خلاصه مدیریتی

 بیان / شرح مسئله

با رخ دادن بلایای مختلف طبیعی و انسانی، نسبت به ابعاد و شدت متفاوت آنها، جوامع انسانی دچار آسیب و خسارت می‌شوند. مدیریت مطلوب در این شرایط مهم‌ترین امر است؛ زیرا در صورت مدیریت ناصحیح، آسیب‌ها استمرار یافته و شرایط زندگی بغرنج می‌شود. مدیریت بلایا دارای دو رکن است. در رکن اول، جایگاه و ارکان مدیریت بلایا مورد تأکید است. رکن دوم، برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات مدیریت بلایا را دربر می‌گیرد. هر دو رکن مذکور نقش بسیار مهمی در کیفیت مدیریت بلایا دارند. آشنایی با تجارب شکل گرفته در این زمینه در جهان، به شناخت دقیق مدیریت بلایا و ارکان دو بُعدی آن کمک شایانی خواهد کرد. بر این اساس، مطالعه تجربه کشور ژاپن در برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات مدیریت بلایا حائز اهمیت است. این کشور به‌دلیل تجربه بلایای مکرر طبیعی و کسب تجربه در چگونگی مدیریت آنها، به‌طور جدی در این زمینه به برنامه‌ریزی، تعیین مسئولیت‌ها، تدوین اقدامات کارآمد و اجرای آنها می‌پردازد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

جستجو و کنکاش در برنامه‌ها، اقدامات (ساختاری و غیرساختاری) و مسئولیت‌های مدیریت بلایا در ژاپن نشان ‌می‌دهد که ماهیت مدیریت بلایا در این کشور در عین دولتی بودن، محلی، مردمی، خصوصی، غیرانتفاعی و همچنین بین‌المللی است. مصادیق زیر ویژگی‌های برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات مدیریت بلایا در ژاپن را بیان می‌کنند:

- تدوین انواع برنامه‌ها در مدیریت بلایا در مقیاس‌های مختلف ملی و محلی که شامل برنامه پایه به‌عنوان مرجع تمامی برنامه‌های مدیریت بلایا، برنامه عملیاتی سازمان‌های دخیل در مدیریت بلایا در مقیاس محلی و ملی و در راستای صلاحیت‌ها و عملکردهای آنان، برنامه‌های محلی استانداری‌ها و شهرداری‌ها در هرکدام از مناطق دچار فاجعه یا مستعد فاجعه در راستای صلاحیت‌ها و نقش آنان در مدیریت بلایا، برنامه‌های اجتماعی مدیریت بلایا تهیه شده توسط شهروندان ژاپن است. درحقیقت برنامه‌های مدیریت بلایا، نقش‌ها و مسئولیت‌های هرکدام از بازیگران را در رابطه با اقدامات مختلف پیشگیرانه، واکنش اضطراری، نجات، فعالیت‌های بازیابی و بازسازی مشخص می‌کند.

- طراحی سیستم برنامه مدیریت و کاهش خطر از پایین به بالا (غیرمتمرکز) که از سطح اجتماع محلی آغاز شده سپس به شهرداری‌ها، استانداری‌ها و درنهایت به دولت (کابینه) ختم می‌شود و تمامی اقدامات ساختاری و غیرساختاری مراحل مختلف مدیریت بلایا بین این نهادها و سایر مسئولان مدیریت بلایا مانند وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های ملی و محلی تقسیم می‌شود.

- واگذاری مسئولیت‌های اصلی مدیریت بلایا به واحدهای محلی (استانداری‌ها و به‌ویژه شهرداری‌ها) در تمامی مراحل پیشگیری، پاسخ، بازیابی و بازسازی که در این حوزه دارای اقتدار، صلاحیت و اختیارات لازم هستند و نقش‌های اجرا و هماهنگ‌کنندگی اقدامات و مسئولیت‌ها را میان سازمان‌ها و نهاد‌های مختلف ملی و محلی برعهده دارند.

- تأکید بر رویکرد پیشگیرانه و مردم‌محور برای مدیریت خطر بلایا و کاربرد شیوه‌های چندمخاطره‌ای (تدوین برنامه برای انواع بلایا)، تخصصی، فراگیر، قابل‌دسترس در تدوین برنامه‌ها و اجرای اقدامات مدیریت بلایا، به‌طوری‌که مراحل پیشگیری و بازیابی بعد از فاجعه در تمامی برنامه‌ها (تشکیل ستاد بازیابی و هماهنگی با نهادهای ذی‌ربط) در اولویت قرار داده‌ می‌شود. مدیریت بلایا در ژاپن باور به سرمایه‌گذاری در پیشگیری دارد و بهترین انتخاب در مدیریت بلایا را آمادگی پیش از وقوع بلایا می‌داند.

- تعیین اقدامات (ساختاری و غیرساختاری) و شناسایی استراتژی‌های مؤثر قبل و بعد از هر فاجعه خاص و شایع در ژاپن مانند زلزله، سونامی، سیل، بارش برف و... .

- بازنگری مجدد برنامه‌ها، اقدامات و مسئولیت‌ها در سطوح ملی و محلی براساس درس‌های آموخته شده از بلایای داخل و خارج از کشور.

- طراحی استانداردها و معیارهایی برای ارزیابی فعالیت‌های مدیریت و کاهش انواع بلایا و شناخت نقاط ضعف و قوت فعالیت‌ها و کسب درس‌آموخته‌ها.

- برنامه‌ریزی و آمادگی حکومت مرکزی، حکومت‌های محلی و مردم ژاپن برای مقابله با حوادث احتمالی که براساس ویژگی‌های جغرافیایی ژاپن و تحلیل کارشناسان، احتمال وقوع بلایایی مانند زلزله‌های بزرگ‌مقیاس و سونامی در شهرها و کلان‌شهرها پیش‌بینی‌ شده‌اند و برنامه‌های پیشگیری، آمادگی و مقابله با آنها تدوین و اجرا شده ‌است. حتی قبل از وقوع بلایا، مکان و تأسیسات پایگاه مدیریت آنها در محل وقوع نیز مشخص‌ شده‌اند.

- ادغام و همکاری بخش‌های دولتی، خصوصی، سازمان‌های مردم‌نهاد، همچنین دانشگاه‌ها و مؤسسات علمی و پژوهشی و خلق فرصت‌هایی برای همکاری در مراحل مختلف مدیریت بلایا به‌ویژه مرحله پیش از بحران.

- تشکیل سازمان داوطلبانه فعال در بلایا به‌عنوان نهاد هماهنگ‌کننده بازیگران غیرانتفاعی و داوطلبان و اثرگذاری فعالیت‌های داوطلبانه در مدیریت بلایا در این کشور.

- توجه انواع کسب‌وکارهای دولتی و خصوصی به خطر بلایا و اتخاذ ترتیباتی در شیوه‌های مدیریتی جهت تداوم فعالیت‌ها و خدمات خود در مواقع بروز بلایا یا احتمال وقوع آنها با هدف همکاری در اجرای استراتژی‌های کاهش بلایا.

- اهمیت قائل شدن به پژوهش‌های علمی و توسعه فناوری و تجهیزات در زمینه پیشگیری، هشدار، امداد و نجات و کاهش خطر بلایا و نیز تدوین و اجرای سخت‌گیرانه‌ترین استانداردهای ساخت‌وساز.

- وجود زیرساخت‌ها و مسیرهای متعدد دسترسی عموم مردم به اطلاعات بلایا (سیستم یکپارچه اطلاعات) برای مثال از طریق رسانه‌های جمعی، تلویزیون، رادیو، اینترنت و خدمات تلفن همراه و صدور به‌موقع (چند دقیقه قبل از وقوع فاجعه) هشدارهای اولیه و اطلاعات مرتبط با فاجعه توسط دولت، شهرداری‌ها و استانداری‌ها از طریق سیستم‌های مدرن رصد انواع بلایا.

- سرمایه‌گذاری ژاپن در آموزش عمومی آمادگی و مقابله با بلایا (به‌طور ویژه اجرای مانورها) و مبدل شدن ژاپنی‌ها به مردمانی با آگاهی بالا از خطر بلایا در جهان به‌واسطه دریافت آموزش‌های آمادگی در برابر بلایا از جانب دولت، رسانه‌ها، مدارس و نهادهای محلی، به‌طوری‌که مردم ژاپن مهارت‌ها و شیوه‌های خود امدادی را در مقابله با بلایا آموخته و ترویج داده‌اند. تعیین مناسبت‌هایی در این زمینه و درج آنها در تقویم رسمی کشور جهت افزایش آگاهی‌ها نشان ‌می‌دهد که مدیریت بلایا به‌مثابه یک سنت حیاتی و ملی در این کشور است.

- آموزش به مقامات و مسئولین دخیل در مدیریت بلایا با تأکید بر اجرای مانورها در راستای افزایش تخصص و آگاهی آنها در حوزه مدیریت بلایا و مراحل مختلف آن.

- توانمندی، تخصص و امکانات تیم‌های واکنش اضطراری به بلایا (تیم‌های دفاع شخصی، امداد و نجات، پزشکی و آتش‌نشانی) در پاسخ به بلایا و همچنین نقش مهم آنان در سازماندهی اقدامات واکنش اضطراری و انجام مأموریت‌های میدانی.

- توجه به زیرساخت‌های کلیدی و برنامه‌ریزی و طراحی سیستم‌های قوی در این زمینه، زیرساخت‌هایی که می‌توانند تا حد زیادی تلاش‌های امدادی در بلایا را تسهیل کنند، مانند پروژه‌های خطوط حیاتی، لجستیکی و مراکز حمل‌ونقل و... .

- برگزاری نمایشگاه، کنفرانس و کارگاه‌های ملی و محلی ارتقای پیشگیری و مدیریت بلایا و حضور شرکت‌کنندگان فعال از بخش‌های مختلف ازجمله دولت، صنعت، دانشگاه، سازمان‌های غیردولتی، گروه‌های شهروندان و مردم.

- تدوین سیاست‌های حمایت مالی جامع توسط دولت و حمایت مالی دولت از واحدهای محلی، خصوصی و داوطلبانه دخیل در مدیریت بلایا و اختصاص بودجه کلان برای مراحل پیشگیری و بازیابی بعد از فاجعه. حکومت‌های محلی نیز جهت تأمین هزینه‌های اقدامات اضطراری کنترل بلایا، دارای صندوق کنترل بلایا هستند.

- حمایت مالی دولت ژاپن از صنایع و مردم آسیب‌دیده و تدارک امنیت مادی برای زنجیره‌های تأمین خدمات دچار آسیب و ارائه کمک‌های مالی به کسب‌وکارهای کوچک و متوسط مقیاس آسیب‌دیده.

- تدوین و تقویت اقدامات و همکاری بین‌المللی ژاپن در کاهش بلایا در جهان و احساس مسئولیت و متعاقب آن اثرگذاری کشور ژاپن در این عرصه از طریق انتقال درس‌آموخته‌ها، تخصص‌ها، فناوری‌ها، کمک‌های بین‌المللی به سایر کشورها و همچنین تدوین اقدامات، استانداردها و طرح‌های جهانی مدیریت بلایا در راستای افزایش همکاری کشورهای مختلف با یکدیگر در این حوزه.

- قانو‌نگذاری بعد از هر فاجعه بزرگ‌مقیاس و تدوین قانون ویژه آن فاجعه براساس تجربیات کسب‌شده.

- در یک بیان ساده و کلی باید گفت که ژاپن در صدر کشورهای فاجعه‌خیز جهان، با تمام نیرو و قوای خود به بلایا و احتمال وقوع آنها باور دارد و با تلاش و پشتکار خود در این حوزه به مدیریت، برنامه‌ریزی و اجرا می‌پردازد. رمز موفقیت این کشور در حوزه مدیریت بلایا، تنها «جدی شمردن» و «در رأس تمامی امور قرار گرفتن» بحران و بلایاست که پیامدهای سودمندی برای این کشور داشته است؛ خواه در حوزه جایگاه و ارکان و خواه در زمینه برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات در تمامی مراحل مدیریت بلایا و به‌ویژه مراحل پیشگیری و بازیابی بلایا.

1. مقدمه

بلایا در انواع طبیعی و انسانی، رویدادهای بحرانی هستند که به تناسب شدت و آسیب ناشی از آنها، منجر به ایجاد اختلال در شرایط عادی زندگی شده و عمدتاً سطحی از خسارت و رنج را ایجاد می‌کنند که بیش از ظرفیت و سازگاری جامعه آسیب‌دیده است. در این شرایط، نحوه مدیریت بلایا و شرایط پیش‌آمده اهمیت بسزا و سرنوشت‌سازی برای جامعه دچار فاجعه دارد. چگونگی مدیریت بلایا و کارآمدی آن به دو عامل کلیدی بستگی دارد؛ در ابتدا، جایگاه و ارکان مدیریت بلایا مورد تأکید است و سپس برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات تدوین‌شده و به‌کار گرفته تأثیر شایانی در حصول موفقیت در مدیریت بلایا دارند. درواقع اگر مدیریت بلایا در دو محور عمودی و افقی متصور شود، محور عمودی اشاره بر جایگاه و ارکان مدیریت بلایا دارد و محور افقی برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات این حوزه را شامل می‌شود که همانند یک فرایند و رویه تثبیت شده در مواقع بروز بلایا و شرایط بحران به‌کار گرفته می‌شوند [1].

دفتر مطالعات سیاسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مجموعه‌ای مطالعاتی در زمینه مدیریت بحران تعریف و تدوین کرده ‌است. این مجموعه مطالعاتی در دو گام، مطالعه تطبیقی تجارب جهانی در مدیریت بحران (جهت استخراج اصول راهنما) و پس از آن ارزیابی و آسیب‌شناسی مدیریت بحران در ایران، شناسایی چالش‌ها و ارائه پیشنهادها را در اولویت قرار داده است. در مطالعه تطبیقی تجارب جهانی، کشور ژاپن به‌عنوان یک کشور فاجعه‌خیز و پیشرو در مدیریت بحران [2] انتخاب شده ‌است که در دو گزارش جداگانه ابتدا به جایگاه و ارکان مدیریت بحران در این کشور و سپس به برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات موجود در مدیریت بحران پرداخته خواهد شد. لذا همگام با گزارش نخست[1] (مطالعه تطبیقی مدیریت بحران (۱): مدیریت بحران در ژاپن (جایگاه و ارکان)،[2] گزارش پیش‌رو درصدد است تا در سه بخش کلی ابتدا برنامه‌های تدوین‌شده، سپس مسئولیت‌های تعریف‌شده و درنهایت اقدامات به‌کار گرفته در هریک از مراحل مدیریت بحران اعم از قبل، حین و بعد از وقوع بحران در ژاپن را با استناد به قوانین مربوطه مورد بررسی و تفحص قرار دهد.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

جستجو و بررسی مطالعات صورت گرفته در حوزه تجارب جهانی برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات مدیریت بحران در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نشان ‌می‌دهد که تاکنون گزارشی با این محتوا به انجام نرسیده ‌است. مطالعات موجود بیشتر در بستر مدیریت بحران در ایران و اظهارنظر کارشناسی درباره طرح‌ها و لوایح در این عرصه بوده است.

3. مدیریت بلایا؛ برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات مراحل مختلف مدیریت بلایا

۳-۱. برنامه‌های مدیریت بلایا در ژاپن

سیستم برنامه‌ریزی مدیریت بلایا در ژاپن به‌شرح زیر است:

• برنامه پایه مدیریت بلایا: این برنامه بالاترین سطح برنامه در مدیریت بلایا و مبنای فعالیت‌های مرتبط با مدیریت بلایاست که توسط شورای ملی مدیریت بلایا و براساس قانون پایه مقابله با بلایا تهیه می‌شود.
• برنامه عملیاتی مدیریت بلایا: برنامه‌ای است که توسط وزارتخانه‌ها، هرکدام از سازمان‌های دولتی و شرکت‌های عمومی مسئول در مدیریت بلایا و طبق موازین برنامه پایه مدیریت بلایا تهیه می‌شود.
• برنامه محلی مدیریت بلایا: برنامه‌ای است که توسط شورای مدیریت بلایای استان و شهر، به اقتضای شرایط محلی و طبق موازین برنامه پایه مدیریت بلایا تدوین می‌شود.
• برنامه اجتماعی مدیریت بلایا: این برنامه شامل فعالیت‌های مدیریت بلایا در سطح اجتماع است که توسط شهروندان (ساکنان و صاحبان مشاغل) مشترکاً و به‌صورت داوطلبانه ایجاد می‌شود.

شکل زیر ساختار کلی نظام برنامه‌ریزی برای بلایا را نشان ‌می‌دهد. در ادامه مطابق با شکل زیر به‌شرح هرکدام از برنامه‌ها پرداخته می‌شود.

شکل 1. ساختار کلی نظام برنامه‌ریزی بلایا در ژاپن [3]

۳-۱-۱. برنامه پایه مدیریت بلایا

طبق قانون پایه مقابله با بلایا در ژاپن، بند «۱» ماده (۳۴)، شورای ملی مدیریت بلایا ملزم به تهیه و تدوین برنامه پایه مدیریت بلایاست. در این ماده قانونی بیان شده ‌است: این برنامه و اقدامات اتخاذ شده برای کنترل اضطراری بلایا باید هرساله و در صورت لزوم با توجه به یافته‌ها و پژوهش‌های علمی مرتبط با بلایا و نحوه مدیریت آن، ویژگی‌های بلایای رخ داده و آثار آن مورد بازنگری قرار گیرد. شورای ملی مدیریت بلایا پس از تهیه این برنامه باید فوراً آن را به نخست‌وزیر و هریک از نهادهای مسئول و دخیل در مدیریت بلایاگزارش دهد و سپس برنامه کلی یا بازنگری شده را برای اطلاع عموم منتشر نماید [3].

این برنامه درحقیقت یک برنامه جامع و بلندمدت است که شالوده برنامه عملیاتی مدیریت بلایا و برنامه محلی مدیریت بلایا را تشکیل می‌دهد. مفاد این برنامه مقرراتی را برای استقرار سیستم مدیریت بلایا، ارتقای اقدامات مدیریت بلایا، تسریع اقدامات بازیابی و بازسازی پس از بلایا و ارتقای پژوهش‌های علمی و فناوری در مورد مدیریت بلایا را تعیین می‌کند. این برنامه در صورت لزوم از زمان تأسیس در سال 1963 هرساله براساس قانون پایه مقابله با بلایا مورد بازنگری قرار گرفته است. بنابراین، در سال 1995 با توجه به تجربیات حاصل از مدیریت زلزله بزرگ هانشین آواجی به‌طور کامل بازنگری شد. این برنامه همچنین مسئولیت‌های همه نهادهای دخیل در مدیریت بلایا مانند حکومت مرکزی، حکومت‌های محلی، شرکت‌های عمومی و سایر نهادها را تعریف می‌کند. در این برنامه، اقدامات مختلفی برای انواع بلایا و با توجه به مراحل مدیریت بلایا (پیشگیری و آمادگی، واکنش اضطراری و همچنین بازیابی و بازسازی) که باید توسط هر نهاد انجام شود، شرح داده‌ می‌شود. گفتنی است که براساس تجربه و درس‌های آموخته شده از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن، فصل جدیدی در دسامبر سال 2011 برای مقابله با فاجعه سونامی ایجاد شد. در سال‌های اخیر و در راستای بازنگری‌ها، درس‌هایی از چگونگی واکنش به بلایا و ارتقای اقدامات مربوط به آن برمبنای تجربه بیماری ویروسی(همه‌گیری) کرونا سال ۲۰۱۹ در نظر گرفته شده ‌است. شکل زیر ساختار برنامه پایه مدیریت بلایا را نشان ‌می‌دهد [5] [4].

شکل 2. ساختار برنامه پایه مدیریت بلایا [4]

افزون بر این، در بند «۲» ماده (۳۵) قانون پایه مقابله با بلایا ذکر شده ‌است که داده‌های مربوط به موضوعات زیر باید به برنامه پایه مدیریت بلایا پیوست شود:

• شرایط عمومی سرزمین و وضعیت هواشناسی،
• شرایط عمومی نگهداری از تأسیسات و تجهیزات لازم برای مدیریت بلایا،
• وضعیت نیروی انسانی شاغل در عملیات مدیریت بلایا،
• وضعیت عرضه و تقاضای کالاهای ضروری برای مدیریت بلایا،
• شرایط حمل‌ونقل و ارتباطات مورد نیاز برای مدیریت بلایا [3] [6].

