خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

یکی از چالش‌های کلان و اساسی بخش حمل‌ونقل، الگوی ناصحیح توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل در کشور و روند پیش‌بینی و تخصیص بودجه برای آنهاست که نتیجه آن، حجم انبوه و زمان اجرای بسیار طولانی طرح‌های نیمه‌تمام ملی و استانی است. پیامد روند فعلی، عدم بهره‌‌مندی اقتصادی از سرمایه‌گذاری‌های کلان انجام شده و به‌جای آن کاهش کارایی عملکرد در بخش حمل‌ونقل و آثار تورمی است؛ طوری که منابع مالی دولت که می‌توانست صرف توسعه زیرساخت‌های ارزش‌آفرین و دارای بازدهی اجتماعی بالا شده و به کاهش کسری بودجه کمک کند، در عمل در خیل عظیمی از پروژه‌های کم‌بازده و دارای دوره ساخت بسیار طولانی‌مدت، منجمد و بلااستفاده شده است. روند فعلی پیش‌بینی و تخصیص اعتبارات به طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل که توسط سازمان برنامه‌وبودجه کشور و با همکاری وزارت راه و شهرسازی صورت می‌گیرد، با اشکالات ذیل مواجه است:

• بیش از آنکه مبتنی‌بر نظام اولویت‌دهی براساس منافع کلان ملی و در چارچوب معیارهای قابل اندازه‌گیری کمّی باشد، متأثر از فشارهای سیاسی مسئولین محلی و نگاه‌های بخشی و مقطعی و تابع شاخص‌های کیفی و قابل تغییر شده است؛
• با توجه به گذشت بیش از دو دهه از زمان انجام مطالعات توجیه فنی- اقتصادی بسیاری از این طرح‌ها، در فرایند فعلی تقریباً هیچ‌گونه توجهی به مطالعات توجیه فنی- اقتصادی طرح‌ها نشده و تنها مصوب بودن طرح مبنا قرار می‌گیرد. در نظر نگرفتن منافع حاصله و هزینه‌های هر طرح، به‌معنای حذف مهم‌ترین داده اقتصادی از فرایند بودجه‌ریزی است؛
• تابع معیارهای کیفی و قضاوت‌های کارشناسی است که ارزیابی آنها خود کاملاً سلیقه‌ای بوده و با تغییر افراد می‌تواند نتیجه متفاوتی در اولویت‌بندی طرح‌ها ایجاد کند؛

موضوع تخصیص منابع به طرح‌های عمرانی یکی از چالش‌های همیشگی در تدوین قانون بودجه است که علاوه‌بر ابعاد فنی، مسائل اجتماعی- سیاسی خاص خود را به‌همراه دارد. بدیهی است تخصیص بهینه منابع مالی مذکور می‌تواند نقش بسیار کلیدی و مهمی در بهبود و ارتقای عملکرد سیستم حمل‌ونقل داشته باشد.

در گزارش حاضر روشی ساختارمند و کمّی مبتنی‌بر مدل‌های برنامه‌ریزی ریاضی، با هدف بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل کشور طراحی و ارائه شده است تا به‌عنوان یک ابزار تصمیم‌ساز در قالب یک بستر نرم‌افزاری برای استفاده در فرایند پیش‌بینی و تخصیص بودجه در اختیار تصمیم‌گیران قرار گیرد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

در مدل توسعه داده شده این تحقیق، اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی با هدف بهینه کردن هم‌زمان دو شاخص اصلی انجام گرفت: 1. بیشینه کردن نسبت منفعت به هزینه‌ کل طرح‌های حمل‌ونقل در طول دوره تحلیل در کل کشور، 2. کمینه کردن ضریب جینی به‌عنوان شاخصی برای سنجش عدالت. هم‌زمان، به معیارهای مهمی به‌عنوان محدودیت‌های مدل توجه شده است: ازجمله لزوم عدم تطویل زمانی طرح‌ها، تخصیص بودجه متوالی، رعایت سقف بودجه قابل صرف، تخصیص حداقل بودجه به هر طرح، تخصیص بودجه به تمامی زیربخش‌های حمل‌ونقل (شامل جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی)، لزوم ایجاد زیرساخت در هر استان در هر دوره زمانی مشخص و اعمال ملاحظات کلان کشور. این مدل، بسیاری از اشکالات روند کنونی تخصیص بودجه را برطرف کرده و از مزایایی مانند جایگزینی فرایند دقیق کمّی برای بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل به‌جای فرایند سلیقه‌ای افراد، درنظرگیری منفعت طرح‌ها در بودجه‌ریزی (به‌صورت کمّی)، توجه ویژه به برقراری عدالت از طریق روش‌های کمّی و نگاه بلندمدت در راستای برنامه‌ریزی راهبردی برخوردار است. مهم‌ترین یافته‌های تحقیق به‌شرح زیر است:

1. عدم تناسب افزایش سالیانه بودجه طرح‌های عمرانی طی سال‌های گذشته با نرخ تورم سال‌های اخیر که به‌طور متوسط برابر 45 درصد بوده است، نشان می‌دهد که با ادامه این روند، حتی در صورت افزایش سالیانه بودجه عمرانی طرح‌های نیمه‌تمام بخش حمل‌ونقل به میزان 20 درصد نیز تکمیل همه طرح‌های مصوب فعلی اساساً امری غیر‌ممکن و نشدنی خواهد بود.
2. با اعمال مدل طراحی شده بر روی 58 طرح مورد نظر (شامل 35 طرح ریلی و 23 طرح آزادراهی) مشخص شد که با فرض پارامتر تطویل زمانی برابر با 2 (یعنی دوره اجرای هر طرح عمرانی، حداکثر تا دو برابر زمان اولیه پیش‌بینی شده برای آن پروژه مجاز باشد)، برای امکان‌پذیر شدن تکمیل تمامی این طرح‌ها، به اعتباری معادل 4/3 برابر بودجه پیش‌بینی شده در سال پایه (سال 1401) و افزایش هرساله آن متناسب با نرخ تورم سالیانه نیاز است. همچنین،‌ با فرض عدم افزایش بودجه در سال پایه و با حفظ نرخ رشد بودجه به میزان نرخ تورم، بهترین ضریب تطویل زمانی قابل تحقق برای تکمیل تمامی طرح‎ها، حدود 4/4 خواهد بود. به بیانی دیگر، در این حالت باید پذیرفت که اجرای طرحی با زمان‌بندی اجرای 4 ساله، نزدیک به 18 سال به طول انجامد که انجماد سرمایه‌های ملی و عدم‌النفع بسیار زیادی را به‌همراه خواهد داشت!
3. منافع اقتصادی طرح‌ها یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایی است که در اولویت‌بندی تخصیص بودجه باید مورد توجه قرار گیرد. بررسی‌های این تحقیق نشان داد که اطلاعات مربوط به منافع حاصل از پروژه‌ها که قاعدتاً باید خروجی مطالعات توجیه اولیه طرح‌ها باشد به‌صورت مدون در هیچ‌یک از ارگان‌ها ازجمله سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان متولیان اصلی برنامه‌ریزی بخش حمل‌ونقل کشور، جمع‌آوری و به‌روزرسانی نشده و این شاخص مهم (منافع اقتصادی طرح) در فرایند بودجه‌ریزی مدنظر قرار نمی‌گیرد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. برای امکان‌پذیر شدن تکمیل تمامی طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل (بدون متوقف کردن هیچ‌یک از طرح‌ها)، یکی از دو گزینه: 1. افزایش بودجه سال پایه یا 2. افزایش قابل‌توجه نرخ رشد سالیانه بودجه این طرح‌ها، امری اجتناب‌ناپذیر است که با توجه به اینکه در عمل اجرای این راهکارها بعید به‌نظر می‌رسد، لازم است دولت در هنگام تدوین لایحه بودجه سالیانه و همچنین مجلس شورای اسلامی در هنگام بررسی و تصویب لایحه، از هر تغییری که موجب افزایش هزینه طرح‌های موجود می‌شود (اعم از اضافه کردن به تعداد طرح‌های موجود یا توسعه طرح‌های موجود از طریق تغییر عنوان در ردیف مربوطه) اجتناب کنند.
2. در شرایط فعلی به‌دلیل تعدد طرح‌های ریلی و آزادراهی مصوب در کشور، حتی با فرض خوش‌بینانه افزایش سالیانه بودجه این طرح‌ها متناسب با نرخ تورم نیز در تمامی حالت‌های بهینه بودجه‌ریزی، دولت باید تخصیص بودجه عمومی را روی تعدادی «طرح منتخب» متمرکز و اجرای سایر طرح‌ها را تا زمان تکمیل برخی از این «طرح‌های منتخب» متوقف کند.
3. با توجه به ارقام بسیار زیاد اعتبارات مورد نیاز برای تکمیل طرح‌های عمرانی و ازسوی‌دیگر محدودیت شدید اعتبارات این طرح‌ها در سال‌های اخیر، بودجه‌ریزی بهینه و علمی برای این طرح‌ها بدون ابزارهای کمّی بهینه‌سازی مبتنی‌بر مدل‌های برنامه‌ریزی ریاضی (همچون مدل توسعه داده شده در این تحقیق) غیرممکن می‌کند، لذا استفاده از چنین ابزارهایی در سازمان برنامه‌وبودجه باید مورد تأکید قرار گیرد.
4. استخراج اطلاعات مربوط به منافع اقتصادی و هزینه اجرای طرح‌های مصوب فعلی در دستور کار سازمان برنامه‌وبودجه کشور و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد و ضمن بازبینی و تا حد امکان به‌روزرسانی، در اولویت‌بندی منابع تخصیصی به پروژه‌ها مورد استفاده قرار گیرد.
5. افزایش نظارت مجلس شورای اسلامی (خصوصاً کمیسیون عمران و کمیسیون برنامه‌وبودجه و محاسبات) و سایر نهادهای نظارتی کشور بر تحقق الگوی علمی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی توسط سازمان برنامه‌وبودجه، موضوع ماده (5) قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال 1351، لازم است به‌طور جدی‌تری مورد توجه این دستگاه‌ها قرار گیرد. ضعف نظارت در این زمینه به‌حدی است که سازمان برنامه‌وبودجه نه‌تنها مطالعات توجیه فنی- اقتصادی طرح‌هایی که حتی بیش از 20 سال از انجام مطالعات آنها گذشته است را انجام نداده، بلکه اساساً این سازمان در فرایند اولویت‌بندی طرح‌ها و عمل به وظیفه قانونی یاد شده، استفاده‌ای از مطالعات فنی- اقتصادی طرح‌ها نمی‌کند.
6. وضع قوانین جدید در کنار بازنگری و تدقیق قوانین و مقررات مرتبط فعلی ازجمله قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال 1351، به‌منظور اصلاح فرایند ناکارآمد فعلی اولویت‌بندی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای بخش حمل‌ونقل، (بلکه کل پروژه‌های عمرانی در کشور) که مورد اجماع نخبگان و کارشناسان این حوزه است، ضروری می‌نماید. این موضوع در گزارش(های) دیگری به‌طور مفصل مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

1.مقدمه و بیان مسئله

یکی از اجزای اصلی و مهم بودجه سالیانه کشور، بودجه طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) است که فهرست و اعتبارات پیش‌بینی شده برای آنها هرساله در پیوست یک از قانون بودجه سالیانه کشور ارائه می‌شود. ارقامی که در پیوست یک قانون بودجه ذکر شده، از محل اعتبارات عمومی دولت برای تأمین مالی این طرح‌ها در نظر گرفته می‌شود. با بررسی وضعیت طرح‌‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) و اعتبارات آنها در دوران برنامه پنج‌ساله ششم، انحراف عملکرد از اهداف تعیین شده در قانون برنامه پنج‌ساله ششم آشکار می‌شود. رسیدن نسبت اعتبارات عمرانی از کل مصارف بودجه عمومی به 22/7 درصد در سال 1400 و افزایش سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی بودجه به ۳۰ درصد از سال اول برنامه، ازجمله اهداف محقق نشده قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور است. ازسوی‌دیگر، افزایش سهم اعتبارات ردیف‌های متفرقه از مجموع بودجه عمرانی کشور و حجم انبوه و زمان اجرای طولانی طرح‌های نیمه‌تمام ملی و استانی (به‌نحوی‌که با ادامه روند بودجه‌ریزی سال‌های اخیر، آغاز تا اتمام طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیمه‌تمام بخش حمل‌ونقل به‌طور متوسط بیش از 23 سال به طول می‌انجامد)، ضرورت و نیاز جدی به مدیریت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت را آشکار می‌سازد.

