نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
اهمیت و جایگاه مشاغل عمومی در افزایش رضایت شهروندان، ارتقای اعتماد عمومی و درنهایت استحکام پایه های نظام حکمرانی، دولت ها را ملزم به اتخاذ رویکردهای مناسب در حوزه ورود به خدمت و استخدام می کند. در نظام جذب و تأمین منابع انسانی به عنوان یکی از زیرمجموعه های اصلی نظام مدیریت کارکنان؛ تدابیر و اقدامات سیستمی و اقتضایی لازم در چارچوب اسناد بالادستی و راهبردها و فناوری های انجام وظایف دولت به منظور برآورد منابع انسانی مورد نیاز و چگونگی تأمین نیازهای برآورده شده اتخاذ می شود. تدابیر و اقدامات جامعی که غالباً تحت عنوان قوانین و مقررات استخدامی تعریف می شوند. در گزارش حاضر با توجه به چالش های حوزه ورود به خدمت و استخدام در نظام اداری کشور، پس از تبیین مفهوم مبنایی سیستم خدمات کشوری و نیز ابعاد اصلی نظام های استخدام و ورود به خدمت در بخش عمومی، فصول ششم و هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری (۱۳۸۶) در قالب این ابعاد و مدل مبنایی مورد نقد و بررسی قرار می گیرد. در بخش انتهایی گزارش براساس مفروضات قانون مدیریت خدمات کشوری، احکامی در جهت اصلاح و بازطراحی فصول ششم و هفتم قانون مذکور ارائه شده است.
گزیده سیاستی
واکاوی نظامهای استخدامی در بخش دولتی مؤید آن است که تناسب و سازگاری نظریه های دولت، نظریه مدیریت عمومی و مدل خدمات کشوری شرط لازم و ابتدایی موردنیاز جهت تحقق نظام اداری صحیح است.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
یافتههای گزارش مؤید آن است که عواملی مانند عدم تجانس و تناسب نظریههای دولت، مدیریت عمومی و مدل خدمات کشوری، استفاده نادرست از بوروکراسی، عدم حاکمیت قانون و ضعف در نظارت علل اصلی ناکارآمدی نظام ورود به خدمت و استخدام در بخش دولتی هستند. با این حال در سطح فنی و حوزه خطمشیگذاری نیز برخی کاستیها در قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد.
با مبنا قرار دادن مفروضات قانون مدیریت خدمات کشوری، احکام پیشنهادی بهمنظور رفع نواقص قانونی حوزه ورود به خدمت و استخدام بهشرح ذیل ارائه شده است.
1.طراحی نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی و دولت
ماده (۴۱) پیشنهادی قانون مدیریت خدمات کشوری مکرر (1) - بهمنظور جلوگیری از اتلاف سرمایههای انسانی و ایجاد توازن و تناسب بین نیازمندیهای کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت منابع انسانی در سطح ملی، سازمان موظف است ظرف مدت ششماه آییننامه اجرایی نظام ملی برنامهریزی منابع انسانی را شامل فرایندهای پیشبینی احتیاجات بخشهای مختلف دولتی و غیردولتی کشور، چگونگی تأمین آن از طریق نهادهای آموزش و تربیت و توسعه منابع انسانی تدوین و به تصویب هیئت وزیران برساند.
تبصره «1» - سازمان مکلف است ظرف مدت ششماه پس از ابلاغ آییننامه اجرایی نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی؛ نسبت به تدوین و ابلاغ چارچوب نظام برنامهریزی منابع انسانی دستگاههای دولتی اقدام نماید. این چارچوب مشتمل بر راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولتی و سازوکارهای آیندهنگر و واقعگرایانه عرضه و تقاضای کمی و کیفی منابع انسانی میباشد. دستگاههای اجرایی موظفند ظرف مدت 6ماه نظام برنامهریزی منابع انسانی خود را براساس چارچوب مزبور تهیه و جهت تأیید به سازمان اعلام نمایند. سازمان مکلف است ظرف مدت سه ماه نظریه خود را مبنیبر تأیید یا اصلاح نظام مذکور به دستگاه ذیربط اعلام نماید. عدم ارائه اظهارنظر سازمان اداری و استخدامی کشور در موعد مقرر بهمنزله تأیید نظام برنامهریزی منابع انسانی دستگاه اجرایی خواهد بود.
تبصره «2» - سازمان مکلف است در خردادماه هر سال گزارش، تعداد پستهای مصوب، مازاد یا کمبود کمّی و کیفی منابع انسانی براساس ساختار سازمانی، ترکیب و توزیع بخشی و جغرافیایی منابع انسانی را در دو سطح استانی و ملی و دو گروه ستادی و واحدهای اجرایی به هیئت وزیران و مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.
2.ساماندهی انواع (گونههای) استخدام در دستگاههای اجرایی
ماده (۴۵)- استخدام در دستگاههای اجرایی به دو شکل است:
تبصره «۱» - دستگاههای اجرایی برای برخی مشاغل کارگری در واحدهایی که ملاحظات امنیتی اقتضا میکند میتوانند مستخدم رسمی و پیمانی استخدام کنند. فهرست این دستگاهها و واحدهای ذیربط به پیشنهاد وزارت اطلاعات به تصویب شورایعالی امنیت ملی میرسد.
تبصره «۲» - از زمان لازمالاجرا شدن این قانون، بهکارگیری افراد بهصورت قرار دارد، ساعتی و کار معین ممنوع و تبصره ماده (۳۲) نسخ میگردد. تخلف از مفاد این ماده جرم بوده و بالاترین مسئول ذیربط به مجازات مصرح در ماده (۵۷۶) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازاتهای بازدارنده مصوب 1375/۳/2 با اصلاحات و الحاقات بعدی) محکوم خواهد شد.
تبصره «۳» - از زمان لازمالاجرا شدن این قانون تأمین نیروی انسانی از طریق شرکتهای پیمانکاری برای انجام وظایف خدماتی و تخصصی ممنوع و ماده (۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری نسخ میگردد. مشاغل کارگری از طریق ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری بهطور مستقیم بهکارگیری خواهند شد.
3.بازطراحی فرایند استخدام در دستگاههای اجرایی
ماده (۴۱) پیشنهادی - از زمان لازمالاجرا شدن این قانون ماده(۴۴) نسخ میگردد. دستگاههای اجرایی مکلفند براساس نظام برنامهریزی منابع انسانی نیازمندیهای خود را حسب مورد به سازمان اعلام نمایند. سازمان پس از بررسی این نیازمندیها مجوزهای استخدامی دستگاههای متقاضی را تعیین و جهت نشر آگهی ابلاغ مینماید. فرایند استخدام شامل آزمون کتبی (عمومی و تخصصی)، مصاحبه و گزینش است.
4.شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی
ماده (42)- شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی عبارتند از:
الف) داشتن حداقل سن هجده (18) سال تمام و سن حداکثر چهل سال برای استخدام رسمی و برای متخصصین با مدرک تحصیلی دکتری چهل و پنج سال (در صورت انجام دوره خدمت ضرورت، مدتزمان آن به حداکثر سن استخدامی مردان افزوده میشود).
ب) داشتن تابعیت ایرانی.
ج) انجام خدمت دوره ضرورت یا معافیت دائم برای مردان.
د) عدم اعتیاد به دخانیات، الکل و مواد مخدر.
ﻫ) نداشتن سابقه محکومیت کیفری مؤثر موضوع ماده (25) قانون مجازات اسلامی.
و) دارا بودن مدرک تحصیلی دانشگاهی و یا مدارک همتراز (برای مشاغلی که مدارک همتراز در شرایط احراز آنها پیشبینی شده است).
ز) داشتن سلامت جسمانی و روانی و توانایی برای انجام کاری که استخدام میشوند.
ح) اعتقاد به دین مبین اسلام یا یکی از ادیان شناخته شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
ط) التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
تبصره «1» - بهکارگیری موقت و تعیین حقوق و مدت خدمت اتباع خارجی حسب قوانین و مقررات خاص خود انجام خواهد شد.
تبصره «2» - استخدام افراد در دستگاههای اجرایی در مشاغل تخصصی و کارشناسی و بالاتر منوط به احراز توانایی آنان در مهارتهای پایه و عمومی فناوری اطلاعات است. عناوین و محتوای مهارتهای مذکور توسط سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.
تبصره «3» - استخدام ایثارگران و خانوادههای آنان براساس قوانین مصوب مربوط به خود خواهد بود.
تبصره «4» - قوانین و مقررات گزینش به قوت خود باقی است.
تبصره «۵»- حکم این ماده نافی حکم مقرر در ماده (۱۵) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نمیباشد.