۳-۱-۲. برنامه عملیاتی مدیریت بلایا

مبتنی‌بر بند «۱» ماده (۳۶) قانون پایه مقابله با بلایا، رئیس هرکدام از سازمان‌های اداری دخیل و مسئول در مدیریت بلایا باید برنامه عملیاتی مدیریت بلایا را در حوزه وظایف و صلاحیت خود تنظیم و سالیانه آن را بررسی و در مواقع لزوم مطابق با برنامه پایه مدیریت بلایا در آن تجدیدنظر نماید. همچنین پس از تهیه برنامه باید به نخست‌وزیر و استاندار گزارشی ارائه دهد. بند «۱» ماده (۳۷) بیان می‌کند که برنامه عملیاتی مدیریت بلایا باید دربرگیرنده موارد زیر باشد:

• اقدامات مربوط به مدیریت و پیشگیری از بلایا در رابطه با امور تحت صلاحیت نهاد مربوطه؛
• استانداردهای تدوین برنامه مدیریت بلایای منطقه و مرتبط با امور تحت صلاحیت هرکدام از نهادهای مسئول؛

در تدوین و اجرای برنامه عملیاتی مدیریت بلایا، رئیس هرکدام از سازمان‌های اداری تعیین شده باید آن را با برنامه‌های عملیاتی مدیریت بلایا که توسط رؤسای سایر سازمان‌های اداری تهیه می‌شود، هماهنگ کرده و تلاش نماید که کلیه برنامه‌های عملیاتی مدیریت بلایا با روشی یکپارچه تدوین و اجرا گردد. علاوه‌بر این شرکت‌های دولتی تعیین شده نیز باید برنامه‌های عملیاتی مدیریت بلایا را تهیه و تدوین نمایند.

به همین دلیل بند «۱» ماده (۳۹) قانون پایه مقابله با بلایا شرکت‌های عمومی مسئول در مدیریت بلایا را ملزم به تهیه برنامه عملیاتی مبنی‌بر صلاحیت‌ها و اقدامات خود کرده است. همچنین این برنامه نیز باید سالیانه مورد بررسی قرار گیرد و در صورت لزوم، مطابق با برنامه پایه مدیریت بلایا، در آن تجدیدنظر شود. هنگامی که شرکت عمومی تعیین شده برنامه عملیاتی مدیریت بلایا را تنظیم یا در آن تجدیدنظر کرد، باید فوراً آن را از طریق وزیر مسئول به نخست‌وزیر گزارش دهد. استانداران مربوطه نیز باید برنامه کلی یا بازنگری شده را برای عموم منتشر کنند.

۳-۱-۳. برنامه محلی مدیریت بلایا

این برنامه شامل برنامه مدیریت بلایای منطقه استانی و برنامه مدیریت بلایای منطقه شهری است.

الف) برنامه مدیریت بلایای منطقه استانی

طبق بند «۱» ماده (۴۰) قانون مذکور، شورای مدیریت بلایای استان موظف است برنامه مدیریت بلایای منطقه استانی را برای محدوده‌ای از استان مربوطه تدوین و هرساله آن را بررسی و در صورت لزوم مطابق با برنامه پایه مدیریت بلایا در آن تجدیدنظر نماید. در این صورت، برنامه مدیریت بلایای منطقه استانی مربوطه نباید با برنامه عملیاتی مدیریت بلایا مغایرت داشته ‌باشد. این برنامه باید به‌طورکلی موارد زیر را ارائه دهد:

• برنامه کلی امور یا عملیات مدیریت بلایا مربوط به هر منطقه‌ای از استان مربوطه باید توسط نهادهای مسئول در مدیریت بلایا تهیه شود.
• برنامه‌ها باید براساس هر گروه از عملیات مربوط به منطقه‌ای از استان مربوطه تهیه شود: ایجاد یا بهبود امکانات مدیریت بلایا، پژوهش برای مدیریت بلایا، آموزش، مانور و سایر اقدامات پیشگیرانه، جمع‌آوری و انتقال اطلاعات، صدور و ارسال پیش‌بینی‌ها و هشدارهای مربوط به هریک از انواع بلایا، تخلیه، اطفای حریق، پیشگیری از سیل، عملیات امداد و نجات، مدیریت بهداشت و سایر اقدامات اضطراری کنترل بلایا و اقدامات بازیابی بلایا؛
• برنامه‌های هماهنگی، انباشت، تهیه و توزیع امکانات، تجهیزات و کالاها، حمل‌و‌نقل و ارتباطات، تعیین بودجه مورد نیاز برای اقدامات مندرج در بند قبل و مربوط به هر منطقه‌ای از استان.

در بند «۳» این ماده قانونی اشاره شده ‌است که در تصمیم‌گیری درباره برنامه مدیریت بلایای منطقه‌ای استان، شورای مدیریت بلایای استان نیازهای سازمان اداری محلی منتخب را باید جهت دریافت حمایت و کمک دیگران در هنگام وقوع فاجعه یا در صورت احتمال وقوع فاجعه در نظر گیرد. طبق بند «۴» نیز هنگامی که شورای مدیریت بلایای استان برنامه مدیریت بلایا را تنظیم یا در آن تجدیدنظر کرد، باید فوراً آن را به نخست‌وزیر گزارش دهد و برنامه کلی یا برنامه تجدیدنظر شده را برای عموم منتشر کند. نخست‌وزیر نیز باید با شورای ملی مدیریت بلایا مشورت کند و در صورت لزوم توصیه یا توصیه‌های لازم را به شورای مدیریت بلایای استان مربوطه ارائه دهد.

در ماده (۴۱) بیان شده ‌است هرکدام از برنامه‌های مربوط به مدیریت بلایا که در ادامه به آن اشاره شده ‌است و طبق قوانین و مقررات دیگری توسط استانداری تدوین یا بررسی می‌شود، نباید با برنامه پایه مدیریت بلایا و هر برنامه عملیاتی مدیریت بلایا مغایرت داشته ‌باشد.

ب) برنامه مدیریت بلایای منطقه شهری

در بند «۱» ماده (۴۲) بیان شده ‌است: شورای مدیریت بلایای شهری (در شهرداری‌هایی که شورای مدیریت بلایای شهری تشکیل نشود، نظرات شهردار جایگزین شورا خواهد شد) باید برنامه مدیریت بلایا را برای هریک از مناطق شهرداری تهیه و تنظیم کند. شهرداری مربوطه، هرساله این برنامه را بررسی و در صورت لزوم مطابق با برنامه پایه مدیریت بلایا در آن تجدیدنظر می‌کند. در این صورت، برنامه مدیریت بلایای شهری مربوطه نباید با برنامه عملیاتی مدیریت بلایا و یا برنامه مدیریت بلایای استان مربوطه مغایرت داشته ‌باشد. برنامه مدیریت بلایای شهرداری به‌طورکلی موارد زیر را دربر می‌گیرد:

• برنامه کلی امور یا عملیات مربوط به مدیریت بلایا در منطقه‌ای از شهرداری که توسط شهرداری ذی‌ربط و سازمان‌های عمومی یا مدیران اداره امور پشتیبانی یا خدماتمهم در مدیریت بلایا در هر منطقه‌ای از شهرداری و غیره انجام ‌می‌شود.
• برنامه‌های هر گروه از عملیات و مربوط به هر منطقه‌ای از شهرداری: ایجاد یا بهبود امکانات مدیریت بلایا، پژوهش در حوزه مدیریت بلایا، آموزش، مانور و سایر اقدامات پیشگیرانه، جمع‌آوری و انتقال اطلاعات، صدور و ارسال پیش‌بینی و هشدار مربوط به بلایا، تخلیه، اطفای حریق، پیشگیری از سیل، امداد و نجات، مدیریت بهداشت و سایر اقدامات اضطراری کنترل بلایا و تلاش‌های بازیابی بلایا،
• برنامه‌های هماهنگی، انباشت، تدارکات و توزیع امکانات، تجهیزات، کالاها، بودجه مورد نیاز، حمل‌ونقل و ارتباطات و... جهت انجام اقدامات مربوط به بلایا در هرکدام از مناطق شهرداری.

همچنین برنامه مدیریت بلایای منطقه شهری می‌تواند برنامه‌هایی را برای مانور کاهش بلایا تدوین کند که به‌طور مشترک با ساکنان همان منطقه و شرکت‌های تجاری موجود در منطقه اجرا شود. علاوه‌بر این ذخیره‌سازی کالاها و منابع مورد نیاز برای فعالیت‌های مدیریت بلایا توسط ساکنان منطقه و... می‌تواند در برنامه‌های مدیریت بلایای منطقه شهری گنجانده شود.

هنگامی که شورای مدیریت بلایای شهری برنامه مدیریت بلایای منطقه شهرداری را تدوین یا بازنگری کند، شورا باید سریعاً آن را به استانداری گزارش دهد و برنامه کلی یا بازنگری شده را به اطلاع عموم برساند. علاوه‌بر این هنگامی که استاندار گزارشی را در مورد برنامه مدیریت بلایای منطقه شهرداری دریافت کرد، باید با شورای مدیریت بلایای استان مشورت کند و در صورت ضرورت می‌تواند توصیه یا توصیه‌های لازم را به شورای مدیریت بلایای شهری ارائه دهد. در بند «۱» ماده (۲-۴۲) اشاره شده ‌است ساکنین منطقه و غیره می‌توانند پیشنهادهایی را درباره برنامه مدیریت بلایای منطقه شهری به شورای مدیریت بلایای شهرداری پیشنهاد کنند.

ج) برنامه منطقه‌ای مدیریت بلایای چند‌استانی و برنامه منطقه‌ای مدیریت بلایای چند‌شهری

در این زمینه در بند «۱» ماده (۴۳) اشاره شده ‌است که کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای استانی ملزم به تهیه برنامه منطقه‌ای مدیریت بلایای چند‌استانی است که هرساله باید آن را بررسی و در صورت لزوم مطابق با برنامه پایه مدیریت بلایا در آن تجدیدنظر نماید. برنامه منطقه‌ای مدیریت بلایای چند‌استانی نباید با برنامه عملیات مدیریت بلایا در تضاد باشد. بند «۱» ماده (۴۴) نیز به تدوین برنامه منطقه‌ای مدیریت بلایای چند‌شهری توسط کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای شهری مطابق مقیاس چند‌استانی آن اشاره دارد [3].

۳-۱-۴. برنامه اجتماعی مدیریت بلایا

به‌منظور تشویق و ترویج فعالیت‌های پیشگیرانه مدیریت بلایا در میان ساکنان یک محدوده معین و براساس روحیه خودیاری، کمک متقابل و ارتقای قابلیت‌های مدیریت بلایا به شیوه‌ای از پایین به بالا، مقرر شده ‌است که برنامه اجتماعی مدیریت بلایا شامل فعالیت‌های مدیریت بلایا در سطح اجتماع باشد. در تدوین برنامه اجتماعی مدیریت بلایا، مشارکت فعالانه ساکنان منطقه در مراحل اولیه ضروری است. به این ترتیب شهروندان و ساکنان منطقه می‌توانند به‌طور مشترک پیشنهادهایی را (برنامه پیشنهادی) به شورای مدیریت بلایای شهری جهت درج در برنامه پایه شهرداری ارائه دهند. تاکنون در کشور ژاپن، برنامه‌های اجتماعی مدیریت بلایا در 30 استانداری، 73 شهرداری و 901 اجتماع محلی (محله‌های شهری) از اول آوریل سال 2020 تهیه و به انجام رسیده است [7].

در یک جمع‌بندی کلی می‌توان گفت که تمامی برنامه‌های ذکر شده در مدیریت بلایا در ژاپن روی هم رفته برنامه کاهش خطر، پیشگیری، پاسخ و بازیابی بلایا را تشکیل می‌دهند که اجرایی شدن آنها نیازمند تلاشی یکپارچه ازسوی تمامی ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان مدیریت بلایا در همه سطوح است. در همین راستا دولت ژاپن توسط این برنامه‌ها به تقویت اقدامات ساختاری و غیرساختاری از طریق سازمان‌های دولتی فنی / اداری (مانند سازمان حفاظت از زمین و...)، نهادهای اداری مرتبط (مانند وزارت آموزش‌وپرورش و...)، نهادهای ارائه‌دهنده اطلاعات بلایا (مانند سازمان هواشناسی و...)، دانشگاه و نهادهای پژوهشی می‌پردازد و همچنین توسعه فناوری و بهبود سیستم‌های رصد، پیش‌بینی، هشدار و تخلیه را در اولویت قرار داده است. محتوای این برنامه‌ها در مقیاس‌های مختلف محلی و ملی (از پایین به بالا) بدین شرح است:

• مقیاس اجتماع و شهرداری‌ها: اقدامات غیرساختاری مانند (آموزش مدیریت بلایا، مانور تخلیه، مقررات کاربری اراضی، تهیه و انتشار نقشه‌های خطر)،
• مقیاس شهرداری‌ها: اقدامات ساختاری (ارزیابی خطر، ساخت ساختمان‌های مقاوم در برابر زلزله و...)،
• مقیاس دولت و استانداری‌ها: اقدامات ساختاری (بهسازی رودخانه‌ها، ایجاد زهکشی و...) و اقدامات غیرساختاری (تدوین استانداردهای ساخت‌وساز و معماری، آموزش گروه‌های امداد، نجات و کارکنان پزشکی)،
• دولت: اقدامات ساختاری (سیستم هشدار سریع) و اقدامات غیرساختاری (رصد وضعیت آب و هوا و...).

 شکل 3 ارکان مختلف برنامه‌ها را نمایش می‌دهد [4].

شکل 3. چارچوب سیستم کاهش خطر بلایا [4]

۳-۱-۵. برنامه کلی واکنش اضطراری بلایا

در صورت وقوع فاجعه، حکومت‌های مرکزی و محلی به‌سرعت اطلاعات مربوط به بلایا و آسیب‌ها را جمع‌آوری و به اشتراک می‌گذارند و ارتباطات را برای انجام فعالیت‌های اضطراری مؤثر مانند عملیات نجات اضطراری و پزشکی سازماندهی می‌کنند. براساس چنین اطلاعاتی، حکومت‌های محلی (استانداری‌ها و شهرداری‌ها) ستادهای مدیریت بلایا را تشکیل می‌دهند و سازمان‌های مرتبط، مکانیسم‌های عملیاتی خود را ایجاد و به انجام می‌رسانند. حکومت مرکزی نیز 24 ساعت شبانه‌روز اطلاعات مربوط به بلایا را جمع‌آوری می‌کنند. هنگامی که یک فاجعه در مقیاس بزرگ رخ می‌دهد، یک تیم اضطراری متشکل از مدیران کل وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مربوطه بلافاصله در مرکز مدیریت بلایا در دفتر کار نخست‌وزیر گردهم می‌آیند تا ظرف 30 دقیقه پس از وقوع فاجعه مذاکرات را آغاز و وضعیت فاجعه را تجزیه، تحلیل و نتایج را گزارش کنند. افزون‌بر این، همان‌طور که اشاره شد با توجه به میزان خسارت، دولت می‌تواند ستاد مدیریت بلایای بزرگ‌مقیاس (به ریاست وزیر دولت در مدیریت بلایا) یا ستاد مدیریت بلایای شدید (به ریاست نخست‌وزیر) ایجاد کند تا سیاست‌های مقابله با بلایا و هماهنگی اقدامات اضطراری گوناگون را توسط سازمان‌های مختلف به انجام برساند. همچنین به‌منظور درک وضعیت و شرایط در منطقه دچار فاجعه، ممکن است یک تیم پژوهشی دولتی به سرپرستی وزیر دولت در مدیریت بلایا به محل اعزام شوند و در صورت صلاحدید ستادی در محل برای مدیریت بلایا ایجاد کنند [8].

الف) مکانیسم‌های پشتیبانی منطقه‌ای

در صورت وقوع بلایا در مقیاس بزرگ که فراتر از ظرفیت واکنش حکومت محلی آسیب‌دیده است، مکانیسم‌های پشتیبانی منطقه‌ای مختلف در قالب یک شبکه مشترک واکنش به بلایا متشکل از سازمان پلیس ملی (واحد واکنش به بلایا)، سازمان آتش‌نشانی و مدیریت بلایا (تیم‌های واکنش اضطراری آتش‌نشانی) و گارد ساحلی ژاپن بسیج می‌شوند. علاوه‌بر این، نیروهای دفاع شخصی می‌توانند در صورت درخواست استاندار استان آسیب‌دیده برای فعالیت‌های واکنش اضطراری اعزام شوند. همچنین پرسنلی مانند تیم کمک پزشکی بلایا برای ارائه خدمات پزشکی در سطح وسیعی اعزام می‌شوند. این تیم‌ها، مجروحان شدید را از طریق وسایل‌نقلیه و هواپیماهای نیروهای دفاع شخصی به بیمارستان‌های خارج از منطقه آسیب‌دیده منتقل می‌کنند. نیروی کنترل اضطراری فنی وابسته به وزارت زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل و گردشگری نیز به‌منظور پایش و کنترل وضعیت مراکز و زیرساخت‌ها در شرایط اضطراری وارد عمل می‌شود. دولت نیز محموله‌های امدادی را به‌صورت داوطلبانه ارائه می‌کند. بدین‌صورت ملزومات اولیه زندگی برای شهروندان آسیب‌دیده توسط دولت فراهم شده و سریعاً از طریق حمل‌ونقل اضطراری به مناطق آسیب‌دیده ارسال می‌شود [9].

۳-۲. مدیریت بلایا و مسئولیت‌های اجرای آن

طبق بند «۱» ماده (۴۶) قانون پایه مقابله با بلایا، مدیریت بلایا باید به‌منظور پیشگیری از وقوع یا گسترش هرگونه بلایا با توجه به موارد زیر انجام شود:

• امور مربوط به تداوم و تثبیت نقش سازمان‌ها در مدیریت بلایا؛
• امور مربوط به آموزش و مانورها در مدیریت بلایا؛
• امور مربوط به ذخیره‌سازی، آماده‌سازی و بررسی کالاها و منابع مورد نیاز برای مدیریت بلایا؛
• امور مربوط به نگهداری و بازرسی تأسیسات و تجهیزات مدیریت بلایا؛
• امور مربوط به همکاری با سازمان‌های خصوصی در صورت وقوع فاجعه یا احتمال وقوع فاجعه؛
• امور مربوط به انجام اقداماتی برای محافظت افرادی که نیاز به مراقبت ویژه در برابر فاجعه دارند مانند سالمندان، معلولان و غیره؛
• سایر موارد مربوط به بهبود شرایطی است که مانع از اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا در صورت وقوع فاجعه می‌شوند.

رؤسای هرکدام از نهادهای مسئول در مدیریت بلایا و هر شخص دیگری که به‌موجب مفاد قانون پایه مقابله با بلایا در نظر گرفته شده‌ است، مسئولیت‌های مذکور را برعهده دارند.

3-۲-1. مسئولیت سازمان‌ها در زمینه مدیریت بلایا

در بند «۱» ماده (۴۷) قانون پایه مقابله با بلایا آمده است که هریک از نهادهای مسئول در مدیریت بلایا باید طبق برنامه‌های مدیریت بلایا، برای تداوم و تثبیت نقش خود در امر پیش‌بینی بلایا یا انتقال سریع اطلاعات در مورد بلایا با توجه به عملکرد یا عملیات ذیل صلاحیت‌های خود فعالیت کنند. درحقیقت براساس برنامه پایه مدیریت بلایا و به‌منظور اجرای دقیق برنامه عملیاتی مدیریت بلایا یا برنامه منطقه‌ای مدیریت بلایا، نهادهای مسئول مدیریت بلایا باید وظیفه تداوم و تثبیت تشکیلات برای مدیریت بلایا را برعهده گیرند و استانداردهایی را جهت تعیین مأموریت‌ها و خدمات مقامات درگیر در امور و عملیات مدیریت بلایا مشخص کنند. مسئولیت‌های مدیریت بلایا در ژاپن که در قانون پایه مقابله با بلایا به آن اشاره شده شامل موارد زیر است:

الف) مسئولیت اجرای آموزش مدیریت بلایا

طبق بند «۱» ماده «۲-۴۷» قانون فوق اشخاص مسئول مدیریت بلایا باید آموزش پیشگیری از بلایا را با توجه به عملکرد یا عملیات تحت صلاحیت خود به‌صورت جداگانه یا در هماهنگی با سایر افراد مسئول مدیریت بلایا، ذیل یک برنامه مدیریت بلایا به انجام برسانند. در این صورت می‌توانند با سازمان‌های آموزشی و سایر گروه‌های خصوصی یا عمومی مربوطه همکاری کنند. ازآنجایی‌که در ژاپن، امر پیشگیری از بلایا مهم‌تر از مقابله با آن تلقی می‌شود، آموزش پیشگیری از بلایا جزء مهم‌ترین اقدامات غیرساختاری در حوزه مدیریت بلایاست که اکثریت نهادهای دخیل مسئولیت اجرای آن را برعهده دارند.

