نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
مدیریت مطلوب بحران در ژاپن با سپردن رهبری پشتیبانی بلایا به شخص اول سیاسی- اداری کشور در کابینه یعنی «نخستوزیر»، تعریف نقش «وزیر دولت در مدیریت بلایا» در رأس رهبری عملیاتی جهت غلبه بر بخشیگرایی بروکراتیک و واگذاری مسئولیتهای مهم تمامی مراحل مدیریت بلایا به حکومتهای محلی حاصل شده است.
کلیدواژهها
خلاصه مدیریتی
بحرانهای طبیعی و انسانی در اکثر موارد رویدادهایی آسیبزا بهشمار میآیند که نیازمند مدیریت و کنترل مرحلهای هستند. مدیریتی با چنین ماهیت، علاوهبر تدوین برنامهها و اقدامات اجرایی کارآمد، ترتیبات و تشکیلاتی را میطلبد تا بحرانها در تمامی مراحل اعم از قبل، حین و بعد از وقوع کنترل شوند و خسارتها به حداقل برسد. مدیریت بحران اغلب و در اکثر موارد ماهیتی هماهنگکننده دارد. بر این اساس، جهت مدیریت مطلوب بحرانها، شناخت جامع الگویی از مدیریت بحران با ماهیت هماهنگکنندگی، مسیری برای یادگیری هرچه بیشتر در این زمینه است. بهنظر میرسد الگوی کشور ژاپن انتخابی مناسب باشد؛ زیرا مطالعه مدیریت بحران در این کشور بهدلیل قرار گرفتن در بستر وقوع بحرانهای طبیعی در سطح زمین، آزمون و خطاهای بسیار در چگونگی مدیریت بحرانهایی مانند زلزله، سونامی، سیل و ...، متحمل شدن خسارتهای فراوان جانی و مالی و درنهایت انباشت آموختههای مدیریتی و اجرایی در این زمینه، اصولی آموزنده و هدایتکننده به ارمغان خواهد داشت. در این گزارش جایگاه و ارکان مدیریت بحران در کشور ژاپن بررسی شده است.
اصول راهنمای حاصل از خوانش و بررسی جایگاه و ارکان مدیریت بلایا در ژاپن گویای موارد زیر است:
- تفکیک رهبری و مدیریت بحران در ژاپن به دو بخش رهبری پشتیبانی و رهبری عملیاتی در دو مقیاس ملی و محلی حکایت از تقسیم سازماندهی شده نقشها و مسئولیتها در این عرصه دارد. بدینمعنا که نقشهای تدوین سیاستها، برنامههای پایه و همچنین مسئولیت هماهنگی و اجرای دقیق و سریع اقدامات مدیریت بلایا را بازیگران مشخص و گوناگونی در مقیاسهای مختلف ملی (کابینه) و محلی (استانداریها و شهرداریها) برعهده دارند.
- مهمترین ویژگی حکمرانی در مدیریت بلایا در مقیاس ملی در ژاپن این است که نقش و جایگاه هر دو رهبری پشتیبانی و عملیاتی در آن دارای اقتدار سیاسی- اداری است که هرکدام از این رهبریها بهترتیب به شخص اول سیاسی- اداری در مملکت یعنی نخستوزیر و همچنین وزیر دولت در مدیریت بلایا در کابینه سپرده شده است. تدبیر چنین ترتیباتی در این کشور برجستگی مدیریت بلایا، قرار گرفتن در رأس امور و باور داشتن به بلایا و احتمال وقوع آن را به ذهن متبادر میکند.
- مقام وزیر دولت در مدیریت بلایا در کابینه ژاپن بهعنوان وزیر همرده با سایر وزرای کشور، در رأس رهبری عملیاتی در مدیریت بلایا فعالیت میکند که تعریف این نقش جدید در کابینه بهمثابه چارهاندیشی و تمهید مهم دولت ژاپن جهت ارتقای یکپارچگی و هماهنگی سیاستهای مدیریت بلایا میان سایر وزارتخانهها و سازمانهای متعدد و مرتبط در مدیریت بلایا و همچنین غلبه بر بخشیگرایی بروکراتیک در این حوزه است. وجود چنین وزیری در میان سایر وزرای کشور بیش از پیش ماهیت هماهنگکنندگی مدیریت بلایا در ژاپن را نمایان و تقویت میکند.
- دولت ژاپن بهدلیل تجربیات مکرر در مدیریت و مقابله با بلایا، ترکیبی از سیستمهای مدیریت اضطراری عمودی و افقی را توسعه داده است. بهطور عمودی، هم دولت و هم حکومتهای محلی اقدامات پیشگیری و پاسخ به بلایا را برعهده دارند که در صورت بروز بلایا به برنامهریزی و هماهنگی میپردازند. بهصورت افقی، وزارتخانهها و سازمانهای مختلف دخیل در مدیریت بلایا در مقیاس ملی و محلی شبکه مشترک واکنش به بلایا را تشکیل میدهند و تحت هدایت «ستاد مدیریت بلایا» در سطوح ملی و محلی با یکدیگر همکاری میکنند.
- در ژاپن در حوزه مدیریت بلایا شکلی از تمرکززدایی از نقش و مسئولیتهای مقابله و مدیریت بلایا انجام شده که تمامی آنها به عرصههای واقعی و عملیاتی مدیریت بلایا یعنی حکومتهای محلی (استانداریها و شهرداریها) واگذار شده است؛ جایگاه، اقتدار نهادی، اختیار، صلاحیت، قابلیت و مسئولیتهای مهم حکومتهای محلی بهمثابه رهبران پشتیبان و عملیاتی در مقیاس محلی، نقشی متمایز و مکملی را به آنها در تمامی مراحل برنامهریزی و مدیریت بلایا اعطا میکند. تدوین و اجرای برنامهها، هماهنگی کامل نهادها و سازمانهای دخیل در مراحل مدیریت بلایا، حضور در تمامی مراحل مدیریت بلایا اعم از انجام اقدامات پیشگیرانه مانند صدور مقررات، مجوزها، دستورالعملها، آموزش، مانورهای ایمنی، صدور و انتقال اطلاعات و هشدارها، فعالیتهای تخلیه و نجات، تأمین و توزیع کالاهای اولیه در شرایط اضطراری، هماهنگی کلی بازیابی و احیای معیشت در مرحله بازیابی و بازسازی و همکاری با بخش خصوصی و سازمانهای جامعه مدنی از وظایف مهم حکومتهای محلی در مدیریت بلایا در ژاپن محسوب میشوند.
- در تمامی بلایا، استانداریها و بهویژه شهرداریها بازیگران پیشرو در خط مقدم مدیریت و مقابله با بلایا هستند که با اقتدار، صلاحیت، دانش و آگاهی ژرف خود در مورد شرایط و ویژگیهای محلی استان یا شهر خود، نقش مهمی را در مدیریت بلایا در ژاپن ایفا میکنند و بهبیانی دیگر اثر و نقش همافزایی در مدیریت بلایا را برعهده دارند.
- مدیریت بلایا در ژاپن تنها در صورت وقوع یک فاجعه بزرگ یا خاص که آثار زیانباری برای کل کشور داشته باشد، صورت متمرکزی مییابد و وجود قدرت واحد و متمرکز در مواجهه با چنین فجایع ضروری تلقی میشود. در این صورت ستادهای مدیریت بلایای شدید، خاص و بزرگمقیاس (در کابینه و محل فاجعه) با صلاحدید نخستوزیر و ریاست وزیر دولت در مدیریت بلایا تشکیل میشود که در مراحل مختلف مدیریت بلایا مانند پیشگیری، مقابله و بازیابی و همچنین اقدامات کنترل اضطراری به فعالیت میپردازد.
