمامیت داده‌ها، سامانه‌ای را به نحوی راهاندازی کنند که مقامات مسئول پس از ثبت‌نام در سامانه ثنا بتوانند اطلاعات لازم را در فرم‌های مخصوصی که در این سامانه قرار دارد، ارائه نمایند.

در تبصره این ماده نیز آنچنان که گفته شد مقامات مسئول را موظف نموده تا در صورتی که به هر علتی دسترسی به سامانه فوق ندارند مراتب را به طریق مقتضی به اطلاع اداره کل رسانند و البته ارائه اطلاعات به سامانه به محض امکان دسترسی نیز مورد تاکید آیین‌نامه قرار گرفته است.

وفق ماده (4) آیین‌نامه مقامات مسئول فهرست دارایی اعضای خانواده خود را به شرح مندرج در ماده (12) اعلام می٬کنند. ماده (12) نیز همانطور که در بخش اقلام اعلامی ذکر شد مربوط به فهرستی از اموال و دارایی بوده و مقامات باید مطابق آن عمل کنند البته آنچه در آن بخش گفته نشد اینکه اگرچه ماده (12) آیین‌نامه تا حدودی ماده (4) قانون را شرح داده لکن افزون بر آن مواردی را نیز جهت سهولت شناسایی اقلام اعلامی ذکر کرده است به عنوان مثال مقرر نموده تا در خصوص اموال غیر منقول پلاک ثبتی یا هر شناسه دیگری مربوط به این اموال اعلام گردد و یا در خصوص موجودی حساب­ها نیز ذکر شماره حساب را لازم دانسته است.

4-4-2. آیین اعلام

قانون و آیین‌نامه در خصوص مشمولین ماده (1) و مشمولین ماده (3) تمایز قائل شده است. به این نحو که در خصوص گروه اول، ماده (6) آیین‌نامه مجری بوده و به موجب این ماده تنها مشمولان فعلی موظف شده‌‌اند تا اظهارنامه مشتمل بر دارایی اعضای خانواده را مطابق آیین‌نامه و حداکثر ظرف یک ماه پس از پایان دوره مسئولیت خود از طریق ثبت در سامانه به اداره کل اعلام کنند.

اما در خصوص مشمولان ماده (3) تفصیل بیشتری دیده می‌شود به این نحو که ابتدا ماده (7) آیین­نامه یک حکم کلی را بیان کرده است:

«مشمولان ماده (3) قانون باید فهرست دارایی اعضای خانواده را از زمان لازم‌الاجرا شدن قانون مطابق آیین ­نامه حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ راهاندازی سامانه اعلام کنند»

در واقع به موجب این ماده مسئولینی که قبل از اجرای قانون عهده‌دار مسئولیت شده­ و در حال حاضر مشمول هستند باید در ظرف یک ماه فهرست دارایی خود را اعلام کنند و بدیهی است که برابر با ماده (3) قانون در انتهای مسئولیت نیز ملزم به ارائه فهرست دارایی‌اند.

اما درباره آن دسته از مسئولینی که بعد از اجرای قانون عهده‌دار مسئولیت شده‌‌اند این امکان وجود دارد که ماده (3) به تمامی اعمال شود لذا در تبصره 1 ماده (7) آیین‌نامه مقرر نموده:

«مشمولان ماده (3) قانون که پس از لاجرم‌الاجرا شدن قانون عهده‌دار سمت‌های موضوع ماده فوق شده‌‌اند فهرست دارایی اعضای خانواده را از زمان شروع تصدی اعلام و رسید آن را از سامانه دریافت می‌کنند.»

ملاحظه می‌شود که در خصوص این مسئولین امکان ارائه فهرست زمان شروع تصدی وجود داشته و مورد توجه آیین‌نامه نیز بوده است. برخی مسئولین نیز پس از اجرای قانون عهده ­دار مسئولیت شده و قبل از تنظیم آیین‌نامه از سمت‌های خود فارغ شده‌‌اند در مورد این دسته از افراد نیز تبصره 2 این ماده قابل اعمال است:

«اشخاصی که بعد از اجرای قانون عهده‌دار سمت‌های مذکور شده و دوره مسئولیت آنها به اتمام رسیده باشد فهرست داریی اعضای خانواده را در بازه زمانی ابتدا و انتهای مسئولیت اعلام می­ کنند.»