ب) مسئولیت مانور کاهش بلایا

براساس بند «۱» ماده ۴۸ قانون پایه مقابله با بلایا، اشخاصی که مسئول مدیریت بلایا هستند باید تمرینات یا مانورهای کاهش بلایا را به‌صورت جداگانه یا در هماهنگی با سایر افراد مسئول مدیریت بلایا، طبق قوانین و مقررات یا براساس برنامه پایه مدیریت بلایا انجام دهند. به همین دلیل، هنگامی که کمیسیون ایمنی عمومی استان اجرای مانورها یا تمرین‌های کاهش بلایا را ضروری بداند، می‌تواند مناطق یا بخش‌هایی از جاده‌ها را (که طبق دستور کابینه عبور عابران پیاده یا وسایل‌نقلیه در آنها ممنوع یا محدود شده ‌است)، برای اجرای مانور کاهش بلایا تعیین نماید. مقامات و سایر کارکنان سازمان‌هایی که مسئول مدیریت بلایا هستند باید در مانورهای کاهش بلایا شرکت و همکاری کنند. همچنین در این زمینه مسئولان مدیریت بلایا در اجرای مانورهای کاهش بلایا می‌توانند با ساکنان محلی و سایر گروه‌های خصوصی یا عمومی مرتبط همکاری کنند.

ج) مسئولیت انباشت لوازم و تجهیزات مورد نیاز برای مدیریت بلایا

در این‌باره در ماده (۴۹) قانون پایه مقابله با بلایا آمده است اشخاصی که مسئول مدیریت بلایا هستند، طبق قوانین و مقررات یا به‌موجب برنامه مدیریت بلایا، باید لوازم مورد نیاز را برای اقدامات اضطراری کنترل بلایا یا اقدامات بازیابی بلایا در حوزه عملکرد یا عملیات تحت صلاحیت خود آماده و ذخیره کنند. همچنین باید به نگهداری یا بازرسی تأسیسات و تجهیزات مورد نیاز در مدیریت بلایا ذیل صلاحیت‌های خود بپردازند. در این زمینه نهادهای مسئول می‌توانند به‌منظور آمادگی در اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا یا اقدامات بازیابی بلایا و در راستای کسب حمایت از دیگر نهادهای دولتی یا خصوصی اقداماتی از قبیل انعقاد یک توافقنامه یا تمرین‌های مشترک کاهش بلایا انجام دهند.

د) تعیین مکان تخلیه اضطراری و پناهگاه

طبق ماده (4-49) بند «۱» در صورت صلاحدید، شهردار موظف است با توجه به شرایطی از قبیل وضعیت تأسیسات مدیریت بلایا، توپوگرافی، زمین‌شناسی و سایر عوامل، تأسیسات یا مکان‌هایی را مطابق با استانداردهای مقرر در دستور کابینه به‌عنوان مکان‌های تخلیه اضطراری برای هریک از انواع بلایا مانند سیل، سونامی و غیره به‌منظور اطمینان از تخلیه اضطراری و سریع در هنگام وقوع فاجعه یا احتمال وقوع فاجعه مشخص کند. هنگامی که شهردار مکان تخلیه اضطراری را تعیین کند، باید تأییدیه مدیران آن مکان را دریافت کند. همچنین باید به اطلاع استاندار برساند و در این زمینه اعلان عمومی منتشر نماید. درصورتی‌که مسئولان مکان تعیین‌شده برای تخلیه اضطراری منصرف شوند و یا تصمیم به بازسازی یا ایجاد تغییرات عمده در آن مکان را داشته ‌باشند، باید مراتب را به شهردار اعلام کنند. در تعیین سرپناه نیز طبق بند «۱» ماده (7-49) قانون پایه مقابله با بلایا، شهردار موظف است با توجه به ویژگی‌های حادثه احتمالی و تعداد جمعیت و سایر شرایط موجود، تأسیسات عمومی و سایر تأسیسات موجود را طبق استانداردهای تعیین شده در کابینه به‌عنوان پناهگاه مشخص کند.

ﻫ) تهیه فهرست ساکنین نیازمند کمک در تخلیه اضطراری

در بند «۱» ماده (10-49) اشاره شده ‌است که شهردار باید فهرستی از افراد نیازمند کمک و مراقبت ویژه در صورت وقوع فاجعه یا احتمال وقوع فاجعه تهیه کند. فهرست ساکنان نیازمند کمک در تخلیه باید شامل اطلاعات زیر باشد:

• نام و نام‌خانوادگی؛
• تاریخ تولد؛
• جنسیت؛
• محل استقرار؛
• شماره تلفن یا هرگونه آدرس ارتباطی دیگر؛
• دلایل نیاز به‌کمک در تخلیه و غیره.

و) مسئولیت اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا

در بند «۱» ماده (50) قانون پایه مقابله با بلایا بیان شده ‌است که اقدامات اضطراری کنترل بلایا با توجه به موارد زیر در صورت وقوع یا احتمال وقوع فاجعه به‌منظور جلوگیری از وقوع بلایا یا جلوگیری از گسترش بلایا یا انجام امداد و نجات اضطراری انجام ‌می‌شود.

• امور مربوط به صدور و ارسال هشدارها و توصیه‌ها یا دستورالعمل‌های تخلیه؛
• امور مربوط به اقدامات اضطراری مانند اطفای حریق و پیشگیری از سیل؛
• امور مربوط به نجات، امداد، کمک و حفاظت از قربانیان بلایا؛
• امور مربوط به آموزش اضطراری کودکان و دانش‌آموزان آسیب‌دیده در بلایا؛
• امور مربوط به بازسازی اضطراری تأسیسات و تجهیزات؛
• امور مربوط به حفاظت از محیط زندگی و بهداشت عمومی مانند تصفیه و پاک‌سازی زباله‌ها، کنترل بیماری‌های واگیردار و غیره؛
• امور مربوط به حفظ نظم اجتماعی در مناطق دچار حادثه درخصوص پیشگیری از جرم، کنترل ترافیک و غیره؛
• امور مربوط به فراهم کردن حمل‌ونقل اضطراری.

ز) جمع‌آوری و انتقال اطلاعات بلایا

در بند «۱» ماده (51) اشاره شده ‌است که نهادهای مسئول در مدیریت بلایا باید تلاش کنند تا اطلاعات مربوط به بلایا را همان‌طور که در برنامه مدیریت بلایا پیش‌بینی شده ‌است جمع‌آوری و انتقال دهند. همچنین در صورت لزوم باید در انتقال اطلاعات از داده‌های مکانی مانند نقشه‌ها و... استفاده‌ کنند. اطلاعات مربوط به بلایا باید توسط افراد مسئول به اشتراک گذاشته شود. همچنین در ماده (2-51) آمده است در مواردی که بلایای شدید یا خاص رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود داشته‌ باشد، هنگامی که نخست‌وزیر تخلیه فوری را ضروری تشخیص دهد، این موضوع را باید به اطلاع شهروندان برسانند.

ح) گزارش شرایط بلایا

بند «۱» ماده (53) بیان می‌کند در صورت وقوع فاجعه در یک منطقه‌ای از شهر یا استان، طبق دستور کابینه، شهرداری باید فوراً به استاندار یا در صورت عدم امکان گزارش به استاندار به نخست‌وزیر گزارش دهد و طرحی کلی از اقدامات انجام شده را ارائه دهد. هنگامی که یک فاجعه شدید یا خاص رخ دهد، نهادهای مسئول در مدیریت بلایا باید اطلاعات مورد نیاز را برای سنجش مقیاس فاجعه جمع‌آوری کنند. در مواردی که یک فاجعه در محدوده یک شهرداری رخ دهد و شهرداری به‌دلیل وقوع فاجعه قادر به ارائه گزارش نباشد، استانداری باید به جمع‌آوری اطلاعات در مورد فاجعه بپردازد.

در ماده (55) در رابطه با اطلاعیه استانداری پیش‌بینی شده ‌است هرگاه استاندار طبق قوانین و مقررات از سازمان هواشناسی یا هر دستگاه دیگر در کشور هشدار پیش‌بینی یا وقوع بلایا دریافت کرده باشد، موظف است اطلاعیه یا درخواست‌های لازم را در رابطه با شرایط پیش‌بینی شده درباره فاجعه و اتخاذ اقدامات مورد نیاز در واکنش به آن، به نهادهای مسئول در مدیریت بلایا و سایر طرف‌های ذی‌نفع ارائه دهد.

در حوزه اقدامات احتیاطی، تخلیه و دستورات شهردار برای اقدام، ماده (58) تأکید می‌کند در مواقعی که احتمال وقوع حادثه‌ای پیش‌بینی شده‌، شهردار موظف است به افراد مسئول اقدامات اضطراری کنترل بلایا جهت آمادگی برای انجام اقدامات لازم مانند سازمان آتش‌نشانی، واحد پیشگیری از سیل، پلیس و در صورت لزوم افسران گارد ساحلی دستور دهد که برای انجام اقدامات مورد نیاز آماده و بسیج شوند.

ط) اقدامات اضطراری

در زمینه اقدامات اضطراری شهرداری در بند «۱» ماده (62) قانون پایه مقابله با بلایا بیان شده ‌است در صورت وقوع یا احتمال وقوع بلایا در منطقه‌ای از شهرداری به‌موجب قوانین و مقررات یا براساس برنامه مدیریت بلایای منطقه، شهردار موظف است سریعاً عملیات اطفاء حریق و پیشگیری از سیل و امداد و نجات و سایر اقدامات اضطراری ضروری را برای جلوگیری از فاجعه یا گسترش آن انجام دهد. همچنین در این شرایط شهرداری، هر سازمان عمومی در آن منطقه، مدیران تأسیسات مهم برای مدیریت بلایا و سایر دستگاه‌های مسئول اجرای اقدامات اضطراری پیش‌بینی شده در قوانین و مقررات، باید اقدامات اضطراری مربوط به عملکرد یا عملیات تحت صلاحیت خود را به اجرا درآورند و در اجرای آن با یکدیگر همکاری کنند.

در زمینه مقررات ویژه مرتبط با رویه تفویض امور در زمان وقوع فاجعه، ماده (69) بیان می‌کند در مواردی که فاجعه‌ای در منطقه‌ای از شهرداری رخ دهد و شهرداری انجام اقدامات اضطراری را لازم بداند، می‌تواند امور تحت صلاحیت خود یا بخشی از آنها را به حکومت محلی دیگری تفویض کند و یا سایر دستگاه‌های اجرایی دیگر حکومت محلی اقدامات را مدیریت و اجرا کند.

در زمینه اقدامات اضطراری در سطح استان نیز در بند «۱» ماده (70) اشاره شده ‌است هنگامی که یک فاجعه در محدوده‌ای از یک استان رخ داده یا قریب‌الوقوع باشد، طبق قوانین و مقررات یا براساس برنامه مدیریت بلایای منطقه، استاندار باید فوراً موارد و اقدامات اضطراری مربوط به عملکرد تحت صلاحیت را اجرا کند.

• دستورات استاندار برای فعالیت در اقدامات اضطراری

در اجرای اقدامات اضطراری توسط استاندار، بند «۱» ماده (73) اشاره می‌کند در مواردی که بلایای رخ داده مربوط به منطقه‌ای از یک استان باشد و شهرداری به‌دلیل وقوع فاجعه قادر به انجام تمام یا اکثریت وظایف خود نباشد، استانداری موظف است به نمایندگی از شهردار، کل یا بخشی از اقدامات اضطراری را اجرا کند. امور ضروری مربوط به استانداری به نمایندگی از شهرداری به دستور کابینه مقرر می‌گردد.

• درخواست حمایت و کمک

طبق بند «۱» ماده (۲-۷۴) قانون پایه مقابله با بلایا، در مواردی که فاجعه‌ای در منطقه‌ای یک استان رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود داشته‌ باشد، بنابه صلاحدید استاندار هنگامی که اقدامات اضطراری کنترل بلایا در سطح شهرداری در محدوده استان مربوطه کافی نباشد، استاندار می‌تواند از سایر استانداران تقاضا کند تا از شهردار محل وقوع فاجعه حمایت کنند. همچنین استانداران می‌توانند از شهرداران سایر شهرها درخواست کنند تا شهردار محل وقوع فاجعه را حمایت و پشتیبانی نمایند.

در بند «۱» ماده (3-74) نیز آمده است در مواردی که فاجعه‌ای در منطقه‌ای از یک استان رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود دارد، استاندار بنابه تشخیص خود، می‌تواند از نخست‌وزیر درخواست کند که از استانداران سایر استان‌ها بخواهد که استاندار استان یا شهردار شهری را که فاجعه در آن رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود داشته‌ باشد، پشتیبانی و کمک نمایند. استانداران و شهرداران که درخواست نخست‌وزیر را بپذیرند، باید تحت هدایت استاندار استان دچار فاجعه یا احتمال وقوع فاجعه در اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا فعالیت کنند. شهردارانی که درخواست استاندار را بپذیرند، در اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا، تحت‌نظر شهردار دریافت‌کننده کمک عمل خواهند کرد.

همچنین طبق ماده (4-74) در مواردی که فاجعه‌ای در منطقه‌ای از استان رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود داشته‌ باشد، درصورتی‌که استاندار اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا را ضروری بداند، می‌تواند از نهادهای مسئول در مدیریت بلایا اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا را درخواست نماید. در این صورت رؤسای مذکور نباید از اجرای اقدامات اضطراری کنترل بلایا خودداری کنند مگر دلیل موجه‌ برای رد آن داشته ‌باشند.

ی) استقراض اموال

بند «۱» ماده (86) در مواردی که دولت با تشخیص ضرورت در اجرای اقدامات اضطراری، اموال ملی متعلق به خود را به امانت می‌دهد یا اجازه استفاده از آنها را صادر می‌کند، استفاده از آنها باید با پرداخت وام یا به‌صورت رایگان یا با نرخی کمتر از نرخ بازار تعیین شود. درصورتی‌که استانداری‌ها و شهرداری‌ها در اجرای اقدامات اضطراری و با تشخیص ضرورت، اموال تحت مالکیت خود را به امانت بدهند یا اجازه استفاده از آنها را صادر نمایند، استفاده از آنها باید با پرداخت وام یا به‌صورت رایگان یا با نرخی کمتر از نرخ بازار تعیین شود.

ک) مسئولیت‌های بازیابی بلایا

در ماده (87) قانون پایه مقابله با بلایا اشاره شده‌ است، نهادهای مسئول در مدیریت بلایا باید در اجرای تلاش‌های بازیابی بلایا اقدامات بازیابی بلایا را همان‌طور که در قوانین و مقررات یا در برنامه مدیریت بلایا پیش‌بینی شده‌ است، اجرا کنند.

• تعیین هزینه‌های پروژه‌های بازیابی بلایا

طبق بند «۱» ماده (88) در مورد پروژه‌ای که هزینه‌های آن توسط دولت به‌طورکلی، جزئی یا به‌صورت یارانه پرداخت می‌شود، تعیین میزان هزینه‌های پروژه بازیابی بلایا توسط وزیر ذی‌صلاح انجام ‌می‌شود. مشارکت در پروژه باید به‌شکل متناسب و سریع براساس گزارش استاندار، سایر داده‌های ارائه شده توسط حکومت محلی و نتایج تحقیقات در محل انجام شود. در بند «۲» این ماده قانونی اشاره شده ‌است که در تعیین میزان هزینه‌های پروژه بازیابی بلایا، وزیر مسئول در پروژه باید از اجرای دقیق و درست روند ساخت یا نوسازی تأسیسات آسیب‌دیده، اطمینان حاصل کند.

• گزارش به شورای مدیریت بلایا

همچنین مبنی‌بر ماده (89) هرگاه وزیر ذی‌صلاح در برنامه بازیابی بلایا میزان هزینه‌های برنامه را معین کرده باشد و یا اینکه طبق دستور کابینه معیارهای اجرای برنامه بازیابی بعد از بلایا را وضع نماید، موظف است درباره برنامه کلی به شورای ملی مدیریت بلایا گزارش دهد.

ماده (90) نیز بیان می‌کند برای اجرای سریع پروژه بازیابی بلایا توسط حکومت‌های محلی یا هر سازمان مرتبط، دولت بایستی تخصیص محلی مالیات را زودتر انجام دهد و یا سهم خود را از هزینه‌های مربوط به پروژه بازیابی تعیین و آن را اعطا کند و یا اینکه وجوه مورد نیاز را قرض دهد تا اقدامات مالی را در این زمینه سریع‌تر به سرانجام برساند.

ل) هزینه‌های مدیریت بلایا

در ماده (91) قانون پایه مقابله با بلایا در این زمینه بیان شده ‌است هزینه‌های مدیریت بلایا و اقدامات اضطراری کنترل بلایا و سایر هزینه‌های اجرای این قانون برعهده مسئولین اجرای آن است. طبق ماده (92) قانون مذکور هرکدام از نهادهای مسئول در مدیریت بلایا، اگر در مواقع وقوع بلایا از حمایت مالی برخوردار شده باشند، باید بعداً هزینه‌های دریافت شده را بازپرداخت نمایند. همچنین اگر توان مالی پرداخت آن را نداشته‌ باشند، می‌توانند از سایر حکومت‌های محلی موقتاً درخواست کمک و پشتیبانی مالی نمایند.

در باب سهم یا یارانه دولت در هزینه‌های اقدامات اضطراری کنترل بلایا، طبق ماده (94) بدین‌صورت گفته شده ‌است که در مورد هزینه‌های لازم برای اقدامات اضطراری کنترل بلایا که به‌طور جداگانه در قوانین و مقررات یا در حدود بودجه پیش‌بینی شده‌ است، دولت می‌تواند هزینه‌ها را متقبل و یا به‌طور کامل یا جزئی یارانه بدهد. افزون‌بر این، مطابق ماده (103) قانون مقابله با بلایا هرگاه مخارج پروژه‌های بازیابی بلایا بیش از یارانه دولتی تعیین شده باشد، هرکدام از حکومت‌های محلی می‌توانند تدابیر ویژه‌ای جهت تأمین منابع مالی پروژه‌های بازیابی بلایا اتخاذ کنند.

در ماده (104) این قانون بیان شده ‌است در صورت وقوع بلایای مقرر در دستورات کابینه، مؤسسات مالی وابسته به دولت و سایر مؤسسات مالی معادل رقم پیش‌بینی شده توسط کابینه، وام‌های ویژه‌ای با نرخ بهره پایین و بازپرداخت بلندمدت ارائه می‌دهند [3].

• بودجه مقابله با بلایا برای حکومت محلی (صندوق مقابله با بلایا)

طبق ماده (101) قانون پایه مقابله با بلایا حکومت محلی موظف است برای تأمین هزینه‌های اقدامات اضطراری کنترل بلایا، صندوق مقابله با بلایا را تعریف کند. افزون‌بر این براساس ماده (102) قانون مذکور هرکدام از حکومت‌های محلی می‌توانند به‌موجب دستور کابینه، اوراق قرضه‌ای را به‌عنوان منبع مالی منحصر برای سال مالی وقوع فاجعه منتشر کنند .[3] در همین راستا براساس ماده (22) قانون امداد در بلایا استاندار و شهردار صندوق امداد در بلایا را ایجاد می‌کند. این صندوق طبق ماده (26) این قانون باید به طرق زیر اداره شود:

• سپردن به صندوق قرضه مالی یا به بانک‌های مورد اعتماد؛
• اشتراک یا خرید اوراق قرضه دولتی ملی و محلی و سایر اوراق قرضه مورد اعتماد و پیش‌خرید کالاهای مورد نیاز در مدیریت بلایا؛

در ماده  (28) قانون مذکور آمده است استانداری می‌تواند از صندوق امداد و نجات جهت امدادرسانی در بلایا تا سقفی معین به شهرداری کمک نماید [10].

۳-۳. اقدامات مدیریت بلایا: از پیشگیری تا آمادگی، واکنش و بازیابی

۳-۳-۱. پیشگیری: سرمایه‌گذاری در کاهش خطر بلایا

الف) اقدامات متقابل در برابر بلایای زلزله و سونامی

• بلایای زلزله در ژاپن

ژاپن، در نقطه‌ای از سطح زمین قرار دارد که می‌تواند از لحاظ موقعیت جغرافیایی، مکانی خطرآفرین باشد. سه صفحه تکتونیکی که پوسته زمین را تشکیل می‌دهند در نزدیکی یکدیگر قرار دارند و این سه صفحه اغلب در کنار یکدیگر حرکت می‌کنند؛ بنابراین همین شرایط موجب می‌شود تا ژاپن سالیانه زمین‌لرزه‌های بسیاری را تجربه کند. درواقع ژاپن از زمین‌لرزه‌های عظیم بین‌صفحه‌ای (مانند زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در سال 2011) و زمین‌لرزه‌های پوسته داخلی ناشی از حرکات صفحه (مانند زلزله بزرگ هانشین آواجی در سال 1995) متحمل خسارت‌های زیادی شده ‌است.