یکی از فصل‌های مهم در میان طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای قانون بودجه سالیانه کشور، فصل حمل‌ونقل است که به‌عنوان یکی از بخش‌های زیربنایی، نقش مهم و اساسی در پیشرفت اقتصادی و اجتماعی کشور برعهده دارد. ازجمله چالش‌های کلان بخش حمل‌ونقل، الگوی ناصحیح توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل در کشور بوده که نتیجه آن، نه‌تنها عدم بهره‌‌مندی اقتصادی از سرمایه‌گذاری‌های کلان انجام شده و کاهش کارایی عملکرد در بخش حمل‌ونقل است، بلکه آثار به‌شدت تورمی را نیز به دنبال داشته است؛ به‌طوری‌که منابع مالی دولت که می‌توانست در امور زودبازده سرمایه‌گذاری شود و به کاهش کسری بودجه کمک کند، در عمل در خیل عظیمی از پروژه‌های کم‌بازده و دارای دوره ساخت بسیار طولانی‌مدت، منجمد و بلااستفاده شده است. تعدد این طرح‌ها و محدودیت بودجه موجود سبب شده است تا اتمام طرح‌ها در زمان پیش‌بینی شده اتفاق نیفتد و برخلاف اهداف اولیه در شروع طرح‌ها، آثار زیان‌بار آن به کشور تحمیل شود. همچنین، روند پیش‌بینی و تخصیص اعتبارات به طرح‌ها به‌نحوی است که متأسفانه در روند فعلی، بیش از آنکه مبتنی‌بر نظام اولویت‌دهی براساس منافع کلان ملی و در چارچوب معیارهای قابل ‌اندازه‌گیری کمّی باشد، متأثر از فشارهای سیاسی مسئولین محلی و نگاه‌های بخشی و مقطعی و تابع شاخص‌های کیفی و قابل تغییر شده است. موضوع تخصیص منابع به طرح‌های عمرانی یکی از چالش‌های همیشگی در تدوین قانون بودجه است که علاوه‌بر ابعاد فنی، مسائل اجتماعی- سیاسی خاص خود را به‌همراه دارد. بدیهی است تخصیص بهینه منابع مالی مذکور می‌تواند نقش بسیار کلیدی و مهمی در بهبود و ارتقای عملکرد سیستم حمل‌ونقل داشته باشد.

در گزارش حاضر با توجه به اهمیت بسیار بالای موضوع تخصیص بهینه اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای در بخش حمل‌ونقل کشور، ضمن بررسی ساختار بودجه و روش تخصیص منابع عمومی دولت به طرح‌های این بخش، روشی ساختارمند و کمّی مبتنی‌بر مدل‌های برنامه‌ریزی ریاضی، با هدف بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل کشور طراحی و ارائه شده است. درواقع هدف در این گزارش بر این است تا یک ابزار تصمیم‌ساز در قالب یک بستر نرم‌افزاری برای استفاده در فرایند پیش‌بینی و تخصیص بودجه در اختیار تصمیم‌گیران قرار گیرد.

شایان ذکر است، به‌طورکلی، مراحل پیش‌بینی شده برای بودجه کشور شامل چهار مرحله:‌ تهیه، تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه توسط دولت، بررسی و تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان قانون اساسی، اجرا، تخصیص بودجه، نظارت و کنترل بودجه (تفریغ بودجه) می‌شود. در تحقیق حاضر، بخشی از مرحله نخست از بودجه مدنظر است که در آن وضعیت منابع دولتی پیش‌بینی شده مابین طرح‌های مصوب حوزه حمل‌ونقل کشور برای هر سال مشخص می‌شود و در ادامه براساس آن تخصیص می‌یابد. خروجی تحقیق حاضر، می‌تواند به‌عنوان راهنما جهت تخصیص منابع و یا سنجش طرحی مشخص مورد استفاده قرار گیرد. شایان ذکر است در این مطالعه صرفاً تخصیص بودجه‌ مشخص حوزه حمل‌ونقل به زیربخش‌های آنها (طرح‌ها) مدنظر بوده و تغییری در مقدار کلی بودجه بخش حمل‌ونقل انجام نخواهد شد. به‌بیان‌دیگر، این مطالعه به بودجه‌ریزی در سطح کلان مابین حوزه‌های مختلف وارد نشده و صرفاً متمرکز بر بخش حمل‌ونقل خواهد بود. بهینه کردن تخصیص بودجه مابین حوزه‌های مختلف می‌تواند به‌طور جداگانه و در پژوهشی مجزا مورد بررسی قرار گیرد.

در ادامه، مباحث این گزارش در قالب معرفی ساختارهای قانونی، سازمانی و بودجه‌ای در حوزه حمل‌ونقل؛ معرفی اطلاعات و مستندات گردآوری شده از طرح‌های مصوب در فصل حمل‌ونقل؛ معرفی اهداف و محدودیت‌ها، شاخص‌های الگوریتم طراحی شده و ارائه مدل ریاضی و الگوریتم حل مسئله و نیز پیاده‌سازی مدل و الگوریتم حل در یک محیط برنامه‌نویسی آورده شده است.

۲. پیشینه

2-1. سوابق تقنینی

مهم‌ترین قوانین حاکم بر بودجه‌ریزی طرح‌های عمرانی به‌شرح ذیل است:

2-1-1. قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

رسیدن نسبت اعتبارات عمرانی از کل مصارف بودجه عمومی به 22/7 درصد در سال 1400 و افزایش سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی بودجه به ۳۰ درصد از سال اول برنامه، ازجمله اهداف ذکر شده در ماده (7) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور است.

2-1-2. قانون‌ برنامه‌وبودجه

قانون‌ برنامه‌وبودجه مشتمل بر 53 ماده و 15 تبصره بوده و در سال 1351 به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسیده است. طبق ماده (5) این قانون انجام مطالعات و بررسی‌های علمی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی و نظارت بر آن‌ به‌عهده سازمان برنامه‌وبودجه کشور است. در زیر به چند ماده دیگر از این قانون اشاره می‌شود:

‌ماده (۱۲) - اعتبارات طرح‌های عمرانی در قالب برنامه‌های اجرایی همراه با اعتبارات جاری‌ دستگاه‌های اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای ‌تصویب به مجلس شورای ملی تقدیم می‌گردد.

‌ماده (۱۳) - کلیه‌ دستگاه‌های اجرایی مکلفند برنامه سالیانه و بودجه سال بعد خود را همراه با اعتبارات جاری و عمرانی مورد نیاز طبق دستورالعمل ‌تهیه بودجه به سازمان ]برنامه‌وبودجه[ ارسال دارند.

‌ماده (30) - کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می‌رسد براساس گزارش‌های اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در‌ دوره‌های معین شده توسط کمیته‌ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان‌ ]برنامه‌وبودجه[ تخصیص داده می‌شود. نحوه تخصیص اعتبارات فوق‌الذکر و دوره‌های ‌آن‌ به‌موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت دارایی و سازمان به تصویب‌ هیئت‌وزیران می‌رسد.

2-1-3. قانون محاسبات عمومی کشور

‌قانون محاسبات عمومی کشور مشتمل بر 6 فصل و ۱۴۰ ماده و ۶۷ تبصره در سال 1366 به تصویب مجلس شورای‌ ‌اسلامی رسیده است. این قانون از مهم‌ترین قوانین مرتبط با بودجه‌ریزی در کشور محسوب می‌شود. ماده (1) این قانون به‌شرح زیر است.

ماده (۱) - بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها ‌برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود، بوده و از سه قسمت به‌شرح زیر تشکیل می‌شود:

۱. بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

‌الف) پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار که به‌طور مستقیم و یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های‌خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد.

ب) پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمدهای عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری عمرانی و اختصاصی‌ دستگاه‌های اجرایی می‌تواند ‌در سال مالی مربوط انجام گردد.

۲. بودجه‌ شرکت‌های دولتی و‌ بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار.

۳. بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.

2-1-4. قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)

قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مشتمل بر 86 ماده و 30 تبصره در سال 1393 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. طبق ماده (۲۳) این قانون، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت موارد زیر امکان‌‌پذیر است:

الف) عناوین، اهداف کمّی و اعتبارات طرح‌های‏‏ ‏تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید با رعایت مواد (۲۲) و (۲۳) قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۱۳۵۱ و رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل‌ چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی براساس گزارش توجیهی فنی (حجم کار و زمان‌بندی اجرا)، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل‌ ازسوی مشاور و دستگاه اجرایی پس از تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور برای یک‌بار و به قیمت ثابت سالی که طرح‌های مورد نظر برای اولین‌بار در لایحه بودجه سالیانه منظور می‌گردد، به تفکیک سال‌های برنامه‌های توسعه و سال‌های بعد به تصویب مجلس شورای اسلامی‌ می‌رسد.

تبصره- سازمان حفاظت محیط زیست موظف است ضوابط‌ زیست‌محیطی لازم برای طرح‌های‏‏ ‏تملک دارایی سرمایه‌ای را پس از تأیید‌ شورای‌عالی حفاظت محیط زیست طی 6 ماه بعد از لازم‌الاجرا شدن این قانون، به سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور جهت ابلاغ به‌ دستگاه‌های اجرایی و‌ شرکت‌های مهندسین مشاور به‌منظور رعایت مفاد آن در طراحی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود اعلام نماید.

ب) مبادله موافقت‌نامه‌های طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مشتمل بر اهداف طرح، شرح عملیات، اعتبارات مصوب، پیشرفت فیزیکی و مشخصات فنی مورد نیاز فقط یک‌بار در دوران برنامه‌های توسعه انجام‌ می‌پذیرد. این‌ موافقت‌نامه‌ها برای دوران اجرا، معتبر و ملاک عمل خواهد بود. اطلاعات ضروری‌ درخصوص موارد فوق در اصلاحیه‌  موافقت‌نامه‌ها نیز درج‌ می‌شود.