نکته دیگر در باب موضوع حاضر حکم ماده (2) قانون است. این ماده مقرر کرده:

«به منظور افزایش اعتماد عمومی مردم به مسئولان جمهوری اسلامی ایران و ارتقای سلامت اداری از تاریخ لازم الاجراء شدن این قانون، یکی از شرایط تصدی سمتهای موضوع این قانون، تعهد به ارائه فهرست دارایی‌های خود، همسر و فرزندان تحت تکفل، در قالب خود اظهاری به قوه قضائیه است.»

پس مطابق این ماده چنین برداشت می‌شود که پس از اجرای قانون تمامی مشمولین قانون موظف به ارائه تعهد‌نامه فوق‌الذکر بوده و این مهم یکی از شروط تصدی سمتی است که آن مسئولین در شرف عهده‌دار شدن آن قرار دارند. تعهدی که بنا بوده است تا زمینه‌ساز اجرای مواد (6) و (7) گردد. در ماده (11) آیین‌نامه نیز مجدداً بر این تعهد تاکید شده و چنین تکلیف شده است:

«مقامات مسئول موظف‌اند بلافاصله پس از انتخاب و انتصاب، فرم تعهدنامه را تایید کنند. شروع به کار اشخاص فوق منوط به تایید تعهدنامه (موضوع ماده (2) قانون) است.»

در پایان این بخش شایان ذکر است که آیین‌نامه در ماده (10) خود نسبت به آن دسته از مسئولینی که همزمان عهده‌دار بیش از یک سمت‌اند نیز توجه کرده و مقرر نموده که این اشخاص باید به اعتبار هر سمت در شروع و پایان دوره مسئولیت نسبت به ارائه فهرست دارایی اعضای خانواده اقدام کنند.

4-5.  راستی‌آزمایی اظهارات و ضمانت اجراهای قانون

بررسی صحت اظهارات و تعبیه سازوکاری دقیق برای این مهم ااز جمله مواردی است که باید تاحد زیادی تقویت شده و مطمح نظر قرار گیرد با این همه اندک توجه معمول در این خصوص معطوف به مشمولان ماده (1) بوده و از توجه جدی به دیگر مشمولان غفلت شده است. بنابراین اجرای مفاد قانون در خصوص مشمولین ماده (3) با چالش عدم ضمانت اجرا مواجه بوده و همین امر مستمسک مجریان قانون است.

ماده (13) آیین‌نامه از هیئت بررسی سخن گفته که مرکب از سه نفر از قضات عالی رتبه منصوب از جانب رئیس قوه قضاییه جهت بررسی وضعیت دارایی مشمولان ماده (1) قانون تشکیل می‌شود. این هیئت مطابق ماده (14) آیین‌نامه پس از ارجاع رئیس قوه قضاییه با ملاحظه اسناد و مدارک دریافتی و یا اطلاعات حاصله، چنانچه در خصوص میزان دارایی اعلام شده و افزایش آن در طول دوره مسئولیت تشکیک نماید از افراد مشمول ماده (1) قانون خواهد خواست تا طرق تحصیل و نحوه افزایش دارایی را کتباً و ظرف مدت یک ماه اعلام نمایند.

این هیئت همچنین وفق ماده (15) آیین‌نامه می‌تواند در صورت لزوم از دستگاه اجرایی و بخش خصوصی نسبت به دارایی مشمولان ماده (1) قانون و افزایش و چگونگی تحصیل آن استعلام نماید.

همچنین به موجب قسمت اخیر ماده فوق مراجع مذکور نیز مکلف شده‌‌اند تا با هیئت همکاری کرده و در اسرع وقت به استعلامات آن پاسخ دهند.

ماده (16) نیز به مشمولان ماده (1) قانون اختصاص داشته و مقرر نموده:

«چنانچه مراجع قضایی در اثنای رسیدگی به پرونده‌ها و یا سازمان بازرسی کل کشور و دیگر واحدهای نظارتی در حین بازرسی، مواردی را مشاهده کنند که حاکی از افزایش برخلاف حق دارایی مشمولان ماده (1) قانون باشد، مکلف‌اند ضمن انجام وظایف قانونی، مراتب را به صورت مستقیم و محرمانه به اداره کل اعلام نمایند.»

