بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 (6): (بخش صندوق های بازنشستگی)

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

پژوهشگر گروه اقتصاد رفاه و تامین اجتماعی دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

مطالعه پیش رو به بررسی وضعیت صندوق های بازنشستگی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ پرداخته است. طبق لایحه تقدیمی دولت برای حمایت از صندوق های بازنشستگی بیش از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۲۵۶/۵ هزار میلیارد تومان مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری، ۱۳۲ هزار میلیارد تومان جهت کمک به صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و ۳/۱۴ هزار میلیارد تومان بابت صندوق بازنشستگی فولاد و وزارت اطلاعات تعیین شده است. همچنین ۵۰ هزار میلیارد تومان کمک به متناسب سازی حقوق بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد از محل مالیات بر ارزش افزوده در نظر گرفته شده که در مجموع این اعتبارات به میزان ۳۶/۹ درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ رشد داشته است. این منابع اختصاص یافته، ۱۶ درصد از کل منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ را به خود اختصاص داده اند که نسبت به عدد سال قبل افزایش یافته است. همچنین دولت، مبلغ ۱۳۰ هزار میلیارد تومان جهت تأدیه بدهی قطعی حسابرسی شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و متناسب سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی اختصاص داده است.

گزیده سیاستی

میزان وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی به بیش از 453 هزار میلیارد تومان  رسیده و  علاوه بر آن دولت مکلف به تأدیه 130 هزار میلیارد تومان از دیون خود به سازمان تأمین اجتماعی شده است که ضرورت تداوم انجام اصلاحات در این بخش را یادآور می‌شود.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

با توجه به تغییرات جمعیتی در سال‌های آینده و حرکت کشور به‌سمت پیری جمعیت، تشدید مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی بیشتر آنها به بودجه عمومی در روند سال‌های اخیر، بروز بحران در وضعیت پایداری صندوق‌های بازنشستگی در آینده کاملاً قابل پیش‌بینی است. این موضوع در قوانین بودجه سنواتی نیز خود را با افزایش سهم کمک به صندوق‌های بازنشستگی از بودجه عمومی نشان داده، به‌طوری‌که نسبت 11 درصد در سال 1396 به بیش از 14 درصد در سال 1402 رسیده و با ادامه روندهای موجود افزایش آن در سال‌های آتی قابل پیش‌بینی است. در این شرایط انتظار می‌رود از اتخاذ تصمیمات غیرکارشناسی که باعث تحمیل هزینه‌های کلان و بدون توجیه به این صندوق‌ها می‌شود، اجتناب گردد.

 

نقطهنظرات / یافته‌های کلیدی

در لایحه بودجه سال 1403 منابع اختصاص داده شده به صندوق بازنشستگی کشوری با 23/9 درصد رشد به رقم 256/5 هزارمیلیارد تومان، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح با 17/45 درصد رشد به رقم 132/36 هزار میلیارد تومان و کمک به صندوق فولاد با 26/88 درصد رشد به 12/3 هزارمیلیارد تومان و صندوق وزارت اطلاعات نیز با 23/16 درصد رشد به 2 هزارمیلیارد تومان رسیده است. همچنین 50 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1403 به‌عنوان متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد در نظر گرفته است. بنابراین مجموع این کمک‌های مستقیم به بیش از 453 هزار میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به قانون بودجه سال 1402 به میزان 36/9 درصد رشد کرده است. این منابع اختصاص‌یافته از بودجه عمومی به صندوق‌های مذکور، 16 درصد از کل بودجه عمومی دولت می‌باشد که نسبت به عدد مشابه در سال 1402 رشد داشته است. همچنین دولت مبلغ 130 هزار میلیارد تومان جهت تأدیه بدهی قطعی حسابرسی‌شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و متناسب‌سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی در نظر گرفته است که با فرض تحقق کامل برای موارد مذکور کفایت نخواهد کرد.

هرچند که در طول سالیان اخیر بخش قابل‌توجهی از منابع صندوق‌های بازنشستگی از محل منابع عمومی که مجموع منابع کشور از محل مالیات، صادرات نفت و... است تأمین می‌شد، اما در بودجه حاضر برای اولین بار، منبع مالیاتی جدیدی جهت تأمین مالی متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان در نظر گرفته شده‌ است که یک شیوه تأمین مالی پایدار و شفاف محسوب شده و باعث کاهش تأثیر متناسب‌سازی بر تشدید کسری بودجه می‌شود. نکته دیگر در مورد نحوه وصول این بدهی‌ها و تعهدات است؛ در بخش اول قانون بودجه سال 1403، محل تأمین بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی نقدی یا تهاتر، واگذاری سهام شرکت، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی، واگذاری اوراق بهادار اسلامی، اعطای ضمانت‌نامه‌های دولتی و امتیازات مورد توافق و واگذاری طرح (پروژه)‌ها و سایر موارد قابل واگذاری ذکر شده‌ است. موارد مذکور از لحاظ نقدشوندگی و همچنین امکان تکرار در سال‌های بعد با محدودیت جدی مواجه بوده و لذا محل بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی از پایداری کمتری برخوردار است.

انتظار می‌رود دولت بار مالی برآوردی هرکدام از طرح‌ها و بدهی‌های ناشی از قوانین و مقررات حمایتی تحمیل شده به سازمان تأمین اجتماعی را به تفکیک به‌صورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند.

 

1.مقدمه

در عصر حاضر، اهمیت نظام بازنشستگی جهت تأمین حداقلی از سطح معیشت بازنشستگان و حمایت از سالمندان بر کسی پوشیده نیست. تأکید بر اهمیت این مسئله سبب شده به‌موجب ماده (22) اعلامیه حقوق بشر مصوب سال 1948 برخورداری از تأمین اجتماعی به‌عنوان حقی بشری تلقی گردد [1]. این مهم در ماده (29) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به ‌شکلی مبسوط تصریح شده‌ است [2]. لذا یکی از وظایف اصلی حاکمیت در ایران را می‌توان برخورداری از تأمین اجتماعی برای همگان دانست.

در پرتو جایگاه رفیع نظام تأمین اجتماعی و نیز به‌منظور جامعیت دادن و انسجام‌بخشی به تلاش‌ها و ایجاد جهش در ارکان این نظام، در سال 1401 سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به‌عنوان یک سند بالا دستی و چارچوب سیاستی ابلاغ شد تا چنان‌که در متن این سیاست‌ها بیان شده ‌است: «نظامی کارآمد، توانمندساز، عدالت‌بنیان، کرامت‌بخش و جامع برای تأمین اجتماعی همگان که برگرفته از الگوهای اسلامی- ایرانی و مبتنی‌بر نظام اداری کارآمد، حذف تشکیلات غیرضرور و رفع تبعیض‌های ناروا و بهره‌گیری از مشارکت‌های مردمی باشد، طراحی و اجرا شود» [3].

برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت که در سال 1402 تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، اولین برنامه پنج‌ساله بعد از ابلاغ این سیاست‌ها و لایحه بودجه سال 1403 نیز اولین بودجه برنامه پنج‌ساله هفتم محسوب‌ می‌شود.

با توجه به تقدیم لایحه بودجه سال 1403 به مجلس شورای اسلامی، این گزارش به بررسی محورهای ارتباط لایحه بودجه با صندوق‌های بازنشستگی پرداخته‌ است. به این منظور پس از بیان مروری مختصر بر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی، محورهای اصلی قوانین بودجه و لایحه بودجه سال 1403 با صندوق‌های بازنشستگی و برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

 

2. مروری بر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در کشور

در ایران، 17 صندوق بازنشستگی فعال وجود دارد که چهار صندوق اصلی «سازمان تأمین اجتماعی»، «صندوق بازنشستگی کشوری»، «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان، عشایر»، «سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح» و  13 صندوق صنفی و اختصاصی را شامل می‌شود که براساس برآوردها مجموعاً در سال 1401 بیش از 74 درصد از جمعیت کشور را پوشش می‌دهند [4].

در بین این صندوق‌ها، سازمان تأمین اجتماعی با بیش از 46 میلیون و 400 هزار نفر افراد (اصلی و تبعی) تحت پوشش در سال 1401 بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور محسوب‌ می‌شود [5] که جهت تأمین حقوق و مزایای مستمری‌بگیران خود هنوز به‌کمک منابع بودجه نیاز پیدا نکرده‌ است، اما در مقابل صندوق‌های بازنشستگی کشوری، تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (لشکری)، کارکنان فولاد و کارکنان وزارت اطلاعات، چهار صندوقی هستند که قادر به تأمین حقوق و مزایای حقوق‌بگیران خود با تکیه بر منابع داخلی خود نبوده و وابسته به بودجه سالیانه هستند. سایر صندوق‌های بازنشستگی را نیز نمی‌توان مستقل از بودجه دانست و اکثریت صندوق‌های دستگاهی وضعیت مالی مناسبی نداشته و کمبود درآمد آنها از طریق دستگاه مادر (مانند سازمان صداوسیما و...) تأمین می‌شود. لذا برخی ارقام کمک به صندوق‌ها به‌صورت شفاف در بودجه عمومی ذکر نمی‌شود.

 

2-1. علل بحران صندوق‌ها

2-1-1. کاهش نسبت پشتیبانی

یکی از شاخص‌های مهم نمایانگر وضعیت ثبات و پایداری صندوق‌ها «نسبت پشتیبانی» است. این شاخص برابر با نسبت تعداد بیمه‌شدگان اصلی به تعداد پرونده‌های مستمری‌بگیران است و‌ درواقع وضعیت جریان مالی ورودی به جریان مالی خروجی صندوق‌ها را نشان می‌دهد. لذا‌ هرچه این شاخص بزرگ‌تر باشد، آن صندوق از نظر درآمد و هزینه در نقطه مطلوب‌تری قرار دارد. به این معنا که به‌ازای هر مستمری‌بگیر در صندوق، افراد بیمه‌پرداز بیشتری وجود دارند.

بررسی آمارهای منتشر شده توسط سازمان تأمین اجتماعی‌ نشان‌ می‌دهد که روند تغییرات این شاخص در دو دهه اخیر برای این سازمان نزولی بوده و مقدار آن تا سال 1401 به حدود 4 رسیده است. به‌عبارت‌دیگر، در دو دهه اخیر به‌صورت مستمر نسبت درآمد حاصل از دریافت حق بیمه به هزینه پرداخت مستمری کاهش یافته‌ است.

همچنین آمارهای منتشر شده از صندوق بازنشستگی کشوری به‌عنوان دومین صندوق بازنشستگی بزرگ کشور (از نظر تعداد افراد تحت پوشش)‌ نشان‌ می‌دهد که شاخص مذکور به عدد 0/55 در سال 1401 رسیده که کاملاً گویای وضعیت بغرنج این صندوق است. سایر صندوق‌های بازنشستگی نیز از نسبت پشتیبانی مناسبی برخوردار نبوده و طبعاً وضعیت مناسبی از نظر مالی ندارند. برای مثال طبق آخرین آمارهای در دسترس برای سال 1399، نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح 0/83 و سایر صندوق‌ها 1/10 است که نشان از وخامت پایداری مالی در این صندوق‌ها دارد [4]. به‌نظر می‌رسد تنها صندوق‌های وکلای دادگستری و بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر از نسبت پشتیبانی خوبی برخوردار می‌باشند که روند 10ساله نسبت مذکور در صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر نشان‌دهنده حرکت سریع این صندوق به‌سمت وضعیتی نامطلوب است.

یکی از مهم‌ترین دلایل بروز وضعیت وخیم نسبت پشتیبانی صندوق را می‌توان در تغییر نامتوازن و سریع ترکیب سنی جمعیت به‌سمت سالمندی بیشتر جستجو کرد. بالا بودن نرخ رشد جمعیت در یک دوره (دهه 1360) و کاهش این نرخ در دوره‌های بعدی باعث شده که به‌تدریج ترکیب سنی جمعیتی کشور از نظر سنی نامتوازن شود. به‌طوری‌که براساس گزارش‌های مرکز آمار کشور در آبان‌ماه سال 1365 جمعیت سالمندان و میانسالان (30 سال و بیشتر) کشور 28 درصد کل جمعیت بوده است،‌ درحالی‌که در آبان‌ماه سال 1395 سهم جمعیت مذکور به حدود 51 درصد از جمعیت کل کشور می‌رسد. این عدد در سال 1400 به میزان 57 درصد جمعیت کشور پیش‌بینی می‌شود. همچنین متوسط سنی جمعیت کشور از 21.7 در سال 1365 به 31.1 در سال 1395 رسیده است [6].

تغییرات جمعیتی با توجه به فقدان یک نظام تأمین اجتماعی چند لایه منسجم و کارآمد و نیز ساختار مالی صندوق‌های بازنشستگی در ایران که از نوع نظام تعادل منابع-مصارف (PAYG) هستند، باعث شده تا به‌صورت مستقیم و خیلی سریع بر صندوق‌های بازنشستگی آثار سوء خود را نشان دهد.