1.مقدمه
کیفیت کارکنان بخش دولتی نشانگر ظرفیت دولت در تحقق تعهدات و وظایف خویش است. ازاینرو موضوع مدیریت کارکنان دولت و بهعبارتی سیستم خدمات کشوری، بهعنوان یکی از مهمترین کارکردهای نظام حکمرانی محسوب میشود. در میان کارویژههای (وظایف) مدیریت کارکنان، تأمین و استخدام منابع انسانی از جایگاه ویژهای برخوردار است. زیرا درحقیقت منابع انسانی شایسته و توانمند رهاورد نظام ورود به خدمت و استخدام مناسب هستند.
چارچوب و ضوابط حوزه استخدام و تأمین منابع انسانی بهعنوان یکی از محوریترین موضوعات (فصول) قوانین و مقررات خدمات کشوری براساس زیستبوم و شرایط کشورهای مختلف متفاوت است. بااینحال در اکثریت کشورها برخی مفاهیم و ابعاد بهگونهای مشابه مورد تأیید و تأکید قرار گرفتهاند. ابعادی که در چارچوب مدل خدمات کشوری، راهبری و مدیریت نظام استخدامی را محقق میسازند.
در گزارش حاضر با توجه به چالشهای حوزه ورود به خدمت و استخدام در نظام اداری کشور، پس از تبیین مفهوم مبنایی سیستم خدمات کشوری و نیز ابعاد اصلی نظامهای استخدام و ورود به خدمت در بخش عمومی، فصول ششم و هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) در قالب این ابعاد مورد نقد و بررسی قرار میگیرد. پیش از نقد قانون مدیریت خدمات کشوری سعی شده است در هریک از محورهای چهارگانه سازوکارها و رویکردهای برخی کشورها تبیین شود. در انتخاب این مصادیق، تنوع رویکردها و در دسترس بودن اطلاعات مبنای عمل بوده است. در بخش انتهایی گزارش براساس مفروضات قانون مدیریت خدمات کشوری، احکامی در جهت اصلاح و بازطراحی فصول ششم و هفتم قانون مذکور ارائه شده است.
2.پیشینه پژوهش
2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط
کُردآبادی و همکاران (1397) در پژوهشی مدل نظام تأمین و تعدیل منابع انسانی را ارائه کردهاند. در این پژوهش سعی شده است با مطالعه و آسیب شناسی وضع موجود الگوی مناسب ارائه شود. در این مطالعه کیفی، 304 کد یا مفهوم اولیه در مصاحبهها در قالب 121 مفهوم و 36 مقوله فرعی سازماندهی شد. براساس طبقهبندیهای فرعی، 8 طبقه اصلی تحت عناوین برداشتهای ناصحیح و خطاهای ادراکی، برنامهریزی منابع انسانی در سازمانها، طراحی نظام تأمین و تعدیل منابع انسانی متمایز، نظام ارزشیابی معیوب، رابطهگرایی، ویژگیهای سازمانی، ویژگیهای فردی و تأمین و تعدیل منابع انسانی شایسته شکل گرفت که در قالب شرایط علّی، مقولهمحوری، عوامل زمینهای، عوامل مداخلهگر، راهبرد و پیامد تعریف شد.
ابراهیم شیخ (1393) در پژوهشی تحت عنوان مطالعه پیشینه و نحوه اجرا قانون خدمات کشوری (با تحلیل دیدگاههای ذینفعان و صاحبنظران و ارائه پیشنهادها و راهکارهای اصلاح قانون) به سفارش مرکز بررسی های استراتژیک ریاستجمهوری قانون مدیریت خدمات کشوری و لایحه پیشنهادی دولت بهمنظور اصلاح و دائمی کردن قانون مذکور را مورد ارزیابی قرار داده است. در این تحقیق کلیت قانون، فصول قانون و احکام به تفصیل مورد ارزیابی قرار گرفته است. ارائه احکام و ضوابط اصلاحی متناسب با آسیبشناسی صورت پذیرفته از وجوه مغفول این گزارش است.
ولی رستمی (1389) در پژوهشی به نقد و بررسی حقوقی ورود به خدمت و استخدام در قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخته است. در این تحقیق ضمن بررسی وجوه مثبت قانون مذکور نسبت به قانون استخدام کشوری، از ابهامها در موضوعاتی مانند تشریفات ورود به خدمت، تجویز رویکرد کار معین، پیشبینی بیمه بیکاری برای کارمندان دستگاههای اجرایی یاد شده است.
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (1401) در گزارشی به ارزیابی فصول ششم و هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری مبادرت کرده است. در این گزارش بهعلت ابهامها و کاستیهای این فصول، کلیه احکام ورود به خدمت و استخدام ارزیابی و سپس احکام اصلاحی ارائه شده است. با توجه به دامنه موضوعی گزارش، مبانی نظری احکام موجود و احکام پیشنهادی و نیز شواهد و تجارب سایر کشورها مغفول است.
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی(1399) در گزارشی تحت عنوان واکاوی ابعاد بهکارگیری نیروی انسانی در دستگاههای اجرایی موضوع تبصره ماده (۳۲) قانون مدیریت خدمات کشوری را مورد بررسی قرار داده است. در این گزارش با بهرهگیری از نظرات و دیدگاههای برخی خبرگان علمی و اجرایی و سایر روشهای تحلیلی حکم مذکور، ارزیابی و آسیبشناسی شده است. بهمنظور تحقق این هدف پس از واکاوی خردمایه نظری این رویکرد، نحوه استحاله مفاهیم و ویژگیهای اصلی آن تبیین شده است. سپس با رویکرد شناسایی نقاط آسیبزا و مؤثر در بروز چنین مشکلی در نظام اداری کشور، احکام پیشنهادی برای حل منطقی این مسئله و بازطراحی بخشی از سیاستها و برنامههای دولت در زمینه بهکارگیری منابع انسانی در بخش دولتی ارائه شده است. در این احکام ممنوعیت بهکارگیری افراد بهصورت قراردادی، تعیین تکلیف و ساماندهی کارکنان قراردادی شاغل در دستگاههای اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز تعیین ضوابطی جهت استفاده از خدمات شرکتهای پیمانکاری تأمین نیروی انسانی مورد توجه قرار گرفته است.
2-2. سوابق تقنین
اولین قانون استخدامی کشور در قالب پنج فصل و 76 ماده سال 1301 به تصویب رسید. این قانون یک نظام تعیین رتبه و میزان حقوق، رویههای اعطای ترفیع، ورود از طریق آزمونهای رقابتی، معیارهای انضباطی و طرح بازنشستگی را ایجاد کرد. با این حال با گسترش دیوانسالاری این قانون برای روبروشدن با چالشهای به وجود آمده در شرایط جدید ناموفق بود. عدم پیش بینی بازوی اجرایی مرکزی جهت پیگیری اصلاحات. مدیریت استخدامی سازمانهای دولتی در دست هر یک از وزارتخانهها و سازمانهای دولتی بود؛ بنابراین منافع بخشی، بهجای منافع ملی بر جریان رویدادها تأثیر میگذاشت. با توجه به ایرادات و کاستی های قانون مذکور، در سال 1345 قانون استخدام کشوری حاوی 11 فصل، 149 ماده و 108 تبصره به تصویب رسید. مهم ترین قواعد و ضوابط استخدامی این قانون به شرح ذیل می باشند:
آخرین قانون استخدامی دستگاه اجرایی، قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد. این قانون در سال 1386 در قالب 15 فصل، 128 ماده و 106 تبصره تصویب گردید. این قانون مشتمل بر دو بخش کلی(1) وظایف و راهبردهای انجام وظایف دولت و (2) مدیریت کارکنان می باشد. در فصول ششم و هفتم این قانون ضوابط و قواعد ورود به خدمت و استخدام در دستگاه های اجرایی پیش بینی شده است. مهم ترین ضوابط فصول مذکور به شرح ذیل است:
با توجه به هدف گزارش حاضر نقاط اهرمی فصول مذکور در بخش های آتی مورد بررسی دقیق قرار می گیرند.