تبصره- اعتبارات مورد نیاز طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای سال‌های باقی مانده اجرای طرح در برنامه با اعمال ضرایب تعدیل محتمل محاسبه و توسط سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور منظور‌ می‌شود.

ج) موافقت‌نامه‌هایی که برای انطباق میزان اعتبارات سالیانه طرح‌ها با قوانین بودجه سنواتی مبادله‌ می‌شوند، جنبه اصلاحی داشته و نباید موجب افزایش اهداف و تعداد پروژه‌های طرح شوند. موارد استثنا که منجر به تغییر حجم عملیات یا تعداد پروژه‌ها‌ می‌شوند با پیشنهاد دستگاه اجرایی‌ ذی‌ربط و تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور و تصویب‌ هیئت‌وزیران با رعایت مفاد بند «الف» این ماده بلامانع است.

د) مبادله موافقت‌نامه‌های طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای محرمانه و بخش دفاع تابع دستورالعملی است که به پیشنهاد وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور به تأیید‌ هیئت‌وزیران‌ می‌رسد.

هـ) سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور موظف است خلاصه‌ای از گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که از منابع عمومی تأمین مالی‌ می‌شود، به استثنای طرح‌های دفاعی و امنیتی را یک سال پس از تصویب از طریق پایگاه مجازی اطلاع‌‌‌‌رسانی خود در دسترس عموم کارشناسان و پژوهشگران قرار دهد.

و) تصویب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در هر فصل توسط سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور، منوط به پیش‌بینی اعتبار کامل برای طرح‌های مزبور است، به‌طوری‌که اعتبار سال اول اجرای طرح جدید از نسبت کل اعتبار مورد نیاز به مدت زمان اجرای طرح (برحسب سال) کمتر نشود.

تبصره- سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی کشور موظف است هرساله گزارش عملکرد این ماده را به کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه‌وبودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه کند.

2-1-5. سایر قوانین

سایر قوانینی که در تنظیم بودجه سالیانه کشور نقش داشته و تکالیفی را در این‌خصوص برای متولیان بودجه‌ریزی تعیین می‌کنند عبارتند از: قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 و الحاقات بعدی، قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه کشور، قوانین بودجه سالیانه کل کشور.

3.نگاهی بر ساختار و وضعیت بودجه بخش حمل‌ونقل

اعتباراتی که از محل منابع عمومی دولت برای بخش حمل‌ونقل در قانون بودجه کشور پیش‌بینی و تخصیص می‌یابد در قالب چهار بخش زیر قابل تقسیم‌بندی هستند:

• توسعه حمل‌ونقل ذیل فصل حمل‌ونقل در پیوست (1) قانون بودجه،
• برنامه حمل‌ونقل شهری و روستایی (عموماً شامل حمل‌ونقل همگانی درون‌شهری)،
• برنامه‌های حمل‌ونقل در ردیف‌های متفرقه،
• برنامه‌های حمل‌ونقل در بودجه استان‌ها.

آنچه در این پژوهش به‌طور ویژه مدنظر قرار دارد، اعتبارات توسعه‌ای ذیل فصل حمل‌ونقل در پیوست (1) قانون بودجه است. اعتبار برنامه‌های ذیل فصل حمل‌ونقل در قانون بودجه سال 1400 کشور در شکل 1 نشان داده شده است. همان‌طور که در این شکل مشاهده می‌شود، بخش اصلی اعتبارات حمل‌ونقل را اعتبارات تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای تشکیل می‌دهد (حدود 95 درصد)؛ اگرچه بودجه مصوب در سال 1400 نسبت به سال 1399 حدود 19 درصد رشد داشته است، با‌ درنظرگیری نرخ تورم می‌توان نتیجه گرفت ارزش اعتبارات بخش حمل‌ونقل در سال 1400 نسبت به سال 1399 کاهش یافته است. ادامه چنین روندی با توجه به شرایط فعلی اقتصادی کشور مورد انتظار است و این به‌معنای محدودیت بیشتر در منابع عمومی دولت برای تأمین مالی طرح‌های عمرانی و ضرورت بیشتر در تخصیص بهینه منابع است که اهمیت موضوع این پژوهش را بیش از پیش مشخص می‌کند.

شکل ۱. سهم طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای از کل اعتبارات فصل حمل‌ونقل در بودجه سال 1400

اعتبارات دولتی فصل حمل‌ونقل در سال 1400 در قالب 6 برنامه شامل توسعه جاده‌ای، ریلی، دریایی، هوایی، ارائه خدمات هواشناسی و برنامه‌ریزی، راهبری و توسعه حمل‌ونقل توزیع شده است. جدول 1، اطلاعات مربوط به این برنامه‌ها را در بودجه 1400 نشان می‌دهد. شکل 2 نیز سهم هر بخش از کل اعتبار را نشان می‌دهد. همان‌طور که در این شکل مشاهده می‌شود، برنامه توسعه حمل‌ونقل جاده‌ای و ریلی با مجموع حدود 97 درصد، غالب اعتبارات عمومی دولت را به‌خود اختصاص داده‌اند. با بررسی میزان تغییرات حاصل شده نسبت به بودجه سال 1399، مشخص می‌شود اعتبارات مربوط به توسعه حمل‌ونقل هوایی کاهش یافته است. بیشترین افزایش نیز در بخش ارائه خدمات هواشناسی با 80 درصد افزایش اعتبار حاصل شده است.

جدول 1. جزئیات برنامه‌های مختلف فصل حمل‌ونقل در بودجه سال 1400

شکل 2. سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات فصل حمل‌ونقل در بودجه سال 1400

4.نقد الگوی فعلی اولویت‌بندی طرح‌ها در دریافت اعتبارات

در حال حاضر طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای فصل حمل‌ونقل پس از بررسی و تصویب در وزارت راه و شهرسازی به سازمان برنامه‌وبودجه کشور معرفی شده و پس از بررسی و اخذ مجوزهای قانونی لازم، به‌عنوان طرح مصوب، ردیف بودجه دریافت می‌کنند. اعتبارات لازم برای هر طرح نیز پس از بررسی و تصویب در وزارت راه و شهرسازی، به سازمان برنامه‌وبودجه کشور معرفی شده و در آنجا نهایی و تأیید می‌شود. روند کنونی پیش‌بینی اعتبارات هریک از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در وزارت راه و شهرسازی، اولویت‌بندی پروژه‌های جاده‌ای، ریلی و آزادراهی به کمک یک سیستم امتیازدهی است که جداول آن در پیوست (1) گزارش ارائه شده است. نتیجه به‌دست آمده از این سیستم اولویت‌بندی، الزاماً معیار تصمیم‌گیری نبوده و تصمیم نهایی براساس تشخیص کارشناسان و مدیران ذی‌ربط اتخاذ می‌شود. درواقع این امتیازدهی صرفاً در حد یک راهنما مورد استفاده قرار دارد. این شیوه اولویت‌بندی پروژه‌ها با ایرادهای اساسی روبرو بوده که مهم‌ترین آنها به‌شرح ذیل است:

• برخی از معیارهای معرفی شده در این سیستم مانند محرومیت‌زدایی، نقش ملی و استانی و نظر خبرگان از جنس معیارهای کیفی هستند که به‌لحاظ منطقی امکان سنجش دقیق و کمّی‌سازی آنها وجود ندارد. این مسئله در نحوه امتیازدهی به این معیارها مشخص است. امتیاز اعمالی کاملاً سلیقه‌ای بوده و با تغییر مخاطب می‌تواند نتیجه متفاوتی ایجاد کند.
• وزن هر معیار به‌طور سلیقه‌ای تعیین شده است. با تغییر این اوزان، اولویت‌بندی طرح‌ها تغییر خواهد کرد.
• برخی از معیارها نظیر مصرف سوخت، امکان سنجش دقیق داشته و نیازی به امتیازدهی کیفی به آن وجود ندارد. این مسئله از دقت فرایند کاسته و امری اشتباه به حساب می‌آید.
• در فرایند فعلی، روشی برای طرح‌های حمل‌ونقل دریایی و هوایی وجود ندارد و در پروژه‌های جاده‌ای، ریلی و آزادراهی خلاصه شده است.
• در این فرایند، توجهی به‌مقوله عدالت در توزیع بودجه مابین بخش‌های مختلف کشور نمی‌شود. هیچ‌کدام از شاخص‌های مدنظر به‌طور مستقیم این هدف را پوشش نمی‌دهد.
• در فرایند فعلی، هیچ‌گونه توجهی به مطالعات توجیه فنی- اقتصادی طرح نشده و تنها مصوب بودن طرح مبنا قرار می‌گیرد. در نظر نگرفتن منافع حاصله و هزینه‌های هر طرح در تخصیص بودجه، به‌معنای حذف مهم‌ترین داده اقتصادی در فرایند بودجه‌ریزی است.

با توجه به موارد فوق می‌توان بیان کرد نحوه اولویت‌بندی پروژه‌ها در وزارت راه و شهرسازی با اشکال روبرو است و به هیچ عنوان نمی‌توان آن را طرحی بهینه از منظر اقتصادی دانست. در عین حال، همین اولویت‌بندی نیز به‌طور قطعی مورد استفاده قرار نمی‌گیرد و سلیقه مدیران در خروجی نهایی به‌طور مستقیم اعمال می‌شود. در سازمان برنامه‌وبودجه کشور نیز شرایط مشابهی حاکم است و فرایند دقیق ریاضیاتی جهت اولویت‌بندی و تعیین سطوح بودجه‌ تخصیص یافته مابین پروژه‌ها وجود ندارد. این مسئله نشانگر ضعف شدید‌ دستگاه‌های برنامه‌ریزی در به‌کارگیری ابزارها و فرایندهای کمّی جهت ارائه طرح بهینه است. خلاصه‌ای از مشکلات روش فعلی و آثار آن در قالب جدول 2 ارائه شده است. با تجمیع آثار مورد اشاره در این جدول می‌توان بیان کرد روند فعلی آثار سوء‌اقتصادی و اجتماعی در نظام تصمیم‌گیری کشور را به‌همراه خواهد داشت.

جدول 2. ایرادهای روند فعلی در تخصیص بودجه بخش حمل‌ونقل و آثار آن

5.اطلاعات لازم برای نظام اولویت‌بندی طرح‌ها و ضعف‌های موجود

تمامی طرح‌های عمرانی ملی که دارای ردیف اختصاصی در قانون بودجه کشور هستند، باید به‌منظور طی مراحل قانونی جهت اخذ مجوزهای لازم، از توجیه کافی در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی برخوردار باشند. مستندات مطالعاتی هر طرح باید به‌طور معمول در سازمان برنامه‌وبودجه کشور وجود داشته باشد. این اطلاعات برای طراحی مدل بهینه تخصیص اعتبارات به طرح‌های عمرانی ضروری است. یکی از بخش‌های مطالعاتی مربوط به این طرح‌ها که در پژوهش فعلی مدنظر است، مطالعات اقتصادی است که به‌منظور طراحی مدل بهینه باید به متغیرهای زیر در آنها توجه کرد:

• هزینه اجرای طرح در سال پایه (سال انجام مطالعات)،
• منافع ریالی پیش‌بینی شده سالیانه پس از اجرای طرح در سال پایه،
• مدت زمان پیش‌بینی شده جهت اجرای طرح،

ازآنجایی‌که برخی از طرح‌های حوزه حمل‌ونقل همچنان در دست احداث قرار دارد، علاوه‌بر اطلاعات فوق‌الذکر که از مطالعات اقتصادی طرح‌ها قابل استخراج است، متغیرهای زیر نیز باید در اختیار باشند:

• درصد پیشرفت فیزیکی اجرای طرح،
• هزینه برآورد شده فعلی جهت تکمیل طرح.