• سیستم رصد و لرزه‌نگاری

سازمان هواشناسی ژاپن و سایر سازمان‌های مربوطه به‌منظور نظارت مستمر بر فعالیت‌های لرزه‌ای، لرزه‌سنج‌هایی را نصب و نگهداری می‌کنند که برای تخمین کانون و بزرگی زلزله و همچنین هشدارهای سونامی و شدت‌سنج‌های شدت لرزه استفاده می‌شوند. این دستگاه‌ها شدت حرکت زمین را در نقاط متعدد در سراسر کشور اندازه‌گیری می‌کنند. به‌محض وقوع زلزله در ژاپن یا اطراف آن، سازمان هواشناسی ژاپن امواج زلزله را با استفاده از لرزه‌سنج اندازه‌گیری می‌کند. اگر زلزله‌ای با شدت 5 یا بیشتر پیش‌بینی شود، هشدار زودهنگام زلزله در سریع‌ترین زمان ممکن از طریق تلویزیون، رادیو، تلفن‌های همراه و غیره صادر می‌شود. علاوه‌بر این، کانون و بزرگی زمین‌لرزه و شدت لرزه در مناطق مختلف به‌محض اطلاع، اعلام می‌شود [11].

• برنامه کلی اقدامات متقابل در برابر زلزله‌های بزرگ‌مقیاس

پیش‌بینی شده ‌است که ژاپن در آینده نزدیک زمین‌لرزه‌هایی در مقیاس بزرگ مانند زلزله نانکای، مگازلزله در مجاورت ترانشه چیشیما و زمین‌لرزه داخلی توکیو را تجربه خواهد کرد. در رابطه با این زمین‌لرزه‌ها، دولت مناطقی را که قرار است اقدامات کاهش بلایا در آنها طبق قوانین و مقررات مربوط انجام شود، تعیین کرده است، البته این امکان وجود دارد که زلزله‌ای غیر از زلزله‌های بزرگ در هر نقطه‌ای از ژاپن رخ دهد. در این زمینه دستورالعملی برای اقدامات متقابل در برابر زلزله توسط شهرداری‌ها تدوین شده ‌است که هر مرحله از مدیریت بلایا (پیشگیری، واکنش اولیه، واکنش و بازیابی) را پوشش می‌دهد. درواقع روند برنامه‌ریزی اقدامات متقابل در برابر زلزله‌های بزرگ‌مقیاس به‌شرح مراحل زیر است:

• تعیین احتمالات درباره نوع زلزله و مساحت کانون و تخمین امواج لرزه‌های زلزله و غیره،
• برآورد خسارت،
• تعیین اقدامات عمومی (طرح جامع)،
• تعیین استراتژی‌ها،
• برنامه واکنش اضطراری [12].

• اقدامات متقابل سونامی

کشور ژاپن که از هر طرف توسط آب احاطه شده و خطوط ساحلی طولانی و پیچیده‌ای دارد، در برابر سونامی‌های ناشی از زلزله بسیار آسیب‌پذیر است. در گذشته آسیب‌های شدید ناشی از سونامی‌های مختلف وجود داشته است. هنگامی‌که پیش‌بینی شود سونامی آسیب‌هایی را به‌همراه خواهد داشت، سازمان هواشناسی ژاپن هشدار سونامی را ظرف 3 دقیقه پس از زلزله صادر می‌کند و سپس اعلامیه‌هایی درباره ارتفاع تقریبی و زمان رسیدن سونامی را صادر می‌کند. این اطلاعات بلافاصله به سازمان‌های مدیریت بلایا، رسانه‌ها و ساکنان و کشتی‌های دریایی ارسال می‌شود. برای جلوگیری یا کاهش بلایای سونامی، خاک‌ریزهای ساحلی / جزر و مدی و دروازه‌ها یا دریچه‌های کنترل جزر و مد ایجاد شده ‌است. با وجود این تلاش‌ها، بیش از 22200 نفر بر اثر زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن و سونامی متعاقب آن در مارس سال 2011 جان خود را از دست دادند [13].

براساس این تجربه، قانون ارتقای اقدامات برای مقابله با سونامی شامل ارتقای سیستم‌های رصد سونامی، ساخت مساکن در ارتفاعات، ایجاد دیواره‌های خاکی، درخت‌کاری، ساخت دیواره‌های حائل، آموزش در مورد سونامی و ساخت تأسیسات لازم است و قانون توسعه مناطق مقاوم در برابر بلایای سونامی به تدوین برنامه‌های جامع در این زمینه اشاره دارد. همچنین در مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال 2015 تصمیم گرفته شد که 5 نوامبر به‌عنوان «روز آمادگی در برابر سونامی» و «روز جهانی آگاهی از سونامی» تعیین شود. در پاسخ به این امر، جایزه بین‌المللی هاماگوچی گو ریو تأسیس شد. این جایزه از افراد و / یا سازمان‌هایی قدردانی می‌کند که در پژوهش‌های مدیریت و کاهش خطر بلایایی مانند سونامی و اقدامات محلی برای مدیریت آنها مشارکت قابل‌توجهی داشته‌اند. علاوه‌بر این، اصلاحات لازم در قانون پایه مقابله با بلایا انجام شد تا نهادهای محلی بتوانند مناطق پناهگاه اضطراری را تعیین کنند. براساس این قوانین، اقدامات متقابل جامع‌تری در برابر سونامی در حال انجام است [14].

• اقدامات متقابل در برابر زلزله نانکای

در منطقه‌ای در امتداد نانکای، ارزیابی‌های کمیته پژوهش‌های زلزله وابسته به ستاد ترویج پژوهش‌های زلزله نشان ‌می‌دهد که احتمال وقوع زلزله‌ای به بزرگی ۸ یا ۹ ریشتر از ۱۳ ژانویه سال ۲۰۲۱ تا ظرف 30 سال آینده ۷۰ یا ۸۰ درصد است. براساس این شبیه‌سازی، حداکثر تلفات ناشی از این زلزله قریب‌الوقوع می‌تواند به 323000 نفر برسد که از این تعداد، تلفات ناشی از سونامی به 230000 نفر تخمین زده شده ‌است. همچنین حداکثر زیان اقتصادی ممکن می‌تواند حدود 170 تریلیون ین برای دارایی‌ها و 45 تریلیون ین به‌جهت آسیب به بخش تولید و خدمات باشد. بااین‌حال، تخمین زده می‌شود که این خسارات را می‌توان با تدوین و اتخاذ اقدامات از پیش تعیین‌شده به میزان قابل‌توجهی کاهش داد. پس از زلزله بزرگ هانشین آواجی، مؤسسه ملی پژوهش‌های علوم زمین و مقاومت در برابر بلایا یک شبکه رصد لرزه‌ای بسیار دقیق به‌نام «Hi-NET» را در سراسر جزایر ژاپن ایجاد کرد. این شبکه لرزش‌های تکتونیکی را شناسایی می‌کند. علاوه‌بر این، سازمان اطلاعات جغرافیایی ژاپن یک شبکه رصدی با کارایی بالا در حدود 1300 مکان در سراسر ژاپن ایجاد کرده است تا چگونگی حرکت سطح زمین در طول زمان را مشاهده کند [15].

براساس قانون اقدامات ویژه برای ارتقای مدیریت زمین‌لرزه نانکای، مناطقی برای توسعه و ترقی اقدامات در برابر این زلزله تعیین ‌شده‌اند. در همین راستا برای ارتقای اقدامات، یک برنامه پایه تدوین شده ‌است. براساس این برنامه‌ها، اقدامات یکپارچه‌سازی پیشگیری، واکنش، بازیابی در صورت وقوع یک زلزله ناگهانی در این منطقه در حال توسعه و انجام است. این اقدامات زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن را با فرض وقوع زلزله و سونامی در بزرگ‌ترین مقیاس خود به‌عنوان مدل و نمونه در نظر می‌گیرد. در ادامه، کارگروه تشکیل شده توسط شورای ملی مدیریت بلایا کشور به این نتیجه رسیده است که اگرچه پیش‌بینی دقیق زلزله دشوار است، اما ثبت پدیده‌های غیرعادی مختلف مرتبط با زلزله از طریق بهبود شبکه‌های رصد امکان‌پذیر خواهد بود. دفتر کابینه «دستورالعمل‌هایی برای تدوین اقدامات مدیریت خطر بلایا براساس سناریوهای مختلف زلزله نانکای» را در مارس سال 2019 به‌عنوان یک منبع مرجع برای حکومت‌های محلی و شرکت‌ها در هنگام تدوین اقدامات واکنش به بلایا اعلام‌ کرد. در شورای ملی مدیریت بلایا در مه سال 2019، «برنامه پایه برای ارتقای اقدامات متقابل کاهش خطر زلزله نانکای» اصلاح شد تا دربرگیرنده اقدامات کاهش خطر بلایا در مورد پدیده‌های غیرعادی نانکای باشد [16] [17].

شکل 4. سیاست‌های پایه برای مدیریت زلزله نانکای [5]

• اقدامات متقابل در برابر زلزله داخلی توکیو

تخمین‌ها نشان ‌می‌دهد که در پایتخت ژاپن (توکیو)، زمین‌لرزه‌هایی به بزرگی 8 ریشتر یا بیشتر، مانند زلزله بزرگ کانتو (1923 میلادی)، در فواصل 200 و 400 سال رخ می‌دهد. در مطالعات بررسی‌شده درباره زمین‌لرزه‌های داخلی توکیو، برآوردی در مورد شدت زلزله و ارتفاع امواج سونامی ناشی از زمین‌لرزه در منطقه شهری توکیو انجام شده ‌است. براساس نتایج، گزارش نهایی در مورد برآورد خسارت و اقدامات احتمالی در دسامبر سال 2013 تکمیل شد. در گزارش نهایی آمده، کانون زلزله در جنوب توکیو است که یکی از 19 نوع زمین‌لرزه احتمالی به بزرگی ۸ ریشتر است، خسارات گسترده‌ای ازجمله تعداد تلفات جانی 23000 نفر، تعداد افراد نیازمند نجات 72000 نفر، فروریختن کلی 610000 ساختمان و حداکثر زیان اقتصادی احتمالی 47 تریلیون ین برای دارایی‌ها و 48 تریلیون ین برای آسیب به بخش تولید و خدمات به‌همراه خواهد داشت [18].

براساس قانون اقدامات ویژه در برابر زلزله داخلی توکیو، از مارس سال 2015 مناطقی به‌عنوان مناطق نیازمند اجرای اقدامات فوری تعیین ‌شده‌اند که عبارتند از: توکیو و 9 استان و 309 شهرداری. درعین‌حال نیز برنامه پایه برای اجرای فوری اقدامات و برنامه تداوم کسب‌وکار دولت مرکزی تدوین می‌شود. این برنامه پایه تصریح می‌کند که باید عملکردهای اصلی کلان‌شهر در مواقع فاجعه تداوم داشته ‌باشد و با آمادگی در برابر فاجعه و برنامه‌های واکنش اضطراری، خسارات جانی و مادی به میزان قابل‌توجهی کاهش یابد. بنابراین، ضروری است که چنین اقداماتی از قبل برنامه‌ریزی و اجرا شوند. به‌عنوان خط‌مشی پایه، این برنامه شامل موارد زیر است:

• ساخت سامانه‌های تداوم کسب‌وکار و خدمات مؤسسات اصلی و زیرساخت‌های پشتیبان این‌گونه سامانه‌ها،
• ساخت سازه‌های مقاوم در برابر زلزله و آتش‌سوزی به‌عنوان پایه‌ای برای تمامی اقدامات متقابل اتخاذ شده و تدوین اقداماتی برای مقابله با توقف کامل یا جزئی در ترافیک جاده‌ای،
• ارتقای همکاری و هماهنگی کل جامعه براساس شعارهای «کمک به خود»، «کمک متقابل» و «کمک عمومی» [19].

همچنین بررسی میزان مقاومت ساختمان‌ها در برابر زلزله در ژاپن نشان ‌می‌دهد با نگاهی به داده‌های وزارت زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل و گردشگری تا سال 2018، از مجموع حدود 53.6 میلیون واحد، خانه‌های مقاوم در برابر زلزله حدود 46.6 میلیون خانه و حدود 7 میلیون خانه دارای مقاومت ناکافی در برابر زلزله هستند و میزان مقاومت کلی در برابر زلزله در کشور ژاپن حدود 87 درصد است [20].

• برنامه تداوم کسب‌وکار دولت

برنامه تداوم کسب‌وکار دولت برنامه‌ای است که به سیستم‌های اجرایی و محیط کاری ضروری برای ادامه بدون مانع خدمات دولتی در صورت وقوع زلزله داخلی توکیو و عدم اختلال در عملکردهای اصلی سیاسی، اداری و اقتصادی ناشی از زلزله اشاره دارد. در مورد سیستم اجرایی، این برنامه مقرر می‌دارد که در زمان وقوع زلزله داخلی توکیو، کارکنان دولت ازجمله مسئولین مدیریت اداری باید در ساختمان‌های دولتی گردهم آمده و به‌مدت یک هفته در مکان‌های مذکور مستقر شوند تا اولویت‌بندی عملیات اضطراری را انجام دهند. درخصوص محیط کار نیز مقرر شده ‌است که ساختمان‌های دولتی مقاوم در برابر زلزله ساخته شوند تا در مواقع اضطراری خدمات اولویت‌دار اضطراری و کارهای اداری دیگر دچار اختلال نشده و ادامه یابند. براساس این برنامه، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی باید برنامه‌های تداوم کسب‌وکار هر وزارتخانه و سازمان‌های وابسته آن را مورد بازنگری قرار دهند، خدماتی را که در مواقع ضروری باید در راستای مسئولیت‌های خود ادامه دهند، به‌عنوان عملیات اولویت‌دار اضطراری شناسایی و سیستم و محیطی برای انجام آنها تعیین نمایند. همچنین برنامه‌های تداوم کسب‌وکارها که توسط وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مربوطه تهیه می‌شود، باید توسط کارشناسان بررسی و ارزیابی شود و سپس براساس نتیجه ارزیابی موردبازنگری قرار گیرد. به همین ترتیب، برنامه‌های تداوم کسب‌وکارهای حکومت‌های محلی در صورت وقوع یک فاجعه در مقیاس بزرگ نیز در حال توسعه است و دولت باید از طریق تدوین دستورالعمل‌ها از آنها پشتیبانی نماید [7].

افزون‌بر این، یک طرح کلی و برنامه تداوم کسب‌وکارها عمدتاً برای شرکت‌های خصوصی، صرف‌نظر از نوع صنعت، تجارت یا اندازه آنها در نظر گرفته شده ‌است. روش‌های استقرار، اقدامات مناسب برای تداوم کسب‌وکار، یا مدیریت تداوم کسب‌وکار ازجمله طرح‌های تداوم کسب‌وکار به‌منظور تشویق شرکت‌ها در ژاپن برای بهبود قابلیت‌های تداوم کسب‌وکار و همکاری با یکدیگر در داخل و خارج از محدوده فعالیت خود، از اهداف کلی این طرح به‌حساب می‌آید. تجزیه‌وتحلیل واکنش‌های پس از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در سال 2011 نشان ‌می‌دهد که برخی از شرکت‌های ژاپنی در مدیریت تداوم کسب‌وکارها در این شرایط تا حدودی موفق عمل کرده‌اند. بااین‌حال، بسیاری از شرکت‌ها نیز رویه‌های مناسب در تداوم کسب‌وکار ایجاد نکرده‌اند. حوادث ذیل این دستورالعمل‌ها، مجموعه‌ای از بلایای طبیعی را پوشش می‌دهد که باعث اختلال در تجارت و عرضه محصولات و خدمات شرکت‌ها می‌شود. بااین‌حال، مدیریت تداوم کسب‌وکارها می‌تواند هر فاجعه‌ای را که ممکن است عملیات تجاری را به‌حالت تعلیق درآورد، مانند حوادث در مقیاس بزرگ، همه‌گیری بیماری‌های واگیر، اقدامات تروریستی و اختلال در زنجیره تأمین را دربر گیرد [21].

شکل 5. چارچوب برنامه تداوم کسب‌وکار حکومت مرکزی [4]

• اقدامات متقابل در برابر مگازلزله‌ها

مگازلزله زمین‌لرزه‌های بین‌صفحه‌ای هستند که قدرت‌مندترین نوع زمین‌لرزه در سیاره زمین به‌حساب می‌آیند که بزرگای آنها می‌تواند از رقم ۹ نیز بیشتر شود. همچنین این زمین‌لرزه‌ها می‌توانند باعث ایجاد سونامی بزرگی  می‌شوند. دولت ژاپن به‌طور دقیق در حال تدوین و توسعه اقدامات متقابل برای این نوع از زمین‌لرزه‌ها براساس برنامه‌هایی مانند «برنامه پایه ارتقای مدیریت بلایا در مگازلزله‌ها» بوده است. براساس درس‌های آموخته‌شده از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در مارس سال 2011، شورای ملی مدیریت بلایا در ژاپن تصمیم گرفت وقوع «زلزله و سونامی در بزرگ‌ترین مقیاس را با توجه به همه انواع احتمالات» پیش‌فرض خود قرار دهد. به همین دلیل از آن زمان، در دفتر کابینه یک «گروه مطالعاتی در مورد مدل مگازلزله در ژاپن» متشکل از متخصصان رشته‌هایی مانند فیزیک و مهندسی، در جولای سال 2015 ایجاد شد. این گروه مطالعاتی براساس اسناد و تجزیه‌وتحلیل گسترده‌ای از مگازلزله و سونامی‌هایی که در گذشته اتفاق افتاده‌است، مدل‌های علمی قابل‌قبولی را برای مگازلزله‌ها و جابه‌جایی گسل‌های سونامی طراحی کرده است. آنها همچنین در مطالعات خود توزیع شدت لرزه‌ای و ارتفاع امواج سونامی را در سواحل نیز پیش‌بینی کرده‌اند [22].

به‌منظور تدوین اقدامات مدیریت بلایا براساس نتایج مطالعات و طراحی مدل‌ها برمبنای تجارب گذشته، کمیته اجرایی مدیریت بلایای شورای ملی مدیریت بلایا، «کارگروه مطالعه اقدامات مقابله‌ای مگازلزله» را در آوریل سال2020 تشکیل داد. هدف این کارگروه تدوین و ترویج طیف وسیعی از اقدامات مدیریت بلایا و برنامه‌های کاهش است که دولت باید انجام دهد. برای این منظور، این گروه خسارات انسانی / مالی / اقتصادی ناشی از وقوع زلزله / جابه‌جایی گسل سونامی را در بزرگ‌ترین سطح برآورد کرده و اقدامات احتمالی مدیریت بلایا را برای کاهش خسارات موردمطالعه قرار داده است. آنها همچنین در حال بررسی خسارات ناشی از زمین‌لرزه‌هایی هستند که در فصل زمستان رخ می‌دهند و مختص مناطق برفی سرد هستند [23].

ب) اقدامات مقابله با طوفان و سیل

• طوفان و بلایای سیل در ژاپن

کشور ژاپن به‌دلیل شرایط جوی و جغرافیایی، بارش باران‌های شدید و رودخانه‌های شیب‌دار مستعد انواع بلایای مرتبط با آب و باد ازجمله سیل، رانش زمین، امواج جزر و مدی و خطرات طوفان است. همچنین این شرایط به‌دلیل اینکه بسیاری از شهرها بر روی دشت‌های سیلابی ساخته‌ شده‌اند، بیش از پیش تشدید می‌شود. در سال‌های اخیر، تعداد روزهای بارندگی شدید در ژاپن (که میزان بارندگی بیش از 200 میلی‌متر در روز است) افزایش یافته ‌است. با مقایسه آمار بارش 30 سال اخیر (فاصله سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۹) و میزان بارندگی‌های ثبت شده بین سال‌های ۱۹۰۱ تا ۱۹۳۰، این رقم 1.7 برابر بیشتر شده ‌است. با تأثیر تغییرات آب و هوایی، این احتمال وجود دارد که خطرات بلایای مرتبط با آب و هوا نیز بیشتر شود.

• سیستم مشاهده و رصد بارش

سازمان هواشناسی ژاپن با استفاده از سیستم خودکار جمع‌آوری داده‌های هواشناسی که به‌طور سیستماتیک میزان بارندگی، دمای هوا و جهت / سرعت باد، اطلاعات رادار آب‌وهوا و ماهواره‌های هواشناسی و زمین‌شناسی را اندازه‌گیری می‌کند، پدیده‌های آب و هوایی را که باعث طوفان و بلایای سیل می‌شوند، مشاهده و رصد می‌کند. این سیستم جهت اعلام پیش‌بینی‌ها و هشدارها برای آمادگی در برابر بلایا استفاده می‌شود. میزان بارندگی و سطح آب رودخانه‌ها توسط وزارت زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل و گردشگری و استانداری‌ها با استفاده از روش‌های مشاهده بصری، تجهیزات رصد مکانیکی و سیستم دورسنج بی‌سیم که داده‌های مشاهده شده را به‌طور سیستماتیک از مکان‌های دور ارسال می‌کند، مشاهده و رصد می‌شود. پیش‌بینی سیل و اطلاعات سطح آب نیز با استفاده از اینترنت و تلفن‌های همراه اطلاع‌رسانی می‌شود [24].