- وجود شورایی با نام «شورای ارتباطی پشتیبانی از تندرستی و سلامت بازماندگان» در بالاترین رده سیاستگذاری در مدیریت بلایا یعنی شورای مرکزی مدیریت بلایا، نشان میدهد که در ژاپن علاوهبر سلامتی جسمی بازماندگان در محیط بغرنج فاجعه، تأمین و حفظ سلامتی روحی و روانی آنان و ایجاد محیط امن روانی برای بازماندگان امری اولویتدار در افزایش کیفیت مدیریت بلایاست.
- نکته قابلتأمل حاصل از بررسی مدیریت بلایا در ژاپن این است که قانون پایه مقابله با بلایا و سایر قوانین مرتبط بهطور مکرر پس از هریک از بلایای رخ داده و بهویژه بلایای بزرگمقیاس و حصول درسها و تجربهها، مورد بررسی، بازنگری و اصلاح قرار میگیرند.
- گزیده اصلی درباره ماهیت مدیریت بحران در ژاپن این است که «مدیریت بحران در این کشور در ضمن داشتن هویتی ملی و متمرکز (مستقر در کابینه دولت)، بیکم وکاست محلی و غیرمتمرکز است».
بلایا به تناسب شدت، آسیب و خسارتهای ناشی از آنها میتوانند یک بحران تلقی شوند. بحران رویدادی مخرب است که پیشبینی آن دشوار است و در صورت مدیریت نادرست یا عدمکنترل آن، آثار پیدرپی زیانباری خواهد داشت که درنهایت منجر به از دست دادن جان انسانها یا منابع خواهد شد. بحرانها ممکن است بهطور طبیعی رخ دهند یا توسط عوامل انسانی ایجاد و تشدید شوند. در هر صورت بحرانها نیاز به تصمیمگیری و اقدام سریع برای کاهش اثر مخربشان دارند. مدیریت بحران مجموعه اقدامات سیستماتیک و سازماندهی شده است که برای پیشگیری، آمادگی، واکنش و کاهش یک بحران انجام میشود. همچنین این اقدامات بهصورت فرایندی و مرحلهای هستند که به مداخله در قبل، حین و بعد از وقوع بلایا اشاره دارند و بر اتخاذ و اجرای اقدامات احتیاطی لازم جهت غلبه بر بحران با حداقل خسارت تأکید دارند [1].
مدیریت بحران اغلب ماهیت هماهنگکننده دارد. در این دیدگاه مدیریت بحران عبارت است از هماهنگی تصمیمات سیاسی و اداری نهادهای متعدد و همچنین فعالیتهایی که به مراحل مختلف بحران در تمام مقاطع مربوط است [2]. همچنین از این منظر، مفهوم جامع مدیریت بحران در عبارت «مدیریت سیاسی- اداری بحران» بروز مییابد؛ چراکه مقولهای چندوجهی است و نیازمند هماهنگی و کنار هم قرار گرفتن دستگاههای مسئول و متولی بحران است که معمولاً شامل ارکان متعدد مدیریتی و سیاسی هستند، تا کارآمدی لازم را داشته باشند و امنیت داخلی کشورها را تأمین کنند. بنابراین رهبر یا مسئول اصلی در مدیریت بحران، مسیر را مشخص میکند، منابع میآفریند، تصمیم میگیرد، راهنمایی میکند، اقدامات را آغاز و عمل میکند. بهاینترتیب، بررسی ویژگیهای یک رهبر یا مسئول اصلی در مدیریت بحران با ماهیت هماهنگکننده ضروری است. شایستگی رهبری در این سبک از مدیریت بحران شامل تصمیمگیری کارآمد در کل فرایند مدیریت بحران، توانایی استفاده از قدرت در طول فرایند مدیریت بحران، توانایی برنامهریزی و سازماندهی فرایند مدیریت بحران، توانایی اطمینان از هماهنگی در کل فرایند مدیریت بحران، توانایی نظارت بر فرایند مدیریت بحران، قابلیت تغییر شرایط بهحالت عادی و همچنین توانایی یادگیری در طول فرایند و ارزیابی بعد از بحران است [3].
رهبری در مدیریت بحران شامل دو نوع رهبری پشتیبانی و رهبری عملیاتی است. همانطور که اشاره شد وظایف هرنوع رهبری در مدیریت بحرانها شامل سازماندهی گروهی، خلاقیت، هماهنگی، چابکی، حل مسئله و راهنمایی است. بهطور مشخص، رهبری پشتیبانی در مدیریت بحرانها به هماهنگی، همراهی و پشتیبانی نهادی اشاره دارد که از اقتدار نهادی جهت اجرای سریع و قاطع دستورات و تکالیف در مواقع بحران برخوردار است. اما رهبری عملیاتی در مدیریت بحرانها دارای تخصص، حرفه، صلاحیت و شایستگی برای پیشگیری، مقابله و بازیابی بحران است. این نوع از رهبری مسئولیت بسیج منابع، امکانات و نهادهای مختلف جهت مقابله با بحران را برعهده دارد. در این دیدگاه، مدیریت بحران را میتوان از دو جهت عمودی و افقی بررسی کرد. از جهت عمودی، مسئله مربوط به جایگاه و ارکان مدیریت بحران، نحوه ارتباط سازمانها و دستگاههای مسئول و مرتبط با مدیریت بحران در مقیاسهای ملی و محلی است؛ اما از جهت افقی، انطباق و تلفیق مفاهیم اساسی در مراحل مختلف مدیریت بحران، برنامهها، مسئولیتها و اقدامات مختلف در مقیاسهای ملی و محلی مدنظر است [4].
شناخت دقیق و عینی موارد مذکور در حوزه مدیریت بحران با ماهیت هماهنگکنندگی، نیازمند بررسی و مطالعه تجربیات شکل گرفته در این زمینه است. یکی از شناخته شدهترین الگوهای مدیریت بحران با ماهیت هماهنگکنندگی در جهان متعلق به کشور ژاپن است که مطالعه و بررسی آن بدونشک مسیر را برای شناخت و آشنایی کامل با این سبک از مدیریت بحران هموار خواهد کرد و بهانضمام آن، اصول راهنمای مهمی را در این حوزه بههمراه خواهد داشت. کشور ژاپن در زمره فاجعهخیزترین کشورهای جهان است و بهدلیل کسب تجربه پس از مدیریت بحرانهای متعدد و پیدرپی، بهمثابه یک کشور کارآزموده در این زمینه در جهان است [5]. به همین منظور در این گزارش، تجربه کشور ژاپن در زمینه مدیریت بحران مورد مطالعه و بررسی قرار خواهد گرفت.
چارچوب بررسی مدیریت بحران در ژاپن، بدینگونه است که پس از معرفی نظام سیاسی ژاپن و ارائه قوانین مدیریت بحران در این کشور، ابتدا در یک بعد عمودی جایگاه و ارکان (رهبری پشتیبانی و رهبری عملیاتی) و نحوه ارتباط و تعامل سازمانها و دستگاههای مسئول و مرتبط با مدیریت بحران در مقیاسهای ملی و محلی مورد بررسی قرار خواهند گرفت و سپس در بعد افقی با استناد به قوانین مرتبط برنامهها، مسئولیتها و اقدامات اجرایی در مراحل مختلف مدیریت بحران واکاوی خواهند شد. با توجه به حجم یافتهها و اطلاعات موجود در زمینه مدیریت بحران در ژاپن، گزارش پیشرو درصدد است تا جایگاه و ارکان مدیریت بحران را در این کشور مورد بررسی قرار دهد. همگام با این گزارش، در پژوهشی جداگانه برنامهها، مسئولیتها و اقدامات اجرایی هرکدام از مراحل مدیریت بحران در ژاپن تشریح خواهند شد.