3.سیستم خدمات کشوری
3-1. تعاریف و مدلها
دولتها غالباً بهعنوان نهاد خدمات اجتماعی در نظر گرفته میشوند. برخی نظریهپردازان نیز دولت را بهعنوان ایزد جامعه ستایش میکنند. برخی دیگر نیز از آن بهعنوان سازمانی لازم و هرچند ناکارآمد برای دستیابی به اهداف جامعه یاد میکنند. با وجود این تقریباً همگان متفقالقول هستند که دولت وسیلهای ضروری برای دستیابی به اهداف بشریت و وسیلهای برای کنترل بخش خصوصی است [1]. دولتها غالباً بهمنظور تأمین نیازهای جامعه از سه شیوه بهره میگیرند. بخشی از امور را خود انجام میدهند، قسمت دیگر را به بخش خصوصی واگذار یا از آنها خریداری میکنند. غالب روابط دولت و بخش خصوصی در این شیوه انعقاد قرارداد است. بخشی از نیازهای جامعه نیز میتواند با بهرهگیری از خدمات جامعه مدنی محقق شود. براساس این تقسیمبندی دولت برای انجام وظایف خویش و نیز نظارت و راهبری دو بخش دیگر نیازمند کارکنان و نظامات است که از آن تحت عنوان سیستم خدمات کشوری یاد میشود. سیستم خدمات کشوری مجموعهای از سیاستها، راهبردها و نظامات فنی و حقوقی است که مدیریت اثربخش کارکنان دولت را تضمین میکند. مفهوم، دامنه و مدل خدمات کشوری معلول مجموعه عواملی مانند نظریه مبنایی دولت و نظریه مدیریت عمومی است. حصول اطمینان از اجرای کارآمد سیاستها و خطمشیها، حرفهایگرایی، بیطرفی و شفافیت از اهداف اصلی سیستمهای خدمات کشوری است. درخصوص سیستمهای خدمات کشوری مدلها و سنخشناسیهای متفاوتی ارائه شده است که در میان آنها سیستم خدمات کشوری کارراهه محور – پستمحور پر استنادترین و کاربردیترین آنهاست. نکته مهم در اینخصوص آن است که هیچیک از این دو مدل بهشکل خالص وجود ندارند [2].
در دهههای اخیر در ادبیات مدیریت دولتی از مدل هیبریدی و تلفیقی جدید در خدمات کشوری یاد شده است. این مدل ترکیبی از مدلهای کارراهه محور و پست محور و برآمده از نظریات نئووبری است. در این مدل اصول مدیریت دولتی نوین با مدل وبری تطبیق داده شده است. در این مدل کنترل و سلسلهمراتب از الگوی بوروکراسی وبر و مشارکت شهروندان و سیستمهای ارزیابی عملکرد از نظریه مدیریت دولتی نوین اقتباس شده است. در این مدلها، تفویض اختیار نسبتاً زیاد و فردیسازی کمتر بوده و مسئولیت سیاستها و عملکرد مدیریت منابع انسانی به وزرای صف (وزارت خانه های وظیفه ای و تخصصی) واگذار شده است [3] [4].
براساس مطالب مطرحشده، واکاوی نظامهای استخدامی در بخش دولتی مؤید آن است که مطابق جدول ۱، تناسب و سازگاری نظریههای دولت، نظریه مدیریت عمومی و مدل خدمات کشوری شرط لازم و ابتدایی مورد نیاز جهت تحقق نظام اداری صحیح است.
جدول 1. واکاوی ارتباطات نظریات دولت، مدیریت عمومی و مدل خدمات کشوری
استعاره / نظریه دولت |
خاستگاه |
نظریه مدیریت عمومی |
نقاط محوری نظریه مدیریت عمومی |
مدل خدمات کشوری |
برخی ویژگیهای مدل خدمات کشوری |
||
تأکید بر |
سازوکارهای حکمرانی |
ارزش محوری |
|||||
ارگانیکی / لیبرال دموکراسی - دموکراسی نخبهگرا |
سیاسی |
اداره عمومی |
اجرای خطمشی |
سلسلهمراتبی |
اخلاق در بخش عمومی |
کارراهه محور |
- استخدام در ابتدای کارراهه - رویه استخدامی متمرکز - توسعه و آموزش - سیستم ارتقا - استخدام مادامالعمر - عدم ارتباط پرداخت با عملکرد - طرحهای ویژه بازنشستگی |
مکانیکی / نئولیبرال اقتصادی |
اقتصادی |
مدیریت دولتی نوین |
ورودی، خروجی خدمات |
بازار و قراردادهای کلاسیک یا نئوکلاسیک |
کارایی رقابت و بازار |
پست محور |
- استخدام برای همه مشاغل - رویه استخدامی غیرمتمرکز - سیستم توسعه و آموزش محدود - سیستم ارتقا پیشبینی نمیشود. - پرداخت مبتنیبر عملکرد - فاقد طرحهای بازنشستگی ویژه |
ماخذ: یافته های تحقیق
در نظریات دولت دو استعاره ارگانیکی (انداموار) و مکانیکی (ابزاری) برای تبیین و تشریح دولت استفاده میشود:
در نظریههای انداموار (ارگانیکی)، دولت بهمنزله یک ارگانیسم طبیعی رشد و توسعهیافته، هدف و غایت خاصی را دنبال میکند. دولت در این نظریه مهمترین وسیله تأمین امنیت و آزادی شهروندان است. در این نوع نگرش دولت بههیچوجه ابزار ساخته دست بشر نیست، بلکه موجودی زنده و انداموار مبتنیبر واقعیت، وحدت و همبستگی بین اجزای آن است که سیر تکاملی و طبیعی خود را دارد. در این گونه نظریات فرد جدای از دولت نیست، بلکه جزئی از آن است. در نظریههای ارگانیکی دولت فینفسه هدف است و بههیچوجه حاصل اراده انسانها و اعضای جامعه نیست. در این نظریات نقش دولت قایقرانی است بهعبارت دقیقتر تأمین تمامی نیازهای اجتماعی و اقتصادی شهروندان از گهواره تا گور برعهده دولت است. ازاینرو بر ساختار حداکثری و جامعگرایانه برای دولت تأکید میشود. نظریه اداره عمومی و نظریه مدیریت عمومی (بوروکراسی) متناسب با نظریههای دولت ارگانیک (بهویژه لیبرال دموکراسی و دموکراسی نخبهگرا) است. عناصر اصلی این نظریه بهشرح ذیل است:
الف) حاکمیت قانون،
ب) تمرکز بر اجرای قوانین و دستورالعملهای تعیین شده،
ج) نقش محوری بوروکراسی در خط مشی گذاری و اجرا،
د) تفکیک اداره از سیاست در سازمانهای دولتی،
ﻫ) بودجه بندی افزایشی،
و) هژمونی حرفهای در سیستم ارائه خدمات.
در نظریههای مکانیکی (ابزاری)، دولت محصول عمل ارادی انسان بوده و بهمنظور رسیدن به هدف خاصی ساخته شده است. بهعبارتی دولت نتیجه سیاسی و نهادی قراردادی اجتماعی است؛ که برای حفاظت از منافع افراد و یا دستیابی به اهداف معینی طراحی شده است. در گونهای از قرائت اقتصادی این نظریات (نظریه مکانیکی)، دولتها زاده فتوحات و استثمار بودهاند و وظیفه آنها یغماگری و استثمار بازار آزاد و مالکیت خصوصی است؛ دولت بهعنوان سازمان ابزار سیاسی و سیستمی یغماگر در یک قلمرو معین است؛ از این رو بر دولت حداقلی و محدود تأکید میگردد. نظریه مدیریت دولتی نوین، نظریه اداره امور عمومی متناسب با اینگونه نظریههاست. در نظریه مدیریت دولتی نوین بر برتری فنون مدیریتی بخش خصوصی بر اداره عمومی تأکید میشود. این نظریه بر این فرض استوار است که استفاده از اصول بخش خصوصی منجر به بهبود اثربخشی و کارایی خدمات میشود.
عناصر اصلی این نظریه بهشرح ذیل است:
الف) توجه ویژه به دروس آموخته شده از مدیریت بخش خصوصی،
ب) تمرکز بر رهبری کارآفرینی در سازمانهای خدمات عمومی،
ج) تأکید بر کنترل ورودی و خروجی و ارزیابی مدیریت عملکرد،
د) تفکیک خدمات عمومی به اساسیترین واحدها و تمرکز بر مدیریت هزینه آنها،
ﻫ) استفاده از بازار، رقابت و قرارداد برای تخصیص منابع و ارائه خدمات در خدمات عمومی.
مطالعات صورت گرفته مؤید ان است که تئوری دولت، مدیریت عمومی و مدل خدمات کشوری در غرب از روند تکاملی و سازگاری با هم برخوردار بودهاند. این درحالی است که چنین روابط و تجانس بنیادینی در نظام اداری کشور اساساً مورد توجه قرار نمیگیرد. براساس ساختار مشخصشده در جدول 1، نحوه تجانس و سازگاری نظریات دولت، مدیریت عمومی و مدل خدمات کشوری در ایران بهشرح ذیل است.