ملاحظه می‌شود که همه این ترتیبات اگرچه مبهم و مجمل صرفاً به مشمولان ماده (1) اختصاص داشته و هیچ اشاره ای به مشمولان ماده (3) نشده است. همچنین مستفاد از ماده (14) آیین­ نامه به نظر می­رسد که شیوه مختار در بررسی اظهارات نیز به نحوی است که منوط به ارجاع رئیس قوه قضاییه است و در اینکه این ارجاع تابع چه عواملی است ابهامات زیادی وجود دارد.

در نهایت هیئت بررسی مطابق ماده (17) نتیجه نهایی رسیدگی خود را از طریق رئیس هیئت به رئیس قوه قضاییه گزارش می‌دهد. در ادامه این ماده نیز آمده است:

«...چنانچه به تشخیص رئیس قوه قضاییه دارایی افراد مشمول قانون برخلاف حق افزایش یافته باشد. ضمن اتخاذ تصمیم در خصوص دارایی افزایش یافته، در صورت ارتکاب تخلف یا توجه اتهام، مراتب را به مراجع صالح ارجاع می‌دهد تا مبنی بر تصمیم متخذه مورد رسیدگی قرار گیرد.»

این ماده نیز به دلیل قرینه لفظ «هیئت بررسی» منحصر به مشمولین ماده (1) است و علاوه بر ذکر بخشی از آیین رسیدگی به اظهارات و اعلامیه‌های مقامات از ضمانت اجرای جرایم ایشان نیز سخن گفته است.

شیوه و کیفیت رسیدگی به اعلامیه در قانون و آیین‌نامه دقیقا مشخص نیست و در اینکه همه اظهارات مورد بررسی قرار می‌گیرند یا بخشی از آنها تردید وجود دارد و حتی نحوه تعیین تکلیف اموال افزایش یافته برخلاف حق نیز مبهم است. همچنین مرجع صالح برای رسیدگی به پرونده‌های ارجاعی نیز معیین نشده است.

با این همه پس از اتمام این رسیدگی‌های البته مبهم، آیین‌نامه ماده (19) را برای ضمانت اجراهای مربوط اختصاص داده است. در این ماده آمده است:

«چنانچه مشمولان ماده (1) قانون در مهلت مقرر نسبت به ارائه فهرست دارایی‌های خود به اداره کل اقدام ننمایند و یا دارایی خود را کتمان یا ناقص ارائه نمایند، اداره کل موظف است مراتب را جهت تعقیب کیفری دادستان تهران اعلام نماید تا در اجرای ماده (115) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادیف اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اقدام قانونی به عمل آید»

گفتنی است به موجب ماده (115) قانون ششم کلیه مقامات موضوع اصل یکصد و چهل و دوم (۱۴۲) قانون اساسی موظفند اموال و دارایی خود را مطابق اصل مذکور به رئیس قوه قضاییه اعلام نمایند. عدم اعلام اموال یا کتمان آن یا گزارش ناقص آن، جرم و مستوجب مجازات تعزیری درجه شش (محرومیت از حقوق اجتماعی) می‌باشد.

هر آنچه در سطور بالا ذکر شد مربوط به مشمولان ماده (1) قانون بود اما در خصوص مشمولین ماده (3) قانون هیچ اشارهای به سازوکار رسیدگی و کیفیت راستی آزمایی اظهارات این افراد نشده است، تنها به ماده (20) آیین‌نامه اکتفا شده است که آن نیز مربوط به ضمانت اجرای عدم اقدام است.

به موجب ماده فوق؛ «در صورت عدم اقدام افراد مشمول ماده (3) قانون در ارائه اطلاعات مربوط، اداره کل از طریق دستگاه‌های مربوط موضوع را پیگیری خواهد کرد» این ماده در تبصره خود نسبت به بی­اثر بودن پیگیری اداره کل توجه داشته و به همین جهت در آن تبصره اضافه کرده است؛ « در صورتی که علیرغم پیگیری اداره کل، اشخاص مذکور به وظایف و تکالیف موضوع قانون و آیین‌نامه عمل نکنند، اداره کل موضوع را جهت اقدام مقتضی حسب مورد به مراجع ذیصلاح اعلام می‌کند.»