گفتنی است که دو گزارش مربوط به مدیریت بحران در ژاپن، درمجموع یکی از سلسله گزارشهای دفتر مطالعات سیاسی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در مطالعه تجارب جهانی در مدیریت بحران در ارتباط با جایگاه، ارکان، برنامهها، مسئولیتها و اقدامات (در راستای احصای اصول راهنما) بهشمار میآیند. در گزارشهای دیگر نیز کشورهای مختلف بررسی خواهند شد و پس از کسب و جمعبندی اصول راهنماهای گوناگون در مدیریت بحران، نتیجهگیری و طراحی الگوی مطلوب در این زمینه انجام خواهد شد. همچنین مجموعه دیگری از گزارشها در حوزه مدیریت بحران در این دفتر به ارزیابی و آسیبشناسی جایگاه و ارکان مدیریت بحران (مستقر در وزارت کشور) و همچنین برنامهها، مسئولیتها و اقدامات در این زمینه در ایران اختصاص دارد که در یک منظر کلی با فرا ترکیب منابع و مستندات مکتوب مانند قوانین، برنامهها، اسناد، مدارک، آرا و نظرات متخصصان و دستاندرکاران به شناسایی چالشهای پیشروی مدیریت بحران در ایران و ارائه پیشنهادها (با استناد به الگوی مطلوب احصا شده) پرداخته خواهد شد.
جستجو و بررسی مطالعات صورت گرفته در حوزه تجارب جهانی مدیریت بحران در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نشان میدهد که تاکنون گزارشی در این زمینه به انجام نرسیده است. گزارش «مبانی قانونگذاری و برنامهریزی راهبردی در مدیریت بحران»، «تحلیل فرایند سیاستگذاری در مدیریت مطلوب بحران» و «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (79): پیشگیری و مدیریت بحران» از جمله گزارشهایی هستند که در حوزه مدیریت بحران در مرکز پژوهشهای مجلس در حوزه مدیریت بحران به چاپ رسیدهاند. سایر مطالعات موجود، بیشتر در بستر مدیریت بحران در ایران و اظهارنظر کارشناسی درباره طرحها و لوایح در این عرصه بوده است. این امر نشاندهنده وجود خلأ پژوهشی در حوزه مطالعات تجربیات جهانی در مدیریت بحران در زمینه جایگاه، ارکان، برنامهها، مسئولیتها و اقدامات است که بر ضرورت انجام آن میافزاید.
ژاپن، کشوری واقع در شرق آسیا با پادشاهی مشروطه است که امپراتوری نماد این کشور و همچنین نماد وحدت مردمی است. نظام سیاسی این کشور از نوع نظامهای بسیط غیرمتمرکز است که در قالب سیستم پارلمانی توسط نخستوزی اداره و مدیریت میشود. قانون اساسی فعلی ژاپن از سال ۱۹۴۷ لازمالاجرا شده که جایگزین اساسنامه میجی یا قانون امپراتوری در سال 1889 شد. در این قانون، استقلال سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه به رسمیت شناخته شده است. قوه مقننه، نهاد قانونگذاری در این کشور است که مجلس شورای ملی نام دارد و براساس اصول (۴۱ و ۴۲) قانون اساسی ۱۹۴۷ متشکل از دو مجلس یعنی مجلس نمایندگان و مجلس مشاوران، بالاترین نهاد قدرتمند مملکتی و تنها نهاد قانونگذار در ژاپن بهحساب میآید. هر دو مجلس، تنها در برخی موارد استثنایی که در آن تصمیم مجلس نمایندگان بر تصمیم مجلس مشاوران مقدم است، قدرت یکسانی دارند [6] و [7]. قوه مجریه نیز کابینه و نهاد اجرایی در این کشور است که متشکل از نخستوزیر (رئیس کابینه)، دبیر ارشد کابینه، وزیران دولت و وزیران اجرایی و مسئولاست. طبق اصل (6) قانون اساسی ژاپن، مقام نخستوزیری که باید یک فرد غیرنظامی باشد از میان اعضای مجلس ملی تعیین و توسط امپراتور منصوب میشود. وزیر دولت در کابینه ژاپن به وزیرانی لقب داده میشود که ذیل نخستوزیری، بیشتر نقش هماهنگکنندگی دارند تا نقش متصدی و اجرا. وزیران اجرا و متصدی نیز ذیل وزیران دولت در حوزه خاص خود فعالیت میکنند. بهعنوان مثال وزیر دولت در خدمات مالی دارای دو وزیر اجرایی بهنام وزیر دارایی و وزیر مسئول در امور غلبه بر تورم است. مثال دیگر در راستای موضوع گزارش، وزیر دولت در مدیریت بلایا و سیاستهای اقیانوسی یک وزیر هماهنگکننده در حوزه مدیریت بلایاست که رئیس کمیسیون ملی امنیت عمومی (دارای درجه وزیر)، وزیر مسئول ایجاد تابآوری ملی و وزیر مسئول در امور سرزمینی بازوان اجرایی آن هستند. در حال حاضر در کابینه ژاپن، آقای ماتسومورا یوشیفومی در جایگاه تمامی ارکان ذکر شده در حوزه مدیریت بلایا فعالیت میکند. از این پس، در گزارش پیشرو از «وزیر دولت در مدیریت بلایا و سیاستهای اقیانوسی» با نام اختصاری «وزیر دولت در مدیریت بلایا» نام برده خواهد شد [8].
کشور ژاپن در کمربند آتشفشانی اطراف اقیانوس آرام یا «حلقه آتش» قرار دارد که در آن فعالیتهای لرزهای و آتشفشانی بهطور مداوم رخ میدهند. بهطوری که ژاپن و مناطق اطراف آن تقریباً یکدهم زمینلرزههای رخ داده در جهان را تجربه میکنند. 7 درصد از آتشفشانهای فعال جهان نیز در کشور ژاپن قرار گرفتهاند. علاوهبر این، بهدلیل شرایط جغرافیایی، توپوگرافی و هواشناسی، این کشور در معرض انواع بلایای طبیعی مانند طوفان، بارانهای سیلآسا و بارش سنگین برف و همچنین زلزله و سونامی است.
هرساله کشور ژاپن بهدلیل بلایای رخ داده، متحمل تلفات جانی و مالی بسیار زیادی میشود. تا دهه 1960، طوفانهایی با مقیاس بزرگ همراه با زلزله موجب خسارتها و تلفات گسترده برای این کشور شد. پس از آن با درس گرفتن از مدیریت بحرانهای مختلف، پیشرفت در تواناییها و امکانات پاسخگویی به بحرانها، کاهش آسیبپذیری در برابر آنها، توسعه تجهیزات و سیستمهای مدرن در مدیریت بحرانها، بهبود فناوریهای پیشبینی آبوهوا و ارتقای سیستمهای ارتباطی اطلاعات بحرانها، خسارتهای ناشی از بلایا در این کشور روند رو به کاهشی داشته است [۹].
بهرغم چنین تلاشهایی، در سال 1995 بیش از 6400 نفر بر اثر زلزله بزرگ هانشین آواجی در ژاپن جان خود را از دست دادند. در سال 2011 نیز بیش از 22000 نفر بر اثر زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن جان خود را از دست دادند یا مفقود شدند. همچنین پیشبینی شده است که در آینده نزدیک احتمال وقوع زلزلههای بزرگ ازجمله زلزله نانکای و زمینلرزه داخلی توکیو وجود دارد. بهاینترتیب، بلایای طبیعی بیش از بلایای انسانی همچنان خطری تهدیدآمیز برای ایمنی و امنیت این کشور بهحساب میآیند [10].