تقلید از راهحلهای کشورهای پیشرفته بدون توجه به مبانی فلسفی و نظری راهکارها و نیز تحمیل بار بیموقع (راهکارهایی جدید که توانایی انجام آن وجود ندارد) دو عامل اصلی چنین پارادوکسهایی هستند [25]. در چنین شرایطی اقدام بنیادین در جهت رفع چالشهای نظام اداری کشور تدوین نظریه بوروکراسی و مدیریت عمومی منطبق بر نظریه دولت اسلامی و ایرانی میباشد. رویکردی که باید در درازمدت در دستور کار نهادهای سیاستگذار قرار گیرد. علیهذا تا زمان تدوین نظریه مبنایی مدیریت عمومی باید اقداماتی در جهت بهبود و رفع کاستیهای قانون مدیریت خدمات کشوری صورت پذیرد.
3-2. سیستم خدمات کشوری در ایران
اولین قانون استخدام کشوری ایران در سال 1301 تصویب شد. هدف از تصویب این قانون ایجاد خدمات کشوری واحد بهمنظور ارتقا و بهبود توانمندیهای اداری دولت بود. این قانون یک نظام کارآموزی، تعیین رتبه و میزان حقوق، رویههای اعطای ترفیع، ورود از طریق آزمونهای رقابتی، معیارهای انضباطی و طرح بازنشستگی را ایجاد کرد. در سالهای بعد، وظایف و مسئولیتهای دولت افزایش چشمگیری پیدا کرد. این امر منجر به ایجاد و تأسیس سازمانهای بزرگ و پیچیدهای با وظایف و مشاغل متعدد و متنوع شد. درنتیجه، این قانون برای روبهرو شدن با چالشهای بهوجود آمده در شرایط جدید ناموفق بود و برای سازگار شدن با شرایط حرفههای نوظهور و گروههای تخصصی مانند قضات، معلمان، پزشکان و مهندسان تغییرات چندی در آن صورت گرفت. این مشاغل و برخی گروههای حرفهای دیگر بعداً از شمول قانون خارج شده و تابع شرایط خاص و متمایزی شد. علاوهبر این، قانون سال 1301 در ایجاد یک بازوی اجرایی مرکزی که بتواند اصلاحات را بهصورت مستمر پیگیری کند موفق نبود. تا چندین سال، مدیریت استخدامی سازمانهای دولتی در دست هریک از وزارتخانهها و سازمانهای دولتی بود؛ بنابراین منافع بخشی، بهجای منافع ملی بر جریان رویدادها تأثیر میگذاشت. علاوهبر این، از برخی مقررات سوءاستفاده میشد و وزارتخانهها و سازمانهای دولتی از مقررات تعبیر و تفسیر شخصی میکردند. قانون سال 1301، اگرچه نیت و هدف قابلتحسینی داشت؛ اما بخش زیادی از جامعیت و هدف خود را از دست داده بود [5].
در سال ۱۳۴۵ بهدنبال مطالعاتی که گروهی از کارشناسان با استفاده از نظرات مشاوران خارجی انجام دادند، قانون استخدام کشوری تدوین شد. در این قانون مباحث نوین مدیریت نظیر طبقهبندی مشاغل، تشکیلات و روشها، آموزش و تکالیف کارمندان مطرح شد و در آن زمان با اهدافی که مورد نظر بود تا حدود زیادی وضعیت کارمندان دولت را از منظر شرایط ورود به خدمت، مدرک تحصیلی، حقوق و مزایا، آموزش و مراحل مختلف استخدامی هماهنگ و برخی مشکلات موجود، مرتفع کرد. بهعلت تغییرات سریع در نظام اقتصادی و بهتبع آن در نظام اداری کشور، بهلحاظ گسترش سازمانهای مختلف خدماتی از طرق سرمایهگذاریهای داخلی و خارجی، این قانون از زمان تصویب در سال 1345 تا پایان سال 1353 در ششنوبت مورد اصلاح قرار گرفت [6].
در اواخر دهه 1980 و اوایل دهه 1990 تحولاتی در بخش امور دولتی کشورهای پیشرفته به وقوع پیوست. شکل دقیق سلسلهمراتبی و بوروکراتیک اداره امور دولتی که در طول سالهای قرن بیستم حالت مسلط را داشت، به مدیریت دولتی با قابلیت انعطاف و مبتنیبر بازار تبدیل شد. این تغییر و تبدیل نه یک تجدیدنظر ساده یا یک تغییر جزئی در شیوه مدیریت، بلکه تغییری همهجانبه در نقش مدیریت جامعه و رابطه بین دولت و شهروندان و بهتبع آن مبانی قانونی بود. در ایران با یک تأخیر زمانی، نهادها و سازمانهایی برای بهبود و تقویت نظام اداری ایجاد و برنامهها و قوانین لازم تدوین و به اجرا گذاشته شدند. در این بین قانون مدیریت خدمات کشوری بهعنوان جامعترین و با اهمیتترین سند قانونی مربوط به نظام اداری در سال 1386 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. قانونی که پس از 40 سال حاکمیت قانون استخدام کشوری (1345) برنامههای تحول در بوروکراسی را هدف قرارداد [7]. محتوای قانون مدیریت خدمات کشوری پیرامون دو موضوع کلی «نقش و اندازه دولت و شیوه ارائه کالا و خدمات عمومی توسط دولت» و «مناسبات دولت با کارکنان» تنظیم شده است. رویکردی که از منظر روشی مورد انتقاد برخی صاحبنظران این حوزه قرار گرفته است. به اعتقاد این دسته با توجه به تعریف و مبانی نظری سیستمهای خدمات کشوری، گنجاندن مباحث مرتبط با نقش و اندازه دولت و شیوههای ارائه کالا و خدمات عمومی در قانون مدیریت خدمات کشوری از منظر کارشناسی فاقد وجاهت است. در قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) تعریف امور حاکمیتی و تصدیگری در فصول اول و دوم - جایگاه و حدود وظایف و فعالیتهای دولت - مهمترین و جوهریترین مفهومی است که بر سایر فصول سایه انداخته و جهتگیری این قانون را تعیین کرده است [8].
با توجه به مباحث نظری مطرحشده درخصوص مدلهای سیستمهای خدمات کشوری و احکام قانون مدیریت خدمات کشوری (مواردی چون رویههای استخدام رسمی و مادامالعمر، تمرکز فرایند استخدام دستگاههای اجرایی و...) سیستم خدمات کشوری ایران از نوع کارراهه محور است. علیهذا در قانون مدیریت خدمات کشوری برخی احکام منطبق با ویژگیهای سیستمهای خدمات کشوری پست محور (از قبیل بند «الف» ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری) نیز پیشبینی شده است [9].
4.ورود به خدمت و استخدام در بخش دولتی
سیستمهای خدمات کشوری شامل مجموعهای از ترتیبات نهادی است که چگونگی مدیریت کارکنان بخش عمومی را مشخص میکند. واکاوی قوانین و مقررات خدمات کشوری / استخدامی مؤید آن است که براساس مدل مبنایی خدمات کشوری (کارراهه محور - پست محور) سیستمهای خدمات کشوری غالباً در حول 7 محور زیر تنظیم میشوند:
در قوانین و مقررات خدمات کشوری / استخدامی، ضوابط متعددی در جهت راهبری و مدیریت ورود به خدمت و استخدام مستخدمین کشوری در چارچوب تعیین شده در مدل خدمات کشوری پیشبینی میشود. با وجود این مهمترین ابعاد این فصول بهشرح زیر است.
4-1. شرایط عمومی استخدام در بخش دولتی (دستگاههای اجرایی)
شرایط عمومی ورود به خدمت بهمعنای شرایط و ویژگیهای جامع و مانعی است که داوطلبان استخدام در دستگاههای اجرایی در صورت دارا بودن آنها میتوانند درخواست اولیه خود مبنیبر جذب و استخدام را به دستگاههای اجرایی ارائه کنند. اینگونه معیارها در اکثریت کشورها بهعنوان شرط لازم برای ورود به خدمات کشوری پیشبینیشده است. برای مثال در اتحادیه اروپا شرایط عمومی استخدام و بهکارگیری در بخش عمومی بهشرح ذیل است:
در مواد (4 و 27) قانون مستخدمین کشوری جمهوری آذربایجان (2000) شرایط ذیل بهعنوان معیارهای ورود به بخش دولتی تعیین شده است.
مطابق جدول 2، در ماده (14) قانون استخدام کشوری (1345) و ماده (42) قانون مدیریت خدمات کشوری شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی تعیین شده است.