برای اولویت‌بندی صحیح طرح‌ها به اطلاعاتی‌ درخصوص نرخ تورم، نرخ تنزیل اجتماعی و نرخ رشد بودجه در سالیان آتی و فرض‌هایی برای هریک در سال‌های آینده نیاز است.

براساس یافته‌های تحقیق حاضر مبتنی‌بر استعلامات و پیگیری‌های انجام شده برای گردآوری داده‌ها از‌ دستگاه‌های اجرایی مربوطه ضعف‌های جدی زیر درخصوص اطلاعات موجود از طرح‌های عمرانی کشور شناسایی شد که خود از چالش‌های اساسی در نظام برنامه‌ریزی کشور به حساب می‌آید:

1. فقدان اطلاعات مربوط به منفعت ریالی طرح‌ها،
2. متأسفانه به‌رغم پیگیری‌های به عمل آمده، این اطلاعات نه در وزارت راه و شهرسازی و نه در سازمان برنامه‌وبودجه کشور به‌صورت مدون وجود ندارد و یا در دسترس نبود و اصولاً در نظام بودجه‌ریزی فعلی جایگاهی ندارد و مورد استفاده نیست!،
3. عدم به‌روزرسانی مطالعات توجیهی طرح‌ها: طرح‌های بسیاری در ردیف بودجه سالیانه قرار دارند که زمان بسیار زیادی از انجام مطالعات توجیهی آنها گذشته و اجرای آنها تاکنون به اتمام نرسیده یا تاکنون اجرای آنها آغاز نشده است. ازاین‌رو نیاز است تا مطالعات توجیهی آنها به‌روزرسانی گردد تا‌ درخصوص نحوه ادامه تخصیص بودجه به آنها تصمیم‌گیری شود. گذر زمان، تغییر مفروضات مطالعات توجیهی و یا آثار اجرای سایر طرح‌های حمل‌ونقل می‌تواند در ارزیابی و توجیه فنی- اقتصادی طرح‌ها اثرگذار باشد. شایان ذکر است که اطلاعات موجود مرتبط نیز در نظام برنامه‌ریزی کشور برای اولویت‌بندی تخصیص منابع، ملاک عمل قرار نمی‌گیرد.
4. نامشخص بودن هزینه واقعی تکمیل طرح‌ها: براساس استعلامات انجام شده، اطلاعات‌ دستگاه‌های ذی‌ربط‌ درخصوص هزینه تکمیل برخی از طرح‌ها با یکدیگر همخوانی ندارد. برای مثال مقادیر اعلامی‌ ازسوی شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل‌ درخصوص هزینه تکمیل طرح‌های ریلی با اطلاعات موجود در سازمان برنامه‌وبودجه در مورد برخی از طرح‌ها تطابق ندارد. عدم مشخص بودن مقدار دقیق بودجه مورد نیاز جهت تکمیل طرح‌ها یکی از مشکلات در راستای برنامه‌ریزی بلندمدت و استراتژیک است.

خلاصه اطلاعات جمع‌آوری شده در حوزه طرح‌های ریلی، آزادراهی، جاده‌ای و فرودگاهی براساس اطلاعات دریافتی از شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل در سال 1400 در جدول 3، ارائه شده است. براساس اطلاعات به‌دست آمده، درمجموع، پس از گذشت حدود 18 سال از اجرای طرح‌ها در زیربخش‌های مختلف، تنها 33 درصد پیشرفت وزنی حاصل شده که نشان‌دهنده عدم توازن بودجه و هزینه است. همان‌طور که در جدول 3، مشاهده می‌شود، برای تکمیل کل پروژه‌های مصوب در حوزه حمل‌ونقل به 1,974,742 میلیارد ریال بودجه نیاز است که بیشترین سهم مربوط به بخش جاده‌ای است. شایان ذکر است متوسط بودجه فصل حمل‌ونقل در سال‌های 1398 الی 1400 برابر با 95,991 میلیارد ریال (معادل 4/86 درصد از بودجه مورد نیاز) بود که نشان‌دهنده فاصله بودجه موجود و بودجه مورد نیاز برای تکمیل است.

جدول 3. خلاصه آمار طرح‌های مصوب حمل‌ونقل در سال 1400 (شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل)

6.معرفی ساختار مدل طراحی شده

6-1. شاخص‌های اندازه‌گیری اهداف مسئله

مدل تخصیص اعتبارات باید بتواند اهداف مشخصی را بهینه کند. در طراحی مدل تخصیص اعتبارات می‌توان شاخص‌های متعددی را مطرح کرد که هرکدام از آنها می‌تواند به‌طور شهودی در ذهن تصمیم‌گیر تأثیرگذار باشد. نکته مهمی که باید بدان توجه شود، لزوم کمّی‌سازی این شاخص‌ها به‌منظور به‌کارگیری در مدل است. لذا باید با دقت فراوان آن دسته از شاخص‌هایی که اهمیت بالاتری داشته و قابلیت سنجش کمّی دارند را برای این مسئله انتخاب کرد. در تعیین اهداف مدل طراحی شده در این پژوهش، دو شاخص عدالت و نسبت منفعت به هزینه به‌عنوان شاخص‌های اصلی انتخاب شده‌اند. بهعبارت‌دیگر، مدل پیشنهادی در این مطالعه قصد دارد به صورت هم‌زمان، دو شاخص تعیین شده را بهینه کند. بنابراین، با یک مسئله چند هدفه (و نه تک‌هدفه) روبرو هستیم. در ادامه نحوه کمّی‌سازی این شاخص‌ها ارائه می‌شود.

6-1-1. نسبت منفعت به هزینه

نسبت منفعت به هزینه در این پژوهش با‌ درنظرگیری کل سیستم حمل‌ونقل کشور به‌عنوان یک سیستم واحد مورد بررسی قرار می‌گیرد. این شاخص معیار بسیار مهمی است که بسیاری از شاخص‌های دیگر نظیر هزینه، مصرف سوخت، کاهش هزینه‌های جابجایی مسافر و کالا را دربر می‌گیرد، چراکه تمامی این شاخص‌ها قابلیت کمّی‌سازی داشته و می‌توان آنها را در قالب معیار مدنظر به‌صورت یکپارچه ارزیابی کرد. این معیار به‌صورت زیر قابل تعریف و محاسبه است:

                                                                                                            (1)

که در آن BCR عددی نامنفی و نشان‌دهنده نسبت منفعت به هزینه ،  Y نشان‌دهنده تعداد سال‌های دوره برنامه‌ریزی،  B_t منفعت حاصله از اجرای طرح‌ها در سال C_t ،  t کل بودجه تخصیص یافته جهت اجرای طرح‌ها در سال t  و  α پارامتری نشان‌دهنده مقدار نرخ تنزیل اجتماعی است. تعداد سال‌های دوره برنامه‌ریزی تابعی از هزینه طرح‌ها و بودجه در اختیار جهت اجرای آنهاست.

6-1-2. عدالت

عدالت موضوعی است که در تمامی سطوح تصمیم‌گیری مدنظر قرار داشته و به‌عنوان اصلی اساسی مورد پذیرش تمامی مکاتب فکری قرار دارد. در توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور نیز باید این اصل مورد توجه ویژه قرار گیرد، زیرا منافع چنین طرح‌هایی می‌تواند کیفیت زندگی مردم در حوزه نفوذ طرح را به‌طور قابل‌توجهی تحت‌تأثیر قرار دهد. در صورت‌ درنظرگیری این شاخص در فرایند بهینه‌سازی، تا حد زیادی از بی‌عدالتی در توزیع منابع کاسته خواهد شد. عدالت، مفهومی عام است که هرچند معنای مشابهی را در اذهان تداعی می‌کند، می‌تواند بسته به نحوه تعریف، سنجش کمّی متفاوتی از آن قابل ارائه باشد. به‌منظور سنجش عدالت، نیاز است تا مجموعه مخاطبین (مردم کشور) به دسته و گروه‌های مشخص تقسیم شوند. در این مطالعه فرض شده است که مردم ساکن در هر استان در یک گروه مشخص قرار دارند. برای سنجش عدالت، از رابطه کلی ضریب جینی با اعمال تغییراتی جهت تطبیق با مسئله مورد بررسی استفاده می‌شود. رابطه پیشنهادی به‌شرح زیر قابل بیان است:

                                                                                        (2)

که در آن D={d}  مجموعه نشان‌دهنده استان‌های کشور، P_d جمعیت استانd ،  منفعت حاصله برای استانd  تا سال t (از شروع دوره تحلیل) و  نیز متوسط منافع استان‌ها تا سال t است. براساس این رابطه، ضریب جینی عددی در بازه [0/1] خواهد بود. مقدار صفر نشان‌دهنده عادلانه‌ترین شرایط است که تمامی استان‌ها از منافع یکسانی بهره خواهند برد. مقدار 1 نیز ناعادلانه‌ترین حالت ممکن در تخصیص منابع مابین طرح‌ها را نشان می‌دهد. برای محاسبه  از رابطه زیر استفاده خواهد شد:

                                                                           (3)

که در آن  متغیری دوگانه است که در صورت اتمام طرح i  در سال k  مقدار 1 و در غیر این‌صورت مقدار صفر خواهد داشت. I={i} نیز مجموعه کلیه طرح‌های مصوب، b_i منفعت ریالی سالیانه حاصل از اجرای طرح i در سال پایه و  متغیری باینری است که در صورت قرارگیری استان d  در حوزه نفوذ طرح i مقدار 1 و در غیر این‌صورت مقدار صفر خواهد داشت.

6-2. محدودیت‌های مسئله

مسئله مورد بررسی جوانب و جزئیات فراوانی دارد که عدم‌ درنظرگیری آنها در فرایند مدل‌سازی ریاضی، باعث عدم کاربردی بودن نتیجه پژوهش می‌شود. ازسوی‌دیگر اضافه کردن این محدودیت‌ها سبب پیچیده‌تر شدن مدل شده و حل آن را سخت‌تر می‌کند، ولی به‌دلیل اهمیت موضوع و لزوم کاربردی بودن طرح، در این مرحله تمامی این محدودیت‌ها شناسایی شدند. براساس بررسی‌های انجام شده، هفت محدودیت‌ به‌شرح زیر در نظر گرفته شده‌اند:

6-2-1. لزوم عدم تطویل زمانی طرح‌ها

یکی از مهم‌ترین مشکلات موجود در اجرای طرح‌های عمرانی کشور تطویل زمانی بیش از اندازه آنهاست. تعدد پروژه‌ها و محدود بودن بودجه در کنار فشارهای سیاسی بر نهادهای تصمیم‌گیر سبب می‌شود تا بودجه محدود بین تمامی پروژه‌ها تقسیم شود. این مسئله سبب می‌شود تأمین مالی هر طرح بسیار ضعیف‌تر از پیش‌بینی‌ها بوده و اجرای طرح طولانی شود. طولانی شدن اجرای طرح‌ها نیز سبب هدررفت سرمایه خواهد شد. لذا محدودسازی مدت زمان اجرای طرح‌ها به‌عنوان یک محدودیت اصلی پیشنهاد می‌شود. هرچند این محدودیت چالش‌برانگیز است، ولی اجرای آن به‌لحاظ منطقی سبب افزایش منفعت عمومی خواهد شد. این محدودیت در قالب رابطه ریاضی زیر قابل‌ درنظرگیری است:

                                                                                                                  (4)

که در آن  و  به‌ترتیب نشان‌دهنده سال شروع اجرای طرح i و سال خاتمه آن است. L_i نیز برآورد مدت زمان اجرای اولیه طرح i  (بر حسب سال) و 1<∅ نیز پارامتر تطویل زمانی اجرای طرح و نشان‌دهنده حد مجاز طولانی شدن اجرای طرح است.