کشور ژاپن بر اثر تجربه بحرانهای متعدد و آزمون و خطا در مدیریت آنها، دارای یکی از مهمترین و جامعترین سیستمهای مدیریت بلایا در سطح جهان است. قانون پایه مقابله با بلایا، در حال حاضر مهمترین متن قانونی در حوزه مدیریت بلایا در ژاپن است که در سال ۱۹۶۱ تصویب و سپس در سال ۲۰۲۱ مورد بازنگری و بخشی از موارد آن اصلاح شد. درواقع نقطه عطف تقویت سیستم مدیریت بلایا در ژاپن، مقابله و پاسخ به خسارتهای عظیم ناشی از طوفان خلیج ایسه در سال 1959 بود که منجر به تصویب قانون پایه مقابله با بلایا شد و درنتیجه آن یک سیستم جامع و استراتژیک مدیریت بلایا تدوین و طراحی شد. قانون پایه مقابله با بلایا به تمام مراحل پیشگیری، کاهش و آمادگی، واکنش اضطراری و همچنین بازیابی و بازسازی بههمراه تعریف نقشها و مسئولیتهای حکومتهای مرکزی و محلی میپردازد. همچنین در این قانون مقرر شده است که دستگاههای ذیربط بخش دولتی و خصوصی در اجرای اقدامات مختلف مقابله با بلایا با یکدیگر همکاری کنند [11].
براساس ماده (1) این قانون، حفاظت از سرزمین، جان و اموال شهروندان در برابر بلایا با تدوین اصول پایه از طریق مشارکت حکومت مرکزی و حکومتهای محلی و سایر نهادهای عمومی یک اولویت ملی محسوب میشود. در این قانون علاوهبر مشخص کردن مسئولیتهای هریک از این نهادها در مدیریت بحران، تدوین خطمشی اساسی در مورد اقدامات لازم کنترل بلایا مانند برنامههای مدیریت بلایا، اقدامات کنترل اضطراری بلایا، تلاشهای بازیابی بلایا و اقدامات مالی مربوط به مدیریت بلایا، درنتیجه توسعه و ترویج مدیریت جامع و سیستماتیک بلایا و کمک به حفظ نظم اجتماعی و تأمین رفاه عمومی مورد تأکید است. همچنین در بند «۲» ماده (۲) قانون مذکور، اصطلاح «مدیریت بلایا» بهمعنای پیشگیری از وقوع بلایا، جلوگیری از گسترش خسارت پس از وقوع بلایا و اقدامات بازیابی بعد از آن است [12].
قانون پایه مقابله با بلایا از زمان تصویب بهطور مداوم مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفته است و با درسهای آموخته شده از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن، مقرراتی مانند افزایش اقدامات مربوط به فعالیتهای حمایتی متقابل توسط حکومتهای محلی در سال 2012، تدوین اقداماتی جهت تضمین تخلیه آرام و ایمن ساکنان و حفاظت از افراد آسیبدیده در سال 2013 و تقویت اقدامات بهمنظور پاکسازی سریع خودروهای بدون سرنشین از جادهها جهت تردد وسایل نقلیه اضطراری در سال ۲۰۱۴ به آن افزوده شده است. همچنین در سال 2021، سیستم اطلاعات تخلیه برای اطمینان از تخلیه ایمن و سریع در صورت وقوع بلایا و تقویت سیستم اجرای اقدامات بلایا بررسی شد که درنتیجه آن طرح تخلیه اضطراری شخصی قانونمند شد و ضوابط مشاورهای برای آموزش آنها تعریف شد. افزونبر این، دولت اقداماتی ازجمله ایجاد ستاد مدیریت بلایا برای حوادث مختلف در مقیاسهای مختلف را بهغیر از ستاد ملی مدیریت بلایا در دستور کار قرار داد [13].
همانطور که بیان شد؛ قانون مدیریت بلایا در ژاپن بهگونهای تدوین شده است که در آن به تعریف اصول کلی مدیریت بلایا، جایگاه و ارکان مدیریت بلایا، سیستم برنامهریزی مدیریت بلایا، اقدامات مقابله با بلایا، حفاظت از آسیبدیدگان و معیشت آنها و اقدامات مالی پرداخته شده است [14]. شرح جزئیات موارد مذکور بدینگونه است:
حکمرانی مدیریت بلایا، بهطور فزایندهای بهعنوان یکی از عوامل مهم در کاهش خطر بلایا در کنار دانش فنی مدیریت بلایا همواره مورد تأکید است. حکمرانی بلایا بهمعنای مجموعههایی از هنجارها، بازیگران سازمانی، نهادی، شیوهها و سیاستهایی (در مرحله قبل، حین و بعد از وقوع بلایا) است که برای مدیریت کاهش آثار و خسارتهای مرتبط با انواع بلایا طراحی شدهاند. نقش رهبر یا مسئول اصلی در حکمرانی مدیریت بلایا، ایجاد نظم در وضعیت آشفته و هرجومرج بحرانهاست. بنابراین رهبری شایسته و مقتدر، هسته اصلی حکمرانی خوب در مدیریت بلایاست [17]. همانگونه که بیان شد رهبری در مدیریت بلایا به دو گروه رهبری پشتیبانی و رهبری عملیاتی تقسیم میشود. در ادامه به توصیف جایگاه و وظایف هرکدام از رهبریها در مدیریت بلایا در ژاپن پرداخته میشود.
در اصلاحات وزارتخانهها و سازمانهای مرکزی در ژانویه 2001 در ژاپن، وظایف کابینه گسترش یافت. از این منظر، دفتر کابینه برای کمک و حمایت از کابینه و نخستوزیر ایجاد شد. دفتر کابینه بهمنظور ایفای کامل وظایف خود بهعنوان «محل تدبیر و درایت» برای کمک به کابینه و نخستوزیر، شوراهای زیر را در مورد سیاستهای مهم به ریاست نخستوزیر یا دبیر ارشد کابینه و متشکل از وزرا و کارشناسان مربوطه ایجاد کرد که شامل موارد زیر هستند:
براساس قانون پایه مقابله با بلایا، شورای مرکزی (ملی) مدیریت بلایا در دفتر کابینه ژاپن مسئولیت اصلی سیاستهای مدیریت بلایا را در این کشور برعهده دارد. این شورا دارای یک سیستم جامع مدیریت بلایاست که شامل سیستمهای هشدار اولیه، برنامههای تخلیه و اقدامات متقابل پاسخ به بلایاست [19].
وظایف شورای ملی مدیریت بلایا شامل موارد زیر است:
طبق بند «1» ماده (12) قانون پایه مقابله با بلایا، ریاست شورای ملی مدیریت بلایا در ژاپن برعهده نخستوزیر بوده و ترکیب اعضای این شورا بهشرح زیر است:
علاوهبر این، شورای ملی مدیریت بلایا دارای دبیران اجرایی نیز است که نخستوزیر آنها را از بین مقامات دبیرخانه کابینه یا رؤسای نهادهای اداری مسئول در مدیریت بلایا (بهاستثنای وزرای دولت) یا سایر مقامات آنها منصوب میکند [20]. نمودار زیر اجزای شورای مرکزی (ملی) مدیریت بلایا در ژاپن را نشان میدهد.
نمودار 1. شورای مرکزی (ملی) مدیریت بلایا در ژاپن [20]
بهطور مشخص، شورای ملی مدیریت بلایا به تدوین برنامههای جامع در زمینه مقابله با زلزله، سونامی، فورانهای آتشفشانی، سیلهای بزرگ و ...، تقویت اقدامات مقابلهای در برابر زلزلههای بزرگمقیاس ازجمله تهیه برنامههای جامع مقابله با زلزلههای نانکای و توکیو، تهیه برنامههای تخلیه برای سونامی از قبیل تهیه نقشههای خطر سونامی، اجرای اقدامات در برابر فورانهای آتشفشانی مانند ایجاد شوراهای مدیریت بلایا در برابر فورانهای آتشفشانی، ایجاد نقشههای خطر فوران آتشفشانی و تهیه برنامههای تخلیه و تقویت اقدامات در برابر سیلهای بزرگ همچون بررسی راهنماهای تخلیه و فعالیتهای نجات اضطراری سیلهای بزرگ میپردازد.