2-1-2. تحولات جمعیتی و عدم واکنش مناسب نسبت به آن

یکی از موارد مهم تأثیرگذار بر پایداری صندوق‌های بازنشستگی، سن بازنشستگی و فاصله آن با امید به زندگی است که مدت زمان بهره‌مندی از مزایا و مستمری بازنشستگی را‌ نشان ‌می‌دهد. با وجود افزایش پیوسته امید به زندگی در کشور طی چند دهه گذشته، نه‌تنها سن بازنشستگی با امید به زندگی تعدیل نشده، بلکه شکاف سن برقراری بازنشستگی و امید به زندگی به‌طور قابل‌توجه‌ای نیز افزایش یافته است که‌ درنتیجه آن دولت و مجلس شورای اسلامی در برنامه هفتم پیشرفت اقدام به افزایش سن و سابقه لازم جهت احراز شرایط بازنشستگی در صندوق‌های بازنشستگی کردند. بااین‌حال بازنشستگی‌های پیش از موعد را که به‌واسطه قوانین مختلف تکلیف شده‌اند، هنوز می‌توان یکی از اصلی‌ترین دلایل این شکاف محسوب کرد. خروج زودهنگام در برخی رسته‌های بیمه‌ای باعث می‌شود تا ضمن کاهش دوران بیمه‌‌پردازی، سنوات دریافت مستمری نیز افزایش یابد که‌ درنتیجه آن بار مالی قابل‌توجهی به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌شود. افرادی که دوره تحصیلی آنان جزو سوابق خدمت‌شان محسوب می‌شوند، بخش دیگری از گروه‌های با سن بازنشستگی پایین را تشکیل می‌دهند.

2-1-3. وضعیت نامناسب سرمایه‌گذاری‌ها

با رشد مصارف صندوق‌های بیمه‌گر نسبت به منابع نقدی این صندوق‌ها، عملاً امکان سرمایه‌گذاری برای اغلب این صندوق‌ها وجود ندارد. همچنین شرایط اقتصاد کلانی نامناسب ازجمله تورم‌های بالا و به‌تبعِ آن بازدهی حقیقی اندک دارایی‌های صندوق‌ها، عدم وصول بههنگام دولت به تعهدات خود در قبال سازمان تأمین اجتماعی، فقدان شفافیت کافی و نیز ضعف‌های مدیریتی و ساختاری در زمینه سرمایه‌گذاری، همان‌طور که در گزارش پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس درباره بودجه [7] به آن پرداخته شده بود در بسیاری از صندوق‌ها وضعیت مطلوبی را ایجاد نکرده است.

2-1-4. تحمیل طرح‌ها و قوانین مغایر با اصول بیمه‌ای

در طی چند دهه گذشته طرح‌ها و قوانین متعددی در حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی وضع شده‌ که برخی از آنها مغایر با اصول بیمه‌ای بوده است. تعدد و تنوع این قوانین باعث شده‌ است تا این عامل نیز یکی از علل مهم وضعیت نامساعد پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی شود. زیرا این طرح‌ها و قوانین متعدد، افزایش تعهدات این صندوق‌ها از یک‌سو و ازسوی‌دیگر کاهش منابع آنها را بهدنبال داشته‌اند. از طرف دیگر عمل نکردن صحیح دولت به تعهدات خود در قبال این قوانین و طرح‌های عمدتاً با ماهیت حمایتی باعث شده تا صندوق‌ها از اصول بیمه‌ای‌‌ ازجمله حفظ ثبات و پایداری مالی دور شوند. این خلط بین سیاست‌های حمایتی با سیاست‌های بیمه‌ای که منابع آن حاصل مشارکت افراد است، نوعی بی‌عدالتی در حق مشارکت‌کنندگان را نیز بهدنبال دارد. درحالی‌که‌‌ همان‌طور که از سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی نیز برداشت می‌شود، در یک نظام تأمین اجتماعی چندلایه، طرح‌های حمایتی از طرح‌های بیمه‌ای مبتنی‌بر مشارکت از هم تفکیک می‌شوند. برخی از این قوانین و طرح‌ها که عمدتاً بهدلیل عدم تأمین مالی، مغایر با اصول بیمه‌ای بوده و با اهداف اجتماعی و گاهاً سیاسی و عموماً با کارکردهای حمایتی پیاده‌‌‌سازی شده‌اند، عبارتند از: معافیت بیمه‌ای برخی کارگاه‌های تا حداکثر 5 نفر کارگر، طرح‌های متعدد بازنشستگی پیش از موعد (نظیر بازنشستگی‌های پیش از موعد ماده (۱۰) قانون نوسازی صنایع کشور، بازنشستگی‌های پیش از موعد کارکنان دولت، بازنشستگی‌های پیش از موعد مشاغل سخت و زیانآور و...)، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان بدون در نظر گرفتن تأمین مالی صحیح در برخی ادوار، بیمه‌های حمایتی برخی اقشار با اتکا به درآمدهای ناپایدار و... .

‌‌‌به‌نظر می‌رسد در یک شیوه مقید به اصول بیمه‌ای، لازم است تا دولت بار مالی برآوردی هرکدام از طرح‌ها و بدهی‌های ناشی از قوانین و مقررات حمایتی تحمیل شده به سازمان تأمین اجتماعی را به تفکیک بهصورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند تا هزینه سیاست‌های حمایتی از منابع حاصل از مشارکت سازمان بیمه‌گر تأمین نشود. در ادامه گزارش حاضر، به بار مالی برآوردی برخی از این اقلام ازجمله برای بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور یعنی سازمان تأمین اجتماعی اشاره خواهد شد.

 

3.تحلیل بودجه سال 1403 در ارتباط با صندوق‌های بازنشستگی

لایحه تقدیمی بودجه سال 1403 به مجلس شورای اسلامی اولین بودجه بعد از لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم است. با توجه به اینکه این برنامه، اولین برنامه پنج‌ساله بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی است، انتظار می‌رود تا لایحه بودجه سال 1403‌‌‌ به‌مثابه سند برنامه یکساله در راستای تحقق سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و برنامه پنج‌ساله پیشرفت کشور باشد. در این قسمت ضمن مروری بر محورهای قانون بودجه سال 1402، به بررسی محورهای اصلی لایحه بودجه سال 1403 در ارتباط با صندوق‌های بازنشستگی پرداخته می‌شود.