6-2-2. لزوم تخصیص بودجه متوالی

به‌منظور تسریع در اجرا و ایجاد بهره‌وری در اجرای طرح‌ها، مناسب است تا تأمین مالی هر طرح از زمان شروع اجرا به‌طور منظم و سالیانه انجام شود. منقطع شدن فرایند تأمین مالی سبب اضافه شدن هزینه‌های عملیاتی و اجرایی شده و مشکلات خاص خود را به‌همراه خواهد داشت. لذا فرض می‌شود تا تأمین مالی هر طرح از زمان شروع اجرا تا زمان خاتمه به‌طور سالیانه صورت پذیرد. این محدودیت به کمک دو رابطه زیر تعریف می‌شود:

                                                                                       (5)

                                                                                            (6)

که در آن  بودجه تخصیص‌یافته به طرح i در سال t است.

6-2-3. لزوم رعایت سقف بودجه قابل صرف

فارغ از محدودیت‌های مالی، اجرای برخی از طرح‌ها به‌لحاظ فنی و عملیاتی زمانبر بوده و نمی‌توان صرفاً با افزایش بودجه آنها را در زمان کوتاه‌تر اجرا کرد. این مسئله باید در فرایند تخصیص بودجه در نظر گرفته شود. این موضوع به کمک رابطه زیر قابل تعریف است:

                                                      (7)     

که در آن β متوسط نرخ تورم سالیانه و  _{ci هزینه} اجرای طرح i در سال پایه است.

6-2-4. لزوم تخصیص حداقل بودجه به هر طرح

یکی از ایرادهای فعلی در تخصیص بودجه، تخصیص مبالغ ناچیز به برخی طرح‌هاست. باید توجه داشت هر طرح عمرانی بسته به مقیاس و نوع آن، هزینه‌های ثابت و اولیه‌ای در حوزه عملیاتی خواهد داشت که صرفاً صرف تجهیز کارگاه و آماده‌سازی عملیات شده و پیشرفتی به‌واسطه آن در طرح حاصل نخواهد شد. لذا درصورتی‌که تأمین مالی مناسب برای طرح صورت نپذیرد، پیشرفت متناسب حاصل نشده و به‌نوعی هدررفت سرمایه اتفاق خواهد افتاد. ازاین‌رو محدودیتی به‌شرح زیر به‌منظور اطمینان از حصول پیشرفت مناسب در نظر گرفته می‌شود:

                                                     (8)       

6-2-5. لزوم تخصیص بودجه به تمامی زیربخش‌های حمل‌و‌نقل

همان‌طور ‌که در شکل ۲، نشان داده شد، عمده اعتبارات عمومی دولت در بخش حمل‌ونقل به سمت طرح‌های جاده‌ای هدایت می‌شود و این درحالی است که لازم است با اعمال محدودیت مشخص، جواب بهینه مدل ریاضی صرفاً بر زیربخش(های) خاصی متمرکز نشده و طرح‌های سایر زیربخش‌های حمل‌و‌نقل ازجمله در بخش‌های ریلی و هوایی در اولویت‌های ثانویه (از لحاظ زمان اجرا) قرار نگیرند. به‌عبارت‌دیگر، براساس اصول توزیع متوازن زیرساخت‌ها ممکن است نیاز باشد تا حداقلی از طرح‌های موجود در همه زیربخش‌های حمل‌ونقل نیز به‌صورت موازی به بهره‌برداری برسند. این مسئله به‌صورت یک محدودیت به شکل زیر قابل تعریف است:

                                                                 (9)

که در آن h دوره زمانی مورد نظر جهت ایجاد پیشرفت در زیرساخت‌هاست. این دوره زمانی می‌تواند جهت سازگاری با دوره فعالیت دولت‌ها به‌صورت 4 یا 8 ساله تعریف شود. _Ig⊂I نیز مجموعه طرح‌های موجود در بخش g  را نشان می‌دهد. N_g  تعداد حداقل طرح‌های بهره‌برداری شده مورد انتظار در بخش g  در هر دوره زمانی h  است. محدودیت فوق تضمین می‌کند که در هر دوره زمانی مشخص، حداقلی از پروژه‌های هر بخش (جاده‌ای، ریلی و ...) به بهره‌برداری برسد.

6-2-6. لزوم ایجاد زیرساخت در هر استان در هر دوره زمانی مشخص

در رابطه پیشنهادی برای ضریب جینی (رابطه 2)، توسعه متوازن در استان‌ها در سال‌های متوالی به‌طور ضمنی در نظر گرفته شده است. بااین‌حال تضمینی برای وجود ندارد. لذا در این بخش محدودیتی جهت تضمین ارتقای زیرساخت‌ها در دوره‌های زمانی در هر استان پیشنهاد می‌شود. این محدودیت به کمک رابطه زیر قابل تعریف است:

                              (10)

6-2-7. لزوم اعمال ملاحظات کلان کشور

ممکن است بنابه ملاحظات خاصی در سیاست‌های کلان کشور نظیر ملاحظات امنیتی، نیاز باشد تا طرح مشخصی تا زمان معینی به بهره‌برداری برسد. در این‌صورت نیاز است تا محدودیت دیگری در فرایند مدل‌سازی وارد شود تا از دستیابی به نتیجه مطلوب اطمینان حاصل کرد. این محدودیت به‌صورت زیر تعریف می‌شود:

                                                                                              (11)

 که در آن  حد مجاز زمانی بهره‌برداری از طرح است. طبیعتاً این زمان کمتر از طول دوره طراحی است. زیرا در غیر این‌صورت نیازی به تعریف چنین محدودیتی نخواهد بود، البته این محدودیت مخاطره ایجاد فضای چانه‌زنی سیاسی را به‌وجود خواهد آورد.

7. مزایای مدل ریاضی ارائه شده نسبت به الگوی فعلی اولویت‌بندی طرح‌ها

براساس شاخص‌های مدنظر و محدودیت‌ها، مدل ریاضی مسئله بهینه‌سازی تخصیص منابع دولتی در حوزه حمل‌ونقل قابل ارائه است که جزئیات آن در پیوست (2) ارائه شده است. مدل ارائه شده، به‌طور هم‌زمان شاخص نسبت منفعت به هزینه کل سیستم در طول دوره تحلیل را بیشینه کرده و در جهت کاهش مقدار عددی رابطه توسعه‌یافته ضریب جینی به‌منظور ایجاد عدالت عمل می‌کند.

مدل پیشنهادی، یک مسئله بهینه‌سازی چندهدفه، غیرخطی، نامحدب، مشتق‌ناپذیر (در برخی از نقاط) و دارای فضای جواب گسسته است. جواب نهایی حل مسئله صرفاً یک جواب مشخص نبوده و مجموعه‌ای از جواب‌های نامغلوب در قالب جبهه پارتو به‌عنوان خروجی به‌دست می‌آید. به‌بیان‌دیگر در مسئله مورد بررسی در این پژوهش، مجموعه‌ای از جواب‌های مطلوب ارائه می‌شود که هیچ‌کدام از آنها غالب یا مغلوب دیگری نیست. با توجه به حساسیت مسئله مورد بررسی و لزوم استفاده از نظرات تصمیم‌گیران در فرایند نهایی‌سازی، چنین مدلی پیشنهاد می‌شود. مزایای اصلی این مدل نسبت به الگوی فعلی اولویت‌بندی طرح‌ها و تخصیص اعتبارات دولتی که مورد استفاده در دستگاه‌های اجرایی است در جدول 4، خلاصه شده است. مدل طراحی شده در این مطالعه، به‌نوعی تمامی معیارهایی که در الگوی فعلی تخصیص اعتبارات بررسی می‌شود را نیز پوشش داده است (جدول 5).

جدول 4. مقایسه وی‍ژگی‌های اصلی مدل طراحی شده و مزایای آن نسبت به الگوی موجود

جدول 5. نحوه‌ درنظرگیری اهداف مختلف در روند فعلی تخصیص اعتبارات نسبت به مدل جدید طراحی شده

۸. الگوریتم حل

به‌منظور انتخاب و توسعه الگوریتم حل مدل پیشنهادی نیاز است تا خصوصیات این مدل مورد بررسی قرار گیرد. بدین منظور در ابتدا مسئله از حیث فضای جواب و خصوصیات ریاضیاتی مدل پیشنهادی ارزیابی می‌شود. در ادامه روش‌های حل این مدل معرفی شده و براساس ارزیابی انجام شده، بهترین روش جهت حل انتخاب می‌شود.

8-1. فضای جواب مسئله

همان‌طور که در مدل پیشنهادی مشاهده می‌شود، متغیر تصمیم مسئله ماتریسی m×n خواهد بود که در آن  m برابر با تعداد پروژه‌های حوزه حمل‌ونقل و n نیز معادل تعداد سال‌های تحلیل است. یکی از نکات مهمی که در انتخاب هر دستور حلی باید مدنظر قرار گیرد، وسعت فضای حل مسئله است. همان‌طور که بیان شد، مسئله مورد بررسی مسئله‌ای گسسته است که در آن فضای حل براساس واحد پولی (ریال) قابل تفکیک است. از طرفی عموماً منطقی است تا بودجه اختصاص‌یافته به هر پروژه از نظر ریاضی تا سطح واحد پولی تدقیق نشده و به‌صورت مضاربی از آن برای طرح‌های مختلف تعریف شود. بر این اساس این امکان وجود دارد تا از پیچیدگی‌های فضای حل مسئله کاست. بدین منظور فرض می‌شود بودجه تخصیص‌یافته به هر پروژه تا سطح ده میلیون ریال گرد شود. با توجه به مقادیر ارائه شده در جدول 1، درمجموع 343 پروژه در فصل حمل‌ونقل در سال 1400 وجود داشته است که باید اعتبارات عمومی دولت را میان آنها توزیع کرد. با فرض بودجه سالیانه معادل براساس تحلیل ارائه شده در بخش 3، فرض می‌شود تکمیل تمامی این طرح‌ها، 25 سال به طول بینجامد. با‌ درنظرگیری نرخ میانگین بودجه در سال‌های 1398 الی 1400، بودجه در دست نیز در سال پایه حدود 96,000 میلیارد ریال (معادل 4/86 درصد از بودجه مورد نیاز) در نظر گرفته می‌شود. بر این اساس تعداد جواب در فضای حل مسئله به‌صورت زیر قابل محاسبه خواهد بود.