جدول 2: معیارهای عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی در قوانین استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری
ماده (۱۴)قانون استخدام کشوری |
ماده (۴۲) قانون مدیریت خدمات کشوری |
ماده (۱۴)– داوطلبان ورود به استخدام رسمی باید دارای شرایط ذیل باشند: الف – حداقل داشتن 18 سال تمام و نداشتن بیش از 40 سال تمام. تبصره – افرادی که مجدداً به استخدام رسمی پذیرفته میشوند مشمول محدودیت مربوط به حداکثر سن مذکور در بند «الف» این ماده نخواهند بود. |
ماده (۴۲)- شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی عبارتند از: د – عدم اعتیاد به دخانیات و مواد مخدر. |
در ماده (42) قانون مدیریت خدمات کشوری قانونگذار سعی کرده است با اصلاح ایرادهای وارده بر ماده (14) قانون استخدام کشوری، کمیت و کیفیت ضوابط شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی را ارتقا دهد. با وجود این بر ضوابط موجود نیز ایرادهایی بهشرح ذیل وارد است:
4-2. نظام برنامهریزی منابع انسانی
یکی از اصلیترین زیرسیستمهای مدیریت کارکنان دولت، نظام برنامهریزی منابع انسانی است. این نظام فرایندی پویاست که تضمینکننده آن است که تعداد مناسبی از افراد با مهارتهای مناسب در مکان و زمان مناسب برای تحقق اهداف کوتاهمدت و بلندمدت در سازمان وجود دارند [14]. نظام برنامهریزی منابع انسانی پیوندی عملیاتی و قابل رصد و ارزیابی مداوم بین راهبردهای سطوح بالا و اجرای اقدام محور برقرار میکند نظام برنامهریزی منابع انسانی بر توسعه اطلاعاتی متمرکز است که میتواند به سازمان کمک کند تا در کوتاهمدت براساس بستر خویش و با نگاه به اهداف بلندمدت تصمیمگیری کنند [15]. پیشبینی سازوکارهای برنامهریزی منابع انسانی در قالب قوانین، مقررات و یا دستورالعملهای اجرایی خدمات کشوری امری مشترک در بین اکثر کشورهاست. با وجود این شیوههای اجرایی آن در کشورهای مختلف متفاوت است.
در برخی کشورها نظام برنامهریزی منابع انسانی به وزارتخانهها و سازمانهای دولتی واگذار شده است. برای مثال در ایتالیا هر وزارتخانه و یا سازمان دولتی نیروی کار مورد نیاز خود را با حمایت و مشاوره سازمان مرکزی مدیریت منابع انسانی دولت تعیین میکند؛ مشروط به آنکه هزینههای نیروی کار با محدودیتهای بودجهای مطابقت داشته باشد. در کشورهایی مانند ترکیه، روسیه، اسپانیا و اتریش فرایندی ساختارمند در سطح دولت بدینمنظور تعبیه شده است. در برخی کشورها مانند ایرلند، اگرچه موضوعات برنامهریزی منابع انسانی تا حد بسیار زیادی به وزارتخانهها و سازمانها واگذار شده است، لکن این نظامها باید بر نیازهای خاص و صرفاً نوظهور متمرکز باشند. از منظر بازه زمانی برای پیشبینی نیازهای پرسنلی نیز رویکردهای متفاوتی مطرح است. برای مثال در مکزیک و شیلی این نظامات دورهای ۶ ساله را در برمیگیرد، درحالی که در کشور کره جنوبی برنامهریزی منابع انسانی توسط وزارتخانهها و سازمانهای مرکزی و هر 5 سال یکبار تدوین میشود [14].
واکاوی قوانین و مقررات نظام اداری کشور مؤید آن است که درخصوص موضوع برنامهریزی منابع انسانی دو رویکرد اصلی نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی و نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح دولت قابل تفکیک است. در نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی موضوع تطابق و تناسب خروجیهای نظام تربیت و آموزش با توزیع و نیازمندیهای کشور و بازار کار براساس روندهای فعلی و آتی، تهدیدات و فرصتها و... باید مورد توجه قرار گیرد. در رویکرد دوم، برنامهریزی در خصوص منابع انسانی مورد نیاز و موجود دستگاههای اجرایی در کانون توجه قرار میگیرد.
بررسی اسناد و شواهد موجود مؤید آن است که در دوران قبل از انقلاب درخصوص برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی و دولت عملاً اقدامی صورت نپذیرفته است. مضافاً در موضوع مدیریت کارکنان دولت و تعیین نیازهای استخدامی دستگاههای اجرایی نیز مبنای عمل رویکردها و موضوعاتی به غیر از استفاده از سازوکارهای پیشبینی عرضه و تقاضا و یا سایر روشهای متناسب با نظام برنامهریزی منابع انسانی بوده است. در این دوره (بهویژه از سالهای 1357- 1320) دولت بهمنظور جبران کاهش مشروعیت سیاسی، پاسخگویی به درخواست فزاینده ناشی از تغییرات اجتماعی و اقتصادی و... اقدام به استخدام طیف وسیعی از بیکاران در نظام اداری کرده است. برابر اطلاعات موجود بین سالهای 1320 تا 1350، جمعیت تا 90 درصد افزایش یافت، درحالی که تعداد کارکنان دولت بیش از 1500 درصد در همان دوره افزایش داشت. این درحالی است که براساس نتایج یک تحقیق در همین بازه زمانی ادارات دولتی در بخشهایی که نیاز به تخصص و مهارت برای اجرای طرحهای توسعهای بود، کارکنان کافی نداشتند و اکثریت استخدامها برای پستهای سطوح پایین صورت پذیرفته است [5].
پس از انقلاب موضوع پیشبینی و طراحی نظامات مرتبط با برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی در قالب تبصره « 36» قانون برنامه دوم توسعه (1373) مورد توجه قرار گرفت[16]. اقدامی مثبت که پیشبینی آن در قانونی با محدودیت زمانی ۵ ساله محل بحث است. ازاینرو با توجه به شرایط کنونی کشور از منظر عدم تناسب مدارک شغلی کارکنان با شغل و وظیفه محوله، نرخ بیکاری و عدم اشتغال بالای فارغالتحصیلان در برخی رشتههای تحصیلی، کمبود نیروهای متخصص و تحصیلکرده در برخی مشاغل و... بهنظر میرسد این سازوکار در مقام اجرا چندان مورد توجه قرار نگرفته است.
درخصوص نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح دولت، در قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) حکم و یا ضابطهای پیشبینی نشده است. بااینحال در دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی در دستگاههای اجرایی (مصوبه 172556/206 مورخ 1393/12/26 شورایعالی اداری) و نیز ماده (3) دستورالعمل برگزاری آزمون استخدامی دستگاههای اجرایی (بخشنامه شماره 24510 مورخ 1400/5/10 سازمان اداری و استخدامی کشور) دستگاههای اجرایی مکلف شدند حداکثر ظرف مدت چهار ماه سند برنامه نیروی انسانی خود را به تفکیک دو بخش ستادی و عملیاتی در افق زمانی ۳ ساله، با رعایت الزامات قانونی تدوین و برای تأیید به سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور ارائه کنند [17] و [18]. این درحالی است که با توجه به جایگاه محوری نظام برنامهریزی منابع انسانی در مدیریت کارکنان دولت، قاعدتاً همانند سایر نظامهای اصلی استخدامی (ورود به خدمت، استخدام، توسعه و آموزش، جبران خدمات و...) باید احکام و چارچوبهای اصلی آن با اتخاذ کلیه ملاحظات تقنین و نظارتی در قانون مدیریت خدمات کشوری پیشبینی و سپس سازوکارهای اجرایی آن به دولت محول میشد. نقیصهای که یکی از اشکالهای اصلی قانون مدیریت خدمات کشوری قلمداد میشود.
4-3. گونههای استخدام و بهکارگیری کارکنان در بخش دولتی (دستگاههای اجرایی)
گونههای استخدام کارکنان یکی از موضوعات محوری در قوانین خدمات کشوری است. تعیین شیوههای بهکارگیری مستخدمین کشوری رابطه مستقیم با نقش دولت، راهبردها و فناوریهای انجام وظایف و مدل سیستم خدمات کشوری دارد. در کشورهای مختلف شیوههای متفاوتی در جهت استخدام و بهکارگیری مستخدمین کشوری پیشبینی شده است که در ادامه پس از بررسی چهار مورد از آنها گونههای استخدامی در قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) تشریح میشود.
الف) فرانسه
در فرانسه بهاستثنای قضات و کارکنان ارتش که مشمول مقررات خاص خود هستند، حدود پنج میلیون و ششصد و شصت هزار نفر بهصورت قراردادی و یا مستخدم دائمی در خدمات کشوری مشغول به انجاموظیفه میباشند. خدمات کشوری در فرانسه شامل سه شاخه خدمات کشوری دولت مرکزی، خدمات کشوری دولت محلی و خدمات کشوری بیمارستانی است. خدمات کشوری در فرانسه دارای 4 قانون عمومی بهشرح ذیل است:
اگرچه مدل خدمات کشوری فرانسه مبتنیبر کارراهه است، لکن استخدام کارکنان قراردادی در سالیان اخیر افزایش چشمگیری یافته است؛ بهطوری که در سال 2019 از هر 5 شغل سطوح مختلف خدمات کشوری فرانسه یک شغل به کارکنان قراردادی اختصاصیافته است [19].