 

3-1. اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی

چارچوب نظام بودجه‌ریزی در کشور به‌گونه‌ای است که منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی در بودجه کل کشور منعکس نمی‌شود. بااین‌حال صندوق‌های بازنشستگی از طریق محورهایی مانند کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان، کسور بازنشستگی شاغلین دولتی، مشارکت دولت در حق بیمه شاغلین کارمند و غیرکارمند، تکالیف قانونی و پرداخت مطالبات صندوق‌های بازنشستگی، به بودجه عمومی مرتبط می‌شوند که در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد.

روند کلی اعتبارات اختصاص‌یافته برای کمک به صندوق‌های بازنشستگی در نمودار ۱، نشان داده شده است.

 

نمودار 1. روند اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی از بودجه عمومی کشور

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

مآخذ: جداول قانون بودجه طی سال‌های 1393 تا 1402 و لایحه بودجه سال 1403 [8].

 

لازم به توضیح است در نمودار ۱، اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی که با عنوان رد دیون دولت به این سازمان بوده، لحاظ نشده است، زیرا این اعتبار کمکی محسوب نمی‌شود. ازاین‌رو بند «د» تبصره «۱۵» بودجه سال 1403 مبنی‌بر تکلیف دولت جهت تأدیه بدهی قطعی حسابرسی‌شده خود به سازمان تأمین اجتماعی، متناسب‌سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی، حداقل به مبلغ 130 هزار میلیارد تومان در نمودار لحاظ نشده است. همچنین چنان‌که در نمودار ۱، نیز نشان داده‌ شده است؛ مطابق با بند «ر» تبصره «۶» بخش اول قانون بودجه سال 1403 متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و فولاد از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده (7) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده تأمین مالی می‌شود. میزان برآوردی این مالیات در جدول 9، لایحه بودجه سال 1403 به میزان 50 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده‌ است. بنابراین‌ همان‌طور که در نمودار ۱، ملاحظه می‌شود اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، لشکری، فولاد و وزارت اطلاعات در لایحه بودجه سال 1403 با در نظر گرفتن مالیات مذکور به بیش از 453 هزار میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به عدد مشابه سال قبل 36/9 رشد داشته است.

چنان‌که در نمودار ۲، مشاهده می‌شود، سالیانه درصد قابل‌توجهی از کل مصارف بودجه عمومی در راستای کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه می‌شود. روند نسبت اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی مذکور به‌کل بودجه عمومی دولت از 14/6 درصد در قانون بودجه سال 1402 به 16 درصد در لایحه بودجه سال 1403 افزایش یافته‌ است.

نمودار 2. منابع اختصاص‌یافته بابت صندوق‌های بازنشستگی از کل منابع عمومی

 

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی [8].

 

در ضمن این ارقام بدون لحاظ کمک‌های فرابودجه انجام گرفته به صندوق‌های بازنشستگی بودجه است.

 

3-1-1. صندوق بازنشستگی کشوری

بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کشوری برای سال 1402 به میزان 253/47 هزار میلیارد تومان بوده است که با احتساب کمک 207 هزار میلیارد تومانی دولت در قانون بودجه همان سال، بیش از 81 درصد از کل منابع صندوق مذکور وابسته به اعتبارات دولتی است [9]. براساس گزارش‌ها سهم اعتبارات کمکی دولت از بودجه مصوب سال 1401 حدود 67 درصد بوده که حاکی از رشد وابستگی نسبی صندوق به بودجه عمومی است [10]. همچنین براساس منابع بودجه مصوب برای سال 1402، حدود 13 درصد نیز از محل کسور بازنشستگی (کارمند و کارفرما) تأمین می‌شود که دولت در اینجا به‌عنوان کارفرما حضور دارد. به‌علاوه کمتر از 10 درصد منابع این صندوق نیز از محل سرمایه‌گذاری‌ها تأمین می‌شود [9].

همان‌طور که در جدول ۱، مشاهده می‌شود ردیف اعتباری صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1403 به 256/5 هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به مجموع اعتبارات به قانون بودجه سال 1402 با افزایش حدوداً 24 درصدی همراه بوده است. شایان ذکر است که این صندوق از محل اضافه کردن یک درصد به نرخ مالیات موضوع ماده (7) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره «۶» بخش اول قانون بودجه سال 1403 نیز بهره خواهد برد. مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش‌افزوده در جدول 9، لایحه بودجه سال 1403 مجموعاً 50 هزار میلیارد تومان است که البته سهم تفکیکی آن برای صندوق‌ها مشخص نیست. یکی از نکات قابل‌توجه درخصوص اعتبارات اختصاص‌یافته، این است که همچون سال‌های 1401 و 1402 کسور شاغلین بیمه شده در دو دستگاه وزارت بهداشت و آموزش‌وپرورش به‌صورت جداگانه ارائه نشده و با بودجه اختصاص‌یافته در بودجه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادغام شده است.

جدول 1. منابع اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری در منابع عمومی بودجه

عنوان

شماره ردیف

اعتبار (هزار میلیارد تومان)

سال 1401

سال 1402

سال 1403

کمک‌های دولت به صندوق جهت پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان

154000

134

207

256/5

میزان رشد (%)

 

---

54/5

23/91

مجموع

143

207

256/5

مآخذ: قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 و لایحه بودجه سال 1403 [8].

 

3-1-2. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح

همان‌طور که در جدول ۲، مشاهده می‌شود مطابق لایحه بودجه سال 1403 میزان اعتبار سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (لشکری) در این سال به بیش از 132/3 هزار میلیارد تومان رسیده که حاکی از رشد 17/45 درصدی است، البته این صندوق نیز از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده (7) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره «۶» بخش اول قانون بودجه سال 1403 بهره‌مند خواهد بود. مطابق با جدول 9، لایحه بودجه سال 1403، مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش‌افزوده در لایحه بودجه سال 1403 مجموعاً 50 هزار میلیارد تومان است که البته تفکیک آن برای صندوق‌ها مشخص نیست. شایان ذکر است علی‌رغم اختصاص بودجه‌های کلان از منابع عمومی کشور در سال‌های اخیر به این بخش، پاسخ‌گویی و شفافیت درخصوص نحوه هزینه‌کرد این اعتبارات اندک بوده و آمار و اطلاعات مالی جهت بررسی عملکرد این حوزه ارائه نشده است؛ ولی با توجه به وضعیت این صندوق برآورد می‌شود مشابه صندوق بازنشستگی کشوری، سهم سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها در تأمین منابع این صندوق نیز اندک بوده و عمده منابع مورد نیاز از محل اعتبارات عمومی تأمین شود.