براساس بند «3» ماده (11) قانون پایه مقابله با بلایا، نخستوزیر با شورای ملی مدیریت بلایا در مواردی مانند سیاست پایه مدیریت بلایا، هماهنگی کلی اقدامات انجام شده برای مدیریت بلایا، برنامه کلی اقدامات اضطراری که بهطور موقت در صورت وقوع یک بلای شدید یا یک بلای خاص و اعلام وضعیت اضطراری بلایا مشورت میکند. همچنین در بند «۱» ماده (۱۳) این قانون بیان شده است که شورای ملی مدیریت بلایای کشور میتواند در رابطه با وظایف تحت صلاحیت خود، مطالب، اظهارنظر، توضیحات و سایر همکاریهای لازم را از استانداریها، شهرداریها، رئیس هرکدام از دستگاه های اداری ذیربط، رئیس هرکدام از سازمانهای اداری محلی، رئیس هرکدام از دستگاههای اجرایی حکومتهای محلی، شرکتهای دولتی تعیین شده ملی و محلی (که در این گزارش موارد مذکور نهادهای مسئول در مدیریت بلایا نامیده میشوند) و سایر طرفهای ذینفع مطالبه کند. علاوهبر این، بند «2» ماده مذکور اشاره میکند که شورای ملی مدیریت بلایا میتواند توصیههای لازم را به شوراهای مدیریت بلایای محلی (شوراهای مدیریت بلایای استانی یا شوراهای مدیریت بلایای شهری) یا کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای محلی (کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای استانها یا کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای شهرها) در راستای انجام وظایف تحت صلاحیت خود ارائه کند [12].
ترویج همهجانبه اقدامات مقابله با بلایا از دیگر وظایف شورای مرکزی مدیریت بلایا در ژاپن است که موارد زیر را دربرمیگیرد:
در زمان اصلاحات سیستم دولت مرکزی در سال 2001، یک وزیر دولتی برای مدیریت بلایا بهمنظور یکپارچهسازی و هماهنگی سیاستهای مدیریت خطر بلایا، اقدامات وزارتخانهها و سازمانها منصوب شد. با تعریف این نقش، فرض بر این بود که سیستم دولتی پیشگیری از بلایا از نظر سازمانی بیشتر تقویت خواهد شد. وزیر دولت در مدیریت بلایا که مسئولیت هماهنگی و همکاری بین سازمانهای دولتی مرتبط در موضوعات ملی را برعهده دارد، بهعنوان مدیرکل مدیریت بلایا موظف به برنامهریزی سیاستهای پایه مدیریت بلایا و واکنش به بلایای بزرگمقیاس و همچنین انجام امور هماهنگی کلی است. برای آمادگی و پاسخ به بلایا، شورای ملی مدیریت بلایا بههمراه نخستوزیر بهعنوان رئیس و همه اعضای کابینه در مورد سیاستهای حکومت مرکزی در مدیریت بلایا تصمیمگیری میکنند و چنین تصمیماتی توسط وزارتخانهها و سازمانهای مربوطه اجرایی میشود. همچنین در صورت وقوع یک فاجعه در مقیاس بزرگ، دفتر کابینه ملزم به جمعآوری و انتشار اطلاعات دقیق، گزارش به نخستوزیر، ایجاد سیستم فعالیتهای اضطراری ازجمله تشکیل ستاد دولتی مدیریت بلایا، ایجاد هماهنگی کلی در اقدامات واکنش به بلایا در منطقه دچار فاجعه خواهد بود [22]. نمودار زیر نشاندهنده ارتباط وزارتخانهها و سازمانهای مرتبط با مدیریت بلایا در ژاپن است.
نمودار 2.دفتر کابینه، وزارتخانهها و سازمانهای مرتبط با مدیریت بلایا در ژاپن [22]
تقسیمات کشوری ژاپن مبتنیبر یک «سیستم دو ردهای»، براساس تقسیم کشور به پریفکچر (معادل استان در ایران) و شهرداری است. قلمرو کشور ژاپن به 47 استان تقسیم میشود که استانها خود به شهرها، شهرکها و روستاها تقسیم میشوند که هر سه یک رده (سطح) محسوب میشوند. همچنین کشور ژاپن به هشت منطقه تقسیم میشود و استانها درون مناطق گروهبندی میشوند، اما این مناطق هیچ نقش اداری و اجرایی ندارند [23].
حکومتهای محلی (استانداریها و شهرداریها) در ژاپن رکن مهم و ضروری در اداره این کشور بهحساب میآیند. اصلاحات مرتبط با تمرکززدایی در سال ۱۹۹۹ در این کشور، مسئولیتهای محلی را گسترش داد و درعینحال مداخله حکومت مرکزی را به حداقل رسانده است. حکومتهای محلی از نظر سیاستگذاری در حوزههای مختلف مدیریتی و اجرایی تأثیرات قابلتوجهی در مقیاس سرزمین دارند. همچنین نوآوریهای سیاستهای محلی در طیف وسیعی از حوزههای مدیریتی در سطح ملی و سرزمینی مورد استفاده قرار میگیرند [24]. در کشور ژاپن بهدلیل جایگاه و نقشآفرینی ویژه حکومتهای محلی در مدیریت بلایا در مقیاسهای محلی، شورای محلی مدیریت بلایا در دو گروه شورای استانی و شهری طبق قانون پایه مقابله با بلایا تشکیل میشوند. این شوراها عبارتند از: شورای مدیریت بلایای استان در استانداریها و شورای مدیریت بلایای شهری در شهرداریها.
براساس بند «2» ماده (14) قانون پایه مقابله با بلایا، شورای مدیریت بلایای استان اداره امور زیر را برعهده میگیرد:
در ماده (15) این قانون بیان شده است که ریاست شورای مدیریت بلایای استان برعهده استاندار است که اداره و نظارت بر امور شورا را برعهده دارد. ترکیب اعضای این شورا بهشرح زیر است:
همچنین در صورت لزوم، در شورای مدیریت بلایای استان مشاوران متخصص بهمنظور بررسی مسائل فنی در شورا تعیین میشوند. این افراد توسط استاندار و از میان مقامات نهادهای مسئول در مدیریت بلایا یا اشخاص دارای تخصص مربوطه انتخاب میشوند. ذکر این نکته لازم است که امور ضروری مربوط به عملکرد شورای مدیریت بلایای استان براساس استانداردهای پیشبینی شده در دستور کابینه و بهموجب آییننامه استانی تعیین میشود.
در بند «1» ماده (16) قانون پایه مقابله با بلایا بیان شده است که شورای مدیریت بلایای شهری بهمنظور تدوین برنامه مدیریت بلایا برای شهرداری و پیشبرد اجرای برنامه و نیز ارائه مشاوره به شهردار در امور مهم مربوط به مدیریت بلایا در شهرداری ایجاد میشود. وظایف و صلاحیتهای شورای مدیریت بلایای شهری به تبعیت از شورای مدیریت بلایای استان و وظایف تحت صلاحیت آن بهموجب مصوبه شهرداری تعیین میشود.
طبق بند «1» ماده (17) قانون پایه مقابله با بلایا، کمیته مشترک شوراهای محلی مدیریت بلایا در صورت لزوم بهطور مشترک بین استانداریها یا شهرداریها تشکیل میشود که هدف آن تدوین برنامه مدیریت بلایای مشترک میان چند استان یا چند شهر است. استانداریها و شهرداریها میتوانند پس از بحث و بررسی، اساسنامهای تنظیم کنند و کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای استان یا شهر را تشکیل دهند. ضروری است قبل از تشکیل کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای استان به نخستوزیر و در صورت تشکیل کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای شهری به استانداری اطلاعرسانی شود. امور ضروری مربوط به کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای محلی به دستور کابینه تعیین میشود.