• برنامه کلی اقدامات مقابله با طوفان و سیل

در ژاپن به‌منظور کاهش خسارات ناشی از طوفان و بلایای سیل، اقدامات سازه‌ای مانند زهکشی، بهبود رودخانه‌ها، سدها و سیستم‌های فاضلاب و اقدامات غیرسازه‌ای مانند تهیه نقشه‌های مخاطرات و ارائه اطلاعات آب و هوایی برای پیشگیری از بلایا به‌صورت یکپارچه انجام‌ می‌شود. به‌عنوان اقدامات متقابل غیرسازه‌ای، سیستم‌های هشدار و تخلیه برای مناطقی با احتمال آب‌گرفتگی و مناطق مستعد رانش زمین مطابق با قانون کنترل سیل و قانون پیشگیری از بلایای رسوب توسعه یافته‌ است. براساس قانون کنترل سیلاب، 426 رودخانه مشمول هشدار سیل و 1666 رودخانه مشمول اعلام سطح آب تعیین شده ‌است. در این میان، فهرست مناطق با احتمال خطر آب‌گرفتگی در حال حاضر برای محدوده‌های اطراف 98 درصد از رودخانه‌ها (از 1 ژانویه 2020) تعیین و منتشر شده ‌است. علاوه‌بر این، 98 درصد از شهرداری‌هایی که مشمول چنین شرایطی هستند، نقشه‌های خطر سیل (تا پایان ژوئیه سال 2020) و طرح‌های تخلیه تهیه‌کرده‌اند. پس از اصلاح قوانینی مانند قانون اقدامات ویژه در مورد بازسازی شهری در ژوئن سال 2020، اقدامی جامع برای ارتقای اجتماع ایمن در مواجهه با بلایای طبیعی انجام شد. این اقدام شامل «جلوگیری از ساخت‌وسازهای جدید در مناطقی با خطر بروز بلایا»، «ترویج خروج از مناطق با خطر بروز بلایا» و «ترویج ساخت‌وسازها در مناطقی با خطر کمتر بروز بلایا جهت ایجاد اجتماع تاب‌آور در برابر بلایا» بود [25].

• اقدامات متقابل در برابر سیلاب‌های بزرگ‌مقیاس

با توجه به تشدید گرمایش جهانی در سال‌های اخیر، نگرانی‌هایی برای تشدید طوفان‌های دریایی در ژاپن وجود دارد. سه کلان‌شهر بزرگ ژاپن، دارای مناطقی هستند که ارتفاع آنها برابر با سطح دریاست. در صورت وقوع سیلاب در مقیاس بزرگ به‌دلیل ریزش خاک‌ریزها، پیش‌بینی می‌شود که بار ترافیکی زیادی ناشی از تخلیه جمعیت رخ دهد. در همین راستا دفتر کابینه پژوهش‌هایی را در مورد ایمن‌سازی مکان‌های تخلیه با مقیاس بزرگ، روش‌ها و دستورالعمل‌های تخلیه انجام داده است. از دهه 1980، کشور ژاپن اهمیت ترکیب اقدامات ساختاری و غیرساختاری برای مدیریت مؤثر خطر سیل را تشخیص داده است. در سال 2004، قانون مبارزه با سیل اصلاح شد و در 1 ژوئیه سال 2005 اجرایی شد. با این اصلاحیه، حکومت‌های محلی به‌ویژه شهرداری‌ها مسئول تعیین مناطق خطر آب‌گرفتگی در امتداد رودخانه‌های بزرگ و کوچک تا متوسط در محدوده محلی خود هستند. علاوه‌بر این، شهرداری‌ها موظفند با توزیع نقشه‌های خطر سیل برای همه ساکنان، آنان را از موارد مرتبط با خطر سیل مانند عمق احتمالی سیل و مکان پناهگاه‌های تخلیه مطلع کنند. به این ترتیب تهیه نقشه‌های خطر سیل برعهده هر شهرداری قرار گرفت. در سال 2013، یک طرح ایمنی توسط وزارت زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل و گردشگری برای مقابله با تأثیرات فزاینده باران‌های شدید در مناطق شهری صادر شد. این طرح مسئولیت‌های دولت و مقامات محلی، مشارکت مردم و بخش خصوصی و اقدامات مدیریت سیل را برای جلوگیری از طغیان در مناطق شهری و مسکونی روشن می‌کند. همچنین براساس قانون اقدامات ویژه در مورد بازسازی شهری اصلاح شده در سال 2018، حکومت‌های محلی می‌توانند مناطق آسیب‌پذیر در برابر بلایایی مانند سیل، سونامی و طوفان را تعیین کنند و ساخت‌وساز به‌ویژه ساخت ساختمان‌های مسکونی را در این مناطق ممنوع اعلام کنند [26].

با وجود این، در طول طوفان دریایی هاگیبیس در سال 2019، چالش‌هایی در تخلیه منطقه مانند مشکلات زمان‌بندی و مسائلی در مدت زمان لازم برای تخلیه وجود داشت. به همین دلیل دولت از طریق همکاری با سازمان‌های ذی‌ربط به بررسی این چالش‌ها پرداخت. با توجه به بحث «کارگروه فرعی اطلاعات تخلیه و تخلیه گسترده منطقه در طوفان هاگیبیس و غیره در سال ۲۰۱۹»، دولت خط سیر واکنش نهادی در مورد اطلاعات تخلیه از قبیل اطلاعات سطح هشدار و تخلیه منطقه را مشخص کرده است. براساس نتایج، دولت اقداماتی از قبیل تعیین مقرراتی برای تخلیه منطقه در مرحله وقوع فاجعه و تمهیداتی برای درخواست حمل‌ونقل اتخاذ کرده است. بااین‌حال، به‌منظور اطمینان از اثربخشی تخلیه منطقه، حکومت‌های محلی باید در زمان‌های عادی به بررسی و انجام توافق‌نامه‌ها و قراردادها در این حوزه بپردازند. در این زمینه نیز دولت مرکزی وظیفه دارد از تلاش‌ها و اقدامات حکومت‌های محلی در همکاری با سازمان‌های ذی‌ربط در موضوع مربوطه حمایت کند [27].

ج) بلایای آتشفشان در ژاپن

• بلایای آتشفشانی در ژاپن

اکثریت جزایر ژاپن بر روی کمربند آتشفشانی اقیانوس آرام یا حلقه آتش قرار گرفته‌اند که به‌طورکلی در این کشور 111 آتشفشان فعال است. در گذشته، فوران‌ها و سایر فعالیت‌های آتشفشانی خسارات سنگینی در ژاپن به بار آورده ‌است. در سال‌های اخیر، ۵۸ نفر در اثر فوران کوه انتاک در سال ۲۰۱۴ جان خود را در ژاپن از دست دادند. پدیده‌های مرتبط با فوران‌های آتشفشانی بسیار متنوع هستند و هنگامی که آتشفشان شروع به فوران می‌کند، اغلب زمان کمی برای تخلیه وجود دارد. به‌طورکلی، مقامات بیشترین تأکید را بر محافظت در برابر تهدیدکننده‌ترین پیامدهای آتشفشان‌ها، مانند خاکسترهای آتشفشانی بزرگ، جریان‌های آذرآواری، ذوب برف و جریان‌های گِل‌ولای آتشفشانی دارند. رویکردهای مهم برای محافظت از زندگی مردم در برابر بلایای آتشفشانی، پخش رسانه‌ای اطلاعات براساس اعلام پیش‌ماده‌های اولیه فوران‌های آتشفشانی و وجود شبکه‌های گسترده برای اطمینان از تخلیه سریع و منظم در صورت فوران است. سازمان هواشناسی ژاپن در ۲۴ ساعت شبانه‌روز 50 آتشفشان را تحت نظارت مستمر (که توسط کمیته هماهنگی پیش‌بینی فوران‌های آتشفشانی متشکل از افراد باتجربه و سازمان‌های مربوطه) قرار داده است. تجهیزات مورداستفاده شامل لرزه‌سنج، کلینومتر (شیب‌سنج)، ارتعاش‌سنج، تجهیزات رصد ماهواره‌ای جهانی و دوربین‌های نظارتی است [28].

• صدور هشدار فوران و سطوح هشدار آتشفشان

برای 111 آتشفشان در سراسر ژاپن، اگر پیش‌بینی‌ها نشان دهد که فوران‌ها بر مناطق مسکونی و مناطق اطراف دهانه آتشفشان تأثیر می‌گذارند، سازمان هواشناسی ژاپن هشدار فوران صادر می‌کند. برای یک گروه 48 موردی از این آتشفشان‌ها (از مارس سال 2020)، پنج سطح هشدار آتشفشان برای «مناطقی که نیاز به مراقبت دارند» بسته به وضعیت فعالیت آتشفشان و فاصله بین دهانه و مکان سکونت تعیین شده ‌است. هر سطح به مجموعه خاصی از «اقدامات مقابله با بلایا» نیازمند است که عبارتند از: تخلیه، آمادگی برای تخلیه، ورود محدود، و غیره [29].

• برنامه کلی اقدامات مقابله با بلایای آتشفشانی

پس از فوران کوه انتاک در سال 2014، قانون اقدامات ویژه برای آتشفشان‌های فعال در ژوئیه سال 2015 اصلاح شد و گسترش اقدامات کاربردی را مورد توجه قرار داد. این اقدامات شامل ایجاد شوراهای مدیریت بلایای آتشفشانی برای اجرای سیستم‌های هشدار و تخلیه هستند. همچنین درج در برنامه مدیریت بلایای محلی و تدوین برنامه تخلیه / اجرای عملیات تخلیه توسط مدیران امور پشتیبانی در راستای جذب توریست‌ها الزامی شد. اقدامات زیر (از آوریل سال 2020) در حال انجام است:

• شوراهای مدیریت بلایای آتشفشانی متشکل از سازمان‌های دولتی مختلف و مرتبط با آتشفشان (مقامات استانی و شهری، پرسنل رصدخانه هواشناسی، اداره سابو (کنترل فرسایش خاک)، نیروهای دفاع شخصی، پلیس، مدیریت آتش‌نشانی و بلایا و آتشفشان‌شناسان) برای 49 آتشفشان تحت نظارت مداوم (به‌استثنای ایوو جیما) در نظر گرفته‌ شده‌اند.
• برای این 49 آتشفشان، «نقشه‌های خطر آتشفشان» که مناطق در معرض خطر آسیب ناشی از فوران را نشان ‌می‌دهد، تنظیم شده ‌است. این نقشه‌ها همچنین مناطق خطرناکی را که باید در آنها اقدامات واکنشی مانند تخلیه انجام شود، نشان می‌دهند.
• تهیه پیش‌نویس برنامه‌های مشخص و عملی تخلیه به‌ازای هر آتشفشان که نشان‌دهنده مکان‌ها و مسیرهای تخلیه متناسب با ویژگی‌های منطقه باشد. این پیش‌نویس‌ها با هماهنگی استانداری‌ها و شهرداری‌ها تدوین می‌شوند.
• در راستای تأمین ایمنی بازدیدکنندگان و توریست‌ها، مدیران امور پشتیبانی برنامه‌های عملیات تخلیه / اجرا را توسعه می‌دهند که هماهنگی کارکنان، جمع‌آوری اطلاعات و مسیرهای ارتباطی و روش‌های هدایت تخلیه را مشخص می‌کند.

جهت تدوین روش پایه ارزیابی در مورد ریزش‌های خاکستر ناشی از فوران‌های آتشفشانی بزرگ، یک کارگروه در مورد اقدامات متقابل برای این چالش در کمیته اقدام مدیریت بلایا در شورای ملی مدیریت بلایا در اوت سال 2018 تأسیس شد [30].

د) اقدامات متقابل در برابر بلایای ناشی از بارش برف

• بلایای ناشی از بارش برف در ژاپن

ژاپن یک مجمع‌الجزایر کمانی شکل است که رشته‌کوه‌های شیب‌دار بسیاری در آن قرار دارد. هنگامی که بادهای سرد در زمستان از سمت سیبری می‌وزند، جریان گرمی که از جنوب به‌سمت ساحل می‌رود، موجب ایجاد بارش‌های سنگین برف در این کشور می‌شود. ازجمله مشکلات فصلی که هرساله به‌وجود می‌آید می‌توان به برف‌زدایی مردم از پشت‌بام، ریزش بهمن و انسداد و اختلال در ترافیک و عملکرد شهری به‌دلیل بارش برف اشاره کرد. در برف سنگین سال 2014، در اطراف منطقه مانتو و کوشین اتسو، توقف وسایل‌نقلیه و تعلیق قطار موجب انسداد جاده‌ها شدند که منجر به انزوای حداکثر حدود 6000 خانوار شد. بارش شدید برف در سال 2018، در استان فوکوی و استان نیگاتا نیز موجب آسیب به خانه‌ها و زیرساخت‌ها و موانع ترافیکی و غیره شد. این فاجعه منجر به خسارات قابل‌توجهی با 116 کشته و 624 مجروح شد. علاوه‌بر این، بارش سنگین برف که از دسامبر سال2020 تا ژانویه سال 2021 رخ داد، خسارات زیادی ازجمله موانع ترافیکی مانند توقف گسترده بیش از 2000 وسیله نقلیه در بزرگراه در استان‌های نیگاتا و گونما و مرگ‌ومیر ناشی از تصادفات در حین کار برف‌روبی را به‌همراه داشت [31].

• برنامه کلی اقدامات متقابل با بلایای ناشی از بارش برف

در زمان بارش شدید برف اقداماتی از قبیل پیشگیری از آسیب‌های جانی، تقویت سیستم هشدار بهمن و برف‌روبی برای ایمن‌سازی جاده‌ها جهت تردد انجام‌ می‌شود. در مقابله با بهمن، اقدامات جامعی ازجمله پروژه‌های پیشگیری از بهمن، اطلاع‌رسانی خطر وقوع بهمن در مکان‌های مستعد میان ساکنان و بهبود سیستم هشدار و تخلیه انجام‌ می‌شود. علاوه‌بر این، ازآنجایی‌که در ژاپن مناطق مستعد ریزش برف سنگین تقریباً نیمی از اراضی ملی را تشکیل می‌دهند، براساس قانون اقدامات ویژه برای مناطق مستعد بارش برف سنگین، اقداماتی در راستای ایمن‌سازی ترافیک و ارتباطات، حفاظت از صنایع کشاورزی و جنگل‌داری و بهبود امکانات محیط زیستی و ملی و حفاظت از زمین تدوین شده ‌است. براساس تجربه بلایای اخیر، توصیه‌هایی درخصوص نحوه جلوگیری از حوادث در حین برف‌روبی مانند پویش‌های اطلاع عمومی از طریق سازمان‌های مختلف و به‌ویژه شهرداری‌ها ارائه شده‌ است.

برای اطمینان از اینکه حتی کارکنان شهرداری‌ها می‌توانند اقدامات واکنش سریع و مناسب در برابر این فاجعه را اجرا کنند، دستورالعمل‌های واکنش به بلایا در «راهنمای واکنش به بلایای ناشی از بارش برف برای شهرداری‌ها» در ژانویه سال 2019 توسط دولت اعلام و منتشر شده ‌است [32].

۳-۳-۲. اقدامات واکنش و آمادگی در شرایط اضطراری بلایا

الف) سیستم‌های هشدار سریع

• مشاهده، پیش‌بینی و هشدار خطرات بلایا

همان‌گونه که بیان شد در ژاپن سیستم‌های رصد تشخیص خطرات بلایا به‌تدریج جهت ایجاد سیستم‌های هشدار سریع، تخلیه اولیه و فعالیت‌های واکنش و در نتیجه کاهش آسیب‌های بلایا بهبود یافته‌اند. سازمان‌های درگیر در کاهش بلایا، به‌ویژه سازمان هواشناسی ژاپن از سیستم‌های 24 ساعته برای نظارت دقیق بر پدیده‌های مختلف طبیعی و شرایط آب‌وهوایی استفاده می‌کنند. علاوه‌بر اطلاعات مشاهده‌شده، این سازمان طیف گسترده‌ای از پیش‌بینی‌ها، هشدارها و توصیه‌ها را صادر می‌کند.

• پنج سطح هشدار

هنگامی که یک فاجعه رخ می‌دهد، دولت و حکومت‌های محلی اطلاعات مختلفی را درباره فاجعه منتشر می‌کنند. در این میان، اطلاعات صادر شده توسط شهرداری برای اجرای برنامه‌های تخلیه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. پنج سطح هشدار با کسب درس‌هایی از سیل 2018 تعریف شده ‌است و اطلاعات تخلیه را به‌عنوان راهنمایی مستقیم جهت انجام اقدامات توسط ساکنان ارائه می‌دهد [33].

جدول 1. اطلاعات کلی پنج سطح هشدار بلایا در ژاپن[33]

• سامانه هشدار لحظه‌ای ملی

سامانه هشدار لحظه‌ای ملی سامانه‌ای است که می‌تواند اطلاعات اضطراری مانند هشدار حملات موشکی بالستیک، زلزله، سونامی و... را از طریق ماهواره و خط زمینی به استان‌ها، شهرها و شهرک‌ها ارسال کند. این سامانه به‌طور خودکار، سیستم‌های ارتباطی رادیویی مدیریت بلایای شهری را فعال می‌کند و اطلاعات را بلافاصله بدون دخالت انسان برای ساکنان ارسال می‌کند. اطلاعات مربوط به امنیت ملی مانند حملات موشکی بالستیک از دفتر کابینه و هشدارهای آب و هوایی از سازمان هواشناسی از طریق تأسیسات انتقال سازمان آتش‌نشانی به استان‌ها، شهرها و شهرک‌های کشور ارسال می‌شود. این سامانه، ماهواره‌ای بوده و به مقامات این امکان را می‌دهد که به‌سرعت هشدار را به رسانه‌های محلی و به‌طور مستقیم از طریق بلندگو به اطلاع شهروندان برسانند. امروزه مسیر دیگری برای اعلام هشدارها طراحی شده ‌است که اطلاعات هشدار لحظه‌ای ملی را از طریق ایمیل و توسط ارائه‌دهندگان خدمات تلفن همراه به کاربران تلفن همراه ارسال می‌کند [34].

• سیستم اشتراک‌گذاری اطلاعات بلایا

سیستم اشتراک‌گذاری اطلاعات بلایا به‌نام (L Alert) یک پلت‌فرم اشتراک‌گذاری اطلاعات عمومی است که اشتراک‌گذاری کارآمد اطلاعات بلایا را میان حکومت‌های محلی تسهیل می‌کند. این پلت‌فرم روش‌های پیچیده و متنوع انتقال اطلاعات ازجمله پخش دیجیتال و تلفن‌های همراه را در خود جای می‌دهد. این پلت‌فرم در ژوئن سال 2011 راه‌اندازی شد و از آن زمان تاکنون توسط بسیاری از فرستندگان اطلاعات مورد استفاده قرار گرفته است. همه استان‌ها و کلان‌شهرها در ژاپن انجام عملیات L Alert را تا آوریل سال 2018 آغاز کرده‌اند و این پلت‌فرم به‌عنوان یک زیرساخت اطلاعاتی نقش خاصی را در ارسال گزارش‌های صدور دستورالعمل تخلیه فوری در مواقع وقوع فاجعه ایفا می‌کند [35].

ب) سیستم‌های اطلاعات و ارتباطات

• شبکه مرکزی ارتباط رادیویی مدیریت بلایا

شبکه مرکزی رادیویی مدیریت بلایا، ارتباط متقابل بین سازمان‌های مرتبط با پیشگیری از بلایا را در سراسر کشور در صورت وقوع یک فاجعه در مقیاس بزرگ مانند زلزله فراهم می‌کند. در مرکز توکیو، دفتر نخست‌وزیر، وزارتخانه‌های مرکزی، سازمان‌های عمومی تعیین‌شده و شهرداری توکیو با خطوط میکرو بی‌سیم زمینی به‌هم متصل هستند. علاوه‌بر این، در صورت وقوع زلزله داخلی توکیو این سازمان‌ها به تجهیزات ارتباطی ماهواره‌ای قابل انتقال نیز مجهز هستند. ازسوی‌دیگر، سازمان‌های عمومی تعیین‌شده واقع در مناطقی غیر از مرکز توکیو با خطوط ارتباطی ماهواره‌ای به‌هم متصل می‌شوند. در صورت وقوع فاجعه، از این تجهیزات برای جمع‌آوری و به اشتراک‌گذاری اطلاعات بین وزارتخانه‌ها، استانداری‌ها و سازمان‌های عمومی تعیین‌شده و جهت برگزاری کنفرانس ویدئویی بین استان‌های آسیب‌دیده و دفتر نخست‌وزیری استفاده می‌شود. در مواقع عادی، این تجهیزات برای تبادل اطلاعات از قبیل هماهنگی عملیات مربوط به بلایا و آموزش‌های آمادگی در برابر بلایا استفاده می‌شود [36].