 

جدول 2. منابع اختصاص‌یافته به سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح در منابع بودجه عمومی

عنوان

شماره ردیف

اعتبار (هزار میلیارد تومان)

سال 1401

سال 1402

سال 1403

حق بیمه سهم دولت و کمک‌های دولت به صندوق جهت پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان

111120

71/65

7/112

132/36

میزان رشد (%)

 

---

57/29

17/45

مجموع

76.6

112/7

132/36

مأخذ: همان.

 

3-1-3. صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد

بودجه مصوب صندوق کارکنان فولاد برای سال 1402 به میزان 15/8 هزار میلیارد تومان بوده است. اعتبارات دولتی حدود 61 درصد، درآمد حاصل از دریافت کسور بازنشستگی حدود 2 درصد، وصول مطالبات از شرکت‌ها 4 درصد، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها حدود 19 درصد، فروش سرمایه‌گذاری سهام و املاک مازاد حدود 14 درصد از کلان منابع صندوق را در این سال تشکیل می‌دهد. در این صندوق 94 درصد از مصارف به حقوق و مستمری و درمان و عیدی بازنشستگان اختصاص دارد [11]. شایان ذکر است که نسبت اعتبارات دولتی به منابع بودجه صندوق در سال قبل حدود 58 درصد بوده که در این صندوق نیز حاکی از وابستگی بیشتر صندوق به منابع عمومی است [12]. براساس اطلاعات ارائه‌شده در قانون بودجه سال 1403، اعتبار اختصاص‌یافته به این صندوق 12/3 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده‌ است. این عدد نسبت به سال قبل به میزان 26/88 درصد رشد داشته است، البته این صندوق نیز از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده (7) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره «۶» بخش اول قانون بودجه سال 1403 بهره‌مند خواهد بود. این صندوق که یکی از صندوق‌های تحت‌نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است برای پرداخت مستمری بازنشستگان به بودجه‌ دولتی متکی بوده و بیمه شده‌ جدیدی نمی‌پذیرد.

3-1-4. صندوق بازنشستگی کارکنان وزارت اطلاعات

اعتبار تخصیص داده شده به این صندوق در قانون بودجه سال 1403 به اندکی بیش از 2 هزار میلیارد تومان می‌رسد که صرف پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان و مستمری‌بگیران این صندوق خواهد شد و نسبت به سال قبل 23 درصد رشد داشته است. درحالی‌که این رشد در دوره قبلی 16/5 درصد بوده است. مشابه با صندوق لشکری، از نحوه هزینه‌کرد منابع اختصاص‌یافته به این صندوق اطلاعاتی در دسترس نیست؛‌ بااین‌حال می‌توان گفت عمده منابع مورد نیاز این صندوق نیز از محل بودجه عمومی تأمین شده و سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها سهم اندکی در تأمین منابع صندوق دارد.

3-1-5. صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر

اعتبار اختصاص‌یافته به این صندوق در بودجه سال 1403 مجموعاً به میزان 4/74 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل رشد 12/4 درصدی داشته است. این مبلغ جهت پرداخت سهم دولت به‌عنوان کارفرما در نظر گرفته شده‌ است. رشد پایین اعتبارات این بخش درحالی است که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مسئولین صندوق، از بیمه شدن حدود ۲ میلیون و ۲۳۶ هزار نفر از زنان روستایی و عشایر دارای سه فرزند و بیشتر مشمول ماده (۲۱) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت تحت پوشش این صندوق خبر می‌دهند.

با توجه به نحوه تعامل دولت با این صندوق و تحمیل تعهدات مازاد بدون تأمین منابع مالی، بیم آن می‌رود با ادامه وضع موجود این صندوق نیز به وضعیت سازمان تأمین اجتماعی دچار شده و علاوه‌بر تحمیل تعهدات و ایجاد کسری منابع، این صندوق نیز به بنگاهداری سوق داده شود.

3-1-6. سازمان تأمین اجتماعی

در حال حاضر سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور محسوب‌ می‌شود. همان‌طور که در جدول ۳، نشان داده شده است، منابع مصوب در بودجه سازمان تأمین اجتماعی در سال 1402، به میزان 645/5 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که حدود 62 درصد از این منابع از محل وصولی‌های ناشی از حق بیمه، حق درمان مستمری‌ها و بیمه‌شدگان توافقی، خسارت و جرائم، حدود 33 درصد از محل وصول تعهدات دولت و تنها حدود 5 درصد وصولی حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و فروش دارایی در نظر گرفته شده‌ است [13].

 

جدول 3. منابع و مصارف سازمان تأمین اجتماعی و سهم هریک از کل (مصوب سال 1402)

منابع و مصارف سازمان تأمین اجتماعی

منابع

میزان

سهم

مصارف

میزان

سهم

وصولی حاصل از حق بیمه

382/3

59%

تعهدات قانونی

مستمری ازکارافتادگی و بازماندگان

126

20%

خسارات و جرائم

5/8

1%

مستمری بازنشستگی

290

45%

حق درمان مستمری‌بگیران و بیمه‌شدگان توافقی مشمول سرانه

10/2

2%

سایر تعهدات قانونی

11/4

2%

سایر وصولی‌ها

1/2

0%

اعتبارات سرمایه‌گذاری

68/4

11%

وصولی اختصاصی واحدهای درمانی

0/7

0%

هزینه‌های پرسنلی

3/1

0%

وصولی حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و فروش دارایی‌ها

30/4

5%

هزینه اداری

1/1

0%

سهم تعهدات دولت

214/8

33%

پروژه عمرانی و خرید زمین و ساختمان

3/9

1%

 

 

 

پرداخت اصل و سود تسهیلات

11/4

2%

 

 

 

درمان

113/6

18%

 

 

 

سایر

16/6

3%

جمع کل

564/5

 

جمع کل

645/5

 

مأخذ: بودجه سازمان تأمین اجتماعی [13].

 

چنان‌که مشاهده می‌شود بخش عمده مصارف سازمان به مستمری بازنشستگان، ازکارافتادگان و بازماندگان تعلق دارد و سهم اعتبارات در نظر گرفته شده برای سرمایه‌گذاری تنها 11 درصد است. این سازمان اعتبار کمکی از بودجه دریافت نمی‌کند و اعتبارات اختصاص‌یافته به آن در قوانین بودجه‌ سال‌های اخیر، جهت تسویه‌ بخشی از دیون دولت به این سازمان بوده است. زیرا در طی چند دهه اخیر، دولت به‌دلیل وضع قوانین و مقررات متعدد، تعهدات متعددی را در قبال سازمان تأمین اجتماعی پذیرفته است که‌ ازجمله آنها برای سال‌های 1400 و 1401 را می‌توان در جدول ۳، مشاهده کرد. اعداد مطالبات‌ نشان‌ می‌دهد که بار مالی این تکالیف از سال 1400 به  سال1401 به میزان 50 درصد افزایش یافته و به‌ترتیب به حدود 53/8 و 80/7 هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین چنان‌که در جدول ۳، مشاهده شد سازمان تأمین اجتماعی، سهم تعهدات دولت برای سال 1402 را 214/8 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است.