مقدار عددی عبارت ریاضی فوق از بزرگ‌ترین عدد قابل تعریف در کامپیوتر برای تمامی پلتفرم‌های برنامه‌ریزی بیشتر است. به همین جهت امکان ارائه عدد دقیق برای آن وجود ندارد. ازاین‌رو کران پایینی برای مقدار فوق به‌صورت زیر ارائه می‌شود:

همان‌طور که مشاهده می‌شود، تعداد جواب‌ها در فضای حل مسئله بسیار زیاد است. این موضوع وسعت بسیار زیاد فضای حل مسئله را نشان می‌دهد. باید توجه داشت تعداد جواب‌های امکان‌پذیر براساس محدودیت‌های تعریف شده در مدل از این مقدار بسیار کمتر خواهند بود، لکن قبل از حل عددی مسئله، تعداد این جواب‌ها مشخص نیستند. با افزایش واحد ریالی از 10 میلیون ریال به 100میلیون ریال، تعداد کل جواب‌ها در فضای حل مسئله با کران پایینی معادل ⁵¹⁹⁷⁶ 10×9.54  قابل تعریف خواهد بود که همچنان عدد بسیار بزرگی است. بر این اساس می‌توان این مسئله را در دسته مسائل بهینه‌سازی بزرگ مقیاس در نظر گرفت.

8-2. روش‌های حل مسئله

روش‌های حل، قابل استفاده برای حل مسئله پیشنهادی، به‌صورت زیر قابل تقسیم‌بندی هستند:

• روش‌های دقیق ریاضی: این روش‌ها عموماً بر پایه مشتق تابع هدف بوده و از یک نقطه اولیه در فضای جواب حل مسئله را شروع می‌کنند. با توجه به نامحدب بودن توابع هدف، این امکان وجود دارد تا این الگوریتم‌ها در همسایگی یک جواب بهینه محلی هم‌گرا شده و نتوانند به جواب نهایی مسئله برسند.
• روش‌های فراابتکاری: این روش‌ها به‌عنوان جایگزین مناسب روش‌های دقیق ریاضی برای حل مسائل بهینه‌سازی مورد استفاده قرار می‌گیرند. این الگوریتم‌ها که عموماً با الهام از طبیعت و پدیده‌های طبیعی توسعه داده شده‌اند، با ایجاد نوعی هوش مصنوعی ریاضیاتی و به‌کارگیری اصل تکامل، گزینه بسیار جذابی برای حل مسائل بهینه‌سازی بزرگ مقیاس هستند. این الگوریتم‌ها، عموماً برای حل مسائلی نامحدب که از نظر ریاضی در دسته مسائل NP-hard تقسیم‌بندی می‌شوند؛ مورد استفاده قرار می‌گیرند.
• روش شمارش کامل: فضای حل مسئله مورد بررسی گسسته است. همچنین حد بالا و پایینی برای متغیر تصمیم مسئله براساس محدودیت‌ها وجود دارد. لذا می‌توان بیان کرد، مسئله بهینه‌سازی مورد بررسی، مسئله بهینه‌سازی ترکیبی(COP) است که تعداد جواب‌های آن محدود و قابل شمارش خواهند بود. این موضوع به‌کارگیری روش شمارش کامل را امکان‌پذیر می‌سازد. در این روش، تمامی جواب‌های امکان‌پذیر در فضای جواب مسئله پایش می‌شود.

با توجه به نامحدب بودن مدل ریاضی ارائه شده، به‌کارگیری روش‌های دقیق ریاضی ممکن است سبب هم‌گرایی در یک جواب محلی شود. ازسوی‌دیگر روش شمارش کامل به جهت تضمین یافتن جواب بهینه می‌تواند روش مناسبی برای حل مسئله باشد، ولی با توجه به ابعاد بسیار بزرگ فضای جواب، امکان به‌کارگیری این روش وجود ندارد. ازاین‌رو از میان روش‌های فراابتکاری، الگوریتم NSGA-II برای حل مدل پیشنهادی ارائه می‌شود. این الگوریتم توسط دب، در سال 2000 میلادی معرفی گردید و امروزه در تمامی حوزه‌های مهندسی به‌طور گسترده مورد معرفی قرار می‌گیرد. الگوریتم NSGA-II الگوریتمی توسعه‌یافته براساس الگوریتم ژنتیک برای حل مسائل چند هدفه بوده و در دسته الگوریتم‌های تکاملی قرار دارد. مراحل این الگوریتم به‌شرح ذیل است:

گام 0: جواب‌های اولیه (نسل اول) را به‌صورت تصادفی تولید کنید.

گام 1: مقادیر توابع هدف متناسب با هریک از جواب‌ها را محاسبه کنید.

گام 2: با استفاده از اپراتورهای الگوریتم، نسل جدید را تولید کنید.

گام 3: مقادیر توابع هدف جواب‌ها را محاسبه کنید.

گام 4: جبهه پارتوهای مجموعه جواب را تشکیل دهید.

گام 5: نسل جدید را براساس اصل فاصله ازدحامی تعیین کنید.

گام 6: اگر شرط توقف برقرار شده است به گام 7 بروید، در غیر این‌صورت به گام 2 بروید.

گام 7: جواب‌ها را براساس جبهه پارتوی اول گزارش کنید.

8-3. پیاده‌سازی مدل و الگوریتم حل در یک محیط برنامه‌نویسی

به‌منظور پیاده‌سازی مدل پیشنهادی و الگوریتم حل آن، نرم‌افزار برنامه‌نویسی MATLAB انتخاب شده است. در این نرم‌افزار، پلتفرمی جهت برنامه‌نویسی و انجام محاسبات عددی ارائه شده است. در پیاده‌سازی انجام شده در این پژوهش، نحوه دریافت اطلاعات طرح‌ها و ارائه خروجی‌ها از طریق ایجاد لینک مابین این محیط و نرم‌افزار Excel ایجاد شده است. بدین صورت که با اجرای کد نوشته شده در محیط MATLB، اطلاعات طرح‌ها و تنظیمات الگوریتم ژنتیک از محیط Excel فراخوانی می‌شود. پس از حل مسئله نیز خروجی‌های نهایی به‌صورت m-file و همچنین در قالب یک فایل Excel ذخیره می‌شود.

9. نتایج حل عددی مدل پیشنهادی

برای ارزیابی عملکرد و صحت کارکرد مدل طراحی شده و روش حل پیشنهادی، مسئله برای 58 پروژه شامل 35 پروژه ریلی (شامل پروژه‌های شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل در فصل حمل‌ونقل بودجه سال1400) و 23 پروژه آزادراهی در بخش جاده‌ای حل شد. فهرست عنوان این طرح‌ها و مشخصات مربوط به آنها در پیوست (3) آورده شده است. در ادامه مفروضات حل مسئله به‌همراه نتایج حل مدل ارائه می‌شود.

9-1. مفروضات و سناریوهای مورد بررسی و چالش‌ها

• هزینه مورد نیاز،‌ نرخ رشد بودجه و نرخ تورم

متغیرهای مورد نیاز برای حل عددی مدل طراحی شده در بخش 3 از گزارش معرفی شد. ازجمله متغیرهای کلیدی، تعیین هزینه مورد نیاز برای اتمام پروژه‌ها، میزان بودجه در سال پایه، وضعیت رشد بودجه در سال‌های آینده و نسبت آن با نرخ تورم است تا براساس آن بتوان با لحاظ سایر متغیرهای مورد نیاز (مانند منافع و هزینه پروژه‌ها و زمان پیش‌بینی شده برای اتمام هریک)، وضعیت اولویت‌بندی طرح‌ها و میزان اعتبارات لازم برای اتمام هر پروژه‌ را برنامه‌ریزی کرد‌.

براساس اطلاعات به‌دست آمده، هزینه مورد نیاز برای تکمیل پروژه‌های منتخب براساس آخرین برآوردهای انجام شده در جدول 6 نشان داده شده است.

جدول 6. هزینه مورد نیاز جهت تکمیل پروژه‌های منتخب

براساس بودجه تخصیص‌یافته به پروژه‌های مورد بررسی (یعنی 35 طرح ریلی و 23 طرح آزادراهی) طی سال‌های 1397 تا 1401 و میزان رشد بودجه در هر سال (جدول 7)، نرخ رشد بودجه در سال‌های آینده در سه سناریو معادل 10 درصد، 15 درصد و 20 درصد در نظر گرفته شد. همچنین، براساس اطلاعات بانک مرکزی، متوسط نرخ تورم طی سال‌های 1398 تا 1401 حدود 45/25 درصد بوده است. ازاین‌رو، می‌توان متوسط نرخ تورم در سال‌های آینده را برابر 45 درصد در نظر گرفت که نشان‌دهنده فاصله قابل‌توجه میان نرخ رشد بودجه و نرخ تورم است و برای اتمام پروژه‌های عمرانی در بازه زمانی منطقی، یک چالش اساسی به حساب می‌آید. چراکه با‌ درنظرگیری نرخ تورم، بودجه تخصیص‌یافته در سالیان اخیر، نرخ رشد بودجه و کل هزینه مورد نیاز برای اجرای پروژه‌های‎ منتخب، تکمیل آنها در هیچ‌یک از سناریوهای رشد بودجه در سالیان آتی قابل تحقق نخواهد بود. شواهد این یافته به‌شرح زیر است:

جدول ۷. اطلاعات بودجه تخصیص‌یافته به پروژه‌های مورد بررسی طی سال‌های 1397 تا 1401     (میلیارد ریال)

1. با درنظرگیری محدودیت‌های مدل ریاضی و با فرض پارامتر تطویل زمانی برابر با 2 (یعنی دوره اجرای هر پروژه عمرانی، حداکثر دو برابر زمان اولیه پیش‌بینی شده برای پروژه باشد)، به حداقل 179,139 میلیارد ریال بودجه در سال پایه نیاز است که معادل 4/3 برابر بودجه پیش‌بینی شده برای این طرح‌ها در سال 1401 (42039 میلیارد ریال) است.
2. با فرض برابری نرخ تورم و نرخ رشد بودجه (معادل با 20 درصد)، بهترین ضریب تطویل زمانی قابل تحقق حدود 4/4 خواهد بود. به‌بیان‌دیگر، اجرای پروژه با زمان‌بندی اجرای پنج‌ساله، 22 سال زمان خواهد برد.

این مسئله مشکل حاد در شرایط کنونی را نشان می‌دهد که بودجه در اختیار با هزینه‌های مورد نیاز به هیچ عنوان همخوانی ندارد و فاصله بسیار زیادی مابین بودجه مورد نیاز و بودجه در دسترس وجود دارد. این چالش با افزایش تعداد طرح‌های مصوب، به‌مراتب بحرانی‌تر نیز خواهد شد. بنابراین، با‌ درنظرگیری مقادیر واقعی، اجرای طرح‌ها قابل تحقق نخواهد بود و حتی با اعمال فرض‌های خوش‌بینانه نیز وضعیت تکمیل طرح‌ها بسیار نامطلوب خواهد بود. ازاین‌رو، برای اینکه بتوان مدل پیشنهاد شده در این تحقیق را حل کرد و به جواب امکان‌پذیر دست یافت و نتایج خروجی و قابلیت‌های مدل را ارزیابی کرد، مفروضاتی در نظر گرفته شد. در این راستا، فرض شد نرخ رشد بودجه و نرخ تورم در سال‌های آینده برابر و به میزان 10 درصد خواهد بود. سایر اطلاعات ورودی مسئله در جدول 8 نشان داده شده است.