همچنین ماده (21) قانون پایه مقابله با بلایا به موضوع درخواست همکاری از سازمانهای اداری ذیربط اشاره دارد و بیان میکند که شورای مدیریت بلایای استان و شورای مدیریت بلایای شهر و یا کمیته مشترک شوراهای مدیریت بلایای استان یا شهر، در صورت لزوم و برای انجام وظایف تحت صلاحیت خود میتوانند مطالب یا اطلاعات، نظر یا سایر همکاریهای لازم را از رؤسای نهادهای مسئول در مدیریت بلایا و سایر طرفهای ذینفع درخواست کنند. از طرفی ماده (22) قانون پایه مقابله با بلایا در روابط بین شوراهای محلی در مدیریت بلایا ذکر کرده است که این شوراها باید در انجام وظایف تحت صلاحیت خود با یکدیگر همکاری کنند. شورای مدیریت بلایای استان میتواند توصیههای لازم را به شوراهای مدیریت بلایای شهر در رابطه با انجام وظایف تحت صلاحیت این شورا ارائه دهد [12].
بهطور کلی ستاد مدیریت بلایا در ژاپن جهت اجرای دقیق و سریع اقدامات مدیریت بلایا و کنترل اضطراری بلایا در راستای خطمشیها و سیاستهای مدیریت بلایا در دو سطح ملی و محلی تشکیل میشود. این ستاد در سطح ملی جهت ایجاد هماهنگی کلی در اقدامات واکنش به بلایا در یک منطقه گسترده دچار فاجعه به ریاست وزیر دولت در مدیریت بلایا تشکیل میشود. ستاد محلی مدیریت بلایا نیز در دو مقیاس محلی استانداریها و شهرداریها تشکیل میشود. همچنین انواع دیگری از ستادها با عناوین ستاد مدیریت بلایای خاص،ستاد مدیریت بلایای بزرگمقیاس و ستاد مدیریت بلایای شدید وجود دارد که در صورت ضرورت و به تشخیص کابینه ژاپن تشکیل میشود [25].
طبق بند «1» ماده (23) قانون پایه مقابله با بلایا، در مواردی که بلایای رخ داده مربوط به یک استان یا یک منطقه از آن باشد یا احتمال وقوع آن در استان وجود داشته باشد، درصورتیکه استاندار برای ارتقای مدیریت بلایا ضروری بداند، میتواند ستادی با عنوان ستاد مدیریت بلایای استان را براساس مفاد برنامه مدیریت بلایای استان تعریف و ایجاد کند. استاندار در این ستاد بهعنوان رئیس انجام وظیفه میکند. اعضا و دستیار رئیس و سایر مقامات ستاد مدیریت بلایا در استان از طرف استاندار تعیین و منصوب میشوند. بند «4» ماده مذکور اشاره میکند که ستاد مدیریت بلایا امور زیر را براساس مفاد برنامه مدیریت بلایای استان انجام میدهد:
همچنین سایر موارد ضروری در ستاد مدیریت بلایای استان بهموجب مصوبه استانداری تعیین میشود. تصویر زیر عملیات مدیریت اضطراری انجام شده توسط ستادهای ملی و محلی پس از زلزله کوماموتو در سال 2016 را در ژاپن نشان میدهد [12]و [26].
تصویر 1.فرایند انجام عملیات مدیریت اضطراری توسط ستادهای ملی و محلی پس از زلزله کوماموتو در سال 2016 [26]
در این زمینه بند «1» ماده (۲-۲۳) قانون پایه مقابله با بلایا بیان میکند در مواردی که بلایای رخ داده مربوط به یک منطقه از یک شهرداری باشد یا احتمال وقوع آن پیشبینی شده باشد، در صورت صلاحدید شهردار، ستاد مدیریت بلایای شهری طبق مفاد برنامه مدیریت بلایا شهری تشکیل میشود و شهردار در سِمت رئیس در این ستاد فعالیت میکند. طبق بند «3» ماده مذکور دستیار رئیس، اعضای ستاد و سایر مسئولین ستاد مدیریت بلایای شهری توسط شهردار مربوطه از میان مسئولین شهرداری مربوطه یا رئیس آتشنشانی که صلاحیت حوزه شهرداری ذیربط را دارند، منصوب میشوند. در بند «4» این ماده بیان شده است که ستاد مدیریت بلایای شهری، امور زیر را طبق مفاد برنامه مدیریت بلایای شهری انجام میدهد:
در این مورد، ستاد مدیریت بلایای شهری باید تلاش کند تا در صورت لزوم از هماهنگی با نهادهای مسئول در مدیریت بلایا اطمینان حاصل کند. علاوهبر این در بند «5» این ماده قانونی اشاره شده است، شهردار میتواند مطابق احکام برنامه مدیریت بلایای شهری، ستاد مدیریت بلایای شهری را در محل دچار فاجعه ایجاد کند. براساس بند «6» نیز رئیس ستاد مدیریت بلایای شهری میتواند در راستای اجرای اقدامات مدیریت بلایا یا کنترل اضطراری بلایا در هر منطقهای از شهرداری، دستورات لازم را به شورای آموزش و پرورش شهرداری مربوطه ارائه دهد. همچنین سایر امور ضروری ستاد مدیریت بلایای شهری بهموجب مصوبه شهرداری مقرر میشود [12].
طبق ماده (۳-۲۳) در مواردی که فاجعهای خطرات و آسیبهای سهمگینی داشته باشد، با توجه به شرایط منطقه دچار فاجعه، نخستوزیر میتواند بهطور موقت ستاد مدیریت بلایای خاص را در دفتر کابینه ایجاد کند. هنگامی که ستاد مدیریت بلایای خاص ایجاد میشود، نخستوزیر باید فوراً نام، حوزه صلاحیت، محل و مدت تأسیس ستاد را به اطلاع عموم برساند. هنگامی که این ستاد نیز لغو شود، نخستوزیر باید فوراً در این مورد اطلاعیه عمومی بدهد. در بند «1» ماده (۴-۲۳) نیز ذکر شده است که رئیس ستاد مدیریت بلایای خاص از میان وزیر دولت در مدیریت بلایا و سایر وزرای کشور منصوب میشود. دستیار رئیس ستاد در صورت لزوم از طرف رئیس، وظایف وی را انجام میدهد. همچنین دستیار رئیس ستاد مدیریت بلایای خاص، اعضای ستاد و سایر مقامات در این ستاد توسط نخستوزیر از میان مقامات دبیرخانه کابینه، دفتر کابینه یا سایر سازمانهای اداری تعیین شده، رؤسا یا مقامات سازمانهای اداری محلی تعیین میشوند. نخستوزیر باید تشکیل این ستاد را به مجلس شورای ملی ژاپن گزارش دهد. وظیفه و صلاحیت ستاد مدیریت بلایای خاص طبق ماده (۵-۲۳) شامل موارد زیر است:
طبق بند «2» ماده (۷-۲۳) هنگامی که رئیس ستاد مدیریت بلایای خاص، اجرای دقیق و سریع اقدامات اضطراری کنترل بلایا را در حوزه صلاحیت ستاد ضروری تشخیص دهد، میتواند در حد ضرورت دستورات لازم را به رؤسای نهادهای مسئول در مدیریت بلایا اعلام کند. مطابق بند «3» این ماده، هنگامی که رئیس ستاد مدیریت بلایای خاص، اجرای دقیق و سریع اقدامات کنترل اضطراری بلایا را در حوزه صلاحیت ستاد ضروری بداند، میتواند مطالب یا اطلاعات، نظرات یا سایر همکاریهای لازم را از رؤسای نهادهای مسئول در مدیریت بلایا و سایر اشخاص درخواست کند. همچنین هنگامی که ستاد مدیریت بلایای خاص در محل ایجاد شود، رئیس ستاد مدیریت بلایای خاص میتواند بخشی از اختیارات را به رئیس ستاد مدیریت بلایای خاص در محل تفویض کند.