عامل اصلی تمایز بین مستخدمین دائمی و کارکنان قراردادی آن است که مستخدمین دائمی برای مسیر (کارراهه) شغلی مشخصی استخدام میشوند. درحالی که کارکنان قراردادی برای موقعیت و یا پروژهای خاص به کار گرفته میشوند. این تمایز منجر به این اصل میشود که صرفاً در مشاغل دائمی دولتی از مستخدمین دائمی استفاده شود. براساس این اصل، مستخدمین کشوری از طریق آزمون رقابتی استخدام میشوند. در سال 2012 با توجه به تعهد فرانسه به اتحادیه اروپا در خصوص انعقاد قرارداد دائم با کارکنان قراردادی که بیش از ششسال در ادارات و شرکتهای دولتی مشغول بهکار بودهاند. قانونی تحت عنوان سوادت (نام وزیر تهیهکننده پیشنویس قانون) تصویب و اجرایی شد. براساس این قانون آزمونهای رقابتی ویژهای جهت مشمولین این قانون پیشبینی و در چندین سال برگزار شد. این قانون عملاً دسته سومی از کارکنان تحت عنوان کارکنان قرارداد دائم را در خدمات کشوری فرانسه بهوجود آورده است [20].
ب) کمیسیون اروپا
در سطح کمیسیون اروپا شیوههای مختلفی جهت بهکارگیری مستخدمین مورد استفاده قرار میگیرد که میتوان آنها را در 5 دسته اصلی تقسیمبندی کرد:
1.مقامات دائمی: این گروه از افراد دارای قراردادهای دائمی هستند. در این دسته سه گروه از افراد قرار میگیرند که از منظر ماهیت کار متفاوت از یکدیگرند.
2.کارکنان قراردادی: امکان کار در مؤسسات و سازمانهای اتحادیه اروپا براساس قرارداد مدت معین وجود دارد. اینگونه از مستخدمین برای کارهای خدماتی و پشتیبانی یدی و اداری و یا برای ارائه خدماتی در حوزههای تخصصی که مقامات دائمی فاقد مهارت در آن زمینه هستند بهکار گرفته میشوند. با افراد واجدالشرایط با توجه به نوع شغل قراردادهایی منعقد خواهد شد. قراردادهای ابتدایی 6 الی 12ماهه خواهد بود. در برخی از این مؤسسات این نوع قراردادها میتوانند برای مدت نامحدود تمدید شوند.
3.کارکنان موقت: کارکنان موقت برای پستهای موقت در یک حوزه بسیار تخصصی مانند تحقیقات علمی بهکار گرفته میشوند.
4.کارآموزان: هر ساله حدود 1200 جوان فرصت افزایش مهارتهای حرفهای، توسعه ویژگیهای شخصیتی و ارتقای دانش از طریق برنامههای کارآموزی اتحادیه اروپا را دارند. پارلمان اروپا، کمیسیون، خدمات اقدام خارجی، دیوان دادگستری، دیوان محاسبات، کمیته اقتصادی و اجتماعی، کمیته مناطق و بازرس اروپایی دورههای کارآموزی را برای فارغالتحصیلان جوان دانشگاهی در بازههای 3 الی 5 ماه سازماندهی میکنند. با توجه به اینکه کارآموزان اولین مقطع دانشگاهی خود را باید به پایان رسانده باشند کارهایی معادل وظایف مدیران پایینترین سطوح به آنها محول خواهد شد. برای دورههای کارورزی در منطقه یورو به کارورزان معمولاً 1000 یورو در ماه پرداخت میشود.
5.کارشناسان ملی اعزام شده به کمیسیون اروپا: این افراد مستخدمین کشوری کشورهای عضو هستند که بهصورت مأمور و موقت در یکی از مؤسسات اتحادیه اروپا کار میکنند [11].
ج) عمان
مطابق ماده (۴) قانون خدمات کشوری عمان (2007) براساس دستهبندی مشاغل، مستخدمین کشوری به دو گروه دائم و موقت تقسیم میشوند. مشاغل دائمی به گروههای کیفی متفاوتی تقسیم شدهاند که از نظر انتصاب، ارتقا و انتقال متفاوت خواهند بود. مشاغل موقت کارهایی هستند که اشتغال در آنها برای مدت یا فصل خاصی امکانپذیر است. با اتمام آن دوره، اشتغال فرد پایان خواهد یافت. مشاغل موقت براساس الزامات و شرایط مشخصشده و در چارچوب بودجه تخصیصی توسط رئیس واحد ایجاد و یا لغو خواهد شد. قوانین و رویههای مشاغل دائمی متفاوت از مشاغل موقت است. ازاینرو احکام و ضوابط مستخدمین موقت به مقررات و رویهها محول شده است [21].
د) یونان
کارکنان بخش عمومی یونان به سه دسته اصلی تقسیم میشوند:
ﻫ) ایران
در قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) براساس تعاریف، راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولت (فصول اول و دوم قانون مدیریت خدمات کشوری) بهمنظور سامانبخشیدن به نحوه ارتباط کارمندان با دولت و درنهایت ارتقای اثربخشی و کارایی نظام اداری کشور گونههای مختلف بهکارگیری و استخدام در دستگاههای اجرایی بهصورت پراکنده در مواد (۴۵)، (۱۲۴)، ماده (17) و تبصره ذیل ماده (۳۲) مشخصشده است [9].
با وجود این شواهد حاصل از اجرای بیش از یک دهه قانون مدیریت خدمات کشوری مؤید این مطلب است که بهنظر میرسد اشکال تعیین شده از اثربخشی مطلوب برخوردار نبودهاند. لازم به یادآوری است که علیرغم تصریح قانونگذار در ماده (۱۸) قانون مدیریت خدمات کشوری مبنیبر عدم رابطه استخدامی دولت و کارمندان بخشهای غیردولتی که تمام و یا قسمتی از وظایف و تصدی امور دولتی را عهدهدار میباشند، بهدلایل مختلف موضوع تبدیل وضعیت و یا انعقاد قرارداد مستقیم با اینگونه افراد در دستور کار مجلس و دولت قرار گرفته است؛ ازاینرو مشمولین ماده (۱۸) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز عملاً به بخشی از مشکلات مرتبط با امور استخدامی در دستگاههای اجرایی مبدل شدهاند.
دلایل اصلی ناکارآمدی قانون مذکور در حوزه استخدام و بهکارگیری کارکنان را میتوان بهشرح ذیل تبیین کرد:
هرچند تعدد شیوههای بهکارگیری و استخدام در قالب دو یا سه گونه اصلی امری مرسوم در اکثریت کشورهاست، اما ذکر این نکته ضروری بهنظر میرسد که تحقق موفقیتآمیز این رویکردها خود مستلزم تبیین و تعریف دقیق نقاط اشتراک و افتراق، حدود و ثغور و.. گونههای استخدامی است. امری که در قانون مدیریت خدمات کشوری توجه چندانی بدان مبذول نشده، رویکردی که یکی از دلایل افزایش آشفتگی در ساختار اداری کشور است. برای مثال با عنایت به مفاد بندهای «الف» و «ب» ماده (45)، الزاماً استخدام رسمی برای مشاغل حاکمیتی ثابت است، لکن الزاماً مشاغل حاکمیتی ثابت را مستخدمین رسمی اشغال نمیکنند. بهعبارت دیگر کارکنان حاضر در مشاغل ثابت حاکمیتی لزوماً مستخدم رسمی نبوده و امکان بهکارگیری مستخدمین پیمانی یا قراردادی مستقیم و غیرمستقیم نیز وجود دارد.
تجارب حاصل از اجرای قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری مؤید آن است که ارائه خدمات عمومی به شهروندان و جامعه بهعنوان وظیفه اصلی دولتها عموماً امری ثابت و دائمی تلقی میشود. ازاینرو در ساختارها و تشکیلات تفصیلی دستگاههای اجرایی پستهای سازمانی غالباً ثابت است و موقت بودن یک پست در ساختاری که دستگاههای اجرایی تهیه و به تصویب سازمان میرسانند، بهجز در موارد خاص با واقعیات مطابقت ندارد. بر این اساس واژگانی مانند پست موقت و پستهای سازمانی برای مدت معین بهعنوان اصطلاحاتی متناسب با بخش خصوصی و حوزه کسبوکار در بخش دولتی ناملموس و غالباً انتزاعی هستند که باید بازنگری شوند.