• سیستم یکپارچه اطلاعات مدیریت بلایا

براساس تجارب زلزله بزرگ هانشین آواجی، دفتر کابینه در ژاپن مجهز به سیستم یکپارچه اطلاعات مدیریت بلایا جهت اطمینان از ارزیابی سریع خسارت و همچنین تصمیم‌گیری به‌موقع شده ‌است. این سیستم اطلاعاتی عمدتاً از سازوکار برآورد خسارت (سیستم اطلاعات بلایا) و سازوکار اشتراک اطلاعات (پلت‌فرم) تشکیل شده ‌است. پس از وقوع زلزله، سازوکار تخمین خسارت، بلافاصله خسارت انسانی / ساختمانی ناشی از وقوع زلزله و سونامی را تخمین می‌زند. این ابزار در شناخت میزان آسیب در مرحله واکنش اولیه کاربردی است و به دولت در چگونگی اعزام نیروها به مناطق آسیب‌دیده اطلاعات می‌دهد. سازوکار اشتراک اطلاعات، اطلاعات جمع‌آوری‌شده مختلف درباره بلایا از سازمان‌های مرتبط با مدیریت بلایا مانند وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مرتبط و همچنین شرکت‌های زیرساختی یا زیربنایی (شامل داده‌های مربوط به آب و هوا، خطوط حیاتی مانند شبکه گاز، شبکه آب، پل‌ها و...، تخلیه، ترافیک و قطار و همچنین تصاویر ماهواره‌ای) را روی یک نقشه به تصویر می‌کشد. بدین‌ترتیب ارزیابی خسارت و تهیه پیش‌نویس اقدامات متقابل در ستاد مدیریت بلایا در دولت و وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مربوطه ممکن می‌شود [37].

• تیم‌های پشتیبانی اطلاعات و جمع‌آوری اطلاعات در زمان فاجعه

در مواقع اضطراری، همکاری سریع با سازمان‌های مربوطه برای انجام اقدامات مختلف واکنشی ضروری است. برای انجام این کار، اطلاعات جمع‌آوری شده توسط هر سازمان در مورد «در کدام مکان چه اتفاقی می‌افتد» باید تجمیع شود تا درک مشترک از موقعیت ممکن گردد. سپس استراتژی‌های مربوط به «چه کسی چه کاری انجام می‌دهد» را می‌توان از طریق کارگماری به کارکنان و تجهیزات پیاده‌سازی کرد. به‌منظور تصمیم‌گیری درست پرسنل واکنش به بلایا، نشان دادن این اطلاعات بر روی نقشه‌ها جهت درک سیستماتیک وضعیت ضروری است. دفتر کابینه و مؤسسه ملی پژوهش‌های علوم زمین و تاب‌آوری در برابر بلایا برای نمونه اولیه، یک تیم به‌نام تیم پشتیبانی اطلاعات را در سال 2018 ایجاد کردند. از سال 2019 این تیم به‌طور کامل در حال فعالیت بوده است. در زمان وقوع بلایای بزرگ‌مقیاس، این تیم اطلاعات آسیب و مکان‌های تخلیه را جمع‌آوری می‌کند و این داده‌ها را جهت پشتیبانی از واکنش سازمان‌های اداری و سازمان‌های عمومی تعیین‌شده در برابر بلایا بر روی نقشه ترسیم می‌کند. به‌طور ویژه، این تیم وب‌سایت جمع‌آوری اطلاعات و همچنین نقشه‌هایی را برای کارکنان واکنش به بلایا براساس نیاز ایجاد و به اشتراک می‌گذارد. اطلاعات جمع‌آوری شده توسط تیم پشتیبانی اطلاعات در سایت واکنش به بلایا منتشر می‌شوند که این اطلاعات در دسترس عموم قرار می‌گیرند. سایت واکنش به بلایا، توسط مؤسسه ملی پژوهش‌های علوم زمین و تاب‌آوری در برابر بلایا اداره می‌شود. برای مثال، در جریان سیل کیوشو سال 2020، کارکنان واکنش به بلایا به استانداری کوماموتو اعزام شدند. این کارکنان به سازمان‌های مختلف کمک کردند تا با جمع‌آوری داده‌ها و به اشتراک گذاشتن نقشه‌های تهیه شده با ستاد مدیریت بلایای استان، بازیگران پایین‌ترین سطح عملیاتی مانند پلیس، آتش‌نشانان و نیروهای دفاع شخصی، سازمان‌های عمومی تعیین‌شده و کارکنان پشتیبانی سایر حکومت‌های محلی، آسیب‌ها را ارزیابی کنند [38].

ج) اقدامات حمایت از افراد آسیب‌دیده در بلایا

• اقدامات برای ساکنان نیازمند کمک در تخلیه

در سال 2006، دفتر کابینه دستورالعمل‌هایی را برای حمایت از تخلیه افراد نیازمند کمک در هنگام فاجعه منتشر کرد و در اختیار شهرداری‌ها قرار داد. در زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در سال 2011 آمار مرگ‌ومیر برای گروه‌های سنی و معلولان بسیار بالا بود. با این درس‌ها، قانون پایه مقابله با بلایا در سال 2013 اصلاح شد و مقرر می‌کند که مسئولیت تهیه فهرست از ساکنان که در زمان وقوع فاجعه برای تخلیه نیاز به‌کمک دارند، به سرپرست هر شهرداری واگذار شود و پس از بازنگری در قانون پایه، رویه‌های خاصی را برای ایجاد فهرستی از ساکنان نیازمند کمک در زمان تخلیه در آن گنجانده شده ‌است. علاوه‌بر این، براساس اصلاحیه قانون پایه مقابله با بلایا در سال 2021، شهرداری‌ها باید برنامه‌های تخلیه فردی را به‌همراه اطلاعات پشتیبانی تخلیه و فهرست مکان‌های تخلیه برای افراد نیازمند تخلیه تهیه کنند.

• اطمینان از شرایط زندگی رضایت‌بخش در پناهگاه‌ها

با توجه به تجربه زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن قانون پایه مقابله با بلایا در سال 2013 اصلاح شد و تعهداتی را در زمینه توزیع غذا، پوشاک، دارو و سایر لوازم مربوط به زندگی و بهبود محیط زندگی در پناهگاه‌های تخلیه ایجاد کرد. همچنین، با بازنگری این قانون، دستورالعمل‌هایی برای حصول اطمینان از شرایط رضایت‌بخش زندگی در پناهگاه‌ها تدوین و به‌طور عمده برای شهرداری‌ها منتشر شده ‌است. در این دستورالعمل‌ها به مدیریت پناهگاه، ایمن‌سازی و ساماندهی سرویس‌های بهداشتی در پناهگاه‌ها اشاره شده ‌است. برای مثال در دوران شیوع بیماری کرونا ویروس نیز اجرای اقدامات کنترل کامل عفونت در مکان‌های تخلیه ضروری بوده است. دولت نیز ملاحظاتی را برای اقدامات کنترل عفونت این بیماری در مکان‌های تخلیه به حکومت‌های محلی ارائه کرده است. همچنین دولت اقداماتی را برای افزایش آگاهی شهروندان با توزیع بروشور توسط استانداری‌ها و شهرداری‌ها انجام داده است. این بروشورها حاوی پنج نکته ضروری برای چگونگی تخلیه با در نظر گرفتن شرایط بیماری کرونا ویروس هستند:

اقدامات انجام شده توسط استانداری‌ها و شهرداری‌ها:

• بازگشایی هرچه بیشتر پناهگاه‌های تخلیه،
• بررسی امکان استفاده از هتل‌ها و مسافرخانه‌ها،
• تأمین فضای کافی برای تخلیه افراد در پناهگاه‌ها،
• پاسخ‌گویی به افراد مبتلا به تب از طریق اقداماتی مانند فراهم کردن فضای مشخص،
• انبار کردن لوازم ضروری برای کنترل سرایت عفونت مانند تجهیزات پارتیشن‌بندی، ماسک و مواد ضدعفونی‌کننده،
• مانور مدیریت پناهگاه [39].

• قانون امداد در بلایا، اعطای کمک‌هزینه جهت همدردی با افراد آسیب‌دیده در بلایا

هدف قانون امداد در بلایا، حفاظت از افراد آسیب‌دیده و حفظ نظم اجتماعی توسط دولت با همکاری شرکت‌های دولتی محلی، صلیب سرخ ژاپن و سایر سازمان‌ها و عموم مردم در زمان وقوع فاجعه به‌همراه ارائه امدادرسانی اضطراری است. به‌طور ویژه، در صورت وقوع یک فاجعه در مقیاس بزرگ، استانداران برای کمک به آسیب‌دیدگان، هزینه‌های کمک‌های اضطراری ازجمله ایجاد پناهگاه‌های تخلیه و نجات قربانیان را متقبل خواهند شد (دولت 50 تا 90 درصد این هزینه‌ها را بازپرداخت می‌کند). همچنین قانون اعطای کمک هزینه جهت همدردی با خانواده‌های داغدیده، کمک هزینه درمان اضطراری به قربانیان آسیب‌دیده روحی یا جسمی شدید و وام برای آسیب‌دیدگان در بلایا (به سرپرست خانواده‌های دچار آسیب‌های شدید) اعطا می‌کند [10].

د) مانور کاهش بلایا / توسعه منابع انسانی

• مانورها و تمرین‌های کاهش بلایا

همان‌طور که اشاره شد قانون پایه مقابله با بلایا بیان می‌کند که برگزاری مانور مدیریت بلایا الزامی است. در همین راستا دولت سالیانه در شورای ملی مدیریت بلایا، دستورالعمل‌های پایه برای مانورهایی که باید در سطح ملی و توسط نهادهای محلی انجام شود و «برنامه تمرین آمادگی در برابر بلایا» را تعیین می‌کند. نهادها و جوامع محلی براساس این برنامه، مانورهای مدیریت بلایا را در زمان‌های مختلف سال اجرا می‌کنند. به‌طور خاص، در «روز آمادگی بلایا» در 1 سپتامبر و «روز آمادگی در برابر سونامی» در 5 نوامبر، مانورهای گسترده و در مقیاس بزرگ واکنش به بلایا با همکاری نهادهای مختلف مدیریت بلایا و تعداد زیادی از شهروندان در سراسر کشور اجرا می‌شود. علاوه‌بر این، در صورت لزوم و براساس تجربه بلایای گذشته، در این برنامه‌ها تجدیدنظر می‌شود. برای مثال، براساس درس‌های آموخته‌شده از زلزله کوماموتو در سال 2016، این برنامه بازنگری شد و مقرراتی برای آموزش چگونگی پذیرش کمک به کارکنان اعزامی براساس موافقت‌نامه‌های حمایتی بین‌دولتی تدوین شد. همچنین، براساس تجربه سیل سال 2018 ژاپن و زلزله سال 2018 هوکایدو ای بوری شرقی، آموزش مهارت بازیابی خطوط نجات نیز گنجانده شد. تجربه بیماری کرونا ویروس نیز منجر به گنجاندن کنترل سرایت بیماری در تمرینات و مانورها شد [40].

• توسعه منابع انسانی

دفتر کابینه «برنامه توسعه متخصصان مدیریت بلایا» را با هدف آموزش افرادی «که بتوانند به‌موقع و به‌درستی به شرایط اضطراری پاسخ دهند» و «شبکه‌ای بین نهادهای ملی و محلی تشکیل دهند» آغاز کرد. به‌طور ویژه این برنامه موارد زیر را دربر می‌گیرد:

• ارائه برنامه آموزشی در «کارگاه آموزش ضمن خدمت» به کارکنان سازمان‌های دولتی محلی با مشارکت آنها در خدمات مدیریت بلایا در دفتر کابینه،
• ارائه یک برنامه آموزشی به‌صورت آنلاین یا در پایگاه اصلی مدیریت بلایای منطقه وسیع آریاک نو اوکا، به‌نام «کارگاه آموزشی آریاکه نو اوکا»  که به‌طور سیستماتیک دانش، مهارت‌ها و نگرش مورد نیاز برای عملیات مدیریت بلایا را از طریق سخنرانی‌ها و تمرین‌ها آموزش می‌دهد،

از سال 2020 نیز جهت کنترل بیماری کرونا ویروس، از ابزارهای یادگیری الکترونیکی و کنفرانس ویدئویی برای اجرای کارگاه‌های آنلاین جهت افزایش تعداد کارآموزان استفاده شده ‌است [41].

• تأسیسات پایگاه مدیریت بلایا

در برنامه‌های آمادگی برای زلزله داخلی توکیو، دولت پایگاه‌های مدیریت بلایا را به‌شرح زیر مدیریت می‌کند. ساختمان جایگزین در تاچیکاوا به‌عنوان ستاد مدیریت بلایای شدید دولت در صورت ناکارآمدی دفتر نخست‌وزیر، عمل خواهد کرد. این ساختمان مجهز به عملکردهای پشتیبان دفتر کابینه ازجمله کنترل ارتباطات و پردازش اطلاعات اختصاص داده شده به مدیریت بلایاست. همچنین پایگاه‌های کلیدی پیشگیری از بلایا در منطقه خلیج توکیو، واقع در منطقه آریاکه نو اوکا، مکانی بالقوه برای استقرار ستاد مدیریت بلایای دولت در محل است تا به‌عنوان ستاد مدیریت بلایا در منطقه وسیعی عمل کند که کل حوزه کلان‌شهر را پوشش دهد. همچنین، به‌عنوان پایگاه پایه برای پشتیبانی نیروهای منطقه و جهت حمایت از کمک‌های پزشکی در بلایا عمل می‌کند. در مواقع عادی از امکانات برای تبادل اطلاعات بین سازمان‌های مرتبط با بلایا و آموزش‌های مختلف استفاده می‌شود.

پایگاه‌های کلیدی پیشگیری از بلایا در منطقه خلیج توکیو، واقع در منطقه هیگاشی اوهگیما، ورود محموله‌های مورد نیاز از سایر بخش‌های ژاپن و خارج از کشور را در صورت وقوع فاجعه هماهنگ می‌کند و به‌عنوان یک پایگاه امدادی برای ارسال از طریق دریا، رودخانه، خشکی و یک پایگاه کلیدی موقت برای جمع‌آوری تیم‌های پشتیبانی کل منطقه عمل می‌کند [42].

۳-۳-۳. اقدامات بازیابی و بازسازی پس از بلایا

الف) برنامه کلی اقدامات بازیابی و بازسازی

در بازیابی و بازسازی پس از بلایا، هدف صرفاً بازگرداندن محیط کالبدی به‌حالت اولیه خود از طریق پروژه‌های بازیابی بلایا نیست. این تلاش‌ها طیف وسیع تری از اقدامات، ازجمله اقدامات قانونی، مالیاتی و بودجه‌ای را دربر می‌گیرد. این تلاش‌ها به‌طور هم‌زمان بازیابی برنامه‌ریزی‌شده، بازسازی محل سکونت و همچنین معیشت افراد آسیب‌دیده، ایجاد جامعه ایمن و تدوین اقداماتی برای بهبود صنعت و اقتصاد منطقه آسیب‌دیده را تسهیل می‌کنند. در مورد زلزله بزرگ هانشین آواجی در سال 1995، برای بازیابی و بازسازی سریع پس از فاجعه، ستاد بازسازی منطقه هانشین آواجی (به ریاست نخست‌وزیر) تأسیس شد. در مورد زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در سال 2011، آژانس بازسازی تأسیس شد و دولت به‌صورت یکپارچه با اقدامات مختلف از عهده مقابله برآمد. در برنامه‌های آمادگی در برابر زلزله مورد انتظار توکیو و زلزله نانکای، قانون بازسازی برای بلایای بزرگ‌مقیاس تصویب شده ‌است تا تدوین برنامه‌های بازیابی قبل از فاجعه و بهره‌برداری آزاد از زمین ممکن شود.

• قانون حمایت از بازسازی معیشت آسیب‌دیدگان در بلایا

قانون حمایت از بازسازی معیشت آسیب‌دیدگان در بلایا در سال 1998 پس از زلزله بزرگ هانشین آواجی در سال 1995 به تصویب رسید. در این قانون مقرر شده ‌است که به ثبات‌بخشی به زندگی ساکنان قربانی و بهبود سریع منطقه آسیب‌دیده پرداخته شود. «کمک‌های حمایتی برای بازسازی معیشت آسیب‌دیدگان» به افرادی پرداخت می‌شود که معیشت آنها در اثر بلایا به‌شدت آسیب‌دیده است تا با این هدف از قربانیان در بازیابی زندگی عادی خود، ایجاد ثبات در زندگی ساکنان و تسهیل بهبود سریع مناطق فاجعه دیده حمایت شود. کمک‌های مالی برای بازسازی معیشت آسیب‌دیدگان به خانوارهایی پرداخت می‌شود که خانه‌هایشان، حداکثر تا سقف سه میلیون ین آسیب وارد شده ‌است [43].

• فهرست اقدامات بازیابی و بازسازی بلایا

• بهبود شرایط برای بازیابی از پیش برنامه‌ریزی‌شده:

-جلوگیری از گسترش آسیب‌ها؛ کنترل آوار،

-تشکیل ستاد بازیابی و هماهنگی با نهادهای ذی‌ربط،

-سازماندهی یک تیم برای توسعه یک برنامه بازیابی؛ مطالعه سیاست‌های بازیابی،

-روابط عمومی و ارتباطات؛ دریافت درخواست‌ها و برنامه‌های کمک‌کننده،

-اقدامات مالی اضطراری؛ تأمین منابع مالی برای بازیابی؛ راه‌اندازی صندوق بازسازی.

• بازسازی خانه‌ها و معیشت:

-تعمیرات موقت خانه‌های آسیب‌دیده؛ تأمین مسکن موقت،

-ساخت مسکن موقت اضطراری؛ تأمین مسکن عمومی؛ کمک مالی برای تعمیر و بازسازی مسکن،

-حفظ اشتغال؛ حمایت از کارگران بی‌خانمان در جهت اشتغال مجدد آنها،

-اعطای یارانه به آسیب‌دیدگان؛ کاهش، معافیت و تعویق مالیات‌های مختلف؛ صندوق‌های امداد در بلایا،

-بهبود مراقبت‌های روانی؛ همکاری با داوطلبان.

• ایجاد و توسعه اجتماع ایمن:

-بازسازی تأسیسات عمومی و زمین‌های کشاورزی آسیب‌دیده،

-بهبود شهرها / شهرک‌های امن و امکانات عمومی؛ شرح و بسط سیاست‌های توسعه اجتماعی برای بازیابی و کاهش بلایا،

-بازیابی جاده‌ها و تأسیسات ترافیکی، مراکز لجستیکی، تأسیسات حیاتی،

-حفظ سرمایه‌های فرهنگی؛ خاطرات و تجارب حاصل از فاجعه.

• بازیابی صنعت و اقتصاد:

-شناسایی نیازهای مالی؛ توزیع انواع کمک‌های مالی؛ مشاوره تجاری،

-اعطای وام‌های بازیابی به کسب‌وکارهای کوچک و متوسط،  ترویج گردشگری،

-بازیابی زیرساخت‌های کشاورزی، جنگل‌داری و شیلات؛ تقویت کشاورزی، جنگل‌داری و شیلات [44].

• مروری بر قانون بازسازی پس از یک فاجعه بزرگ‌مقیاس

• تشکیلات و سازمان‌های مرتبط با بازیابی

-راه‌اندازی ستاد بازیابی، در صورت وقوع فاجعه بزرگ، نخست‌وزیر می‌تواند ستادی را برای بازیابی در دفتر کابینه ایجاد کند تا به‌طور ویژه در اجرای برنامه بازیابی این فاجعه حضور داشته ‌باشد.

-توسعه سیاست‌های بازیابی: دولت باید سیاست‌های پایه برای اقدامات بازیابی چنین فجایع را تعیین کند.

• توسعه برنامه‌های بازیابی

-سیاست‌های بازیابی باید به شهرداری‌های آسیب‌دیده از یک فاجعه بزرگ اجازه دهد تا براساس سیاست‌های پایه دولت، برنامه‌ای برای اجرای پروژه‌ها و اقدامات بازیابی تعریف کنند، به‌طوری‌که بتوان برای بازیابی سریع ازجمله تعریف مجدد برنامه کاربری زمین برنامه‌ریزی کرد.