گفتنی است که مبنیبر بند «1» ماده (24) قانون پایه مقابله با بلایا در مواردی که فاجعه بزرگمقیاس رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود داشته باشد، ستاد مدیریت بلایای بزرگمقیاس و طبق بند «1» ماده (۲-۲۸) در مواردی که یک فاجعه استثنایی با ماهیت بسیار غیرمعمول یا ویرانگر رخ داده یا احتمال وقوع آن وجود داشته باشد، ستاد مدیریت بلایای شدید جهت اجرای اقدامات اضطراری کنترل بهترتیب ستاد مدیریت بلایای خاص توسط کابینه ژاپن تشکیل خواهد شد [12].
پس از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در سال 2011، مدیریت بلایای طبیعی ازجمله برنامهریزی قبل از وقوع، عملیات نجات، تلاشهای بازیابی و بازسازی به یک اولویت اصلی در ژاپن تبدیل شد. تلاشهای مدیریت بلایا بهطور ویژه بر این امر تمرکز داشت که استانداریها و شهرداریها در خط مقدم هرنوع فاجعه درحال وقوع قرار گیرند. فعالیتها و رویههای لازم در هر مرحله از مدیریت بلایا که توسط استانداریها و شهرداریها انجام میگیرد، سیستم مدیریت بلایای حکومت محلی نامیده میشود. در این سیستم هرگونه از اقدامات هماهنگی، برنامههای پیشگیری از بلایا، برنامههای جستجوی آوار و دفن قربانیان، برنامههای ساخت مسکن موقت، برنامههای تخلیه، تهیه فهرست و تعیین تعداد قربانیان، تعداد ساختمانهای فرو ریخته، میزان آوار و برنامههای بازیابی و بازسازی برعهده شهرداریها و استانداریها قرار داده شده است. در سال 2016، کمیته مدیریت ساختوساز جامعه مهندسین عمران ژاپن، کمیتهای فرعی با ماهیت پژوهشی تشکیل داد تا بتواند سیستم مدیریت بلایای حکومتهای محلی را توسط شهرداریها و استانداریها اجرایی کند. این کمیته فرعی متشکل از پژوهشگران دانشگاهی، مقامات اداری استانداریها و شهرداریهاست. استخراج و ساختاردهی تمام فعالیتهای لازم در مراحل مدیریت بلایا مانند تخلیه، نجات، بازسازی و بازیابی، تعریف روابط و توالی تمام فعالیتهای مربوط به آن، وارد کردن تمام فعالیتهای ساختاریافته در نرمافزار مدیریت پروژه، تخمین و ورودی حجم کار، تخمین مدت زمان و منابع لازم هر فعالیت، بررسی محدودیتها مانند زمان، هزینه، منابع و همچنین نظرات ساکنان در مورد عملکرد شهرداریها مواردی هستند که همگی در سیستم مدیریت بلایای حکومتهای محلی ژاپن مورد توجه قرار میگیرند [27].
باایناوصاف، شهرداریها بیش از استانداریها در ژاپن مسئولیت اصلی مدیریت بلایا را برعهده دارند، مسئولیتهایی مانند تدوین برنامههای مدیریت بلایای محلی، اجرای عملیات اضطراری و امدادی پاسخ و مقابله با بلایا، ایجاد سیستمهای هشداردهنده، صدور دستور تخلیه و نیز اجرای برنامههای بازیابی و بازسازی بعد از بلایا برعهده آنهاست. بهبیانی دیگر، شهرداریها بهعنوان بازیگر اصلی مدیریت بلایا در ژاپن دارای مسئولیتهای مشترک و نقشهای متمایز و مکمل هستند.
شهرداریها در صورت وقوع بلایا عمدتاً درگیر انجام اقدامات کنترل اضطراری بلایا خواهند بود، زیرا شهرداریها نزدیکترین واحد به عرصه واقعی و میدانی بلایا و ساکنان هستند. اما زمانی که انجام اقدامات گستردهتر منطقهای ضروری باشد، مدیریت استان وارد عمل خواهد شد. همچنین در صورت وقوع یک فاجعه در مقیاس بزرگ و فراتر از توانایی نهادهای عمومی محلی، حکومت مرکزی جهت پشتیبانی و هماهنگی نهادهای محلی وارد عمل خواهد شد. به این معنا که در سطح ملی، ستاد مدیریت بلایای شدید یا ستاد مدیریت بلایای بزرگمقیاس (تشکیل شده توسط کابینه) بهمنظور جمعآوری سریع اطلاعات بلایا از وزارتخانههای ذیربط و نهادهای عمومی محلی آسیبدیده از فاجعه تشکیل میشود و هماهنگی کلی برای امداد و نجات، کمکهای اولیه، پزشکی و وسایل اضطراری میان سازمانهای مختلف و دخیل در مدیریت بلایا مانند پلیس، آتشنشانی، گارد ساحلی ژاپن و نیروهای دفاع شخصی انجام میشود. همانطور که اشاره شد ستاد مدیریت بلایا در محل فاجعه ممکن است برای هماهنگی سریع بین نهادهای محلی آسیبدیده و جمعآوری اطلاعات و درخواستها از بخشهای مربوطه و انجام صحیح فعالیتهای واکنش اضطراری با توجه به نیازهای افراد آسیبدیده ایجاد شود.
برای نمونه، ستاد مدیریت بلایا در محل در مناطق آسیبدیده در تجربه زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن در سال 2011، بارش برف سنگین زمستانی در سال 2014، بارانهای شدید در اوت 2014 و فوران کوه انتاک در سال 2014 ایجاد شد. با برگزاری جلسات مشترک با همکاری ستاد مدیریت بلایای محلی در مناطق آسیبدیده، دولت ژاپن توانست در نزدیکترین نقطه به فاجعه، به درخواستهای محلی آسیبدیدگان پاسخ دهد. بهاینترتیب، بعد از این تجربه بر اهمیت نقش ستاد مدیریت بلایا در محل افزوده شد. نمودار زیر مثالی از سیستم هماهنگی بین حکومت مرکزی و حکومتهای محلی در زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن را نشان میدهد [28].
نمودار 3. سیستم هماهنگی بین حکومتهای مرکزی و محلی (در مورد زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن) [28]
مجلس شورای ملی در ژاپن کمیته ویژهای را برای مدیریت بلایا در سال 1961 تأسیس کرد. این کمیته موسوم به کمیته ویژه مدیریت خطر/ کنترل بلایا، به بررسی مسائل مربوط به بلایا و اقدامات متقابل در برابر بلایا و بهمنظور نظارت بر روندها، تغییر و تحولات در این حوزه میپردازند.
شورای مرکزی مدیریت بلایا کمیتههایی را برای مطالعه مسائل فنی در حوزه مدیریت بلایا تشکیل داده است. این کمیتهها مانند کمیته ویژه مدیریت خطر/ کنترل بلایا، حوزههای مختلفی ازجمله برآورد خسارت بلایای بزرگمقیاس، بررسی اقدامات متقابل در حین و بعد از بلایا، چگونگی ظرفیتسازی و اشتراکگذاری اطلاعات بلایا را پوشش میدهند [29].
وزارتخانهها در ژاپن طیف وسیعی از طرح و برنامه جهت حمایتهای مالی و اجرایی از حکومتهای محلی در مدیریت بلایا را تدوین میکنند. بهعنوان مثال، وزارتخانهها یارانههایی را برای زیرساختهای پیشگیری از سیل، جستجو و نجات، تهیه کالاهای امدادی در مرحله واکنش، پناهگاهها، بهبود زندگی روزمره برای مردم و صنعت و برنامههای بازسازی بعد از فاجعه اعطا میکنند. همچنین وزارتخانهها تیمهای تخصصی و مورد نیاز حکومتهای محلی را در مواقع بروز فاجعه و قبل و بعد از فاجعه در اختیار آنان قرار میدهند [30].