 

جدول۴. بار مالی احکام قانونی بر تأمین اجتماعی در سال‌های 1400 و 1401                       (میلیون ریال)

عنوان

1400

1401

3 درصد حق بیمه سهم دولت

265,288,458

397,932,686

معافیت کارگاه‌های تولیدی دارای تا 5 نفر کارگر

72,549,538

108,824,307

2 درصد حرف و مشاغل آزاد

9,800,000

14,700,000

سهم دولت بابت بافندگان قالی و قالیچه

18,438,211

27,657,317

پنجاه درصد حق بیمه بازنشستگی ماده (10) نوسازی صنایع

12,241

18,362

مستمری سنوات ارفاقی ماده (10) قانون نوسازی صنایع

11,256

16,884

حق بیمه ایام اسارت آزادگان و محکومین سیاسی

86,493

129,740

قوانین جانبازان

1,150,180

1,725,270

2 درصد حق بیمه درمان پایه بازنشستگی ایثارگر

333,879

500,819

سهم دولت بابت 23 درصد حق بیمه دوران سربازی

69,326,097

103,989,146

سهم دولت بابت حق بیمه رانندگان، خادمین، باربران

20,944,213

31,416,320

احتساب ایام بیکاری به‌عنوان سابقه اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور

6,594

9,891

حق بیمه کارگزاران مراکز مخابرات روستایی

13,428,177

20,142,266

تعهد دولت بابت بیمه گروه‌های هدف از محل قانون هدفمندی یارانه‌ها

38,651,313

57,976,970

بازنشستگی پیش از موعد کارکنان بنیاد شهید و کمیته‌امداد

621,400

932,100

برخورداری فرزندان شهدا از کلیه امتیازات مقرر جهت جانبازان 50 درصد و بالاتر

1,593

2,390

اجرای ماده (51) قانون خدمات‌رسانی به ایثارگران

8,263,322

12,394,983

افزایش مدت مرخصی ایام بارداری

5,100,684

7,651,026

سایر مطالبات بیمه‌ای

13,912,782

20,869,173

جمع

537,926,431

806,889,650

منبع: ارائه سازمان برنامه‌وبودجه.

 

دولت در سال‌های 1399، 1400 و 1401 به‌ترتیب 32، 89 و 90 هزار میلیارد تومان (مجموعاً 211 هزار میلیارد تومان) از بدهی‌های خود را تسویه کرده است و در سال 1402 نیز مطابق با جزء «۱» بند «د» تبصره «۱۹» قانون بودجه سال مذکور مکلف بوده حداقل به میزان 70 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های خود به تأمین اجتماعی را تسویه کند، البته باید در نظر داشت که این تسویه از طریق تهاتر، واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی، واگذاری نفت خام و میعانات گازی و یا تضمین اصل و سود اوراق مالی اسلامی منتشر شده بوده و منابع نقدی به سازمان تأمین اجتماعی اختصاص نیافته است. در بند «د» تبصره «۱۵» بخش اول قانون بودجه سال 1403 نیز دولت مکلف شده‌ است با رعایت سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم  قانون اساسی نسبت به تأدیه بدهی قطعی حسابرسی‌شده خود به سازمان تأمین اجتماعی، متناسب‌سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی، حداقل مبلغ 130 هزار میلیارد تومان به‌صورت نقدی یا از طریق روش‌های تهاتر، با رعایت اصل پنجاه‌وسوم  قانون اساسی واگذاری سهام شرکت‌های بورسی و غیر‌بورسی سودده، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی واحدهای تولیدی متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و شرکت‌های تابعه، واگذاری‌ اوراق ‌بهادار اسلامی (رایج بازار پول و سرمایه) منتشرشده توسط دولت، اعطای ضمانت‌نامه‌های دولتی و امتیازات مورد توافق و واگذاری طرح (پروژه)‌های دارای توجیه اقتصادی با درصد پیشرفت بالا و سایر موارد قابل واگذاری اقدام نماید. همچنین سازمان برنامه‌وبودجه کشور مکلف است گزارش تفصیلی عملکرد این بند را هر سه‌ماه، یک‌بار به کمیسیون‌های‌ برنامه‌وبودجه و محاسبات، اقتصادی و اجتماعی مجلس شورای اسلامی ارسال نماید.

مطابق آمارهای ارائه‌شده، میزان بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی بیش از 420 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. این عدد با توجه به برآورد سازمان تأمین اجتماعی از تعهدات ایجاد دولت برای این سازمان در سال‌های 1402 و 1403 بیشتر هم می‌شود. مجرای ایجاد بدهی‌های دولت به تأمین اجتماعی عمدتاً احکام قانونی است که عدم پرداخت یا پرداخت ناقص بار مالی آنها موجب شده تا حجم انبوهی از مطالبات انباشت شود. ازجمله مواردی که بار مالی قابل‌توجه‌ای در سال‌های اخیر به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل کرده، طرح متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران به‌ویژه در سال‌های 1399 و 1400 است.

در لایحه بودجه سال 1403، میزان 1 هزار میلیارد تومان به‌عنوان یارانه بیمه ملوانان از محل هدفمندی یارانه‌ها در نظر گرفته شده‌ است. در اینجا ذکر یک نکته مهم‌ به‌نظر می‌رسد. بار مالی تحمیل شده به سازمان تأمین اجتماعی با هدف حمایت از برخی اقشار بیمه‌ای نه یک سیاست بیمه‌ای، بلکه یک سیاست حمایتی‌ است و لذا در حرکت به‌سمت یک نظام تأمین اجتماعی چندلایه که در بندهای «۱، 2 و 5» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و نیز بند «پ» ماده (31) برنامه پنج‌ساله هفتم منظور شده‌ است‌ باید بین شیوه تأمین مالی امور حمایتی و بیمه‌ای تمایز قائل شد. به این معنا که همچون ملوانان، منبع تأمین مالی هریک از کمک‌های دولت جهت بیمه کردن اقشار توسط سازمان بیمه‌گر مشخص شود. لذا انتظار می‌رود تا دولت بار مالی برآوردی‌ هرکدام از این طرح‌ها و بدهی‌های ناشی از آنها را به‌صورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند.