همانطور که ملاحظه می‌شود ابهام موجود در قانون در خصوص ضمانت اجرا به آیین‌نامه نیز تسری یافته و آن را مجبور به استفاده از چنین عبارات کلی و مبهمی ساخته است. پرواضح است در موضوعاتی که می توانست وصف کیفری  داشته باشد استفاده از عباراتی نظیر «اقدام مقتضی» یا «پیگیری» به هیچ وجه معقول نمی‌باشد اگرچه مجدداً تاکید می‌شود که این مشکل آیین‌نامه از قانون‌نویسی ناشایستی سرچشمه می‌گیرد که آیین‌نامه حاضر در پی آن نوشته شده است.

4-6. کیفیت شمول اصل افشاء عمومی بر اطلاعات اعلامی و جایگاه اصل شفافیت در قانون و آیین‌نامه

رویکرد قانونگذار در این بخش رویکرد اسرارگرایی و محرمانگی داده و اطلاعات اموال و دارایی مسئولین است و بر خلاف دیگر مواد این قانون، به یکباره سازوکارهای کیفری را در این قسمت ارائه کرده است. بعبارتی در این بخش، قانون نه تنها به هدف متن اولیه از قانون که شفاف‌سازی اموال و دارائی مسئولین و ارتقاء اعتماد عمومی بوده است، نزدیک نشده بلکه بالعکس، با ایجاد سازوکارهای تنبیهی، هرگونه شفافیت در این حوزه را به شدت تنبیهی در نظر گرفته است.

قانون در ماده (5) که مربوط به محرمانگی تمامی ابعاد نظام اعلام دارایی است دقت زیادی مبذول کرده و حتی برخلاف اصل موضوع- اعلام اموال- که بدون ضمانت اجرا رها شده است کیفرهای مشخصی را نیز برای نقض این ساختار تماماً محرمانه در نظر گرفته است. به موجب ماده (5):

«فهرست دارایی‌های افراد مشمول و نیز اسناد و اطلاعات مربوط به آن به جز در مواردی که در این قانون و آیین نامه ذیل آن تعیین شده است، محرمانه بوده و هر یک از مسئولان و کارکنان که حسب وظیفه مأمور تهیه، ثبت، ضبط و حفظ فهرست دارایی­های افراد مشمول یا اسناد و اطلاعات مرتبط با آن، موضوع این قانون باشند و یا برحسب وظیفه اسناد مذکور در اختیار آنان قرارگیرد، اگر عالماً عامداً مرتکب افشاء یا انتشار مندرجات این اسناد شوند و یا خارج از حدود وظایف اداری در اختیار دیگران قراردهند یا به هر نحوی دیگران را از مفاد آنها مطلع سازند، به یکی از مجازات‌های درجه شش مقرر در ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ محکوم خواهند شد. همین مجازات در مورد کسانی نیز مقرر است که با علم و اطلاع مبادرت به افشاء، چاپ و یا انتشار اطلاعات مزبور نموده و یا موجبات افشاء، چاپ یا انتشار آنها را فراهم نمایند. چنانچه افشای اطلاعات بر اثر عدم رعایت نظامات اداری غیرعمد باشد، مرتکب و یا مرتکبان به یکی از مجازات‌های از درجه هشت مقرر در ماده (۱۹) قانون فوق الذکر محکوم خواهند شد.»

همچنین آیین‌نامه در ماده (8) مجدداً مضمون این ماده را تکرار کرده و مقرر نموده که « فهرست دارایی مقامات مسئول و سمت‌ها و مشخصات افراد مشمول و اسناد و اطلاعات مربوط به آن که به قوه قضاییه ارائه می‌شود، محرمانه بوده و افشای آن ممنوع است. مقامات مسئول می­توانند شخصاً اطلاعات خود را افشا کنند.»