جدول ۸. مقادیر ورودی فرض شده برای مسئله مورد حل

• منافع سالیانه پروژه‌ها و شاخص اولیه دسته‌بندی آنها

منافع سالیانه پروژه‌ها، یکی از ورودی‌های اصلی مدل پیشنهادی است. همان‌طور ‌که در بخش‌های پیشین ذکر شد، به‌رغم پیگیری‌های انجام شده از دستگاه‌های اجرایی، متأسفانه این اطلاعات در دسترس نیست. ازای‌نرو، برای این متغیر دو حالت به‌شرح زیر در نظر گرفته شد:

1. منافع برابر برای تمامی پروژه‌ها،
2. منافع متناسب با هزینه اجرای پروژه‌ها.

با لحاظ محدودیت‌های پیش‌بینی شده برای مدل پیشنهادی، امکان تخصیص بودجه به تمامی پروژه‌ها در سال نخست وجود ندارد و باید فرایند تخصیص بودجه را از برخی از پروژه‌ها آغاز کرد. بدین منظور،‌ دو حالت برای انتخاب پروژه‌هایی که از سال اول بودجه دریافت خواهند کرد در نظر گرفته و فرض شد پروژه‌های دارای این شرایط، از میان پروژه‌های در دست ساخت، فعال‌تر هستند و فرایند تخصیص بودجه به سایر پروژه‌های در دست ساخت از سال اول آغاز نخواهد شد. حالت‌های در نظرگرفته شده به‌شرح زیر است:

1. پروژه‌های با پیشرفت بیش از 30 درصد (شامل 10 پروژه ‌آزادراهی و 10 پروژه ‌ریلی می‌شود که معادل 35 درصد از کل پروژه‌‌های مورد بررسی است). یعنی فرایند تخصیص بودجه از سال اول، با این 20 پروژه‌ آغاز می‌شود و سایر پروژه‌ها به تدریج وارد فرایند تخصیص بودجه می‌شوند.
2. پروژه‌های با پیشرفت بیش از 60 درصد (شامل 3 پروژه‌ آزادراهی و 7 پروژه‌ ریلی می‌شود که معادل 17 درصد از کل پروژه‌‌های مورد بررسی است).

براساس مفروضات فوق، چهار سناریو به‌شرح جدول 9، برای ارزیابی مسئله مورد بررسی در نظر گرفته شد.

جدول 9. سناریوهای طراحی شده برای ارزیابی مسئله

توجه مهم: تمامی 58 پروژه انتخاب شده، در فرایند تخصیص بودجه وارد خواهند شد و هیچ‌کدام از آنها از فرایند تخصیص حذف نمی‌شوند. دسته‌بندی پروژه‌ها، تنها برای رعایت محدودیت عدم امکان تخصیص اعتبار به تمامی پروژه‌ها در سال اول است و بدین منظور، فرض‌هایی منظور شد. این رویکرد، با رویکردی که به دنبال غربالگری پروژه‌ها و حذف برخی از پروژه‌های عمرانی از ردیف‌های بودجه است تفاوت دارد.

9-3. نتایج عددی حل مسئله

با به‌کارگیری مدل طراحی شده و براساس اطلاعات ورودی،‌ دوره‌ اجرای تمامی پروژه‌های منتخب (یعنی مدت زمان لازم برای تکمیل تمامی پروژه‌ها) در سناریوهای مختلف تعریف شده در جدول 10، محاسبه شد. نتایج به‌دست آمده نشان می‌دهد که در تمامی سناریوها، پروژه‌های آزادراهی در زمان کمتری به اتمام می‌رسند. بر این اساس می‌توان نتیجه گرفت با توجه به کوتاه‌تر بودن زمان اجرای طرح‌های آزادراهی، مدل طراحی شده در این مطالعه، در عمل، بودجه‌ریزی را در راستای تکمیل سریع‌تر آنها و تسریع در بازگشت منافع انجام داده است.

جدول 10. دوره اجرای پروژه‌ها در سناریوهای مختلف براساس نتایج خروجی مدل

در شکل 3، متوسط دوره اجرای پروژه‌های منتخب در سناریوهای مختلف و در شکل 4، متوسط زمان شروع پروژه‌های منتخب در هر سناریو به تفکیک پروژه‌های ریلی و آزادراهی نشان داده شده است. شکل 3، نشان می‌دهد طول دوره اجرای پروژه‌های منتخب در هریک از زیربخش‌های ریلی و آزادراهی در تمامی سناریوها بسیار به یکدیگر نزدیک و کمتر از حد تعریف شده در محدودیت تطویل زمانی طرح‌ها (یعنی کمتر از دو برابر زمان پیش‌بینی شده برای اتمام هر پروژه‌) است که نشان می‌دهد این محدویت چگونه در مدل طراحی شده عمل نموده است. همچنین، این یافته نشان می‌دهد که مدل طراحی شده، زمان اجرای کمتری را نسبت به محدودیت طرح شده در نظر گرفته است. درواقع فارغ از محدودیت تعریف شده، جواب بهینه در حدود پایین‌تری از آن قرار دارد. این مسئله نشان می‌دهد خروجی بهینه‌سازی انجام شده در مدل پیشنهادی نشان داد که تکمیل پروژه‌ها در دوره‌های زمانی کوتاه، منفعت بیشتری را برای سیستم به‌همراه دارد. در سوی مقابل متوسط زمان شروع طرح‌ها در سناریوهای مختلف (شکل 4) با یکدیگر تفاوت معنادار دارد. در جدول 11، تفاوت میان سناریوها از حیث زمان شروع در اجرای طرح‌ها نشان داده شده است. در شکل 5، نیز مقایسه مابین نتایج سناریوهای 3 و 4 برای 23 پروژه آزادراهی به‌عنوان نمونه‌ای از تفاوت میان نحوه بودجه‌ریزی بهینه در سناریوها نشان داده شده است. این نتایج نشان می‌دهد انتخاب طرح‌های در دست ساخت و مقدار منافع طرح‌ها به چه میزان می‌تواند در نحوه تخصیص بودجه بهینه تأثیرگذار باشد.

شکل 3. متوسط دوره اجرای پروژه‌های ریلی و آزادراهی در سناریوهای مختلف

شکل 4. متوسط زمان شروع اجرای پروژه‌های ریلی و آزادراهی در سناریوهای مختلف

جدول 11. متوسط اختلاف زمانی شروع طرح‌ها در سناریوهای مختلف

شکل 5. سال شروع طرح‌های آزادراهی در سناریوهای 3 و 4

در شکل‌های 6 تا 9 مقدار بودجه تخصیص‌یافته به پروژه‌های منتخب در هر زیر بخش ریلی و آزادراهی در جواب بهینه سناریوهای مختلف نشان داده شده است. در جدول 12 یکی از جواب‌های بهینه در سناریوی 1 نشان داده شده است (شماره 1 تا 35 طرح‌های ریلی و 36 تا 58 طرح‌های آزادراهی هستند). شایان ذکر است نتایج ارائه شده در این جدول صرفاً یکی از جواب‌های موجود در جبهه پارتوی اول است، ولی جواب‌های موجود در این جبهه پارتو به‌لحاظ ساختاری به یکدیگر بسیار نزدیک بوده و تفاوت جزئی میان آنها وجود دارد. نکته قابل‌توجه در تمامی جواب‌ها و سناریوها، رعایت اصل تخصیص بودجه به تعداد محدودی از طرح‌ها در هر سال و تکمیل هرچه سریع‌تر آنهاست. درواقع براساس خروجی‌های مدل می‌توان نتیجه گرفت تمرکز بر زیرمجموعه محدودی از طرح‌ها جهت تکمیل در شرایط کنونی بهترین راهکار از منظر حصول شرایط بهینه برای سیستم حمل‌ونقل کشور است.

شکل 6. بودجه تخصیص‌یافته سالیانه به زیربخش‌های ریلی و آزادراهی در جواب بهینه سناریوی 1

شکل 7. بودجه تخصیص‌یافته سالیانه به زیربخش‌های ریلی و آزادراهی در جواب بهینه سناریوی 2

شکل 8. بودجه تخصیص‌یافته سالیانه به زیربخش‌های ریلی و آزادراهی در جواب بهینه سناریوی 3

شکل 9. بودجه تخصیص‌یافته سالیانه به زیربخش‌های ریلی و آزادراهی در جواب بهینه سناریوی 4

جدول 12. جواب بهنیه تخصیص بودجه در سالیان متوالی در سناریوی 1

10. جمع‌بندی و پیشنهادهای سیاستی

موضوع پیش‌بینی اعتبارات مورد نیاز طرح‌های عمرانی، یکی از چالش‌های همیشگی در تدوین قانون بودجه است که علاوه‌بر ابعاد فنی، مسائل اجتماعی- سیاسی خاص خود را به‌همراه دارد. تعدد طرح‌های عمرانی و محدودیت بودجه موجود سبب شده است تا اتمام طرح‌ها در زمان پیش‌بینی شده اتفاق نیفتد و برخلاف اهداف اولیه در شروع طرح‌ها، آثار زیان‌بار اقتصادی و اجتماعی آن به کشور تحمیل شود. روند پیش‌بینی و تخصیص اعتبارات به طرح‌های عمرانی در روند فعلی، بیش از آنکه تابع منافع ملی و مبتنی‌بر نظام اولویت‌دهی براساس آن و در چارچوب معیارهای قابل ‌اندازه‌گیری کمّی باشد، تابع شاخص‌های کیفی و قابل تغییر  است که به‌شدت متأثر از فشارهای سیاسی مسئولین محلی و نگاه‌های بخشی و مقطعی است. یکی از بخش‌های مهم و زیربنایی در پیشرفت کشور که متأثر از این شرایط است، بخش حمل‌ونقل است. در گزارش حاضر، با توجه به اهمیت بسیار بالای موضوع تخصیص بهینه اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای در بخش حمل‌ونقل کشور، یک مدل ریاضی به‌همراه الگوریتم حل، برای حل مسئله بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل کشور ارائه شد.

در مدل پیشنهادی، اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی با هدف بهینه کردن هم‌زمان دو شاخص اصلی انجام می‌گیرد. بیشینه کردن نسبت منفعت به هزینه‌ کل طرح‌های حمل‌ونقل در طول دوره تحلیل در کل کشور و کمینه کردن ضریب جینی به‌عنوان شاخصی برای سنجش عدالت از اهداف اصلی در اولویت‌بندی طرح‌ها در مدل پیشنهادی هستند. هم‌زمان، در مدل معرفی شده، به معیارهای مهمی به‌عنوان محدودیت‌های مدل توجه شد که در کاربردی بودن نتایج مدل، اهمیت زیادی دارد. ازجمله این معیارها، لزوم عدم تطویل زمانی طرح‌ها، تخصیص بودجه متوالی، رعایت سقف بودجه قابل صرف، تخصیص حداقل بودجه به هر طرح، تخصیص بودجه به تمامی زیربخش‌های حمل‌ونقل (شامل جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی)، لزوم ایجاد زیرساخت در هر استان در هر دوره زمانی مشخص و اعمال ملاحظات کلان کشور است.