 

3-2. متناسب‌سازی و نرخ جایگزینی حقوق بازنشستگان

یکی از موضوعات مهم و مناقشه‌برانگیز در لایحه بودجه سال 1403 موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران است. این موضوع که در قوانین بودجه سال‌های 1399، 1400 و 1401 نیز وجود داشت که با هدف افزایش حقوق مستمری‌بگیران و بهبود کفایت مزایای دوره بازنشستگی صورت می‌گیرد. دولت 50 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1403 به‌عنوان متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد در نظر گرفته است. این موضوع در برنامه‌های ششم و هفتم نیز مورد توجه قرار گرفته‌ بود.

 

  • تکالیف قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه

ماده (30) و بند «ب» ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه، به موضوع متناسب‌سازی دریافتی بازنشستگان و مستمری‌بگیران پرداخته‌ است.

در بند «ب» ماده (12) بیان شده‌ است: «سازمان تأمین اجتماعی موظف است مطابق قوانین مربوطه در طول اجرای قانون برنامه، حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران را متناسب‌سازی نماید». همچنین در ماده (30) قانون برنامه ششم توسعه و اصلاحیه آن مصوب سال 1395 بیان شده‌ است: «دولت مکلف است بررسی‌های لازم جهت برقراری عدالت در نظام پرداخت، رفع تبعیض و متناسب‌سازی دریافت‌ها و برخورداری از امکانات شاغلین، بازنشستگان و مستمری‌بگیران کشوری و لشکری سنوات مختلف را انجام دهد و در جهت تصویب در مسیر قانونی قرار دهد و اجرا نماید».= همان‌طور که مشخص است، در ماده (30)، دولت صرفاً مکلف شده تا «بررسی‌های لازم» در این‌خصوص را انجام دهد و با توجه به اصلاح آن در سال 1396 تکلیف تصویب در مسیر قانونی و اجرا به آن اضافه گردید.

از سال 1396 تاکنون، دولت به‌صورت سالیانه در قالب قوانین بودجه سنواتی مبالغی را برای همسان‌سازی یا متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان صندوق کشوری و نیروهای مسلح تخصیص داده است. برای مثال ردیف 21–550000 در قانون بودجه سال 1399 با اعتبار 8 هزار میلیارد تومان، برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری در نظر گرفته شده‌ است، به‌نحوی‌که اشخاص با حقوق بالاتر از ضریب افزایشی کمتری برخوردار شوند.

 

  • تکالیف برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت

بند الحاقی «۱» ذیل جزء «ط» ماده (29) برنامه پنج‌ساله هفتم مصوب مجلس شورای اسلامی بیان می‌کند: به‌منظور عدالت در پرداخت حقوق شاغلان و بازنشستگان و نیز متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با 90% حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر مشمول کسور شاغلان مشابه و هم‌طراز، دولت مکلف است تا پایان سال سوم برنامه اقدام لازم را به عمل آورد این افزایش از سال 1403 در سال اول معادل 40% و در سال‌های دوم و سوم‌ هرکدام 30% مابه‌التفاوت تا 90% یاد شده خواهد بود.

همچنین مورد 1 بند الحاقی «۲» ذیل جزء «ط» ماده (29) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت بیان می‌کند:

سازمان تأمین اجتماعی مکلف است با تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در طول سه سال اول برنامه نسبت به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان و شاغلین اقدام نماید، به‌نحوی‌که در پایان سال سوم برنامه، نسبت مستمری بازنشسته به حداقل دستمزد همان سال، با 90% نسبت اولین مستمری بازنشستگی به حداقل دستمزد سال برقراری مستمری، متناسب گردد.

این متناسب‌سازی در سال اول به میزان 40% و در سال‌های دوم و سوم هرکدام 30% مابه‌التفاوت تا 90% یاد شده خواهد بود.»

با توجه به آنچه گفته شد؛ امروزه متناسب‌سازی یکی از موارد اصلی تحمیل بار مالی به صندوق‌هاست. همان‌طور که در جدول ۵، آمده است، برای سال 1403 براساس برآوردهای سازمان تأمین اجتماعی و به‌خصوص مبتنی‌بر مصوبات ابلاغی در سال‌های 1399 و 1400 (بیش از 93 درصد بار مالی مربوط به این مصوبات است) بیش از 168 هزار میلیارد تومان بار مالی پیش‌بینی می‌شود.

 

جدول 5. برآورد بار مالی احکام افزایش مستمری و همسان و  متناسب‌سازی بر تأمین اجتماعی برای سال 1403                                                               (میلیون ریال)

عنوان

برآورد 1403

همسان‌‌‌سازی حقوق مستمری‌بگیران (بند «ج» ماده (۳۹) قانون بودجه سال 1388 کل کشور)

11,387,464

مصوبه افزایش مستمری تصویب نامه‌ هیئت‌وزیران سال 1391

5,136,025

مصوبه افزایش مستمری تصویب نامه‌ هیئت‌وزیران سال 1392

308,995

مصوبه افزایش مستمری تصویب نامه‌ هیئت‌وزیران سال 1395

166,465

مصوبه افزایش مستمری تصویب نامه‌ هیئت‌وزیران سال 1396

1,623,812

متناسب‌‌‌سازی حقوق مستمری‌بگیران (1399و1400)

1,574,415,912

مصوبه افزایش مستمری تصویب‌نامه‌ هیئت‌وزیران سال 1401

94,893,707

جمع

1,687,932,380

منبع: سازمان تأمین اجتماعی

 

دولت در قانون بودجه سال 1403 برای تأمین بار مالی متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد منبع مالیاتی جدیدی را در نظر گرفته است. مالیات یک شیوه تأمین مالی پایدار و شفاف محسوب می‌شود و از تأثیر متناسبسازی بر تشدید کسری بودجه می‌کاهد، اما باید در نظر گرفت که در نظامات بیمه‌ای که مزایای در نظر گرفته شده در آنها برای مشمولین بهصورت صریحی بیشتر از سایر افراد جامعه است باید پارامترها بهگونهای طراحی شود که تأمین منابع از طریق حق بیمه انجام شود.

تأدیه بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی از روش‌های مختلفی مانند واگذاری سهام شرکتهای بورسی و غیر‌بورسی سودده، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی واحدهای تولیدی متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و شرکتهای تابعه، واگذاری اوراق ‌بهادار اسلامی (رایج بازار پول و سرمایه) منتشرشده توسط دولت و ... در بودجه 1403 پیش بینی شده است که امکان ایجاد منابع نقدی از آن ها محل چالش جدی است و مواردی مانند مدیریت مصارف یا  تأمین منابع از طریق درآمدهای پایدار که  امکان تحقق و ظرفیت ایجاد درآمد نقدی بیشتری دارند در اولویت قرار دارد.