این درحالی است که با نگاه حداقلی، با ایجاد سازوکارهای حداقلی شفافیت در این عرصه می‌توان به هدف اصلی قانون نزدیک‌تر شد. بعبارتی با طراحی سازوکارهای و زیرساخت‌های شفافیت داوطلبانه به طور جد در این قانون، هم محرمانگی داده و اطلاعات مسئولین از دید این قانون حفظ می‌شد و هم مسئولینی که تمایل به افشای اموال و دارایی خود هستند می‌توانستند از طریق یک کانال رسمی، داده و اطلاعات اموال و دارایی خود را برای مردم اعلام کنند که در این صورت اعتماد مردم نسبت به اموال اعلامی، دقیق‌تر و عمیق‌تر می‌نمود. طبعا با نگاه حداکثری و مبتنی بر تجربیات کشورهای مختلف در این زمینه، شفافیت اموال و دارائی مسئولین با در نظر گرفتن استثنائات مورد نیاز، مطلوب‌ترین گزینه است.

در ماده (3) آیین‌نامه نیز که مربوط به راه‌اندازی سامانه است بر رعایت سازوکارهای امنیتی، حفظ محرمانگی و حریم خصوصی تاکید شده است. صدور جواز افشا اطلاعات شخصی توسط خود اشخاص که در انتهای ماده (8) آیین‌نامه ذکر شده است که بدلیلی عدم وجود سازوکارهای و زیرساخت‌های مورد نیاز در عمل نیز اثر قابل توجهی را در پی نداشته است.

5. جمع بندی و ارائه چارچوب‌های مطلوب

غور در وضعیت نظام اعلام دارایی کشور از منظر مطالعات تطبیقی و تجربیات به دست آمده از حوزه اجرا نشانگر کاستی‌های قابل توجهی در نظام رسیدگی به دارایی مقامات و مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران است که با وجود آنها قوانین و مقررات این حوزه کماکان ناکارآمد خواهند بود. در این بخش به پیشنهادهایی جهت رفع این کاستی‌ها و کارآمدسازی ارائه می‌شود.

1. ایجاد قواعد مربوط به اعلام دارایی در قانونی مادر

در این خصوص رویکرد واحدی در کشورهای مختلف جهان وجود ندارد اما غالب کشورها رویکرد قانون مادر و اصلی را اتخاذ کرده اند. البته معدودی از کشورها نیز تکالیف و احکام مرتبط با اعلام دارایی را در ضمن قوانین مالیاتی- مدیریت خدمات کشوری و دیگر قوانین حوزه حقوق اداری آورده اند.

 نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نیز اگرچه از الگوی «قانون خاص» تبعیت کرده است اما در دیگر قوانین نیز به شکل پراکنده ای می‌توان احکامی را یافت که بی­ارتباط با کنترل مقامات از سوء رفتار های  معطوف به کسب ثروت نباشد.

با این حال پیشنهاد می‌شود که کماکان الگوی «قانون خاص» رعایت شده و قانون موجود در حوزه اعلام اموال تقویت شود نه آنکه در دیگر قوانین هضم گردد اما این مهم چند ملاحظه دارد. تنظیم و تصویب یک قانون مادر نیازمند تنقیح قوانین موجود است. قانون اعلام دارایی باید در چارچوب کلی نظام حقوقی کشور جایگاه مشخص و معینی داشته باشد و نباید با دیگر قوانین نظیر قوانین کیفری یا مالیاتی در تعارض باشد.

2. گستره مصداقی مکلفین و مقامات مشمول سیستم اعلام دارایی­

آنچه در منابع بین‌المللی مورد تاکید قرار گرفته است اینکه هیچ نسبتی میان گستره بالای مشمول و مکلفین نظام اعلام دارایی و تحقق اهداف قانون از قبیل کنترل فساد و شفافیت و غیره وجود ندارد. پرواضح است که گستره مشمولین بسته به اقتضائات یک کشور می‌تواند متفاوت باشد.