-سیاست‌های بازیابی باید به استان‌های آسیب‌دیده از یک فاجعه بزرگ اجازه دهد تا سیاست‌های بازیابی خود را مطابق با سیاست‌های بازیابی دولت تنظیم کنند.

• اقدامات ویژه در برنامه بازیابی

این چارچوب باید برگزاری نشستی در رابطه با برنامه بازیابی تشکیل دهد که از طریق آن برنامه بازیابی برای عموم شناخته شود، به‌طوری‌که تغییر برنامه کاربری زمین در یک نهاد واحد رسیدگی شود:

-برای سهولت صدور مجوزها و تأییدیه‌ها درخصوص پروژه بازیابی مندرج در برنامه، معافیت ویژه‌ای در نظر گرفته ‌می‌شود.

-برنامه توسعه شهری باید در رابطه با چند منطقه شهری جهت بازیابی ایجاد شود تا یک منطقه الگویی برای بازیابی سایر مناطق شهر باشد.

-در صورت درخواست شهرداری، استانداران می‌توانند به نمایندگی از شهرداری‌ها در مورد برنامه توسعه شهری تصمیم‌گیری نمایند.

• اجرای پروژه بازسازی توسط دولت به نمایندگی از حکومت‌های محلی

-به‌منظور تمجید از نهادهای عمومی محلی آسیب‌دیده در یک فاجعه بزرگ، دولت می‌تواند بنابه درخواست، پروژه‌های بازسازی بنادر ماهیگیری، جاده‌ها، امور حفاظت از سواحل و رودخانه‌ها را تنظیم و اجرا کند.

• سایر موارد

-در صورت وقوع بلایای بزرگ‌مقیاس، دولت باید در صورت لزوم و طبق قانون به‌طور جداگانه، اقدامات لازم را برای تأمین بودجه مورد نیاز برای بازیابی و غیره انجام دهد [45].

• تجدید زندگی و معیشت آسیب‌دیدگان

در مناطقی که تحت‌تأثیر بلایای بزرگ قرار گرفته‌اند، ساکنین از منظر روحی، روانی و مالی شرایط سختی خواهند داشت. برای مثال، در اثر سیل، محصولاتی کشاورزی ممکن است با آب گل‌آلود پوشیده شوند، مغازه‌ها و کارخانه‌ها و همچنین ماشین‌آلات ممکن است در اثر غوطه‌ور شدن در آب آسیب جدی ببینند. بسیاری از کارگران در کشاورزی، جنگل‌داری و شیلات ممکن است امید خود را برای بازگشایی مشاغل خود از دست بدهند. با در نظر گرفتن این امر، بسته اقدامات متقابل با هدف ایجاد احساس امنیت برای افراد و حکومت‌های محلی آسیب‌دیده به‌منظور مشارکت آنها در بازیابی فاجعه تعریف شده ‌است. «تجدید زندگی و معیشت آسیب‌دیدگان» شامل اقداماتی در ۴ بُعد است و درعین‌حال نیازهای متغیر و ویژگی‌های خاص هر منطقه را نیز در نظر می‌گیرد:

1. بازسازی زندگی روزمره، 2. بازسازی معیشت و وسیله‌های امرار معاش، 3. بازیابی اولیه بلایا، 4. امداد در بلایا.

همچنین دولت بر این اساس اقدامات مالی را به‌دور از تبعیض اجرا خواهد کرد. این بسته اقدامات متقابل برای فاجعه باران شدید جولای سال 2018، طوفان هاگیبیس در سال 2019 و باران شدید جولای 2020 صادر شده ‌است [46].

۳-۳-۴. اقدامات کاهش بلایا توسط شهروندان

الف) افزایش آگاهی و ارتقای دانش در مورد کاهش بلایا

• پیشبرد تلاش‌ها برای کاهش بلایا

به‌منظور بهبود تاب‌آوری جامعه در برابر بلایا و کاهش خسارات ناشی از آنها، بین افراد، خانواده‌ها، اجتماع محلی، مشاغل و نهادهای مربوطه بایستی همکاری نزدیک وجود داشته ‌باشد تا جنبش‌های مردمی در این زمینه در سراسر کشور ایجاد شود. در ژاپن برنامه‌های مختلفی جهت افزایش آگاهی و آمادگی در برابر فاجعه در مناسبت‌های مختلف مانند روز «آمادگی در برابر بلایا» و «هفته آمادگی در برابر بلایا» اجرا می‌شود. مانورهای بلایا و رویدادهای تبلیغاتی نیز در مناطق مختلف این کشور برگزار می‌شوند [48].

• آموزش در مورد کاهش بلایا

آموزش برای آمادگی در برابر بلایای طبیعی از سطح عمومی محلی تا سطح دولت مرکزی در ژاپن ارائه می‌شود. بااین‌حال، بسیاری از این برنامه‌های آموزشی از طریق سخنرانی‌ها و کارگاه‌ها ارائه می‌شود. همچنین برای بهبود قابلیت‌های واکنش به بلایا، با هدف قرار دادن مقامات شهری، استانی و دولتی در ژاپن، «مرکز آموزش مدیریت بلایا» را برای ارائه آموزش‌های سیستماتیک و عملی ایجاد شده ‌است. این مرکز با پژوهشگران و سازمان‌های دانشگاه توکیو و بخش‌های تجاری مرتبط در ارائه برنامه‌های آموزشی همکاری می‌کند و به پژوهش، توسعه و استانداردسازی سیستم‌های آموزشی و آموزش مدیریت بلایا می‌پردازد که هم برای ژاپن و هم برای جامعه بین‌المللی کاربردی است. درعین‌حال، این مرکز به‌منظور ارائه بالاترین استاندارد محتوای آموزشی، با وزارتخانه‌های دولت همکاری می‌کند و از آخرین پژوهش‌ها، دانش و فناوری مربوط به واکنش در برابر بلایا در برنامه‌های آموزشی استفاده می‌کند. گفتنی است که مرکز آموزش مدیریت بلایا در ژاپن در حال ایجاد یک شبکه دانش و اشتراک‌گذاری آن با جامعه بین‌المللی است. تمامی این برنامه‌ها براساس رویکرد اجتماع‌محور کاهش خطر بلایا سازماندهی می‌شوند که به‌عنوان هسته اصلی هر رویکرد کاهش خطر در نظر گرفته‌ می‌شود [49].

به‌طورکلی آموزش کاهش خطر بلایا بسیار مهم است تا افراد بتوانند درک درستی از بلایا داشته ‌باشند و بنابه اطلاعات و صلاحدید خود برای پیشگیری و کاهش خسارات ناشی از بلایا عمل کنند. در زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن، گزارشی از یک مدرسه ابتدایی نشان داده که این مدرسه در زمان زلزله براساس آموزش روزانه در مورد بلایای گذشته و آموزش در مورد تخلیه، به‌طور ایمن و بدون کمک نیروهای امداد تخلیه شده ‌است. بنابراین، ارتقای آموزش برای کاهش خطر بلایا در مدارس و در جوامع محلی بسیار مهم است تا مردم به درک و آگاهی صحیح از بلایا برسند. دفتر کابینه «برنامه چالشی آموزش کاهش بلایا» را به‌منظور ایجاد محیطی مثبت برای آموزش چگونگی کاهش بلایا از طریق انتخاب گروه‌های محلی فعال، مدارس و افرادی که برنامه‌ها و اقدامات بهتری برای کاهش بلایا پیشنهاد داده‌اند، اجرا می‌کند. از طریق وب‌سایت‌های مختلف نیز این طرح‌ها و برنامه‌ها به‌طور گسترده در سراسر کشور مورد استفاده قرار می‌گیرد. همچنین دفتر کابینه و شورای ترویج کاهش خطر بلایا با هدف افزایش آگاهی بیشتر در زمینه پیشگیری از بلایا و کاهش خسارات ناشی از بلایا با درخواست طراحی پوسترهای مرتبط با پیشگیری از بلایا از عموم مردم، طرح جایزه بهترین پوستر را اجرا می‌کند. علاوه‌بر این، وزارت آموزش، فرهنگ، ورزش، علم و فناوری در دستورالعمل برنامه درسی جدید اعلام شده در سال 2017/2018 مطالبی را درخصوص برنامه‌های کاهش بلایا افزوده‌است. برای مثال، در درس مطالعات اجتماعی کلاس چهارم در مدارس ابتدایی، بلایای طبیعی محلی که در گذشته اتفاق افتاده معرفی شده و سپس دانش‌آموزان یاد می‌گیرند که با تصور فاجعه رخ داده در مقیاس محلی، درباره آنچه که باید انجام دهند و برای آنچه که باید آماده شوند، چگونه فکر و ایده‌پردازی کنند. ترویج آموزش در مدیریت بلایا از طریق تعریف موادی مانند «تدوین کتابچه راهنمای کاهش بلایا برای مدارس (زلزله و سونامی)» و «توسعه آموزش کاهش بلایا برای ادامه زندگی»، با هدف ارائه راهنمایی برای کاهش بلایا در مدارس انجام‌ می‌شود.

علاوه‌بر این، سازمان مدیریت آتش‌نشانی و بلایا یک برنامه آنلاین به‌نام «دانشکده الکترونیکی کاهش بلایا / مدیریت بلایا» را ارائه می‌دهد که به ساکنان محلی، آتش‌نشانان حرفه‌ای / داوطلبانه و کارکنان استانداری‌ها و شهرداری‌ها اصول افزایش انعطاف‌پذیری و تاب‌آوری جامعه در برابر بلایا را آموزش می‌دهد. همچنین کتاب درسی برای معلمان و مدیران مدارس «چالش پیشگیری از بلایا 48» به‌منظور یادگیری و کسب دانش و مهارت‌های عملی در مورد کاهش بلایا توسط دانش‌آموزان ابتدایی گردآوری شده ‌است. به این ترتیب، محیطی برای مشارکت در آموزش کاهش بلایا در هر منطقه و مدرسه در ژاپن ایجاد می‌شود [50].

• چگونگی انتقال تجربیات به نسل‌های آینده

در زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن، خانه یکی از ساکنان روستایی نجات‌یافته از سونامی در محدوده‌ای بالاتر از یک بنای سنگی ساخته شده بود که روی آن نوشته شده بود «خانه‌ای پایین‌تر از این نقطه نسازید» به این معنا در مناطقی که احتمال وقوع سونامی وجود دارد، ساخت‌وسازها باید در ارتفاعات بالا انجام شود. با توجه به چنین تجربه و نکته‌ای، قانون پایه مقابله با بلایا مورد بازنگری قرار گرفت تا ساکنان محلی اهمیت و تأثیرگذاری تجربیات بلایا را در کیفیت و چگونگی مدیریت بلایا درک کنند. علاوه‌بر این، در شهر کوبه، استان هیوگو، «مؤسسه کاهش بلایا و نوسازی انسانی» به یاد زلزله بزرگ هانشین آواجی تأسیس شد و فعالیت‌های این مؤسسه، انتقال درس‌های زلزله به نسل‌های جوان از طریق بازنمایی زلزله با استفاده از تجهیزات سمعی- بصری و مدل است [51].

• بهبود شرایط برای فعالیت‌های داوطلبانه در بلایا

با زلزله بزرگ هانشین آواجی در ژاپن، 1.37 میلیون داوطلب برای فعالیت‌های کمک‌رسانی، از داخل و خارج از مناطق آسیب‌دیده سرازیر شدند. تعداد زیادی از داوطلبان برای کمک و تسکین قربانیان و کمک به بازیابی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده شتافتند. بااین‌حال، در سال‌های اخیر بازیگران مختلف مانند سازمان‌های غیرانتفاعی و کسب‌وکارها در این‌گونه از فعالیت‌های داوطلبانه مشارکت دارند. دشواری این امر، هماهنگی و تنظیم بین بازیگران مختلف در این حوزه است. با توجه به این امر، در باران سیل‌آسای سپتامبر سال 2015 در مناطق مانتو و توهوکو، بر ضرورت وجود یک سازمان واسطه تأکید شد که فعالیت‌های داوطلبانه گروه‌هایی مانند سازمان‌های غیرانتفاعی را هماهنگ کند. در سال 2016، سازمان‌های داوطلبانه فعال در بلایا در ژاپن  به‌عنوان سازمان میانجی سراسری جهت هماهنگی فعالیت‌های بازیگران مختلفی مانند سازمان‌های غیرانتفاعی و داوطلبان تأسیس شد. در زلزله کوماموتو در سال 2016، برای تسهیل اقدامات حمایتی برای افراد آسیب‌دیده، با هماهنگی میان بازیگران حامی ازجمله سازمان‌های دولتی، داوطلبان و سازمان‌های غیردولتی، یک جلسه اطلاعاتی برای اشتراک‌گذاری اطلاعاتی همچون مکان انجام فعالیت‌های داوطلبانه و نوع حمایت‌های ارائه شده برگزار شد. دولت نیز در این زمینه با بهبود زیرساخت‌ها جهت انجام فعالیت‌های حمایتی از آسیب‌دیدگان، داوطلبان را تشویق و ترغیب می‌کند. برای مثال، کارگاه‌هایی برای ترویج همکاری بین دولت، داوطلبان و سازمان‌های غیردولتی برای فعالیت‌های حمایتی برگزار می‌کند. همچنین، دولت و حکومت‌های محلی به مراکز داوطلبانه بلایا کمک‌های مالی ارائه می‌کنند [52].

• ترویج فعالیت‌های کاهش بلایا توسط شرکت‌ها

• ارتقای برنامه‌های تداوم کسب‌وکار و مدیریت تداوم کسب‌وکار

هنگامی که زلزله و سایر بلایا موجب رکود فعالیت‌های شرکتی می‌شود، چنین رکودی نه‌تنها بر شرکت‌ها، بلکه بر سطح اشتغال و اقتصاد کلی منطقه آسیب‌دیده نیز تأثیر می‌گذارد. همچنین در صورت تجارت با سایر مناطق، آسیب اقتصادی می‌تواند سایر مناطق را نیز تحت‌تأثیر قرار دهد. در این زمینه، ترویج تدوین و اجرای برنامه‌های تداوم کسب‌وکار و مدیریت تداوم کسب‌وکار که استراتژی‌های مدیریتی را در زمان‌های عادی تعیین می‌کند، برای اطمینان از تداوم کسب‌وکار در صورت وقوع فاجعه بسیار حیاتی است. دولت نیز برنامه‌های تداوم کسب‌وکار و مدیریت تداوم کسب‌وکار توسط شرکت‌ها را ترویج می‌کند. در آگوست سال 2018، «دستورالعمل‌های تداوم کسب‌وکار» ایجاد شد که برنامه‌های تداوم کسب‌وکار و مدیریت تداوم کسب‌وکار و ضرورت، کارایی، اجرا و قاعده‌گذاری و همچنین ملاحظات آنها را تشریح می‌کند [53].

• تشویق ارزیابی فعالیت‌های کاهش بلایا

برای شرکت‌های خصوصی، شناخت نقش شرکت‌ها در صورت وقوع فاجعه (تضمین ایمنی و امنیت کارکنان، جلوگیری از بلایای ثانویه، حفظ تداوم کسب‌وکار، مشارکت و زندگی در هماهنگی با جوامع محلی) و تلاش برای ارتقای فعالیت‌های مدیریت بلایا از اهمیت حیاتی برخوردار است. جهت تشویق شرکت‌ها به مشارکت در فعالیت‌های مدیریت بلایا، بازارها و جوامع محلی باید آنها را به رسمیت بشناسند. در این زمینه دولت ژاپن در حال انتشار اطلاعات برای این منظور است و در همین راستا یک جدول خود ارزیابی با عنوان «اقدامات تجاری برای مدیریت بلایا» و همچنین «تعریف اقدامات مدیریت بلایا: با ذکر مثال» تهیه کرده است. بانک توسعه ژاپن با استفاده از یک سیستم ارزیابی براساس موارد موجود در جدول خود ارزیابی، تسهیلات وام در یک سیستم رتبه‌بندی برای عملیاتی که مدیریت بلایا را پیش می‌برند، ارائه می‌دهد. بانک توسعه ژاپن این سیستم را به‌عنوان انگیزه‌ای برای تشویق شرکت‌ها به انجام فعالیت‌های مدیریت بلایا پیاده‌سازی می‌کند [54].

۳-۳-۵. اقدامات و همکاری بین‌المللی ژاپن در کاهش بلایا

• بلایا در سرتاسر جهان

در حال حاضر تعداد بلایا در سرتاسر جهان در حال افزایش است و بلایا همچنان به‌عنوان یک مانع عمده برای توسعه پایدار به‌شمار می‌آیند. کاهش آسیب‌پذیری در برابر مخاطرات طبیعی و آسیب‌های ناشی از آنها یک چالش اجتناب‌ناپذیر در جامعه بین‌المللی است. تقریباً هرساله بلایایی در سرتاسر جهان رخ می‌دهد و افراد زیادی کشته می‌شوند و خسارات عظیمی بر اقتصاد محلی و جهانی وارد می‌شود. به‌طورکلی در 31 سال گذشته (2019-1989)، بیش از 1.67 میلیون نفر جان خود را بر اثر بلایای مختلف از دست داده‌اند و بیش از 4 تریلیون دلار خسارت وارد شده ‌است.

• واکنش ژاپن به بلایا در جهان

هنگامی که یک فاجعه در مقیاس بزرگ در خارج از ژاپن رخ می‌دهد، دولت ژاپن در پاسخ به درخواست دولت آسیب‌دیده، ترکیبی از کمک‌های زیر را به‌عنوان کمک اضطراری بین‌المللی ارائه می‌دهد: اعزام تیم‌های امدادرسانی، تهیه مواد و کالاهای کمکی اضطراری و / یا ارائه کمک بلاعوض اضطراری. برای مثال، با طوفان مارس سال 2019 در موزامبیک، دولت ژاپن متخصصان و کارشناسان پزشکی را به‌عنوان تیم امداد ژاپن اعزام کرد و از طریق سازمان‌های بین‌المللی، کمک بلاعوض اضطراری به مبلغ 9.85 میلیون دلار برای تهیه غذا، سرپناه، آب، بهداشت و اورژانس و همچنین کالاهای کمکی (پتو، ملحفه‌های پلاستیکی، مخازن پلی‌اتیلن و دستگاه‌های تصفیه آب و غیره) ارائه کرد. در این میان ژاپن تعدادی از این کمک‌های اضطراری را ( 6 مورد از آنها که تقاضای بالایی دارند مانند چادر و پتو) جهت تحویل سریع و به‌موقع در 6 انبار در سراسر جهان ذخیره می‌کند. این انبارها در سنگاپور (سنگاپور)، میامی (ایالات متحده آمریکا)، دبی (امارات متحده عربی)، آکرا (غنا)، ماجورو (جزایر مارشال)، کورور (پالائو) مستقر هستند [55].

• همکاری بین‌المللی ژاپن برای کاهش بلایا

ژاپن با استفاده از دانش و فناوری‌های خود در مدیریت بلایا که حاصل از تجربیات و درس‌های آموخته‌شده از بلایای طبیعی است، فعالانه برای کاهش بلایا در جهان تلاش می‌کند. برنامه‌های کشور ژاپن در این زمینه عبارتند از:

• آژانس همکاری بین‌المللی ژاپن(جایکا)

آژانس همکاری بین‌المللی ژاپن یک سازمان دولتی بین‌المللی مستقل در ژاپن است که در زمینه برنامه‌های توسعه به ژاپن و کشورهای در حال توسعه کمک می‌کند. مأموریت این سازمان تأمین امنیت انسانی مطابق با منشور همکاری‌های توسعه است. جایکا در پاسخ به درخواست‌های دولت‌های کشورهای آسیب‌دیده از بلایای انسانی یا طبیعی، تیم‌های امداد بلایای ژاپن را اعزام می‌کند و در صورت وقوع بلایای بزرگ مقیاس، عمدتاً در مناطق در حال توسعه تدارکات امداد اضطراری را فراهم می‌کند. شایان ذکر است که جایکا در ایران نیز فعالیت دارد و در زمینه های مختلف از جمله مدیریت بلایای طبیعی پروژه‌هایی مانند ظرفیت‌سازی مدیریت بحران و کاهش مخاطرات زلزله در شهر تهران، پروژه ارتقای توانمندی واکنش اضطراری طی 72 ساعت بعد از وقوع زلزله در ایران و همچنین مطالعات مدیریت یکپارچه منابع آب در حوزه آبریز رودخانه سفیدرود را به انجام رسانده است. علاوه‌بر این پس از وقوع زلزله بم، جایکا بدون فوت وقت تیم‌های امداد پزشکی حوادث غیرمترقبه خود را به منطقه اعزام نموده و 1050 نفر از مردم بم را تحت درمان قرار داد. علاوه بر آن معادل 5/2 میلیارد ریال (320 هزار دلار) اقلام ضروری مانند چادر، پتو، مولد برق و غیره را نیز به این منطقه ارسال داشت. پس از آن نیز جایکا با همکاری شرکت آب و فاضلاب استان کرمان، آب آشامیدنی ساکنین بم و بروات را تأمین کرد. این اقدام با احداث مخزنی به گنجایش 2000 متر مکعب برای این دو شهر و نیز احداث خطوط انتقال جمعاً به طول 30 کیلومتر انجام گردید.