جدول 1. تیمهای تخصصی برای حمایت از شهرداریهای دچار فاجعه
|
وزارتخانه یا سازمان |
تیمها |
|
وزارت دفاع |
نیروی دفاع شخصی ژاپن |
|
وزارت امور داخلی و ارتباطات |
سازمان آتشنشانی و مدیریت بلایا(تیمهای واکنش اضطراری آتشنشانی) |
|
سازمان ملی پلیس |
واحدهای نجات اضطراری بیناستانی |
|
وزارت بهداشت، کار و رفاه |
تیم کمکهای پزشکی در بلایا |
|
وزارت زمین، زیرساخت، حملونقل و گردشگری |
نیروی کنترل اضطراری فنی |
سازمان بازسازی که در فوریه سال 2012 پس از زلزله و سونامی بزرگ شرق ژاپن بهطور مستقیم زیر نظر کابینه تأسیس شد، سیاستهای ملی بازیابی و بازسازی را تدوین و بهعنوان «برج مراقبت و کنترل» برای حکومتهای محلی عمل میکند تا آنها نیازی به درخواست حمایت مالی جداگانه از وزارتخانههایی که وظیفه اجرای برنامه و سیاستهای ابلاغی حوزه مدیریت بلایا را دارند، نداشته باشند. نقش اصلی سازمان بازسازی در ژاپن، هماهنگی فعالیتهای بازسازی و همکاری با حکومتهای محلی است و نه اجرا. درواقع این سازمان به تسریع بازسازی و احیای ساختاری مناطق آسیبدیده در راستای اجرای سیاستهای دولت و مدیریت هماهنگی استراتژیهای بازسازی بین شاخههای مختلف دولت در سطح ملی و محلی میپردازد [31].
حکومتهای محلی میتوانند جهت بهبود و تسریع اقدامات مختلف مدیریت بلایا در ژاپن توافقنامههایی را با بخشهای خصوصی به انجام برسانند. از بخش خصوصی در ژاپن انتظار میرود در اقدامات پاسخ به بحران در زمینههای تخصصی مانند لجستیک، ساختوساز، خدمات پزشکی و پخش و توزیع کالاها مشارکت داشته باشد. همچنین، استانداریها و شهرداریها میتوانند از کالاها و مواد ذخیره شده در سوپرمارکتها، داروخانهها، بیمارستانها و ... استفاده کنند [32].
کابینه ژاپن، مطابق با قانون پایه مقابله با بلایا، سالیانه گزارشی بهنام «گزارش رسمی دولتی» را به مجلس شورای ملی ارائه میکند که شامل نمای کلی از بلایای رخ داده در ژاپن، دادههای آماری مختلف و اقدامات صورت گرفته در مدیریت بلایا توسط دولت است. در این گزارش به میزان بودجه ملی اختصاص داده شده به برنامههای مدیریت و کاهش خطر بلایا نیز اشاره میشود. در حال حاضر، آخرین گزارش رسمی دولتی ارائه شده به مجلس شورای ملی در ژاپن درباره باران شدید در 1 ژوئیه 2021 است [33].
در راستای مدیریت کارآمد بلایا در ژاپن، حکومت مرکزی، حکومتهای محلی، وزارتخانهها و طیف گستردهای از سازمانها و شرکتهای دولتی و محلی تعیین شده و مرتبط، برنامههای مدیریت بلایا را براساس قانون پایه مقابله با بلایا بهاجرا درمیآورند. جایگاه و ارکان مدیریت بلایا در ژاپن به دو دسته رهبری پشتیبانی و رهبری عملیاتی تقسیم میشود. رهبری پشتیبانی در مدیریت بلایا در این کشور در دو مقیاس ملی و محلی وجود دارد. مقیاس ملی رهبری پشتیبانی موسوم به شورای ملی مدیریت بلایا در ژاپن به ریاست نخستوزیر در کابینه تشکیل میشود که این امر حاکی از جدی شمرده شدن بلایا و همچنین اقتدار نهادی و جایگاه عالی اداری- سیاسی مدیریت بلایا در این کشور جهت اجرای سریع و قاطع دستورات و تکالیف در مواقع وقوع بلایاست و بهدلیل تأثیرگذاری آن، هماهنگی، همراهی و پشتیبانی نهادی در مدیریت بلایا در سطح سرزمین بهدرستی انجام میگیرد. افزونبر این، وزیر دولت در مدیریت بلایا دومین عضو در حوزه ریاست این شوراست. بهطور کلی مهمترین تحول در مدیریت بلایا در ژاپن، معرفی وزیر دولت برای مدیریت بلایا بود که این پست جدید بهمنظور ارتقای یکپارچگی و هماهنگی سیاستهای مدیریت بلایا میان سایر وزارتخانهها و سازمانهای متعدد ایجاد شد. هدف از تعریف و ایجاد چنین پستی در کابینه ژاپن غلبه بر بخشیگرایی بروکراتیک در هنگام مدیریت بلایا بیان شده است.
در ضمن مقیاس محلی رهبری پشتیبانی در شورای محلی مدیریت بلایا در دو سطح استانی و شهری تجلی مییابد که بهدلیل جایگاه ویژه و قانونی استانداریها و شهرداریها (حکومتهای محلی) در حوزههای مختلف تصمیمگیری و اداره محلی، اقتدار و هماهنگی پشتیبانی نهادی در مدیریت بلایا در استانها و شهرهای ژاپن توسط شوراهای مذکور در سطح محلی شکل میگیرد. ریاست شوراهای محلی در مقیاس استان برعهده استاندار و در مقیاس شهری برعهده شهردار است. هر دو سطح ملی و محلی شوراهای مدیریت بلایا در ژاپن به تدوین سیاستهای پایه و برنامههای مدیریت بلایا، هماهنگی کلی اقدامات مقابله با بلایا، اعلام وضعیت اضطراری بلایا و ... میپردازند و تمامی نهادها و سازمانهای ذیربط در مقیاس ملی و محلی ملزم و پایبند به اجرای سیاستها، دستورات و برنامههای تعیین شده هستند.
اما رهبر عملیاتی در مدیریت بلایا در ژاپن شامل ستادهای مدیریت بلایا در سطح ملی به ریاست وزیر دولت در مدیریت بلایا و در سطح محلی به ریاست استاندار و شهردار است. ستادهای مذکور دارای صلاحیت، اختیار و شایستگی برای تدوین، هماهنگی و اجرای دقیق و سریع اقدامات مدیریت بلایا در مراحل مختلف پیشگیری، مقابله و بازیابی و همچنین مسئولیتهای کنترل اضطراری بلایا در راستای خطمشیها و سیاستهای پایه مدیریت بلایا هستند. نکته مهم درخصوص ستادهای ملی و محلی مدیریت بلایا در ژاپن این است که ستادهای مذکور در محل فاجعه تشکیل میشوند و از توانایی و اقتدار بسیج منابع، امکانات و نهادهای مختلف جهت مقابله با بلایا برخوردار هستند. در این میان نیز وزارتخانهها و سازمانهای دولتی دخیل در مدیریت بلایا در ژاپن مکانیسمهایی را برای بسیج و همراهی تیمهای تخصصی در مدیریت بلایا ایجاد و طراحی کردهاند. چارچوب جایگاه و ارکان مدیریت بلایا در ژاپن را میتوان به اینگونه نشان داد.
تصویر 2.چارچوب جایگاه و ارکان مدیریت بلایا در ژاپن
مأخذ: نگارنده.
همانطور که در ابتدای گزارش ذکر شد، هدف از نگارش تجارب جهانی مدیریت بحران کسب اصول راهنمای مدیریت بحران است که پس از ارزیابی و آسیبشناسی مدیریت بحران در ایران جهت ترسیم الگوی مطلوب یا اصلاح الگوی فعلی مدیریت بحران در کشور مورد استفاده قرار خواهند گرفت. بنابراین اصول راهنمای حاصل از خوانش و بررسی جایگاه و ارکان مدیریت بلایا در ژاپن بهشرح زیر هستند :