در قانون مدیریت خدمات کشوری برخلاف لایحه تقدیمی دولت و با تأکید و تصویب کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری، در کنار رویکردهای استخدام رسمی و پیمانی و کارگری گونهای جدید از بهکارگیری کارکنان تحت عنوان قرارداد کار معین طراحی شده که به استناد آن قانونگذار به دستگاههای اجرایی اجازه داده است که در شرایط خاص و با تأیید سازمان، تا دهدرصد پستهای سازمانی مصوب خود، افرادی را بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب بهصورت ساعتی و یا کار معین حداکثر برای مدت یک سال بهکار گیرند. از مقایسه معیارهای قرارداد کار معین و ساعتی با معیارهای تعیین نحوه استخدام و بهکارگیری (نوع وظایف و مدت بهکارگیری) دو رویکرد کلی در ابداع این نوع بهکارگیری قابلتصور است:
در رویکرد اول براساس مفاد تبصره ماده «32» بهنظر میرسد قرارداد کار معین و ساعتی شامل وظایف غیر اصلی و موقت است. شرایطی که براساس مفروضات و منطق حاکم بر قانون، چنین وظایفی را باید برونسپاری کرد. موضوعی که باید در ادامه مواد (17) و (18) قانون مدیریت خدمات کشوری و بحث «برونسپاری خدمت» تدابیر و سازوکارهای مورد نیاز آن طراحی میشد.
در رویکرد دوم میتوان قرارداد کار معین و ساعتی را بهمنظور انجام وظایف اصلی، اما موقت مفروض دانست که در اینصورت با توجه به پیشبینی استخدام پیمانی در بند «ب» ماده (45) قانون مدیریت خدمات کشوری برای چنین شرایطی، عملاً در نظر گرفتن رویکرد قرارداد کار معین در این حالت نیز فاقد توجیه منطقی است.
بر این اساس بهنظر میرسد رویکرد «قرارداد کار معین و ساعتی» ضمن مغایرت با اصول و مفروضات حاکم بر قانون و همپوشانی و تداخل با سایر رویکردهای استخدام و بهکارگیری منابع انسانی، از زمان تدوین ظرفیت بالقوهای در جهت ایجاد ابهامها و چالشهای جدید در نظام اداری دارا بوده است. ادعایی که تجارب ۱۵ ساله اجرای قانون نشانههایی بر صحت آن است.
همچنین از دیگر ایرادهای قانون مدیریت خدمات کشوری در بحث گونههای استخدام و بهکارگیری پراکندگی احکام مرتبط با این موضوع در فصول مختلف میباشد که ضروری است در قالب یک حکم واحد ارائه شوند.
4-4. فرایند استخدام در بخش دولتی (دستگاههای اجرایی)
با توجه به مدل خدمات کشوری و سطح پستها و مشاغل، کشورهای مختلف فرایندهای متفاوتی را بهمنظور استخدام (در سیستمهای پست محور انتصاب) شایستهترین افراد استفاده میکنند. نقطه اهرمی در اینخصوص مرجع برگزارکننده فرایند استخدامی است. در برخی کشورها (غالباً کشورهایی با مدل خدمات کشوری کارراهه محور) کلیه فرایندهای استخدامی بهصورت متمرکز و توسط وزارتخانه، سازمان و یا کمیتههای ملی اجرایی میشود. در گروهی دیگر از کشورها (خدمات کشوری پست محور) فرایندهای استخدامی بهصورت غیرمتمرکز توسط وزارتخانهها و یا سازمانهای متقاضی نیروی کار انجام میشود. در برخی کشورها این فرایند ممکن است به سازمانهای کارمندیابی و تأمین منابع انسانی واگذار شود. در سیستمهای متمرکز بهمنظور حصول اطمینان از برابری فرصتها، رعایت عدالت، شفافیت در فرایند استخدام و استخدام شایستهترین افراد و بهعبارتی تضمین حرفهایگرایی در بوروکراسی غالباً فرایندی جامع و طولانی پیشبینی میشود.
در استرالیا، هلند و ایسلند، فرایند استخدامی در بخش دولتی (شامل بررسی رزومه، فرایند مصاحبه و بررسی شایستگیها) غالباً توسط هیئتهای گزینش و یا شرکتهای استخدامی در چارچوب قوانین تعیین شده در سطح دولت مرکزی انجام میشود [23].
در کشور اندونزی در سال 2018 بزرگترین فراخوان استخدام در بخش دولتی صورت پذیرفت. در ابتدا براساس تصویبنامه شماره 2018/36 تعداد نیازهای استخدامی سازمانهای دولتی به تعداد 238015 تعیین شد. پس از اعلام عمومی تعداد 2572891 نفر برای استخدام داوطلب شدند. فرایند گزینش شامل سه مرحله بررسی صلاحیتهای اداری، بررسی شایستگیهای پایه و بررسی شایستگیهای حوزه کاری بهصورت آنلاین و توسط کمیته گزینش خدمات کشوری برگزار شد [24].
در فرانسه دو گونه اصلی مستخدمین دائمی و کارکنان قراردادی در سیستم خدمات کشوری پیشبینیشده است. عامل اصلی تمایز بین مستخدمین دائمی و کارکنان قراردادی آن است که مستخدمین دائمی برای مسیر (کارراهه) شغلی مشخصی استخدام میشوند. درحالی که کارکنان قراردادی برای موقعیت و یا پروژهای خاص بهکار گرفته میشوند. این تمایز منجر به این اصل میشود که صرفاً در مشاغل دائمی دولتی از مستخدمین دائمی استفاده شود. براساس این اصل، مستخدمین کشوری از طریق آزمون رقابتی استخدام میشوند. فرایندی که برای تضمین دسترسی برابر به مشاغل عمومی طراحی شده است. بهجز پستهای حاکمیتی، کلیه افرادی که تابعیت یکی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا را دارند میتوانند در این آزمونها شرکت کنند. کارکنان قراردادی نیز از طریق فرایندهای استخدامی شفاف بهکار گرفته میشوند.
در خدمات کشوری فرانسه سه نوع آزمون بهشرح ذیل پیشبینیشده است. هر آزمون رقابتی خدمات کشوری براساس شغل موردنظر برای استخدام و نیز سطوح استخدامی دارای قوانین و شرایط خاص خود است.
در صورت قبولی در آزمون، فرد بهعنوان مستخدم آزمایشی پذیرفته میشود. این افراد قبل از تصدی اولین پست خود معمولاً یک دورههای 1 تا ۳ ساله در مدارس خدمات عمومی میگذرانند. در مدارس بهاصطلاح کاربردی آموزشهای اجباری مرتبط با کارویژههای مشاغل آتی مستخدمین جدیدالورود ارائه میشود [20] و [19].
در کمیسیون اروپا فرایندهای استخدامی به نوع قراردادها و روابط استخدامی بستگی دارد. برای مثال برای مقامات دائمی، افراد براساس رویه رقابتی باز استخدام میشوند. در اولین مرحله از متقاضیان آزمونهای روانسنجی و استعداد و توانایی تحصیلی رایانه محور گرفته میشود. در صورت پذیرفتهشدن و کسب امتیاز مشخصشده، فرد به کانونهای ارزیابی فراخوانده میشود تا شایستگی او در ابعاد ذیل مورد بررسی قرار گیرد.
جدول 3: ابعاد مدل شایستگی مقامات دائمی کمیسیون اروپا
· تجزیهوتحلیل و حل مسئله |
· یادگیری و توسعه |
· ارتباطات |
· اولویتبندی و سازماندهی |
· ارائه کیفیت و نتیجه مورد نظر |
· تابآوری |
· رهبری |
· کار با دیگران |
افرادی که توسط کانون تأیید میشوند در لیست ذخیره قرار میگیرند. مؤسسات کمیسیون اروپا مکلفند در صورت نیاز به کارکنان، از این لیست، نیروی مورد نیاز خود را تأمین کنند. هدف از این رقابت پُر کردن یک پست خاص نیست؛ بلکه ایجاد یک مخزن از افراد واجد صلاحیت است [11].
در ایران با توجه به مدل کارراهه محور خدمات کشوری، فرایند استخدام در دستگاههای اجرایی بهصورت متمرکز و با راهبری و مدیریت سازمان اداری و استخدامی کشور و در چارچوب مشخصشده در ماده (۴۴) قانون مدیریت خدمات کشوری صورت میپذیرد. سازوکارهای اجرایی استخدام در بخش دولتی نیز در دستورالعمل برگزاری آزمون استخدامی دستگاههای اجرایی (بخشنامه 24510 مورخ 1400/05/10 سازمان اداری و استخدامی کشور) مشخص شده است. بنابراین در اینخصوص آسیبهای ذیل محل بحث هستند.