 

  • نرخ جایگزینی و کفایت مزایا

نرخ جایگزینی یکی دیگر از شاخص‌های مهم نظام بازنشستگی است که ارتباط مستقیمی با میزان سخاوت در یک نظام بازنشستگی دارد. این شاخص از تقسیم اولین مستمری دریافتی فرد به آخرین دستمزد مشمول کسور حق بیمه فرد محاسبه می‌شود. چنان‌که مشاهده می‌شود نرخ جایگزینی در سال 1401 برای مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری 106.5 درصد [14] و برای مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی با در نظر گرفتن اقلام اضافی بر مستمری حدود 92 درصد برآورد می‌شود. این اعداد نرخ جایگزینی نسبت به بسیاری از بیمه‌های اجتماعی در دنیا به‌طور قابل‌توجهی بالاتر است [15]. برای نمونه در سال 2022 نرخ جایگزینی خالص از طرح‌های بازنشستگی اجباری در سن بازنشستگی عادی در بین کشورهای سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (OECD) حتی با در نظر گرفتن متناسب‌سازی‌های صورت گرفته در برخی از این کشورها به‌طور متوسط حدود 61/4 درصد است و یا در اتحادیه اروپا این عدد کمتر از 68/1 درصد است [16]. بنابراین در ایران یک بازنشسته به‌طور متوسط در هر دو صندوق از نرخ جایگزینی بیشتری نسبت به سایر کشورها برخوردار می‌شود. بااین‌حال ذکر این نکته مهم است که علی‌رغم افزایش مستمری‌ها، در سال‌های اخیر به عللی ازجمله تورم‌های بالای تحمیلی به صندوق‌ها و بازنشستگان، این مستمری همچون حداقل دستمزد وضع شده برای شاغلین نمی‌تواند هزینه‌های یک خانوار شهری (با احتساب هزینه‌های مسکن) را بهویژه برای بسیاری از بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی پوشش دهد. شایان ذکر است فقدان وجود یک نظام تأمین اجتماعی چند لایه منعطف و منسجم باعث شده‌ است تا تمام بار مالی مورد نیاز برای تحقق کفایت مزایا بر دوش لایه بیمه پایه قرار گیرد. این درحالی است که در بسیاری از کشورهای پیشرو در حوزه بیمه‌های اجتماعی با طراحی و استقرار یک نظام بیمه‌ای حداقل دو سطحی (بیمه پایه و تکمیلی) در نظام تأمین اجتماعی چندلایه علاوه‌بر توزیع فشار بار مالی در سطوح مختلف و کاهش تمرکز فشار بر یک سطح بیمه‌ای، تاب‌آوری نظام رفاهی در مقابل تغییرات جمعیتی و اقتصادی را نیز افزایش می‌دهند که درنتیجه امکان کفایت مزایای بیشتری را نیز برای مستمری‌بگیران محقق می‌سازد.

 

4. جمع‌بندی

با توجه به تغییرات جمعیتی در سال‌های آینده و حرکت کشور بهسمت پیری جمعیت، تشدید مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی بیشتر آنها به بودجه عمومی در روند سال‌های اخیر، بروز بحران در وضعیت پایداری صندوق‌های بازنشستگی در آینده کاملاً ملموس است. بااین‌حال در لایحه بودجه سال 1403 رشد وابستگی صندوق‌ها بهکل منابع بودجه عمومی ادامه یافته و از 14/6 درصد در سال 1402 به 16 درصد در لایحه سال 1403 رسیده است که ادامه این روند می‌تواند منجر به اختصاص مبالغ بسیار بیشتری از بودجه عمومی به این صندوق‌ها و تشدید کسری بودجه و تورم شود.

در لایحه بودجه سال 1403 منابع اختصاص داده شده بابت صندوق بازنشستگی کشوری با 23/9 درصد رشد به رقم 256/5 هزارمیلیارد تومان، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح با 17/45 درصد رشد به رقم 132/36 هزار میلیارد تومان و کمک به صندوق فولاد با 26/88 درصد رشد به 12 هزارمیلیارد تومان و صندوق وزارت اطلاعات نیز با 23/16 درصد رشد به 2 هزارمیلیارد تومان رسیده است. همچنین مجموع این کمک‌های مستقیم به بیش از 453 هزار میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به قانون بودجه سال 1402 به میزان 36/9 درصد رشد کرده است. همچنین دولت مبلغ 130 هزار میلیارد تومان جهت تأدیه بدهی قطعی حسابرسی‌شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و متناسب‌سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی اختصاص داده است.

انتظار می‌رود دولت بار مالی برآوردی هرکدام از طرح‌ها و بدهی‌های ناشی از قوانین و مقررات حمایتی تحمیل شده به سازمان تأمین اجتماعی را به تفکیک بهصورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور نماید.

 

 

[1]     اعلامیه جهانی حقوق بشر، مصوب 10 دسامبر 1948 مجمع عمومی سازمان ملل متحد.
[2]     قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
[3]     سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی ۱۴۰۱/۰۱/۲۱.
[4]     بیمه‌های اجتماعی (1400)، بحران صندوق‌های بازنشستگی و ضرورت اصلاح، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.
[5]     سازمان تأمین اجتماعی (1402)، گزارش آماری شاخص‌های کلیدی مالی و عملکرد سال 1401، مرکز فناوری اطلاعات، آمار و محاسبات، مدیریت آمار، اطلاعات و محاسبات؛ تهران.
[6]     https://www.amar.org.ir.
[8]     قوانین بودجه سنواتی مصوب مجلس شورای اسلامی.
[9]     دبیرخانه هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه،‌ برنامه‌وبودجه مصوب 1402 صندوق بازنشستگی کشوری، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.
[10]   دبیرخانه هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه (1401)، بودجه برای همه 3- صندوق بازنشستگی کشوری.
[11]   دبیرخانه هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه،‌ برنامه‌وبودجه مصوب 1402 مؤسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.
[12]   دبیرخانه هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه (1401)، بودجه برای همه 1. مؤسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد.
[13]   دبیرخانه هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه،‌ برنامه‌وبودجه مصوب 1402 سازمان تأمین اجتماعی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.
[14]   سالنامه صندوق بازنشستگی کشوری
[15]   بیمه‌های اجتماعی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
[16]   OECD (2023), Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/678055dd-en.