مدل پیشنهادی در قیاس با روند کنونی تخصیص بودجه مزایای زیر را به‌همراه دارد:

• فرایند دقیق کمّی برای بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل به‌جای فرایند سلیقه‌ای مبتنی‌بر نظرات کارشناسی،
• درنظرگیری منفعت طرح‌ها در بودجه‌ریزی،
• توجه ویژه به برقراری عدالت از طریق روش‌های کمّی،
• نگاه بلندمدت در راستای برنامه‌ریزی استراتژیک،
• توجه به محدودیت‌های عملیاتی و کاربردی که در بخش 4-2 گزارش حاضر ذکر شد. این محدودیت‌ها در روند فعلی بودجه‌ریزی دیده نمی‌شود.

به‌منظور ارزیابی مدل پیشنهادی، مسئله برای طرح‌های ریلی و آزادراهی نیمه‌ تمام کشور براساس اطلاعات دریافتی از منابع و دستگاه‌های ذی‌ربط حل شد. از چالش‌های حل مسئله، عدم همخوانی بودجه مورد نیاز برای اتمام طرح‌ها با بودجه در دسترس در سال‌های اخیر بوده است که با توجه به عدم تناسب نرخ تورم و نرخ رشد بودجه در سالیان اخیر و نیز افزایش تعداد طرح‌های مصوب، این چالش به‌مراتب بحرانی‌تر نیز خواهد شد. برای رفع این نگرانی، مسئله با مفروضاتی جهت ارزیابی عملکرد مدل پیشنهادی در شرایط مناسب حل شد که در متن گزارش تشریح شده است. مهم‌ترین یافته‌های این تحقیق که می‌تواند دلالت‌های مهمی برای سیاستگذاری در بودجه‌ریزی طرح‌های حمل‌ونقل کشور داشته باشد به‌شرح زیر است:

1. عدم تناسب افزایش سالیانه بودجه طرح‌های عمرانی طی سال‌های گذشته با نرخ تورم سال‌های اخیر که به‌طور متوسط برابر 45 درصد بوده است، نشان می‌دهد که با ادامه این روند، حتی در صورت افزایش سالیانه بودجه این طرح‌ها به میزان 20 درصد نیز تکمیل همه طرح‌های مصوب فعلی اساساً امری غیر‌ممکن و نشدنی خواهد بود. برای امکان‌پذیر شدن تکمیل طرح‌های موجود، افزایش بودجه سال پایه یا افزایش قابل‌توجه نرخ رشد سالیانه بودجه این طرح‌ها، امری اجتناب‌ناپذیر است.
2. با اعمال مدل طراحی شده بر روی 58 طرح مورد نظر (شامل 35 طرح ریلی و 23 طرح آزادراهی) مشخص شد که با فرض پارامتر تطویل زمانی برابر با 2 (یعنی دوره اجرای هر طرح عمرانی، حداکثر تا دو برابر زمان اولیه پیش‌بینی شده برای آن پروژه مجاز باشد)، برای امکان‌پذیر شدن تکمیل تمامی این طرح‌ها، به اعتباری معادل 4/3 برابر بودجه پیش‌بینی شده در سال پایه (سال 1401) و افزایش هرساله آن متناسب با نرخ تورم سالیانه نیاز است. همچنین،‌ با فرض عدم افزایش بودجه در سال پایه و با حفظ نرخ رشد بودجه به میزان نرخ تورم، بهترین ضریب تطویل زمانی قابل تحقق برای تکمیل تمامی طرح‎ها، حدود 4/4 خواهد بود. به‌بیان‌دیگر، در این حالت باید پذیرفت که اجرای طرحی با زمان‌بندی اجرای 4 ساله، نزدیک به 18 سال به طول انجامد که انجماد سرمایه‌های ملی و عدم‌النفع بسیار زیادی را به‌همراه خواهد داشت!
3. نتایج عددی نشان می‌دهد که در شرایط فعلی به‌دلیل تعدد طرح‌های ریلی و آزادراهی در کشور، حتی با فرض خوش‌بینانه افزایش سالیانه بودجه این طرح‌ها متناسب با نرخ تورم نیز در تمامی حالت‌های بهینه بودجه‌ریزی، دولت ناگزیر است که تخصیص بودجه عمومی را روی تعدادی «طرح منتخب» متمرکز و اجرای سایر طرح‌ها را تا زمان تکمیل برخی از این «طرح‌های منتخب» متوقف کند.
4. منافع اقتصادی طرح‌ها یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایی است که در اولویت‌بندی تخصیص بودجه باید مورد توجه قرار گیرد و در مدل طراحی شده نیز این شاخص به‌عنوان یک ورودی اصلی در نظر گرفته شده است. بررسی‌های این تحقیق نشان داد که اطلاعات مربوط به منافع حاصل از پروژه‌ها به‌صورت مدون در هیچ‌یک از ارگان‌ها ازجمله سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان متولیان اصلی برنامه‌ریزی بخش حمل‌ونقل کشور، جمع‌آوری و به‌روزرسانی نشده و این شاخص مهم (منافع اقتصادی طرح) در فرایند بودجه‌ریزی مدنظر قرار نمی‌گیرد. این درحالی است که چنین اطلاعاتی که قاعدتاً باید خروجی مطالعات توجیه اولیه طرح‌ها باشد، باید در دستگاه‌های ذی‌ربط به‌خصوص سازمان برنامه‌وبودجه کشور موجود بوده و برای برنامه‌ریزی مورد استفاده قرار گیرد. لذا پیشنهاد می‌شود استخراج این اطلاعات در دستور کار سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد و ضمن بازبینی و تا حد امکان به‌روزرسانی، در اولویت‌بندی منابع تخصیصی به پروژه‌های عمرانی مورد استفاده قرار گیرد.

پیشنهادهای سیاستی

1. برای امکان‌پذیر شدن تکمیل تمامی طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل (بدون متوقف کردن هیچ‌یک از طرح‌ها)، یکی از دو گزینه: 1. افزایش بودجه سال پایه یا 2. افزایش قابل‌توجه نرخ رشد سالیانه بودجه این طرح‌ها، امری اجتناب ناپذیر است. با توجه به اینکه در عمل اجرای این راهکارها بعید به‌نظر می‌رسد، لازم است دولت در هنگام تدوین لایحه بودجه سالیانه و همچنین مجلس شورای اسلامی در هنگام بررسی و تصویب لایحه، از هر تغییری که موجب افزایش هزینه طرح‌های موجود می‌شود (اعم از اضافه کردن به تعداد طرح‌های موجود یا توسعه طرح‌های موجود از طریق تغییر عنوان در ردیف مربوطه) اجتناب کنند.
2. در شرایط فعلی به‌دلیل تعدد طرح‌های ریلی و آزادراهی مصوب در کشور، حتی با فرض خوش‌بینانه افزایش سالیانه بودجه این طرح‌ها متناسب با نرخ تورم نیز به‌منظور بودجه‌ریزی بهینه، دولت باید تخصیص بودجه عمومی را روی تعدادی «طرح منتخب» متمرکز و اجرای سایر طرح‌ها را تا زمان تکمیل برخی از این «طرح‌های منتخب» متوقف نماید.
3. با توجه به ارقام بسیار زیاد اعتبارات مورد نیاز برای تکمیل طرح‌های عمرانی و ازسوی‌دیگر محدودیت شدید اعتبارات این طرح‌ها در سال‌های اخیر، بودجه‌ریزی بهینه و علمی برای این طرح‌ها بدون ابزارهای کمّی بهینه‌سازی مبتنی‌بر مدل‌های برنامه‌ریزی ریاضی (همچون مدل توسعه داده شده در این تحقیق) غیرممکن می‌کند. لذا استفاده از چنین ابزارهایی در سازمان برنامه‌وبودجه باید مورد تأکید قرار گیرد.
4. استخراج اطلاعات مربوط به منافع اقتصادی و هزینه اجرای طرح‌های مصوب فعلی در دستور کار سازمان برنامه‌وبودجه کشور و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد و ضمن بازبینی و تا حد امکان به‌روزرسانی، در اولویت‌بندی منابع تخصیصی به پروژه‌ها مورد استفاده قرار گیرد.
5. افزایش نظارت مجلس شورای اسلامی (خصوصاً کمیسیون عمران و کمیسیون برنامه‌وبودجه و محاسبات) و سایر نهادهای نظارتی کشور بر تحقق الگوی علمی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی توسط سازمان برنامه‌وبودجه، موضوع ماده (5) قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال 1351 و همچنین اجرای بند «ﻫ» ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات (2) مصوب سال 1393 درخصوص در دسترس قرار دادن خلاصه گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که از طریق منابع عمومی تأمین مالی می‌شوند از طریق پایگاه مجازی اطلاع‌رسانی سازمان برنامه‌وبودجه، لازم است به‌طور جدی‌تری مورد توجه‌ دستگاه‌های نظارتی قرار گیرد. ضعف نظارت در این زمینه به‌حدی است که سازمان برنامه‌وبودجه نه‌تنها مطالعات توجیه فنی- اقتصادی طرح‌هایی که حتی بیش از 20 سال از انجام مطالعات آنها گذشته است را انجام نداده، بلکه اساساً این سازمان در فرایند اولویت‌بندی طرح‌ها و عمل به وظیفه قانونی یاد شده، استفاده‌ای از مطالعات فنی- اقتصادی طرح‌ها نمی‌کند.
6. وضع قوانین جدید در کنار بازنگری و تدقیق قوانین و مقررات مرتبط فعلی ازجمله قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال 1351، به‌منظور اصلاح فرایند ناکارآمد فعلی اولویت‌بندی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای بخش حمل‌ونقل، (بلکه کل پروژه‌های عمرانی در کشور) که مورد اجماع نخبگان و کارشناسان این حوزه است، ضروری می‌نماید. این موضوع در گزارش(های) دیگری مفصلا مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

پیوست

پیوست ۱. جداول اولویت‌بندی آزادراهی، ریلی و جاده‌ای در وضع فعلی

جدول پ-1. معیارهای اولویت‌بندی زیرساخت‌های آزادراهی

جدول پ-2. معیارهای اولویت‌بندی زیرساخت‌های ریلی

جدول پ-3. معیارهای اولویت‌بندی زیرساخت‌های جاده‌ای

پیوست ۲. مدل ریاضی مسئله بهینه‌سازی تخصیص منابع دولتی در حوزه حمل‌ونقل

                                                                                    (پ-1)

                                                                       (پ-2)

                                                             (پ-3)

                                    (پ-4)                                                                        (پ-5)

                                 (پ-6)

                                                                  (پ-7)

                                                      (پ-8)

                (پ-9)

                                                                                             (پ-10)

                                                                                            (پ-11)

پیوست ۳. آمار و اطلاعات پروژه‌های مصوب ریلی و آزادراهی

جدول پ-4. آمار طرح‌های مصوب ریلی در سال 1400

(شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل – هزینه‌ها به میلیون ریال)

جدول پ-5. آمار طرح‌های مصوب حمل‌ونقلی آزادراهی در سال 1400