در قانون فعلی تعداد زیادی از مسئولین، مشمول قانون شده‌‌اند و این ممکن است باتوجه به توضیحات فوق محل ایراد باشد اما آنچنان که پیشتر نیز گفته شد یکی از معیارها در ترسیم دایره شمول اقتضائات کشوری است که نظام اعلام دارایی برای آن طراحی شده است. با این ملاحظه گفتنی‌ست که وضعیت فعلی ایران می‌طلبد که شمار زیادی از مسئولین داخل در قانون مذکور بوده و اموال آنان پیوسته مورد بررسی قرار گیرد. البته ناگفته پیداست که این مهم نیاز به سازوکار اجرایی پیشرفته‌ای دارد که قانون­گذار باید آن را تمهید کند.

ذکر این نکته نیز ضرورت دارد که در نظام اعلام دارایی صرف موقعیت ممتاز مسئول ملاک نبوده بلکه دایره اختیارات و صلاحیت مقام دولتی است که او را مخاطب نظام اعلام دارایی می‌کند.ضمناً قید «تحت تکفل» در خصوص مشمولان قانون از جمله کاستی­های این قانون است که باید اصلاح گردد.

3. تقلیل مواعد زمانی

در قانون حاضر مواعد به ابتدا و انتهای دوران مسئولیت محدود شده است. در این خصوص پیشنهاد می­گردد که اعلام هرساله مدنظر قرار گیرد. به این نحو که در هرسال تاریخ مشخصی برای دریافت اعلامیه مقامات در نظر گرفته شود و ایشان ملزم گردند تا در آن تاریخ نسبت تکمیل کامل موارد درخواستی در فرم­های مخصوص مبادرت ورزند. گفتنی است مطالعات تطبیقی نیز موید این نکته است.

4. سنخ اطلاعات و اقلام اعلامی

در نظام اعلام دارایی کشورهای جهان خاصه  کشورهایی نظیر آمریکا، انگلیس، فرانسه و ژاپن  ؛ درآمد، مخارج، هدایا، اموال و دارایی مسئولین و بستگان آنان مورد توجه قرار گرفته است.

در نظام اعلام دارایی ایران اگرچه اقلام اعلامی یکی از نقاط قوت قانون بوده و از جامعیت خوبی برخوردار است اما متاسفانه به دلیل برخی ابهامات قانونی شبهات و ایراداتی را تولید کرده است که مجریان را به تکلف انداخته است از این دست می‌توان به اموال منقول اشاره کرد. چرا که در خصوص شمول قانون نسبت به این نوع از اموال اختلاف نظرهای زیادی وجود دارد.

5. کیفیت شمول اصل آشکارسازی عمومی اطلاعات بر اطلاعات اعلامی و حدود و قیود آن

یکی از وجوه متمایز نظام اعلام دارایی در کشورهای با نظام اعلام دارایی این است که آنان شفافیت عمومی و افشاء عمومی را در ضمن نظام اعلام دارایی مورد توجه قرار دادهاند. اگرچه در کشور ما هنجارهایی در این خصوص وجود دارد لکن ضرورت دارد تا در ارتباط با نظام اعلام دارایی مجدداً صورت بندی شوند.

 آنها اطلاعات اعلامی را در دسترس عمومی قرار دادهاند تا عموم مردم از کیفیت اجرای قانون باخبر باشند. البته بر این اصل استثنائاتی وارد شده است مثلا در خصوص مقامات امنیتی و اطلاعاتی، افشاء عمومی اعمال نمی­گردد. اما باید تاکید کرد این استثناء بوده و به شکل مضیقی تفسیر شده است نه آنکه با تعریف خاصی از مسئولیت­های حساس عملا اغلب مقامات را از دایره شمول خارج ساخته و استثناء را جایگزین اصل کند.

افشاء عمومی و شفافیت هم حق بر آگاهی مردم را فراهم می‌کند و هم حضور مردم، اجرای مطلوب قوانین حوزه اعلام دارایی را ممکن می‌سازد.

در نظام اعلام دارایی ایران رویکرد شفافیت محوری کمتری حاکم بوده و از تجربیات سایر ملل در خصوص اهمیت شفافیت در کنترل دارایی مقامات بهره نبرده است. از این روست که قانون اعلام دارایی در ایران بعد از گذشت سالها کماکان به شکل  رضایت بخشی توفیق اجرا نیافته است.