• سومین کنفرانس جهانی سازمان ملل در مورد کاهش خطر بلایا

از 14 تا 18 مارس سال 2015، سومین کنفرانس جهانی سازمان ملل متحد در مورد کاهش خطر بلایا در سندای، استان میاگی، با بیش از 6500 شرکت‌کننده از 185 کشور، سازمان‌های بین‌المللی و سازمان‌های غیردولتی تأیید شده، ازجمله بیش از 100 نفر وزرا و دبیر کل سازمان ملل برگزار شد. وزیر دولت برای مدیریت بلایای ژاپن ریاست این کنفرانس را برعهده داشت که جلسات عمومی، میزگردهای وزیران، گفتگوهای سطح عالی مشارکت و جلسات کاری را سازماندهی کرد. رویدادهای جانبی زیادی ازجمله سمپوزیوم‌ها، نمایشگاه‌ها، نمایشگاه برنامه کاهش خطر بلایا و اعزام تورهای مطالعاتی به مناطق آسیب‌دیده از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن برگزار شد.

چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا 2030- 2015، که به‌عنوان نتیجه کنفرانس به تصویب رسید، با هدف دستیابی به کاهش قابل توجه خطر و خسارات بلایا طی 15 سال آینده، دربرگیرنده چهار اولویت برای اقدام است: ۱. درک خطر فاجعه، ۲. تقویت مدیریت خطر بلایا، ۳. سرمایه‌گذاری در کاهش خطر بلایا جهت تاب‌آوری و ۴. افزایش آمادگی در برابر بلایا جهت واکنش مؤثر و «بازسازی بهتر» در طی برنامه‌های بازیابی و بازسازی. «ابتکار همکاری سندای برای کاهش خطر بلایا» به‌عنوان خلاقیت منحصربه‌فرد کشور ژاپن است که به توسعه 40000 پرسنل و ارائه کمک مالی 4 میلیارد دلاری در دوره بین سال‌های 2015 تا 2018 منجر شد. علاوه‌بر این، برای اطمینان از اینکه همه مردم می‌توانند در صورت تشدید بلایا در ایمنی زندگی کنند، دولت قصد دارد براساس تجربه فراوان در مدیریت بلایا، به برنامه‌های توسعه تاب‌آوری در برابر بلایا در سراسر جهان کمک کند. مرحله دوم «ابتکار همکاری سندای برای کاهش خطر بلایا» در ژوئن سال 2019 اعلام شد و تاکنون حداقل 5 میلیون نفر را پشتیبانی کرده است [56].

• همکاری منطقه‌ای از طریق مرکز کاهش بلایا در آسیا

مرکز کاهش بلایا در آسیا با توافق میان کشورهای آسیایی در کوبه، استان هیوگو در ژوئیه سال 1998، براساس پیشنهاد ژاپن برای ترویج همکاری چندجانبه در زمینه کاهش بلایا در آسیا تأسیس شد. این مرکز در حال حاضر از 31 کشور عضو و 5 کشور مشاور تشکیل شده ‌است. چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا دارای اهداف زیر است: «افزایش تعداد کشورهای دارای استراتژی‌های کاهش خطر بلایای ملی و محلی» و «افزایش همکاری بین‌المللی با کشورهای در حال توسعه از طریق حمایت کافی و پایدار جهت تکمیل اقدامات ملی آنها برای اجرای برنامه فعلی». بنابراین، این مرکز نقش رهبری را برعهده می‌گیرد و ترویج چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا در آسیا، با سه رکن فعالیت‌های آن «اشتراک‌گذاری اطلاعات مربوط به بلایا»، «آموزش پرسنل کشورهای عضو»، «تقویت آمادگی در برابر بلایا در جوامع محلی» انجام‌ می‌شود.

برنامه‌های خاص شامل ارائه مطالعات موردی ویژه از طریق وب‌سایت (http://www.adrc.asia/)، اشتراک‌گذاری اطلاعات بلایا با استفاده از داده‌های ماهواره‌ای، دعوت از پژوهشگران از سایر کشورهای عضو، میزبانی سمینارهای جامع مدیریت بلایاست. برنامه برای دولت‌ها توسعه و انتشار ابزارهایی برای تشویق مشارکت جوامع محلی است. نمونه‌های دیگر عبارتند از: «نظارت بر شهر در راستای کاهش بلایا»، که در آن ساکنان محلی در اطراف محله‌های شهری قدم می‌زنند تا خطرات بلایای محله را شناسایی کنند و ابتکار عمل خود را در ایجاد نقشه‌های خطر و شرکت در بحث‌ها و ایجاد بروشورها و پوسترهای آگاهی از بلایا به‌کار بندند. افزون‌بر این، کنفرانس آسیایی دیگری برای کاهش بلایا سالیانه توسط کشورهای عضو میزبانی می‌شود. در کنفرانسی که در نوامبر سال 2020 برگزار شد، بحث‌هایی درباره اطلاعات و اقدامات پیشرفته کاهش بلایا انجام شد. اعضا همچنین نظرات خود را برای دستیابی به اهداف چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا و همچنین اهداف توسعه پایدار به اشتراک گذاشتند [57].

• استقرار فناوری مدیریت بلایا در خارج از کشور

دولت ژاپن انجمن بین‌المللی عمومی- خصوصی ژاپن برای کاهش خطر بلایا را تأسیس کرده است. جیپاد بخش‌های دولتی و خصوصی را به‌همراه فناوری‌ها و تخصص‌های مدیریت بلایا گردهم می‌آورد - زمینه‌ای که ژاپن در آن تجربه فراوانی دارد – این امر با هدف انتشار اطلاعات و همچنین ایجاد روابط با کشورهای خارجی و تشویق به گسترش فناوری‌های مدیریت بلایا و بهبود مدیریت بلایا در این کشورها انجام‌ می‌شود. اعضای جیپاد شامل 196 شرکت و سازمانی است که علاقه‌مند به گسترش فناوری‌های مدیریت بلایا در خارج از کشور هستند. حوزه‌های تولید، ساخت‌وساز، مهندسی، پژوهش و طراحی، تجارت، ارتباطات و بیمه و غیره در این مجموعه فعالیت می‌کنند. وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مشارکت‌کننده در راستای حمایت از عملیات جیپاد شامل وزارت امور خارجه، وزارت اقتصاد، تجارت و صنعت، وزارت زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل و گردشگری، سازمان همکاری بین‌المللی ژاپن (جایکا) و سازمان تجارت خارجی ژاپن است.

جیپاد دانش یکپارچه‌ای را ارائه می‌دهد که شامل سیاست‌ها، فناوری‌ها و تخصص مدیریت بلایاست. همچنین شبکه‌ای بین بخش‌های دولتی و خصوصی ایجاد می‌کند و میزبان «سمینار عمومی- خصوصی مدیریت بلایا» هم در ژاپن و هم در خارج از کشور است. ازآنجایی‌که انتظار می‌رود تغییرات اقلیمی خطرات بلایای طبیعی مانند زلزله، طوفان و سیل را در سراسر جهان افزایش دهد، دولت ژاپن تلاش‌های خود را برای کاهش خطرات بلایای طبیعی بیش از پیش افزایش خواهد داد [58].

4. جمع بندی و نتیجه‌گیری

اگرچه ژاپن را می‌توان از نظر سیستم مدیریت بلایا به‌عنوان یک سیستم دولتی توصیف کرد؛ اما دولت مرکزی تنها مسئول برنامه‌ریزی استراتژیک در این حوزه است. هنگامی که ترتیبات مشخصی توسط کابینه تعریف و صورت گرفت، مسئولیت اصلی برعهده واحدهای محلی، سازمان‌ها و نهادهای دولتی، محلی و مردمی مربوطه است. درواقع جستجو و کنکاش در برنامه‌ها، اقدامات (ساختاری و غیرساختاری) و مسئولیت‌های مدیریت بلایا در ژاپن نشان ‌می‌دهد که ماهیت مدیریت بلایا در این کشور در عین دولتی بودن، محلی، مردمی، خصوصی، غیرانتفاعی و همچنین بین‌المللی است. مصادیق زیر ویژگی‌های برنامه‌ریزی، تدوین اقدامات و تعریف مسئولیت‌های مدیریت بلایا در ژاپن را بیان می‌کنند که در میان آنها درس‌آموخته‌های کاربردی نهفته ‌است:

• تدوین انواع برنامه‌های مدیریت بلایا در مقیاس‌های مختلف ملی و محلی که شامل برنامه پایه به‌عنوان مرجع تمامی برنامه‌های مدیریت بلایا، برنامه عملیاتی سازمان‌های دخیل در مدیریت بلایا در مقیاس محلی و ملی و در راستای صلاحیت‌ها و عملکردهای آنان، برنامه‌های محلی استانداری‌ها و شهرداری‌ها در هرکدام از مناطق دچار فاجعه یا مستعد فاجعه در راستای صلاحیت‌ها و نقش آنان در مدیریت بلایا، برنامه‌های اجتماعی مدیریت بلایا تهیه شده توسط مردم و شهروندان ژاپن است. درحقیقت برنامه‌های مدیریت بلایا، نقش‌ها و مسئولیت‌های هرکدام از بازیگران را در رابطه با اقدامات مختلف پیشگیری، واکنش اضطراری و نجات و فعالیت‌های بازیابی و بازسازی مشخص می‌کند.
• طراحی سیستم برنامه مدیریت و کاهش خطر از پایین به بالا (غیرمتمرکز) که از سطح اجتماع محلی آغاز شده سپس به شهرداری‌ها، استانداری‌ها و درنهایت به دولت (کابینه) ختم می‌شود و تمامی اقدامات ساختاری و غیرساختاری مراحل مختلف مدیریت بلایا بین این نهادها و سایر مسئولان مدیریت بلایا مانند وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های ملی و محلی تقسیم می‌شود.
• واگذاری مسئولیت‌های اصلی مدیریت بلایا به واحدهای محلی (استانداری‌ها و به‌ویژه شهرداری‌ها) در تمامی مراحل پیشگیری، پاسخ، بازیابی و بازسازی که در این حوزه دارای اقتدار، صلاحیت و اختیارات لازم هستند و نقش‌های اجرا و هماهنگ‌کنندگی اقدامات و مسئولیت‌ها را میان سازمان‌ها و نهاد‌های مختلف ملی و محلی برعهده دارند.
• تأکید بر رویکرد پیشگیرانه و مردم‌محور برای مدیریت خطر بلایا و کاربرد شیوه‌های چندمخاطره‌ای (تدوین برنامه برای انواع بلایای طبیعی)، تخصصی، فراگیر و قابل‌دسترس در تدوین برنامه‌ها و اجرای اقدامات مدیریت بلایا به‌طوری‌که مراحل پیشگیری و بازیابی بعد از فاجعه در تمامی برنامه‌ها (تشکیل ستاد بازیابی و هماهنگی با نهادهای ذی‌ربط) در اولویت قرار داده‌ می‌شود. مدیریت بلایا در ژاپن باور به سرمایه‌گذاری در پیشگیری دارد و بهترین انتخاب در مدیریت بلایا را آمادگی پیش از وقوع بلایا می‌داند. بنابراین در این کشور فرهنگ افزایش مستمر تاب‌آوری نهادینه شده ‌است.
• تعیین اقدامات (ساختاری و غیرساختاری) و همچنین شناسایی استراتژی‌های مؤثر قبل و بعد از هر فاجعه خاص و شایع در ژاپن مانند زلزله، سونامی، سیل، بارش برف و... .
• بازنگری مجدد برنامه‌ها، اقدامات و مسئولیت‌ها در سطوح ملی و محلی براساس درس‌های آموخته شده از بلایای داخل و خارج از کشور.
• طراحی استانداردها و معیارها برای ارزیابی فعالیت‌های مدیریت و کاهش انواع بلایا جهت شناخت نقاط ضعف و قوت فعالیت‌ها و کسب درس‌آموخته‌ها.
• برنامه‌ریزی و آمادگی حکومت مرکزی، حکومت‌های محلی و مردم ژاپن برای مقابله با حوادث احتمالی که براساس ویژگی‌های جغرافیایی ژاپن و تحلیل کارشناسان احتمال وقوع بلایایی مانند زلزله‌های بزرگ‌مقیاس و سونامی در شهرها و کلان‌شهرها پیش‌بینی‌ شده‌اند و برنامه‌های پیشگیری، آمادگی و مقابله با آنها تدوین و اجرا شده ‌است. حتی قبل از وقوع بلایا، مکان و تأسیسات پایگاه مدیریت آنها در محل وقوع نیز مشخص‌ شده‌اند.
• همکاری دولت ژاپن با گروه‌های مختلف، ازجمله زنان، کودکان و جوانان، افراد دارای معلولیت، افراد فقیر، مهاجران، مردم بومی، داوطلبان، جامعه پزشکان و سالمندان در طراحی استانداردها و اجرای برنامه‌ها.
• ادغام و همکاری بخش‌های دولتی، خصوصی و سازمان‌های مردم‌نهاد و همچنین دانشگاه‌ها و مؤسسات علمی و پژوهشی و خلق فرصت‌هایی برای همکاری در مراحل مختلف مدیریت بلایا به‌ویژه مرحله پیش از بحران که تدوین و اجرای برنامه‌های مدیریت و کاهش خطر بلایا در این کشور با گردهم آمدن ذی‌نفعان مختلف ازجمله سطوح مختلف دولت، فعالان اجتماعی و غیرانتفاعی و بخش خصوصی عملی می‌شود.
• تشکیل سازمان داوطلبانه فعال در بلایا به‌عنوان نهاد هماهنگ‌کننده بازیگران غیرانتفاعی و داوطلبان و اثرگذاری فعالیت‌های داوطلبانه در مدیریت بلایا در این کشور.
• عقد و انعقاد قرارداد و موافقت‌نامه با بخش خصوصی و تعیین مسئولیت‌های اقدامات واکنش اضطراری، عملیات نجات، تعیین پناهگاه و طرح‌های تخلیه.
• توجه انواع کسب‌وکارهای دولتی و خصوصی به خطر بلایا و اتخاذ ترتیباتی در شیوه‌های مدیریتی جهت تداوم فعالیت‌ها و خدمات خود در مواقع بروز بلایا یا احتمال وقوع آنها با هدف همکاری در اجرای استراتژی‌های کاهش بلایا.
• اهمیت قائل شدن به پژوهش‌های علمی و توسعه فناوری و تجهیزات در زمینه پیشگیری، هشدار، امداد و نجات و کاهش خطر بلایا و نیز تدوین و اجرای سخت‌گیرانه‌ترین استانداردهای ساخت‌وساز که کشور ژاپن را در جهان به کشوری پیشرو در مقاوم‌سازی در برابر خطر انواع بلایا مانند زلزله، سیل و سونامی تبدیل کرده است.
• وجود زیرساخت‌ها و مسیرهای متعدد دسترسی عموم مردم به اطلاعات بلایا (سیستم یکپارچه اطلاعات) برای مثال از طریق رسانه‌های جمعی، تلویزیون، رادیو، اینترنت و خدمات تلفن همراه و صدور به‌موقع (چند دقیقه قبل از وقوع فاجعه) هشدارهای اولیه و اطلاعات مرتبط با فاجعه توسط دولت، شهرداری‌ها و استانداری‌ها از طریق سیستم‌های مدرن رصد انواع بلایا.
• سرمایه‌گذاری ژاپن در آموزش عمومی آمادگی و مقابله با بلایا (به‌طور ویژه اجرای مانورها) و مبدل شدن ژاپنی‌ها به مردمانی با آگاهی بالا از خطر بلایا در جهان به‌کمک دریافت آموزش‌های آمادگی در برابر بلایا از جانب دولت، رسانه‌ها، مدارس و نهادهای محلی، به‌طوری‌که مردم ژاپن مهارت‌ها و شیوه‌های خود امدادی را در مقابله با بلایا آموخته و ترویج داده‌اند؛ ارائه آموزش‌های تخصصی به مردم در تمام سطوح و مرتبط با تمامی مراحل مدیریت بلایا توسط دولت ژاپن و سایر بازیگران به‌ویژه رسانه، مدارس و دانشگاه‌ها به‌واسطه تدوین کتب درسی مهم در این حوزه. افزون‌بر این تعیین مناسبت‌هایی در این زمینه و درج آنها در تقویم رسمی کشور جهت افزایش آگاهی‌ها نشان ‌می‌دهد که مدیریت بلایا به‌مثابه یک سنت حیاتی و ملی در این کشور تلقی می‌شود.
• آموزش به مقامات و مسئولین دخیل در مدیریت بلایا با تأکید بر اجرای مانورها در راستای افزایش تخصص و آگاهی آنها در حوزه مدیریت بلایا و مراحل مختلف آن.
• توانمندی، تخصص و امکانات تیم‌های واکنش اضطراری به بلایا (تیم‌های دفاع شخصی، امداد و نجات، پزشکی و آتش‌نشانی) در پاسخ به بلایا و همچنین نقش مهم آنان در سازماندهی اقدامات واکنش اضطراری و انجام مأموریت‌های میدانی.
• توجه به زیرساخت‌های کلیدی و برنامه‌ریزی و طراحی سیستم‌های قوی در این زمینه، زیرساخت‌هایی که می‌توانند تا حد زیادی تلاش‌های امدادی در بلایا را تسهیل کنند، مانند پروژه‌های خطوط حیاتی، لجستیکی و مراکز حمل‌ونقل و...
• برگزاری نمایشگاه، کنفرانس و کارگاه‌های ملی و محلی ارتقای پیشگیری و مدیریت بلایا و حضور شرکت‌کنندگان فعال از بخش‌های مختلف ازجمله دولت، صنعت، دانشگاه، سازمان‌های غیردولتی، گروه‌های شهروندان و مردم.
• تدوین سیاست‌های حمایت مالی جامع توسط دولت و حمایت مالی دولت از واحدهای محلی، خصوصی و داوطلبانه دخیل در مدیریت بلایا و اختصاص بودجه کلان برای مراحل پیشگیری و بازیابی بعد از فاجعه. همچنین حکومت‌های محلی جهت تأمین هزینه‌های اقدامات اضطراری کنترل بلایا، دارای صندوق کنترل بلایا هستند.
• حمایت مالی دولت ژاپن از صنایع و مردم آسیب‌دیده و طراحی و تدارک امنیت مادی برای زنجیره‌های تأمین خدمات دچار آسیب و ارائه کمک‌های مالی به شرکت‌های کوچک و متوسط مقیاس آسیب‌دیده.
• تدوین و تقویت اقدامات و همکاری بین‌المللی ژاپن در کاهش بلایا در جهان و احساس مسئولیت و متعاقب آن اثرگذاری کشور ژاپن در این عرصه از طریق انتقال درس‌آموخته‌ها، تخصص‌ها، فناوری‌ها، کمک‌های بین‌المللی به سایر کشورها و همچنین تدوین اقدامات، استانداردها و طرح‌های جهانی مدیریت بلایا در راستای افزایش همکاری کشورهای مختلف با یکدیگر در این حوزه.
• قانونگذاری بعد از هر فاجعه بزرگ‌مقیاس و مبنی‌بر درس‌های حاصل از آن (تدوین قانون ویژه آن فاجعه)، زیرا قوانین و مقررات مسئولیت‌ها را در همه سطوح و اقدامات لازم اعم از ساختاری و غیرساختاری، حمایت‌های مالی، مجازات‌های عدم‌رعایت، محدودیت‌های اجرا و غیره برجسته می‌کند. باور ژاپن این است که هر فاجعه فرصتی برای یادگیری و سازگاری است.

در یک بیان ساده و کلی باید گفت که کشور ژاپن در صدر کشورهای فاجعه‌خیز جهان، با تمام نیرو و قوای خود به بلایا و احتمال وقوع آنها باور دارد و با تلاش و پشتکار خود در این حوزه به مدیریت، برنامه‌ریزی و اجرا می‌پردازد. رمز موفقیت این کشور در حوزه مدیریت بلایا، تنها «جدی شمردن» و «در رأس تمامی امور قرار گرفتن» بحران و بلایا است که پیامدهای سودمندی برای این کشور داشته است؛ خواه در حوزه جایگاه و ارکان و خواه در زمینه برنامه‌ها، مسئولیت‌ها و اقدامات در تمامی مراحل مدیریت بلایا و به‌ویژه مراحل پیشگیری و بازیابی بلایا.