علیرغم حاکمیت مدل کارراهه محور بر سیستم خدمات کشوری در ایران، در تبصره ماده (۳۲) قانون مدیریت خدمات کشوری مجوزی به دستگاههای اجرایی داده شده است که پس از تأیید سازمان تا ده درصد (10%) پستهای سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را بهصورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال بهکار گیرند. ضابطهای که میتواند بهعنوان مصداقی از بهکارگیری افراد در قالب سیستمهای غیرمتمرکز تلقی شود. علیهذا اینگونه از بهکارگیری از نظر مبانی نظری، شیوههای اجرایی و کارکردهای آن دارای ایرادهای عدیدهای است که قسمتهایی از آن در بخش پیشین تشریح شد. از منظر فرایند استخدامی با توجه به اختیار دستگاههای اجرایی در جذب افراد در قالب ساعتی و یا کار معین، سکوت قانونگذار درخصوص تعیین چارچوبهای اصلی بهکارگیری و نظارت بر جذب این افراد، نظارت ناکافی و ناکارآمد و... بهکارگیری افراد بهصورت ساعتی یا کار معین منجر به ورود برخی افراد فاقد صلاحیت به بدنه دولت شده است. در برخی موارد افرادی که براساس روابط و فشارهای سیاسی، قومیت و... بهکار گرفته شدهاند و در حال حاضر نیز با فشار بر نظام خطمشیگذاری کشور درصدد تبدیل وضعیت هستند.
5.نتیجهگیری
استخدام و بهکارگیری افراد شایسته جهت مشاغل مناسب یکی از مهمترین مسئولیتهای نظام حکمرانی است. وظیفهای خطیر که یکی از مهمترین الزامات و تمهیدات مورد نیاز تحقق اهداف و آرمانهای نظامهای سیاسی است. در ایران همچون سایر کشورها ضوابط و قواعدی در جهت تحقق عدالت و شایستگی در تأمین منابع انسانی مورد نیاز نظام اداری پیشبینیشده است. با وجود این شواهد فراوانی حکایت از عدم تحقق مطلوب این اهداف در نظام اداری دارد. هرچند بنابه اذعان اکثریت صاحبنظران و مسئولان امر در دستگاههای اجرایی و مراکز پژوهشی و دانشگاهی این کاستیها غالباً از استفاده نادرست از بوروکراسی، عدم حاکمیت قانون و ضعف نظارتی نشئت میگیرد، اما آسیبها و کاستیهای نظام خطمشیگذاری نیز نیازمند تدبیر عاجل است. بر این اساس در ادامه با مبنا قراردادن مفروضات قانون مدیریت خدمات کشوری درخصوص ابعاد چهارگانه نظام برنامهریزی منابع انسانی، گونههای استخدام و بهکارگیری کارکنان در بخش دولتی و فرایند استخدام در بخش دولتی، شرایط عمومی استخدام در بخش دولتی احکام ذیل پیشنهاد میشود.
الف) نظام برنامهریزی منابع انسانی
ماده (۴۱) پیشنهادی قانون مدیریت خدمات کشوری مکرر (1) - بهمنظور جلوگیری از اتلاف سرمایههای انسانی و ایجاد توازن و تناسب بین نیازمندیهای کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت منابع انسانی در سطح ملی، سازمان موظف است ظرف مدت ششماه آییننامه اجرایی نظام ملی برنامهریزی منابع انسانی را شامل فرایندهای پیشبینی احتیاجات بخشهای مختلف دولتی و غیردولتی کشور، چگونگی تأمین آن از طریق نهادهای آموزش و تربیت و توسعه منابع انسانی تدوین و به تصویب هیئت وزیران برساند.
تبصره «1» - سازمان مکلف است ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ آییننامه اجرایی نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی؛ نسبت به تدوین و ابلاغ چارچوب نظام برنامهریزی منابع انسانی دستگاههای دولتی اقدام نماید. این چارچوب مشتمل بر راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولتی و سازوکارهای آیندهنگر و واقعگرایانه عرضه و تقاضای کمّی و کیفی منابع انسانی میباشد. دستگاههای اجرایی موظفند ظرف مدت 6 ماه نظام برنامهریزی منابع انسانی خود را براساس چارچوب مزبور تهیه و جهت تأیید به سازمان اعلام نمایند. سازمان مکلف است ظرف مدت سه ماه نظریه خود را مبنیبر تأیید یا اصلاح نظام مذکور به دستگاه ذیربط اعلام نماید. عدم ارائه اظهارنظر سازمان اداری و استخدامی کشور در موعد مقرر بهمنزله تأیید نظام برنامهریزی منابع انسانی دستگاه اجرایی خواهد بود.
تبصره «2» - سازمان مکلف است در خردادماه هر سال گزارش، تعداد پستهای مصوب، مازاد یا کمبود کمّی و کیفی منابع انسانی براساس ساختار سازمانی، ترکیب و توزیع بخشی و جغرافیایی منابع انسانی را در دو سطح استانی و ملی و دو گروه ستادی و واحدهای اجرایی به هیئت وزیران و مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.
ب) گونههای استخدام و بهکارگیری کارکنان در بخش دولتی
ماده (۴۵)- استخدام در دستگاههای اجرایی به دو شکل است:
تبصره «۱» - دستگاههای اجرایی برای برخی مشاغل کارگری در واحدهایی که ملاحظات امنیتی اقتضا میکند میتوانند مستخدم رسمی و پیمانی استخدام کنند. فهرست این دستگاهها و واحدهای ذیربط به پیشنهاد وزارت اطلاعات به تصویب شورایعالی امنیت ملی میرسد.
تبصره «۲» - از زمان لازمالاجرا شدن این قانون، بهکارگیری افراد بهصورت قرار دارد، ساعتی و کار معین ممنوع و تبصره ماده (۳۲) نسخ میگردد. تخلف از مفاد این ماده جرم بوده و بالاترین مسئول ذیربط به مجازات مصرح در ماده (۵۷۶) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازاتهای بازدارنده مصوب 1375/۳/2 با اصلاحات و الحاقات بعدی) محکوم خواهد شد.
تبصره «۳» - از زمان لازمالاجرا شدن این قانون تأمین نیروی انسانی از طریق شرکتهای پیمانکاری برای انجام وظایف خدماتی و تخصصی ممنوع و ماده (۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری نسخ میگردد. مشاغل کارگری از طریق ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری بهطور مستقیم بهکارگیری خواهند شد.
ج) فرایند استخدام در بخش دولتی (دستگاههای اجرایی)
ماده (۴۱) پیشنهادی - از زمان لازمالاجرا شدن این قانون ماده(۴۴) نسخ میگردد. دستگاههای اجرایی مکلفاند براساس نظام برنامهریزی منابع انسانی نیازمندیهای خود را حسب مورد به سازمان اعلام نمایند. سازمان پس از بررسی این نیازمندیها مجوزهای استخدامی دستگاههای متقاضی را تعیین و جهت نشر آگهی ابلاغ مینماید. فرایند استخدام شامل آزمون کتبی (عمومی و تخصصی)، مصاحبه و گزینش است.
د) شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی
ماده (42)- شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی عبارتند از:
الف) داشتن حداقل سن هجده (18) سال تمام و سن حداکثر چهل سال برای استخدام رسمی و برای متخصصین با مدرک تحصیلی دکتری چهل و پنج سال (در صورت انجام دوره خدمت ضرورت، مدتزمان آن به حداکثر سن استخدامی مردان افزوده میشود).
ب) داشتن تابعیت ایرانی.
ج) انجام خدمت دوره ضرورت یا معافیت دائم برای مردان.
د) عدم اعتیاد به دخانیات، الکل و مواد مخدر.
ﻫ) نداشتن سابقه محکومیت کیفری مؤثر موضوع ماده (25) قانون مجازات اسلامی.
و) دارا بودن مدرک تحصیلی دانشگاهی و یا مدارک همتراز (برای مشاغلی که مدارک همتراز در شرایط احراز آنها پیشبینی شده است).
ز) داشتن سلامت جسمانی و روانی و توانایی برای انجام کاری که استخدام میشوند.
ح) اعتقاد به دین مبین اسلام یا یکی از ادیان شناخته شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
ط) التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
تبصره «1» - بهکارگیری موقت و تعیین حقوق و مدت خدمت اتباع خارجی حسب قوانین و مقررات خاص خود انجام خواهد شد.
تبصره «2» - استخدام افراد در دستگاههای اجرایی در مشاغل تخصصی و کارشناسی و بالاتر منوط به احراز توانایی آنان در مهارتهای پایه و عمومی فناوری اطلاعات است. عناوین و محتوای مهارتهای مذکور توسط سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.
تبصره «3» - استخدام ایثارگران و خانوادههای آنان براساس قوانین مصوب مربوط به خود خواهد بود.
تبصره «4» - قوانین و مقررات گزینش به قوت خود باقی است.
تبصره «۵»- حکم این ماده نافی حکم مقرر در ماده (۱۵) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نمیباشد.