6. آیین جمع‌آوری اظهارنامه‌ها

به‌روز نگاه داشتن اطلاعات اعلامی مشمولین این قوانین به‌صورت الکترونیکی در موعد‌های خاص و دقیق خود، یکی از مهم‌ترین اصول آیین جمع‌آوری اظهار‌نامه‌های اموال مسئولین است. حساسیت زمانی و جمع‌آوری این اطلاعات در زمان مشخص، جهت اجرای این قوانین بسیار مهم است.

7. سازوکار راستی‌آزمایی و صحت‌سنجی اظهارنامه‌ها

هر سیستمی از نوع خاصی از راستی‌آزمایی بهره می‌برد. در‌واقع شیوه راستی‌آزمایی به منابع موجود، تعداد مشمولین قانون، میزان فساد ادراک شده و میزان اعتماد عمومی به مسئولین یک کشور ارتباط دارد. در حال حاضر هیچ‌نوع راستی‌آزمایی در‌خصوص مشمولین ماده (۳) این قانون انجام نمی‌گیرد و این اطلاعات صرفاً در سامانه‌ها ذخیره می‌شوند.

به‌طور‌کلی دو نوع راستی‌آزمایی وجود دارد. اولین نوع مربوط به راستی‌آزمایی نظام‌مند با معیارهای سخت‌گیرانه است دومین نوع نیز مبتنی‌بر رویکرد تصادفی است به این معنا که مجریان قانون به شیوه تصادفی اظهارنامه‌ها را مورد راستی‌آزمایی قرار می‌دهند.

در وضعیت فعلی ایران شیوه نظام‌مند با توجه به گستره شمول هزینه‌زا بوده و در شیوه تصادفی نیز بیم تخلف می‌رود لذا پیشنهاد می‌شود که راستی‌آزمایی همه اظهارنامه‌ها مد‌نظر باشد، اما نه صرفاً توسط نهادی خاص بلکه با کمک جامعه مدنی و رسانه‌های گروهی.

8. نوع و میزان ضمانت‌های اجرایی تعبیه ‌شده

شیوه رایج در ضمانت اجرا، عدم استقبال از ضمانت‌های اجرایی کیفری ا‌ست. اگر افشا عمومی در بطن نظام اعلام دارایی تعبیه شود تا حدود زیادی این نظام را از انواع ضمانت اجرا مستغنی خواهد ساخت. با‌این‌حال ضمانت‌های اجرایی رایج شامل برخی اقدامات اداری و انضباطی است.

پیشنهاد به قانونگذاران کشور این است که اولاً؛ در ضمانت اجرا، افشا عمومی و شفافیت و در پی آن فشار افکار عمومی را مدنظر قرار دهند ثانیاً؛ باتوجه به اقتضائات کشور حتماً ضمانت اجرای کیفری نیز درنظر گرفته شود اگرچه مطلوب آن است که توازن میان ضمانت اجرای کیفری، اداری و انضباطی ایجاد شود.

9. نهاد کنترل‌گر یا مجری قانون

در نظام اعلام دارایی کشورها از دو شیوه متمرکز و یا بخشی استفاده شده ‌است. در رویکرد دوم یا همان سیستم کنترل‌گر بخشی، نهادهای مختلف اقدام به خود‌پایشی می‌کنند. این نهادها به‌دلیل اشراف تخصصی بر موضوعات جاری در نهاد خود می‌توانند با دقت بیشتری اجرای قوانین مربوط را ممکن سازند.

اما در شیوه متمرکز در‌نهایت یک واحد خاص، کنترل نهایی اظهارنامه‌ها و به‌طور‌کلی اجرای قانون را عهده‌دار است. این نهاد متمرکز، عمدتاً در ساختارهای دمکراتیکی نظیر پارلمان حضور دارند و یا قالب شورایی دارند که عمده اعضای آن از افرادی تشکیل شده ‌است که از فرایندهای دمکراتیک سر برآورده‌اند. همچنین قوه ‌قضائیه نیز در این فرایند تکالیف عمومی خود را برعهده دارد.

به‌نظر می‌رسد آنچه در کشور ما مؤثر و مفید است شیوهای مرکب از هر دو سیستم با غلبه سیستم متمرکز است البته به شرطی که نهاد کنترل‌گر وضعیتی فراقوه ای با ریاست قوه‌ قضائیه داشته ‌باشد.